Odszkodowanie za znacjonalizowane mienie w postępowaniu administracyjnym – teoria a praktyka na przykładzie spraw dotyczących gruntów warszawskich
Antidotum na zaniechanie ustawodawcy i brak ustawy reprywatyzacyjnej powinna stanowić praktyka organów administracyjnych i sądów, polegająca na wzruszaniu decyzji i innych orzeczeń wydanych w przeszłości z naruszeniem prawa, które spowodowały utratę własności oraz na przyznawaniu osobom poszkodowanym należnych odszkodowań za znacjonalizowane mienie. Praktyka dowodzi jednak, że właściwe organy wstrzymują się z wydaniem decyzji przyznających odszkodowanie uprawnionym, czego częstym finałem staje się skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie ze względu na bezczynność organów. Niestety równie często roszczenia o odszkodowania są oddalane.
Artykuły 156 oraz 158 kodeksu postępowania administracyjnego („k.p.a”) pozwalają na wzruszenie indywidualnych decyzji nacjonalizacyjnych lub uznanie ich za niezgodne z prawem. W pierwszym wypadku mamy do czynienia ze stwierdzeniem nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, które co do zasady otwiera drogę do odzyskania utraconego mienia w naturze. Jednakże w sytuacjach, gdy decyzje nacjonalizacyjne wywołały tzw. nieodwracalne skutki prawne, a tak jest w większości obecnie rozpatrywanych przypadków, organ administracji — zamiast stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji nacjonalizacyjnej — musi ograniczyć się do skonstatowania, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa (ówcześnie obowiązujących przepisów).
W takiej sytuacji niemożliwa jest restytucja utraconego mienia w naturze. W konsekwencji osobie pozbawionej mienia w wyniku bezprawnego przejęcia prawa własności na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy[1] (dalej: „Dekret”) przysługuje jedynie prawo do żądania odszkodowania.
Praktyka dowodzi jednak, że właściwe organy wstrzymują się z wydaniem decyzji administracyjnych w przedmiocie przyznania odszkodowania uprawnionym, czego częstym finałem staje się skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego, głównie ze względu na bezczynność organów[2]. Niestety równie często roszczenia o odszkodowania są oddalane. Analiza poszczególnych uzasadnień decyzji administracyjnych dowodzi selektywnego stosowania konstrukcji prawnych, reguł interpretacyjnych oraz zasad prawa, przez co dochodzi do stwarzania pozorów legalności wydawanych współcześnie decyzji, w czym można dopatrywać się „ducha” monistycznej „teorii czystego prawa” Hansa Kelsena.
Rzeczywiście u podstaw orzeczeń odmawiających byłym właścicielom odszkodowań za utracone tzw. mienie warszawskie leży pragmatyzm, który dobitnie obrazuje banalne stwierdzenie, iż „na pełne odszkodowania wypłacane z budżetu, państwa niewątpliwie nie stać”. Uprawnionym pozostaje długotrwałe i kosztowne dochodzenie swoich roszczeń przed sądami powszechnymi lub, jak dowodzi praktyka, sprzedaż roszczeń reprywatyzacyjnych.
Odszkodowania w trybie art. 160 KPA
Byłym właścicielom znacjonalizowanego mienia lub ich spadkobiercom, którzy na drodze administracyjnej uzyskali stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej lub stwierdzenie, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa, przysługują określone roszczenia odszkodowawcze, o których mowa w art. 160 § 1 k.p.a.[3] Ratio legis powyższego przepisu polega na przyznaniu decyzją administracyjną odszkodowania stronie, która poniosła szkodę wywołaną wydaniem decyzji dotkniętej sankcją nieważności. Warunkiem przyznania odszkodowania jest ujawnienie związku przyczynowego między zaistniałą szkodą a decyzją dotkniętą nieważnością (wyrok NSA z dnia 19 listopada 1996 r. – sygn. IV SA 781/95)[4].
Postępowanie przewidziane w art. 160 k.p.a. nazywane jest w literaturze i orzecznictwie postępowaniem przedsądowym (prejurysdykcyjnym)[5]. Istota takich postępowań polega na tym, by strona dochodząca ochrony prawnej miała możliwość (często również obowiązek) wykorzystania w pierwszej kolejności innego niż sądowy trybu załatwienia sprawy. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2008 r. (sygn. akt SK 51/04)[6], ideą wprowadzenia takiej konstrukcji w art. 160 k.p.a. było to, aby sprawę odszkodowania przysługującego od Skarbu Państwa załatwiał przede wszystkim organ administracyjny. Za takim rozwiązaniem przemawiały zarówno względy merytoryczne, jak i praktyczne. Wprowadzenie trybu administracyjnego postępowania odszkodowawczego tworzyło szansę prostszego załatwienia sprawy poszkodowanego bez konieczności wchodzenia na drogę procesu cywilnego. Postępowanie sądowe w sprawie odszkodowania nie było obligatoryjne, ale przewidziane na wypadek, gdy strona była niezadowolona z rozstrzygnięcia organu administracji. Tak skonstruowana procedura mogła przyczyniać się do szybszego uzyskania przez stronę odszkodowania od Skarbu Państwa, co służyło realizacji prawa przewidzianego w art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Przepisy Dekretu jako lex specialis
Tymczasem roszczenia byłych właścicieli znacjonalizowanego[7] mienia warszawskiego lub ich spadkobierców kierowane w trybie art. 160 § 1 k.p.a. do właściwych organów są niejednokrotnie oddalane. Uzasadniając swoje decyzje, organy odszkodowawcze argumentują, iż orzeczenie administracyjne — mimo stwierdzenia wydania go z rażącym naruszeniem prawa — nie daje podstawy do zastosowania ogólnego przepisu art. 160 § 1 k.p.a. W ich ocenie bowiem przepisy art. 7 ust. 4 i 5, art. 8 oraz art. 9 ust. 2 Dekretu wprowadziły w tym zakresie własny system odszkodowawczy, przewidując przyznanie gruntu zamiennego albo wypłatę odszkodowania.
Zgodnie z art. 9 Dekretu odszkodowanie za grunty miała ustalać specjalnie powołana do tego celu przez Ministra Odbudowy miejska komisja szacunkowa, a odszkodowanie miało zostać wypłacane w miejskich papierach wartościowych. Wprowadzenie takiego „wewnętrznego”, autonomicznego uregulowania w sprawach dotyczących gruntów warszawskich pozostaje więc w opozycji do trybu dochodzenia odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a.[8]
Dekret dawał organom gminy m.st. Warszawy możliwość odmowy zwrotu nieruchomości, wprowadzając jedynie obowiązek kompensacji. Zgodnie z art. 7 ust. 5 Dekretu niezgłoszenie wniosku o przyznanie na gruncie prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, lub nieprzyznanie z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, stanowiło samodzielną podstawę odszkodowawczą i, jako zasada szczególna, nie mogło być wypierane przez dyrektywę ogólną (lex specialis derogat legi generali)[9].
Prezentowane powyżej zapatrywanie organu odwoławczego trzeba uznać za „zaskakujące”, zważywszy, że możliwość uzyskania odszkodowania w trybie art. 9 Dekretu nigdy nie powstała, gdyż nigdy nie została powołana miejska komisja szacunkowa i nigdy nie doszło do emisji papierów wartościowych określonych w art. 9 ust. 3 Dekretu. Niemniej jednak odmowa przyznania prawa do odszkodowania na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i kodeksu cywilnego w związku z równoległym występowaniem konkurencyjnych przepisów odszkodowawczych wprowadzonych Dekretem, zdaniem organów odszkodowawczych, znajduje pełne uzasadnienie prawne.
W aspekcie praktycznym mamy do czynienia z istotnym problemem, jaki stanowi brak jednolitości orzecznictwa. W jednych wypadkach art. 160 § 4 k.p.a. stanowi skuteczną podstawę dochodzenia roszczeń z tytułu utraconego, znacjonalizowanego mienia[10], podczas gdy w innych, zbliżonych stanach faktycznych i prawnych organy odszkodowawcze odmawiają przyznania należnego odszkodowania powołując się nie tylko na powyższe reguły derogacyjne, ale również na zasady i normy konstytucyjne, o czym mowa poniżej.
Zmiany organizacyjne po 1990 roku i na mocy Konstytucji z 1997 roku
Według organu odszkodowawczego oddalenie wniosków o odszkodowanie za znacjonalizowane mienie znajduje swoje rzekome uzasadnienie również w świetle analizy kompetencji, zmian organizacyjnych i prawnych państwa, które nastąpiły w związku z przywróceniem samorządu terytorialnego w 1990 roku. W opinii organu, w obecnym systemie prawnym, zasądzenie przez samorządowe kolegium odszkodowawcze odszkodowania z majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowiłoby naruszenie przepisów Konstytucji z 1997 roku[11].
W prezentowanym orzeczeniu podniesiono, iż administracyjny system odszkodowawczy, którego część stanowi art. 160 k.p.a., został stworzony w strukturze państwa autorytarnego, w którym wszystkie organy administracji państwowej (publicznej) były zlokalizowane w jednolitej strukturze administracji państwowej, a wszystkie środki majątkowe państwa były skupione w jednolitym podmiocie prawnym - Skarbie Państwa. Dlatego nie nastręczało żadnych wątpliwości i trudności wprowadzenie systemu przyznawania odszkodowań. Za odszkodowanie za wadliwe działanie administracji odpowiadała sama administracja, a zatem było to orzekanie we własnej sprawie i wobec tego decyzja przyznająca odszkodowanie miała w istocie cechy uznania roszczenia przez dłużnika[12].
W omawianym orzeczeniu stwierdzono również, że sytuacja uległa zmianie po reaktywowaniu w Polsce w 1990 r. samorządu terytorialnego (gminnego). Organy wykonawcze samorządu terytorialnego zostały także uprawnione do wykonywania imperialnej władzy administracyjnej. Przełamany został również system administracyjnego nadzoru instancyjnego i pozainstancyjnego, przy czym ostro rozgraniczono nadzór wojewodów od nadzoru wykonywanego przez kolegia odwoławcze przy sejmikach samorządowych dla „zadań własnych”. Następnie kolegia te zostały usamodzielnione, lecz w zakresie wykonywania władzy publicznej otrzymały wyłącznie uprawnienia imperialne i żadnych z zakresu dominium. Taka struktura, według cytowanej opinii organu, stawia pod znakiem zapytania możliwość wykonywania czynności władczych przez samorządowe kolegia odwoławcze w stosunku do jednostek samorządu terytorialnego w zakresie ich odpowiedzialności cywilnoprawnej.
Dla oceny możliwości wykonywania przez samorządowe kolegia odwoławcze władczych uprawnień majątkowych w stosunku do podmiotów samorządu terytorialnego momentem przełomowym stało się wejście w życie Konstytucji z 1997 roku. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego została poddana ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji). Ostatecznie art. 160 k.p.a. został z dniem 1 września 2004 r. uchylony, zaś przepisy przejściowe dopuszczające dalsze stosowanie wcześniejszego uregulowania prawnego, tj. art. 160 k.p.a., w stosunku do czynności dokonanych przed nowelizacją nie pozwalają na pominięcie dyspozycji zawartych w Konstytucji.
Według organu odszkodowawczego przepis art. 160 k.p.a stawia samorządowe kolegia odwoławcze w pozycji bezwzględnego dysponenta majątku jednostek samorządu terytorialnego, bowiem w § 5 cytowanego artykułu, jako jedyny podmiot upoważniony do kwestionowania administracyjnego rozstrzygnięcia odszkodowawczego, wskazano stronę „niezadowoloną z przyznanego jej odszkodowania”. W ten sposób decyzji administracyjnej nadano charakter bezwzględnie wiążący zarówno dla jednostki samorządu terytorialnego, od której zasądzono odszkodowanie, jak i dla ewentualnego dalszego postępowania przed sądami powszechnymi. Sądy nie są bowiem uprawnione do zakwestionowania już przyznanego odszkodowania, zaś sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów cywilnoprawnych. Wedle przytoczonej argumentacji, korzystanie z takich uprawnień narusza wprost dyspozycję art. 78 Konstytucji dającą każdej ze stron prawo do zaskarżania decyzji administracyjnych wydanych w pierwszej instancji[13].
Z kolei 45 ust. 1 Konstytucji RP daje każdemu (także jednostkom samorządu terytorialnego, podlegającym szczególnej ochronie sądowej) prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd. Tymczasem rozstrzygnięcie w trybie prejurysdykcyjnym przewidzianym w art. 160 k.p.a. nie podlega kontroli sądowej[14]. Taki stan prowadzenia administracyjnego postępowania odszkodowawczego, w świetle omawianej decyzji, pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 32 ust. 1 Konstytucji RP gwarantującą równość wobec prawa zarówno osób prawnych, jak i osób fizycznych[15].
Antidotum na zaniechanie ustawodawcy
Ustawowe uregulowanie skutków komunalizacji tzw. gruntów warszawskich zapowiedziano już w 1990 roku. Tendencje reprywatyzacyjne wyrażane były nie tylko oficjalnymi zapowiedziami, ale również licznymi inicjatywami ustawodawczymi. Do takich przepisów zaliczyć należy m.in. art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości[16], przewidujący pierwszeństwo byłych właścicieli lub ich spadkobierców w nabyciu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży bądź oddania w użytkowanie wieczyste[17]. Niemniej jednak ustawa reprywatyzacyjna nadal pozostaje w fazie zamierzeń, a przygotowywany obecnie przez Ministerstwo Skarbu Państwa projekt ustawy „o zadośćuczynieniu z tytułu krzywd doznanych w wyniku procesów nacjonalizacyjnych w latach 1944-1962” nie obejmuje swoim zakresem zagadnień dotyczących gruntów warszawskich.
Odrębny akt prawny mający kompleksowo regulować kwestie nieruchomości warszawskich został przygotowany przez Urząd Miasta Stołecznego Warszawy. W takim stanie prawnym należy zgodzić się z refleksją Trybunału Konstytucyjnego wyrażoną w uchwale z 18 czerwca 1996 r., zgodnie z którą „ skoro (…) komunalizacja nastąpiła z mocy samego prawa i miała charakter powszechny, to bez specjalnej regulacji prawnej osoby zainteresowane nie będą mieć skutecznych środków wzruszenia jej skutków”[18]. Dotyczy to zwłaszcza problemu zwrotu mienia w naturze.
Aktualne pozostaje zatem retoryczne pytanie stawiane na początku lat dziewięćdziesiątych przez J. Forystka „Czy (…) w demokratycznym państwie prawa, jakim obecnie niewątpliwie jest Polska, mogą obowiązywać (a w konsekwencji nadal być stosowane) przepisy jawnie sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa, które nie znajdują żadnego umocowania w hierarchii źródeł prawa, a formalnie i treściowo pozostają poza systemem prawa polskiego?”[19].
Antidotum na zaniechanie ustawodawcy powinna być praktyka organów administracyjnych i sądów, polegająca na wzruszaniu — na podstawie odpowiednich przepisów proceduralnych — decyzji i innych orzeczeń wydanych w przeszłości z naruszeniem prawa, które spowodowały utratę własności. Skoro sam Trybunał Konstytucyjny w cytowanym orzeczeniu[20] podkreślił, że „byli właściciele tzw. gruntów warszawskich nie zostali potraktowani przez władze publiczne w sposób zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz z zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa” oraz skoro Konstytucja proklamuje zasadę demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości oraz wzmożoną ochronę własności, to obowiązek prokonstytucyjnej wykładni prawa powinien ciążyć na każdym organie administracji i sądzie orzekającym w przedmiocie przyznania odszkodowania za znacjonalizowane mienie.
Obowiązek takiej wykładni jest szczególnie uzasadniony w świetle Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 1 Protokołu dodatkowego do tej Konwencji nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. W wyroku z dnia 15 kwietnia 1992 r.[21], Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż to postanowienie Konwencji „powinno stanowić podstawową dyrektywę interpretacyjną przepisów zarówno dla władzy wykonawczej, ustawodawczej, jak i sądowniczej”. Nie ma powodów, dla których dyrektywa ta miałaby nie wiązać organów administracyjnych w zakresie, w jakim pełnią one funkcję organów odszkodowawczych.
Dotychczasowa praktyka orzecznicza organów administracji w niektórych wypadkach tylko pozornie spełnia kryteria legalności, znajdując rzekome uzasadnienie w normach i zasadach konstytucyjnych. Abstrahując od kwestii braku właściwości organów odszkodowawczych do oceny zgodności aktów normatywnych z normami konstytucyjnymi, zwraca uwagę fakt, iż przeprowadzona analiza przez organ odszkodowawczy ewentualnej niekonstytucyjności art. 160 k.p.a. została zawężona do skutków zasądzenia przez organ odszkodowania z majątku jednostek samorządu terytorialnego, podczas gdy całkowicie pominięta została kwestia konstytucyjności skutków odmowy byłym właścicielom należnego odszkodowania. Takie stosowanie prawa, w szczególności poprzez przyjęcie, iż przepisy Dekretu stanowią przepisy szczególne wobec kodeksu postępowania administracyjnego czy norm kodeksu cywilnego, oznacza utrwalanie przez organy odszkodowawcze skutków Dekretu i skutków zaniechania przez władze publiczne wydania przepisów wykonawczych do Dekretu umożliwiających wypłatę odszkodowań za skomunalizowane mienie warszawskie, mimo iż Dekret wyraźnie wydanie takich przepisów przewidywał.
Sugerowanym rozwiązaniem prokonstytucyjnym, w przypadku przepisów Dekretu, byłoby zastosowanie konstrukcji desuetudo. W analizowanych orzeczeniach organy odszkodowawcze w sposób błędny utożsamiały obowiązywanie przepisów odszkodowawczych Dekretu z ich skutecznością, podczas gdy normy Dekretu przewidujące system odszkodowań nie są i nigdy nie były skuteczne na skutek niewydania przepisów wykonawczych powołujących miejską komisję szacunkową i przewidujących emisję miejskich papierów wartościowych. W takim wypadku mamy do czynienia z klasycznym przypadkiem desuetudo, uzasadniającym odmowę przyznania przepisom Dekretu mocy obowiązującej w omawianym zakresie.
Według niektórych autorów odmowa mocy obowiązującej m.in. przepisom Dekretu powinna wynikać z uznania przepisów wydanych przez pozakonstytucyjne organy (m. in. Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego czy Krajowa Rada Narodowa) przed dniem 19 lutego 1947 r.[22] za actum non existens[23].
Łukasz Gorek
prawnik w Kancelarii Dewey&LeBoeuf
[1] (Dz. U. z 1945 r., nr 50, poz. 279, ze zm.).
[2] R. Pessel, Rekompensowanie skutków naruszeń prawa własności wynikających z aktów nacjonalizacyjnych, LexisNexis, Warszawa 2003, s. 11.
[3] Wprawdzie art. 160 k.p.a został uchylony nowelą z dnia 17 czerwca 2004 r. (Dz.U. z 2004 r., nr 162, poz. 1692), jednakże przepisy art. 160 k.p.a nadal znajdują zastosowanie w niektórych sprawach (art. 5 noweli). W szczególności administracyjny tryb dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przewidziany w d. art. 160 k.p.a stosuje się w tych sprawach, w których decyzja „nieważnościowa” (art. 156 § 1 k.p.a) stała się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r.
[4] Wyrokiem z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie I CKN 1215/00 (publ. w OSP 2004/1/3) Sąd Najwyższy potwierdził, iż między decyzją administracyjną odmawiającą przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości zabudowanej prawa własności czasowej do gruntu, wydaną na podstawie art. 7 Dekretu a sprzedażą przez Skarb Państwa najemcom zajmowanych przez nich w budynku lokali zachodzi związek przyczynowy w rozumieniu art. 361 k.c.
[5] D. Kozłowska, E. Mzyk, Grunty Warszawskie w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego,Warszawa-Zielona Góra 1997, s. 92.
[6] Opublikowany w Dz.U. z 2008 r., nr 193, poz. 1195.
[7] Skomunalizowane na podstawie Dekretu mienie warszawskie zostało znacjonalizowane z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. z 1950 r., nr 14, poz. 130).
[8] Tak decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. KOC/2675/Go/08.
[9] Op. cit.
[10] Tak decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 lipca 1994 r., sygn. PO.3.053-R-1532/93.
[11] Decyzja KOC/2675/Go/08.
[12] D. Kozłowska…, s. 91.
[13] Decyzja KOC/2675/Go/08.
[14] Decyzja "odszkodowawcza" wydana w trybie art. 160 k.p.a jest ostateczna. § 5 tego artykułu przyznaje prawo wniesienia powództwa do sądu powszechnego jedynie stronie niezadowolonej z przyznanego jej odszkodowania.
[15] Decyzja KOC/2675/Go/08.
[16] W brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1990, nr 79, poz. 464).
[17] Patrz również art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz, U. 1995 r., nr 57, poz. 299 ze zm.)
[18] Uchwała W 19/95, opublikowana w OTK 1996/3/25.
[19] J. Forystek, Nieakt (Actum non existens) w demokratycznym państwie prawa, Transformacje Prawa Prywatnego nr 2/2001, s. 75.
[20] Uchwała W 19/95.
[21] Sygn. IV S.A. 112/92, opublikowane w ONSA 2/93, poz. 40.
[22] Data uchwalenia Ustawy Konstytucyjnej z dnia 19 lutego 1947. o ustroju i zakresie działania najwyższych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1947 r. nr 18, poz. 71).
[23] J. Forystek…, s 79.
TreĂĹÄĹ:
Czy istnieją organy/instytuje UE mogące pomóc byłym właścic ...