Przystąpienie UE do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka
Zapraszamy do lektury podsumowania głosów w debacie prawniczej nt. Opinii TSUE nt. przystąpienia EU do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Tekst został przygotowany przez Aleksandrę Chudaś.
Opinia 2/2013
Opinia Trybunału Sprawiedliwości UE z grudnia 2014 r. przekreśliła wieloletnie przygoto-wania skomplikowanej procedury przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwen-cji Praw Człowieka. Stanowisko Trybunału budzi jednak wiele wątpliwości wśród specjali-stów od prawa europejskiego.
Idea przystąpienia Unii Europejskiej do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka sięga lat 70. XX wieku. Wyrażono wtedy potrzebę zewnętrznej kontroli działań UE pod kątem przestrzegania praw człowieka i zaproponowano, aby niezależnym arbitrem w tej sprawie stał się działający na mocy Konwencji Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Konkretne działania w tym kierunku podjęto jednak dopiero na początku XXI wieku. Proces ten spotkał się z aprobatą większości pań-stw członkowskich, które, same będąc stronami Konwencji, odczuwały niekiedy negatywne skutki podlegania dwóm odrębnym systemom ochrony praw człowieka. Akcesja do Konwencji byłaby także korzystna dla obywateli, którzy uzyskaliby łatwiejszy dostęp do możliwości składania skarg przeciwko Unii Europejskiej. Ponieważ EKPCz była przeznaczona dla Państw, a nie organizacji międzynarodowych, konieczne były zmiany zarówno w samej Konwencji, jak i w traktach założy-cielskich UE. Ostateczne porozumienie, regulujące szczegóły akcesji, osiągnięto w kwietniu 2013 roku. To właśnie ono zostało przekazane Trybunałowi Sprawiedliwości do rozpatrzenia pod kątem zgodności z traktatami.
Negatywna opinia Trybunału spotkała się z dużym zaskoczeniem obserwatorów i odbiła się szerokim echem wśród środowiska prawniczego. Aprobujące stanowisko Rzecznik Generalnej TS UE Juliane Kokott z czerwca tego samego roku rozbudziło oczekiwania dokonania przez Trybunał analogicznej oceny. Tymczasem ostateczna opinia wraz z uzasadnieniem uznane zostały przez komentatorów za „nadmiernie ostrożne” czy nawet oparte na nieprawidłowej interpretacji fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej.
Linia argumentacyjna Trybunału bazuje na konieczności ochrony prymatu jego orzecznictwa, odwołując się do zasady bezwzględnego pierwszeństwa prawa unijnego. Podleganie wyrokom trybunału w Strasburgu, szczególnie w obszarach, w których Trybunał Sprawiedliwości UE sam nie może orzekać, przedstawione zostało jako poważne zagrożenie dla niezależności unijnego systemu prawnego. Są to na tyle poważne wątpliwości, że kontynuacja procesu akcesji Unii do EKPCz wymagałoby zmian fundamentalnych elementów dokumentu o przystąpieniu lub rewizji traktatów założycielskich Unii Europejskiej. Obydwa rozwiązania są skomplikowane zarówno proceduralnie jak i politycznie, przez co wizja dołączenia do Konwencji rysuje się na bardzo odległym horyzoncie.
Międzynarodowe środowisko akademickie odebrało opinię Trybunału z dużym rozczarowaniem.
Steeve Peers wskazuje, że Trybunał w decydującej mierze opiera swoje rozumowanie na zasadzie autonomii prawa europejskiego. Profesor podkreśla, że ta zasada jest dużo mniej istotna w systemie wartości Unii Europejskiej niż zasada poszanowania praw człowieka. Tymczasem uwagi przedstawione przez TS UE w decyzji 02/2013 prowadzą de facto do zmniejszenia zakresu ochrony praw człowieka.
Profesor Sionaidh Douglas-Scott z Uniwersytetu Oksfordzkiego podziela stanowisko profesora Pe-ersa (powyżej). Jej zdaniem, zewnętrzna kontrola przestrzegania praw człowieka jest obecnie po-trzebna bardziej niż kiedykolwiek ze względu na rozszerzenie unijnych uprawnień karnych poprzez Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości.
Do krytyki opinii 2/2013 dołączył profesor Leonard F.M. Besselink. Przedstawił on śmiały postulat, aby zmienić traktaty w ten sposób, żeby przystąpienie do EKPCz musiało zostać dokonane pod warunkami uzgodnionymi w porozumieniu o współpracy z 2013 roku.
Profesorowie Adam Łazowski and Ramses A. Wessel piszą w swoim artykule, że luksemburski trybunał podjął swoją naturalną strategię unikania ryzyka, choć miał możliwość interpretacji na ko-rzyść wypracowanego porozumienia. Negocjacje nowej umowy akcesyjnej z państwami Rady Eu-ropy takimi jak Rosja czy Turcja w obecnej sytuacji politycznej będzie niezwykle trudne. Autorzy przedstawiają konkretne powody, dla których warto jednak podjąć kolejną próbę włączenia Unii Europejskiej w system ochrony praw człowieka Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.
Kanad Bagchi z niemieckiego Universität des Saarlandes zwraca uwagę, że opinia TS UE jest zgodna z literą traktatów i Trybunał dokonał jedynej możliwej interpretacji. Zaznacza równocześnie, że w świetle Traktatów i opinii, niemożliwe jest ustanowienie żadnej zewnętrznej kontroli prawa unij-nego, a w związku z tym cały projekt akcesji może okazać się bezowocny.
Zdaniem Aidana O’Neilla z Wielkiej Brytanii, Trybunał Sprawiedliwości UE wydając opinię 2/2013 nie kierował się chęcią wzmocnienia ochrony praw człowieka, ale utrzymania swojej konstytucyjnej pozycji. Prawnik argumentuje, że w opinii nie zostało pokazane wprost, w jaki sposób nadzór trybu-nału w Strasburgu nad przestrzeganiem podstawowych praw człowieka przez Unię zagraża jej autonomii.
Dzięki traktatowym zapisom, zobowiązującym Unię Europejską do przystąpienia do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, Komisja Europejska musi przełamać powstały impas. Jak na razie jednak dalsza strategia postępowania Komisji nie jest znana.
Aleksandra Chudaś
