Komentarz do dokumentu: Mółka (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2008-10-16 23:17:21
Sprawa, która zostanie poniżej omówiona dotyka problemu zakresu ochrony praw wyborczych jednostki wynikającego z art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Zgodnie z tym przepisem, „Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego.”
Pytanie, z którym musiał się zmierzyć Trybunał w sprawie Mółka przeciwko Polsce brzmi: na ile wybory do organów jednostek samorządu terytorialnego (rad gmin, rad powiatów i sejmików województw) można uznać za wybory do „ciał ustawodawczych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Zagadnieniem tym ETPC zajmował się już w szeregu spraw dotyczących innych państw, m.in. Włoch, Francji czy Belgii. Sformułował wówczas zasadę, iż kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego i przepisów wewnętrznych, w którą są wyposażone organy władzy samorządowej w wielu krajach, winno się odróżniać od kompetencji ustawodawczej, do której odnosi się art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji, nawet jeśli ta kompetencja ustawodawcza nie jest ograniczona jedynie do parlamentu krajowego (i). W związku z tym, podstawą rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie Mółka była ocena pozycji jednostek samorządu terytorialnego w polskim systemie ustrojowym, w szczególności pod kątem przysługujących ich kompetencji do kształtowania prawa.
Okoliczności sprawy
Skarżący A. Mółka jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się wyłącznie na wózku inwalidzkim. 11 października 1998 r., tj. w dzień wyborów do rad gmin, powiatów i sejmików województw udał się wraz ze swoją matką do jednej z obwodowych komisji wyborczej w Nowym Sączu, ażeby wziąć udział w głosowaniu. Lokal wyborczy nie był przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych, w związku z czym matka skarżącego poprosiła przewodniczącego komisji obwodowej o pomoc we wprowadzeniu wózka do lokalu albo wydanie jej karty do głosowania, którą chciała przekazać synowi, a po oddaniu przez niego głosu, wrzucić do urny wyborczej. Przewodniczący odmówił zarówno wydania karty, jak i pomocy we wprowadzeniu skarżącego do lokalu, tłumacząc, iż byłoby to niezgodne z prawem. W tej sytuacji skarżący powrócił do domu nie oddawszy głosu.
Jeszcze przed zamknięciem lokali wyborczych, skarżący zadzwonił do Miejskiej Komisji Wyborczej w Nowym Sączu, składając skargę na sposób, w jaki go potraktowano, a przede wszystkim na fakt, iż nie mógł wziąć udziału w głosowaniu. Poprosił jednocześnie o pomoc w oddaniu głosu. W odpowiedzi, poinformowano go, iż przewodniczący komisji obwodowej postąpił zgodnie z odpowiednimi przepisami Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw (ii) i zasugerowano, że powinien on znaleźć osobę, która będzie w stanie pomóc mu w dostaniu się do lokalu wyborczego.
Kilka dni po głosowaniu, skarżący wystąpił do Sądu Wojewódzkiego w Nowym Sączu z protestem wyborczym.
Stwierdził, iż na skutek opisanych zdarzeń został bezprawnie pozbawiony prawa do głosowania w wyborach samorządowych. Wskazywał, iż skorzystanie z tego prawa wymagało od niego nadzwyczajnych starań i kosztów związanych z zapewnieniem sobie pomocy innych osób. Sąd odrzucił protest uznając, że nie odnosił się on do meritum, czyli ważności wyborów. Rozstrzygnięcie to uchylił Sąd Apelacyjny w Krakowie, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania.
Tym razem, Sąd Wojewódzki w Nowym Sączu podjął się szerszego wyjaśnienia bezzasadności protestu. Podkreślił, że działania komisji obwodowej były zgodne z prawem. Ponadto, ocenił, że skarżący winien mieć świadomość faktu, iż członkowie komisji obwodowej nie są – w świetle ordynacji wyborczej – uprawnieni do pomocy osobom niepełnosprawnym w oddaniu głosu. Przed udaniem się do lokalu wyborczego powinien był zatem zapewnić sobie wsparcie osób trzecich. Nieznajomość tych reguł nie zasługuje, w ocenie sądu, na usprawiedliwienie. Powyższe rozstrzygnięcie podtrzymał Sąd Apelacyjny w Krakowie.
Regulacje pozakonwencyjne
Gwarancje praw wyborczych, co nie umknęło uwadze Trybunału, rozsiane są zarówno w polskim i jak międzynarodowym systemie ochrony praw człowieka. W pierwszej kolejności, wskazać należy na przepisy Konstytucji RP (iii). Stosownie do art. 62 ust. 1 Konstytucji, obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego (pogrubienie – D. Sz.), jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Konstytucja określa również podstawowe zasady przeprowadzania głosowania do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 169 ust. 2 Konstytucji, wybory te są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.
Nie sposób pominąć także postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (dalej jako: Karta, EKST)(iv) – kluczowego w systemie Rady Europy aktu regulującego funkcjonowanie w państwach członkowskich samorządu terytorialnego. Karta nie jest wprawdzie brana pod uwagę jako podstawa orzekania przez Trybunał, ale w Polsce ma charakter umowy międzynarodowej stanowiącej w całości część polskiego porządku prawa powszechnie obowiązującego. Karta przyznaje regulacjom wyborczym status fundamentalny. Mieszczą się one już w art. 3 EKST wyrażającym koncepcję samorządu lokalnego (terytorialnego) definiowanego jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
W myśl art. 3 ust. 2 Karty, „Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.”
W omawianej sprawie istotne znaczenie ma również kontekst związany z poszanowaniem praw wyborczych przysługujących osobom niepełnosprawnym. Temu zagadnieniu poświęcone są liczne wystąpienia organów Rady Europy. Wystarczy wspomnieć rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (92) 6 z 9 kwietnia 1992 r. o spójnej polityce na rzecz osób żyjących z niepełnosprawnością (v). Postuluje ona zapewnienie osobom niepełnosprawnych możliwości pełnej integracji ze społeczeństwem, stworzenia im szansy odgrywania pełnej roli w życiu społecznym czy gospodarczym. Z kolei rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1185 (1992) przyjęta 7 maja 1992 r. (iv) podkreśla, iż na społeczeństwach ciąży obowiązek zapewnienia osobom żyjącym z niepełnosprawnością m.in. łatwego dostępu do budynków bez konieczności korzystania z pomocy osób trzecich. Wprost do obowiązków zagwarantowania realizacji przez osoby niepełnosprawne prawa do głosowania odnosi się rekomendacja Komitetu Ministrów nr (2006)5 z 5 kwietnia 2006 r. (vii).
Niedopuszczalność skargi
Mimo powyższych regulacji, ocena przez Trybunał sprawy skarżącego nie zakończyła się stwierdzeniem naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji, lecz uznaniem przez ETPC skargi za ratione materiae niedopuszczalną. Zdecydowało o tym przyjęcie przez Trybunał, iż status prawny i kompetencje rad gmin, rad powiatów czy sejmików województw nie daje podstaw do traktowania ich jako „ciał ustawodawczych”, w związku z czym wybory do ich składu nie podlegają ocenie z punktu widzenia gwarancji indywidualnych praw wyborczych określonych w art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Trybunał przyznał wprawdzie, że pojęcie „ciała ustawodawczego” nie odnosi się wyłącznie do parlamentów narodowych i winno być interpretowane w świetle ustrojowej konstrukcji państwa. Przypomniano o wcześniejszych rozstrzygnięciach, w których analizowano status prawny i kompetencje organów lokalnej władzy pod kątem zaliczenia ich do kategorii „ciał ustawodawczych”. Przykładowo, za takie ETPC uznał Radę Flamandzką, Walońską Radę Regionalną oraz Rady Wspólnoty Francuskiej w Belgii (viii), które po reformie konstytucyjnej przeprowadzonej w 1980 r. zyskały kompetencje ustawodawcze. Z drugiej strony, Trybunał odmówił tego statusu takim organom jak rady regionalne we Francji (ix) czy rady miejskie we wspomnianej Belgii (x).
Trybunał powtórzył, iż kompetencja do wydawania prawa miejscowego i przepisów wewnętrznych, którą dysponują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, nie może być utożsamiana z kompetencjami ustawodawczymi, o których mowa w art. 3 Protokołu nr 1. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym (art. 3 Konstytucji RP), w którym kompetencje legislacyjne przysługują wyłącznie Sejmowi i Senatowi (xi). Ponadto, Konstytucja RP określa, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują tylko te zadania publiczne, które nie są zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Rady gmin, rady powiatów oraz sejmiki województw ogół swoich uprawnień czerpią z ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw (rozporządzeń), które ściśle określają zakres ich działania. Organy te skupiają w sobie kompetencje o charakterze administracyjnym dotyczące realizacji zadań publicznych o wymiarze lokalnym. Brak jest natomiast podstaw, by kompetencje te traktować jako mające charakter legislacyjny (ustawodawczy) w rozumieniu przepisów Konstytucji RP oraz art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Notabene, za taką oceną przemawia – zdaniem Trybunału - również fakt, iż działalność organów samorządu terytorialnego w Polsce, w tym wymienionych wyżej organów stanowiących, podlega kontroli i nadzorowi ze strony Prezesa Rady Ministrów oraz reprezentujących rząd w terenie – wojewodów. Działania organów wyposażonych w kompetencje legislacyjne tego rodzajowi nadzorowi, zasadniczo, nie powinny się poddawać.
Na podstawie powyższych argumentów Trybunał uznał skargę Antoniego Mółki za ratione materiae niedopuszczalną, tj. stwierdził, iż skarga nie daje się pogodzić z postanowieniami Konwencji lub jej protokołów (art. 35 ust. 3 EKPC). W konsekwencji skargę odrzucił (na podstawie art. 35 ust. 4 EKPC)(xii).
Stanowisko Trybunału wyrażone w omówionej decyzji koresponduje z literalnym brzmieniem art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji. Niemniej jednak, trudno oprzeć się wrażeniu, iż istnieją przesłanki do interpretacji tego przepisu w sposób poszerzający obszar praw chronionych systemem Konwencji na prawa związane z uczestnictwem w wyborach do ciał decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego także w państwach unitarnych takich jak Polska.
Po pierwsze, przemawia za tym silne umocowanie jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego na ich terytorium (xiii) oraz konstytucyjnie chroniona samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
Po drugie, argumentem winna być rosnąca rola samorządu terytorialnego w decydowaniu o sprawach publicznych, a zatem również wzrost rangi naruszeń praw wyborczych związanych z procesem wyborczym do organów jednostek samorządowych. Po trzecie, zmiana podejścia Trybunału wzmocniłaby znaczenie analogicznych do treści art. 3 Protokołu nr 1 gwarancji praw wyborczych zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (art. 3 ust. 2 EKST).
Pomimo iż Karta nie może stanowić podstawy orzekania, Trybunał winien – jak się wydaje – brać pod uwagę jej postanowienia przy wykładni przepisów Konwencji i Protokołów. Wreszcie, ad casum, przychylna tym argumentom wypowiedź Trybunału byłaby spójna z licznymi wystąpieniami organów Rady Europy domagającymi się od państw członkowskich efektywnych gwarancji prawnych zapewniających osobom niepełnosprawnym pełny udział w życiu społecznym i politycznym.
Dawid Sześciło
(i) Decyzja ETPC z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie Cherepkov przeciwko Rosji, skarga nr 51501/99.
(ii) Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zm. Zgodnie z art. 46 Ordynacji, wyłączeni od udzielenia pomocy w głosowaniu niepełnosprawnemu wyborcy są członkowie obwodowej komisji i mężowie zaufania.
(iii) Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Dz 1997 r., Nr 78, poz. 483.
(iv) Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607.
(v) Recommendation No. R (92) 6 of the Committee of Ministers on a coherent policy for people with disabilities, tekst dostępny na stronie internetowej: http://wallis.kezenfogva.iif.hu/eu_konyvtar/projektek/vocational_rehabilitiation/instr/coe_3.htm.
(vi) Recommendation 1185 (1992) of the Parliamentary Assembly on rehabilitation policies for the disabled; tekst dostępny na stronie internetowej: http://wallis.kezenfogva.iif.hu/eu_konyvtar/Projektek/Vocational_Rehabilitiation/instr/coe_1.htm.
(vii) Recommendation Rec(2006)5 of the Committee of Ministers to member states on the Council of Europe Action Plan to promote the rights and full participation of people with disabilities in society: improving the quality of life of people with disabilities in Europe 2006-2015, tekst dostępny na stronie: internetowej: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=986865.
(viii) Wyrok ETPC z dnia 2 marca 1987 r. w sprawie Mathieu-Mohin i Cleyrfayt przeciwko Belgii, A. 113.
(ix) Decyzja ETPC z dnia 5 września 2000 r. w sprawie Malarde przeciwko Francji, skarga nr 46813/99.
(x) Wyrok ETPC z dnia 2 marca 1987 r. w sprawie Mathieu-Mohin i Cleyrfayt przeciwko Belgii, A. 113.
(xi) ETPC oparł się na treści art. 10 ust. 2 Konstytucji RP („Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.”) oraz art. 95 ust. 1 („Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat.”).
(xii) Skarżący podnosił również zarzuty naruszenia art. 6 EKPC (prawo do sądu), 8 EKPC (prawo do poszanowania życia prywatnego) oraz art. 14 EKPC (zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny). Skarga została uznana za niedopuszczalną również w zakresie obejmującym te przepisy Konwencji.
(xiii) Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.”
Pytanie, z którym musiał się zmierzyć Trybunał w sprawie Mółka przeciwko Polsce brzmi: na ile wybory do organów jednostek samorządu terytorialnego (rad gmin, rad powiatów i sejmików województw) można uznać za wybory do „ciał ustawodawczych” w rozumieniu art. 3 ust. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Zagadnieniem tym ETPC zajmował się już w szeregu spraw dotyczących innych państw, m.in. Włoch, Francji czy Belgii. Sformułował wówczas zasadę, iż kompetencje do wydawania aktów prawa miejscowego i przepisów wewnętrznych, w którą są wyposażone organy władzy samorządowej w wielu krajach, winno się odróżniać od kompetencji ustawodawczej, do której odnosi się art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji, nawet jeśli ta kompetencja ustawodawcza nie jest ograniczona jedynie do parlamentu krajowego (i). W związku z tym, podstawą rozstrzygnięcia Trybunału w sprawie Mółka była ocena pozycji jednostek samorządu terytorialnego w polskim systemie ustrojowym, w szczególności pod kątem przysługujących ich kompetencji do kształtowania prawa.
Okoliczności sprawy
Skarżący A. Mółka jest osobą niepełnosprawną, poruszającą się wyłącznie na wózku inwalidzkim. 11 października 1998 r., tj. w dzień wyborów do rad gmin, powiatów i sejmików województw udał się wraz ze swoją matką do jednej z obwodowych komisji wyborczej w Nowym Sączu, ażeby wziąć udział w głosowaniu. Lokal wyborczy nie był przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych, w związku z czym matka skarżącego poprosiła przewodniczącego komisji obwodowej o pomoc we wprowadzeniu wózka do lokalu albo wydanie jej karty do głosowania, którą chciała przekazać synowi, a po oddaniu przez niego głosu, wrzucić do urny wyborczej. Przewodniczący odmówił zarówno wydania karty, jak i pomocy we wprowadzeniu skarżącego do lokalu, tłumacząc, iż byłoby to niezgodne z prawem. W tej sytuacji skarżący powrócił do domu nie oddawszy głosu.
Jeszcze przed zamknięciem lokali wyborczych, skarżący zadzwonił do Miejskiej Komisji Wyborczej w Nowym Sączu, składając skargę na sposób, w jaki go potraktowano, a przede wszystkim na fakt, iż nie mógł wziąć udziału w głosowaniu. Poprosił jednocześnie o pomoc w oddaniu głosu. W odpowiedzi, poinformowano go, iż przewodniczący komisji obwodowej postąpił zgodnie z odpowiednimi przepisami Ordynacji wyborczej do rad gmin, powiatów i sejmików województw (ii) i zasugerowano, że powinien on znaleźć osobę, która będzie w stanie pomóc mu w dostaniu się do lokalu wyborczego.
Kilka dni po głosowaniu, skarżący wystąpił do Sądu Wojewódzkiego w Nowym Sączu z protestem wyborczym.
Stwierdził, iż na skutek opisanych zdarzeń został bezprawnie pozbawiony prawa do głosowania w wyborach samorządowych. Wskazywał, iż skorzystanie z tego prawa wymagało od niego nadzwyczajnych starań i kosztów związanych z zapewnieniem sobie pomocy innych osób. Sąd odrzucił protest uznając, że nie odnosił się on do meritum, czyli ważności wyborów. Rozstrzygnięcie to uchylił Sąd Apelacyjny w Krakowie, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania.
Tym razem, Sąd Wojewódzki w Nowym Sączu podjął się szerszego wyjaśnienia bezzasadności protestu. Podkreślił, że działania komisji obwodowej były zgodne z prawem. Ponadto, ocenił, że skarżący winien mieć świadomość faktu, iż członkowie komisji obwodowej nie są – w świetle ordynacji wyborczej – uprawnieni do pomocy osobom niepełnosprawnym w oddaniu głosu. Przed udaniem się do lokalu wyborczego powinien był zatem zapewnić sobie wsparcie osób trzecich. Nieznajomość tych reguł nie zasługuje, w ocenie sądu, na usprawiedliwienie. Powyższe rozstrzygnięcie podtrzymał Sąd Apelacyjny w Krakowie.
Regulacje pozakonwencyjne
Gwarancje praw wyborczych, co nie umknęło uwadze Trybunału, rozsiane są zarówno w polskim i jak międzynarodowym systemie ochrony praw człowieka. W pierwszej kolejności, wskazać należy na przepisy Konstytucji RP (iii). Stosownie do art. 62 ust. 1 Konstytucji, obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego (pogrubienie – D. Sz.), jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat. Konstytucja określa również podstawowe zasady przeprowadzania głosowania do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 169 ust. 2 Konstytucji, wybory te są powszechne, równe, bezpośrednie i odbywają się w głosowaniu tajnym.
Nie sposób pominąć także postanowień Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (dalej jako: Karta, EKST)(iv) – kluczowego w systemie Rady Europy aktu regulującego funkcjonowanie w państwach członkowskich samorządu terytorialnego. Karta nie jest wprawdzie brana pod uwagę jako podstawa orzekania przez Trybunał, ale w Polsce ma charakter umowy międzynarodowej stanowiącej w całości część polskiego porządku prawa powszechnie obowiązującego. Karta przyznaje regulacjom wyborczym status fundamentalny. Mieszczą się one już w art. 3 EKST wyrażającym koncepcję samorządu lokalnego (terytorialnego) definiowanego jako prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców.
W myśl art. 3 ust. 2 Karty, „Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie.”
W omawianej sprawie istotne znaczenie ma również kontekst związany z poszanowaniem praw wyborczych przysługujących osobom niepełnosprawnym. Temu zagadnieniu poświęcone są liczne wystąpienia organów Rady Europy. Wystarczy wspomnieć rekomendację Komitetu Ministrów Rady Europy nr R (92) 6 z 9 kwietnia 1992 r. o spójnej polityce na rzecz osób żyjących z niepełnosprawnością (v). Postuluje ona zapewnienie osobom niepełnosprawnych możliwości pełnej integracji ze społeczeństwem, stworzenia im szansy odgrywania pełnej roli w życiu społecznym czy gospodarczym. Z kolei rekomendacja Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy nr 1185 (1992) przyjęta 7 maja 1992 r. (iv) podkreśla, iż na społeczeństwach ciąży obowiązek zapewnienia osobom żyjącym z niepełnosprawnością m.in. łatwego dostępu do budynków bez konieczności korzystania z pomocy osób trzecich. Wprost do obowiązków zagwarantowania realizacji przez osoby niepełnosprawne prawa do głosowania odnosi się rekomendacja Komitetu Ministrów nr (2006)5 z 5 kwietnia 2006 r. (vii).
Niedopuszczalność skargi
Mimo powyższych regulacji, ocena przez Trybunał sprawy skarżącego nie zakończyła się stwierdzeniem naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji, lecz uznaniem przez ETPC skargi za ratione materiae niedopuszczalną. Zdecydowało o tym przyjęcie przez Trybunał, iż status prawny i kompetencje rad gmin, rad powiatów czy sejmików województw nie daje podstaw do traktowania ich jako „ciał ustawodawczych”, w związku z czym wybory do ich składu nie podlegają ocenie z punktu widzenia gwarancji indywidualnych praw wyborczych określonych w art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Trybunał przyznał wprawdzie, że pojęcie „ciała ustawodawczego” nie odnosi się wyłącznie do parlamentów narodowych i winno być interpretowane w świetle ustrojowej konstrukcji państwa. Przypomniano o wcześniejszych rozstrzygnięciach, w których analizowano status prawny i kompetencje organów lokalnej władzy pod kątem zaliczenia ich do kategorii „ciał ustawodawczych”. Przykładowo, za takie ETPC uznał Radę Flamandzką, Walońską Radę Regionalną oraz Rady Wspólnoty Francuskiej w Belgii (viii), które po reformie konstytucyjnej przeprowadzonej w 1980 r. zyskały kompetencje ustawodawcze. Z drugiej strony, Trybunał odmówił tego statusu takim organom jak rady regionalne we Francji (ix) czy rady miejskie we wspomnianej Belgii (x).
Trybunał powtórzył, iż kompetencja do wydawania prawa miejscowego i przepisów wewnętrznych, którą dysponują organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w Polsce, nie może być utożsamiana z kompetencjami ustawodawczymi, o których mowa w art. 3 Protokołu nr 1. Decydujące znaczenie ma bowiem fakt, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem jednolitym (art. 3 Konstytucji RP), w którym kompetencje legislacyjne przysługują wyłącznie Sejmowi i Senatowi (xi). Ponadto, Konstytucja RP określa, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują tylko te zadania publiczne, które nie są zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji RP). Rady gmin, rady powiatów oraz sejmiki województw ogół swoich uprawnień czerpią z ustaw oraz aktów wykonawczych do ustaw (rozporządzeń), które ściśle określają zakres ich działania. Organy te skupiają w sobie kompetencje o charakterze administracyjnym dotyczące realizacji zadań publicznych o wymiarze lokalnym. Brak jest natomiast podstaw, by kompetencje te traktować jako mające charakter legislacyjny (ustawodawczy) w rozumieniu przepisów Konstytucji RP oraz art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Notabene, za taką oceną przemawia – zdaniem Trybunału - również fakt, iż działalność organów samorządu terytorialnego w Polsce, w tym wymienionych wyżej organów stanowiących, podlega kontroli i nadzorowi ze strony Prezesa Rady Ministrów oraz reprezentujących rząd w terenie – wojewodów. Działania organów wyposażonych w kompetencje legislacyjne tego rodzajowi nadzorowi, zasadniczo, nie powinny się poddawać.
Na podstawie powyższych argumentów Trybunał uznał skargę Antoniego Mółki za ratione materiae niedopuszczalną, tj. stwierdził, iż skarga nie daje się pogodzić z postanowieniami Konwencji lub jej protokołów (art. 35 ust. 3 EKPC). W konsekwencji skargę odrzucił (na podstawie art. 35 ust. 4 EKPC)(xii).
Stanowisko Trybunału wyrażone w omówionej decyzji koresponduje z literalnym brzmieniem art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji. Niemniej jednak, trudno oprzeć się wrażeniu, iż istnieją przesłanki do interpretacji tego przepisu w sposób poszerzający obszar praw chronionych systemem Konwencji na prawa związane z uczestnictwem w wyborach do ciał decyzyjnych jednostek samorządu terytorialnego także w państwach unitarnych takich jak Polska.
Po pierwsze, przemawia za tym silne umocowanie jednostek samorządu terytorialnego do tworzenia prawa powszechnie obowiązującego na ich terytorium (xiii) oraz konstytucyjnie chroniona samodzielność jednostek samorządu terytorialnego.
Po drugie, argumentem winna być rosnąca rola samorządu terytorialnego w decydowaniu o sprawach publicznych, a zatem również wzrost rangi naruszeń praw wyborczych związanych z procesem wyborczym do organów jednostek samorządowych. Po trzecie, zmiana podejścia Trybunału wzmocniłaby znaczenie analogicznych do treści art. 3 Protokołu nr 1 gwarancji praw wyborczych zawartych w Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego (art. 3 ust. 2 EKST).
Pomimo iż Karta nie może stanowić podstawy orzekania, Trybunał winien – jak się wydaje – brać pod uwagę jej postanowienia przy wykładni przepisów Konwencji i Protokołów. Wreszcie, ad casum, przychylna tym argumentom wypowiedź Trybunału byłaby spójna z licznymi wystąpieniami organów Rady Europy domagającymi się od państw członkowskich efektywnych gwarancji prawnych zapewniających osobom niepełnosprawnym pełny udział w życiu społecznym i politycznym.
Dawid Sześciło
(i) Decyzja ETPC z dnia 25 stycznia 2000 r. w sprawie Cherepkov przeciwko Rosji, skarga nr 51501/99.
(ii) Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Dz.U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zm. Zgodnie z art. 46 Ordynacji, wyłączeni od udzielenia pomocy w głosowaniu niepełnosprawnemu wyborcy są członkowie obwodowej komisji i mężowie zaufania.
(iii) Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. Dz 1997 r., Nr 78, poz. 483.
(iv) Dz.U. z 1994 r., Nr 124, poz. 607.
(v) Recommendation No. R (92) 6 of the Committee of Ministers on a coherent policy for people with disabilities, tekst dostępny na stronie internetowej: http://wallis.kezenfogva.iif.hu/eu_konyvtar/projektek/vocational_rehabilitiation/instr/coe_3.htm.
(vi) Recommendation 1185 (1992) of the Parliamentary Assembly on rehabilitation policies for the disabled; tekst dostępny na stronie internetowej: http://wallis.kezenfogva.iif.hu/eu_konyvtar/Projektek/Vocational_Rehabilitiation/instr/coe_1.htm.
(vii) Recommendation Rec(2006)5 of the Committee of Ministers to member states on the Council of Europe Action Plan to promote the rights and full participation of people with disabilities in society: improving the quality of life of people with disabilities in Europe 2006-2015, tekst dostępny na stronie: internetowej: https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?id=986865.
(viii) Wyrok ETPC z dnia 2 marca 1987 r. w sprawie Mathieu-Mohin i Cleyrfayt przeciwko Belgii, A. 113.
(ix) Decyzja ETPC z dnia 5 września 2000 r. w sprawie Malarde przeciwko Francji, skarga nr 46813/99.
(x) Wyrok ETPC z dnia 2 marca 1987 r. w sprawie Mathieu-Mohin i Cleyrfayt przeciwko Belgii, A. 113.
(xi) ETPC oparł się na treści art. 10 ust. 2 Konstytucji RP („Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały.”) oraz art. 95 ust. 1 („Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat.”).
(xii) Skarżący podnosił również zarzuty naruszenia art. 6 EKPC (prawo do sądu), 8 EKPC (prawo do poszanowania życia prywatnego) oraz art. 14 EKPC (zakaz dyskryminacji z jakiejkolwiek przyczyny). Skarga została uznana za niedopuszczalną również w zakresie obejmującym te przepisy Konwencji.
(xiii) Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP: „Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego.”
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
