Prawo odkupu nieruchomości rolnej jako ciche wywłaszczenie
Aktualnie na wokandach sądowych znajduje się kilkadziesiąt spraw dotyczących prawa odkupu przysługującego Agencji Nieruchomości Rolnej. W tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich 13 lutego 2008 roku złożył wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP oraz z art. 21 ust. 1, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Prawo odkupu jako instytucja umowna funkcjonuje w obrocie gospodarczym od czasów starożytnych. Jednakże, o ile umieszczenie na mocy zgodnych oświadczeń stron zastrzeżenia w kontrakcie prawa odkupu rzeczy dla sprzedającego mieści się w granicach swobody kształtowania umów, to inaczej dzieje się w przypadku korzystania przez jedną ze stron z gotowych wzorów umownych, w których prawo odkupu stanowi obligatoryjną część treści umowy. Ta druga sytuacja ma miejsce w przypadku sprzedaży przez Agencję Nieruchomości Rolnych (dalej: ANR) nieruchomości z Zasobu Własności Rolniczej Skarbu Państwa Lakonicznie ujęty art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007 r. Nr 231, poz. 1700) (dalej: ustawa) od jego wejścia w życie w 2003 roku jest przedmiotem krytyki przede wszystkim ze względu na brak ustawowych warunków skorzystania z tego prawa.
Zgodnie z art. 29 ust. 5 wspomnianej ustawy ANR została uprawniona do korzystania z prawa odkupu sprzedanej nieruchomości rolnej w okresie 5 lat od zawarcia umowy sprzedaży. Przepis stanowi lex speciali wobec dyspozytywnych przepisów kodeksu cywilnego (art. 593-595 kc). Wprowadzone ograniczenie czasowe ma na celu ochronę nabywcy i zgodnie z ustaleniami ustawodawcy termin ma charakter zawity.
Warto zaznaczyć, że powszechnie przyjętą praktyką w większości porządków prawnych jest ingerencja państwa w obrót nieruchomościami rolnymi w ramach polityki rolnej, co widoczne jest również w celach i kierunkach Wspólnej Polityki Rolnej Unii Europejskiej. Jednakże w ustawodastwach zachodnioeuropejskich ograniczanie autonomii woli stron oparte jest na enumeratywnie wyliczonych przesłankach ustawowych.
ANR jest państwową osobą prawną, której powierzono w szczególności działalność w zakresie gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. W ramach powierzonych jej zadań powinna być uczestnikiem obrotu handlowego związanym poszanowaniem zasad równości stron oraz własności prywatnej, gwarantowanych konstytucyjnie.
W uzasadnieniu omawianego wniosku RPO obrazuje instytucję wynikającą z art. 29 ust. 5 ustawy jako przypominającą wywłaszczenie nieruchomości („ciche wywłaszczenie"). Mimo że ANR składa oświadczenie w rozumieniu prawa cywilnego, jednak „przy zawarciu umowy sprzedaży strony nie mają bowiem swobody decydowania o wprowadzeniu do niej prawa odkupu nieruchomości, o skorzystaniu zaś z tego prawa decyduje jednostronnie Agencja. Przez pięć lat nabywca nieruchomości nie może więc być pewien jutra. Z jednej strony ma nadzieję, że Agencja nie odkupi nieruchomości, bo do jej ustawowych zadań należy raczej sprzedawanie, a nie kupowanie gruntów, z drugiej zaś musi się liczyć z postanowieniami umowy, które dopuszczają możliwość odkupu. Nie trzeba chyba nikogo przekonywać, że z gospodarczego punktu widzenia jest to rozwiązanie szkodliwe. Narusza bowiem zasadę bezpieczeństwa obrotu prawnego’- pisze Rzecznik. Tego rodzaju działania państwa nie mogą być tolerowane w państwie demokratycznym, gdyż powodują spadek zaufania obywateli do instytucji państwowych, które jest elementem art. 2 Konstytucji.
Kolejną podstawą wniosku jest stwierdzenie niekonstytucyjności prawa odkupu ANR z art. 21 ust. 1 Konstytucji, na mocy którego ustawodawstwo polskie ma chronić własność prywatną. Warto w tym miejscu wspomnieć, że jednym z głównych założeń powołania do życia w 1991 roku ANR (wtedy pod nazwą Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa) miało być przejmowanie gruntów rolnych będących we władaniu Państwowego Funduszu Ziemi oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych w celu ich restrukturyzacji, a następnie prywatyzacji czyli zbywania podmiotom prywatnym przede wszystkim. Praktyka jednak nie do końca odpowiada ratio legis ustawy, a działania Agencji mogłyby znaleźć uzasadnienie, ale w realiach poprzedniego systemu politycznego, gdzie interes prywatny był podrzędny względem publicznego.
Kolejny zarzut, który mógłby zyskać usprawiedliwienie jedynie w poprzednim porządku prawnym jest nieekwiwalentność ceny, za jaką ANR odkupuje zbytą wcześniej nieruchomość. „W świetle art. 20 konstytucji podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej stanowi gospodarka rynkowa. Nie do przyjęcia jest więc zasada, wedle której Skarb Państwa miałby odkupywać od obywateli nieruchomości rolne nie według cen rynkowych, które obowiązują w chwili zawarcia umowy, lecz według tych, które obowiązywały przed kilku laty” czyli w momencie wykonania transakcji sprzedaży przez ANR.
Dysproporcje cenowe widoczne są zwłaszcza w ostatnich latach kiedy, dynamicznie zaczął rozwijać się rynek nieruchomości, a z nim ceny gruntów. W chwili obecnej zarzuca się ANR, że składanie oświadczenia o odkupie nieruchomości rolnej ma przede wszystkim charakter spekulacyjny, który burzy konstrukcję ochrony nabytych praw własności. Cena rynkowa nieruchomości po 5 latach najczęściej jest kilkakrotnie wyższa niż pierwotnie. Nowi właściciele bardzo często dokonują modernizacji i licznych inwestycji, które wpływają dodatnio na wartość przedmiotu umowy. Wykonanie prawa z art. 29 ust 5 ustawy, które w obecnym kształcie narusza również prawo każdego do własności i praw z niej wynikających (art. 64 ust. 1 Konstytucji), zawsze powoduje duże straty po stronie prywatnego nabywcy.
Ostatni zarzut RPO dotyczy naruszenia przez wspominany przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepis ten daje prawodawcy możliwość ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw po spełnieniu w nim wyliczonych warunków. Ograniczenia uprawnień jednostek mogą mieć miejsce jedynie ustawowo oraz w przypadku konieczności ochrony wartości enumeratywnie w ustępie trzecim przepisu wymienionych. Obowiązkiem ustawodawcy jest za każdym razem rozważenie, czy dane ograniczenie spełnia przesłanki konieczności.
RPO powołuje się na treść jednego z orzeczeń Trybunał Konstytucyjnego (wyrok T.K. z 12 stycznia 1999 r., P. 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 2, s. 221), w którym skład sędziowski wymienia trzy niezbędne swojego rodzaju techniki legislacyjne, które powinny być zastosowane przez ustawodawcę w powyższej sytuacji. Tego rodzaju ograniczający prawa i wolności konstytucyjne przepis musi być na tyle jednoznaczny, żeby w praktyce nie było wątpliwości jakie jest jego zastosowanie przedmiotowe i podmiotowe, jednym słowem kto i w jakiej sytuacji podlega ustawowym ograniczeniom. Zdaniem RPO, analiza art. 29 ust. 5 ustawy powoduje, że „znaczna część jego potencjalnych adresatów może mieć poważne problemy z ustaleniem, czy przepis istotnie ich dotyczy. To zaś utrudnia im korzystanie z przysługujących im praw i zmusza do oczekiwania precedensowych orzeczeń, wywołując niepewność w stosunkach prawnych”. Ponadto przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia oraz tak ujęty, aby zakres jego zastosowania był celowo wprowadzony przez racjonalnego ustawodawcę.
Przyjęte wytyczne Trybunału Konstytucyjnego nie zostały jednak wykorzystane przez ustawodawcę przy uchwalaniu nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, przez co badany przepis dla stosujących prawo jest nieprecyzyjny oraz niejasny. W lakonicznym art. 29 ust. 5 ustawy nie ujęto jakichkolwiek warunków, które wymieniałyby sytuacje pozwalające ANR na odkupienie nieruchomości rolnej. Tym samym decyzja Prezesa ANR jest uznaniowa. Na stronach ANR dostępne jest zarządzenie wewnętrzne Prezesa ANR nr 12/2008 dopiero z 12 lutego 2008 roku w sprawie realizacji prawa odkupu określonego w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Zgodnie z tym zarządzeniem decyzję o dokonaniu prawa odkupu ma poprzedzać analiza celowości tej czynności prawnej, która jest przeprowadzana przez specjalnie do tego celu powołaną komisję. Jak ma być rozumiana owa celowość określa paragraf 3 zarządzenia, który dopuszcza trzy sytuacje dokonania prawa odkupu.
Po pierwsze, ANR uważa, że względy celowościowe wymagają odkupu w przypadku odsprzedaży nieruchomości podmiotowi niebędącemu rolnikiem indywidualnym, a na danym terenie istnieje zainteresowanie kupnem gruntu rolnego przez innych rolników indywidualnych. Następnie – gdy nieruchomość rolna została przeznaczona na cele nierolne. I w końcu - gdy brak jest innych możliwości przeciwdziałania naruszeniom interesu Skarbu Państwa. O ile dwie pierwsze przesłanki, nie oceniając ich trafności, przedstawiają konkretne sytuacje, to ostatnia posiada tak szeroki zakres zastosowania, że stanowi klauzulę generalną. Pomijając materialną ocenę zarządzenia, nasuwają się zarzuty o charakterze formalnym. Mianowicie, wszelkie konieczne sytuacje ograniczające prawa i wolności muszą mieć rangę ustawową, a zarządzenie tego wymogu nie spełnia. Ponadto warto zwrócić uwagę na datę powstania tego aktu wewnętrznego, która pokrywa się z momentem złożenia wniosku RPO do Trybunału, a przecież prawo odkupu funkcjonuje od 2003 roku.
Złożony wniosek czeka w kolejce na rozpatrzenie na wokandzie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jakiej możemy oczekiwać sentencji? Niezadowolenie osób, które nabyły nieruchomości rolne z Zasobu ANR, których ANR po czasie żądała odsprzedaży spowodowało powstanie Obywatelskiego Ruchu na Rzecz Walki z Prawem Odkupu. Na ich oficjalnej stronie internetowej (www.prawoodkupu.pl) można zapoznać się z przykładowymi stanami faktycznymi w opisywanej problematyce. Inicjatorzy Ruchu opowiadają się za skreśleniem art. 29 ust.5 ustawy, co ma być jednoznaczne z pozbawieniem ANR tego prawa.
Zdaniem specjalisty prawa cywilnego prof. dr hab. Czechowskiego prawo odkupu jest instytucją prawa cywilnego jak najbardziej zgodną z Konstytucją. ANR działa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa i jej również przysługują prawa właścicielskie w stosunku do mienia państwowego. Natomiast art. 29 ust 5 ustawy wymaga nowelizacji, która dodałaby szczegółowo określone sytuacje uprawniające ANR do wystąpienia z żądaniem odkupu nieruchomości rolnej. Tyle, że to już nie w rękach sędziów, a parlamentarzystów.
Edyta Sławik
Zobacz także: wniosek RPO do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego i ustawy o gospodarce nieruchomościami rolnymi SP
