Komentarz do dokumentu: Zaliczka alimentacyjna (Orzeczenia)
Autor: Karolina Mycek Data dodania: 2009-06-08 15:15:32
Komentowany wyrok [1] dotyczy problematyki charakteru i konstytucyjności zaliczki alimentacyjnej oraz definicji osoby uprawnionej do jej otrzymywania. Wyrok zapadł w związku z zakwestionowaniem przepisów ustawy o zaliczce alimentacyjnej [2] w pytaniach prawnych trzech wojewódzkich sądów administracyjnych [3].
Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego był art. 2 pkt 5 lit a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17, oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [4].
Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
Art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo:
a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim,
b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem,
do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.
Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.
Komentując powołany wyrok, już na wstępie należy podnieść, iż zagadnienie instytucji zaliczki alimentacyjnej i obowiązku alimentacyjnego wymaga analizy przepisów prawnych należących do różnych gałęzi prawa, przede wszystkim przepisów prawa rodzinnego, prawa zabezpieczeń społecznych, procedury cywilnej a nawet odwołania się do przepisów prawa międzynarodowego. Zaliczka alimentacyjna spełnia ważną funkcję społeczną poprzez zabezpieczenie zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych na czas niemożności wyegzekwowania ich od osoby obowiązanej do świadczenia. Doniosłość analizowanego wyroku, przejawia się w tym, iż w praktyce przyznaje on prawo do zaliczki alimentacyjnej osobom, które na gruncie ustawy o zaliczce takiego prawa dotychczas nie miały.
I. Obowiązek alimentacyjny
Obowiązek dostarczania środków utrzymania stanowi element obowiązku alimentacyjnego, który swoją podstawę prawną znajduje w art. 128 KRO [5], a przepisy go kreujące są normami bezwzględnie obowiązującymi. Obowiązek ten ma charakter prawnorodzinny, gdyż jak wskazał Sąd Najwyższy, swoje źródło znajduje on w „obowiązku wzajemnego wspierania się członków rodziny” [6]. Z tego też powodu, zyskuje on przymiot obowiązku ściśle osobistego [7], który przejawia się w tym, iż obowiązek alimentacyjny jak i odpowiadające mu roszczenia osoby uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego nie mogą być przedmiotem obrotu.
O powstaniu pomiędzy danymi osobami skonkretyzowanego obowiązku łożenia na utrzymanie drugiej osoby decyduje łącznie sytuacja osobista i ekonomiczna uprawnionego oraz zobowiązanego. Zgodnie z art. 135 § 1 k. r. o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Tak więc nawet jeżeli uprawniony znajduje się w niedostatku, ale zobowiązany nie może łożyć na jego utrzymanie, gdyż nie ma ku temu środków, skonkretyzowane prawo po stronie uprawnionego do alimentów nie powstaje. Osoba, która nie ma liczącego się majątku, nie jest zdolna z powodu stanu zdrowia (np. inwalidztwa) do pracy zarobkowej i nie otrzymuje surogatu z zarobku w postaci renty lub emerytury, nie zostanie przez sąd zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych. Z zastrzeżeniem, iż sąd przy ustalaniu zakresu obowiązku alimentacyjnego bierze również pod uwagę dochód możliwy (potencjalny) do osiągnięcia przez zobowiązanego.
II. Geneza instytucji zaliczki alimentacyjnej
Pierwszą regulacją prawną mającą na celu zajęcie się sytuacją rodzin, pozbawionych środków utrzymania z uwagi na nie wypełnianie obowiązku alimentacyjnego przez dłużników alimentacyjnych, była ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o Funduszu Alimentacyjnym [8]. Na jej podstawie został utworzony Fundusz Alimentacyjny, którego dysponentem był ZUS. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznawane było w sytuacji wcześniejszego ustalenia alimentów tytułem egzekucyjnym, bezskuteczności egzekucji oraz spełnienia przez uprawnionego kryterium dochodowego. W przypadku przyznania przez ZUS świadczenia w drodze decyzji administracyjnej, komornik sądowy kontynuując postępowanie egzekucyjne, wyegzekwowane należności przekazywał dyrektorowi ZUS.
Brak przewidzianych ustawowo środków, które działałyby stymulująco na dłużnika alimentacyjnego, jak również rosnący procent udziału budżetu państwa w pokrywaniu wydatków funduszu alimentacyjnego w stosunku do wpływów uzyskanych w drodze egzekucji spowodowały uchylenie ustawy po przez art. 71 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Natomiast 1 czerwca 2005 r. weszła w życie ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej [10].
III. Charakter zaliczki alimentacyjnej
W postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na społeczną doniosłość alimentacji, przepisy przyznają świadczeniom alimentacyjnym tzw. przywileje egzekucyjne, dzięki czemu wierzycielom alimentacyjnym będzie przysługiwało pierwszeństwo szczególne przed innymi wierzycielami. Świadczenia alimentacyjne mogą być potrącona w 3/5 z przysługujących dłużnikowi wynagrodzeń. Mogą też być zaspokajane z zasiłku dla bezrobotnych i sum przyznawanych przez Skarb państwa na cele specjalne takie, jak np. stypendia Biorąc pod uwagę całość regulacji w tym przedmiocie tj. nie tylko przepisy kodeksu postępowania cywilnego, ale również przykładowo przepisy prawa upadłościowego i naprawczego, można pokusić się o twierdzenie, iż wierzyciel alimentacyjny cieszy się najbardziej uprzywilejowaną pozycją spośród wszystkich kategorii wierzycieli dających się wyodrębnić na gruncie obowiązującego prawa.
W przypadku zmiany swojej sytuacji ekonomicznej obowiązany do świadczeń alimentacyjnych może żądać zmiany orzeczenia lub umowy określających zakres obowiązku alimentacyjnego. Dlatego też gdy dojdzie do pogorszenia sytuacji majątkowej zobowiązanego, może on wstąpić na drogę sądową w celu zmniejszenia wysokości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych.
Powyższa analiza charakteru tego świadczenia prowadzi do wniosku, iż z teoretycznego punktu widzenia, egzekucja świadczeń alimentacyjnych co do zasady nie powinna okazywać się bezskuteczna. Po pierwsze, sąd w procesie zasądzając alimenty, po wnikliwej analizie sytuacji życiowo-ekonomicznej obowiązanego, określił zakres obowiązku alimentacyjnego, w taki sposób, aby obowiązany był w stanie mu sprostać [11]. Po drugie, sąd musiał wziąć pod uwagę możliwość zmiany wysokości świadczenia w zależności od aktualnego położenia zobowiązanego. Po trzecie, egzekucja alimentów korzysta z tzw. przywilejów egzekucyjnych, z czego wynika, że komornik sądowy nie powinien napotykać trudności w egzekwowaniu należnych świadczeń. Powstaje więc pytanie, dlaczego tak często egzekucja świadczeń alimentacyjnych okazuje się być bezskuteczna, co pozbawia uprawnionych podstawowych środków do życia.[12]
Jak słusznie podnosi M. Nazar [13], „bezskuteczność egzekucji najczęściej spowodowane jest celowym uchylanie się zobowiązanego od wykonywania jego obowiązku”. Uprawniony nie ma innej możliwości, niż dochodzenie należnych mu świadczeń w drodze postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego. Względnie może zgodnie z art. 209 k.k. złożyć wniosek o ściganie, jeżeli osoba zobowiązana uchyla się od wykonywania ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, przez co naraża osobę uprawnioną na nie możność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.
Uprawnieni raczej rzadko decydują się na złożenie takiego wniosku o ściganie, gdyż obawiają się, iż zobowiązany skazany na karę ograniczenia lub pozbawienia wolności tym bardzie nie będzie wypełniać obowiązków łożenia. Uprawniony w praktyce jest skazany na monopol państwa w postaci działalności komorników sądowych. Skoro więc państwo nie jest w stanie zaoferować obywatelowi systemu, który prowadziłby do skutecznego ściąganie wierzytelności alimentacyjnych, uzasadnionym stało się zaangażowanie funduszy społecznych.
Ze względu na ściśle osobisty charakter obowiązku alimentacyjnego, o czym mowa była na wstępie, nie jest dopuszczalne jego przejęcie przez inną osobę. Powstaje zatem wątpliwość co do legalności rozwiązania, w którym to państwo, zamiast dłużnika alimentacyjnego dostarcza uprawnionemu środków utrzymania. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 24 maja 1990 r. [14] wskazał, iż do wykonywania świadczenia alimentacyjnego w postaci określonej sumy pieniędzy ma zastosowanie art. 356 § 2 k.c., wobec czego dłużnik alimentacyjny może je spełnić za pomocą osoby trzeciej.
Powyższe uwagi w moim przekonaniu odnoszą się również do państwa jako podmiotu, który miałby wypełniać obowiązki osoby zobowiązanej do uiszczenia alimentów. Państwo ma prawo ingerować i kreować system, który umożliwiałby skuteczne ściąganie należności alimentacyjnych, może również kreować system, który funkcjonował by na zasadzie „kredytowania” dłużnika alimentacyjnego. Nie może jednak prowadzić to do zastępowania przez państwo dłużnika alimentacyjnego.
Na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji, dochód Funduszu Alimentacyjnego stanowiły kwoty ściągnięte od dłużników alimentacyjnych po zaspokojeniu bieżących alimentów. Warto przypomnieć, iż początkowo efektywność FA w zakresie egzekucji należności była bardzo wysoka, w 1989 r. wynosiła 67,6 % by stopniowo maleć do 11,4 %. [15] W celu zmiany tej niepokojącej tendencji oraz wprowadzenia mechanizmów aktywujących dłużników alimentacyjnych, została wprowadzona instytucja zaliczki alimentacyjnej.
Jak trafnie wskazuje W. Maciejko [16] , ustawa o zaliczce alimentacyjnej nie oznacza, iż mamy doczynienia z publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i co do zasady. Przeciwnie, jest to system mający na celu umożliwienie kredytowanie osoby uprawnionej do otrzymywanie alimentów na czas niewywiązywanie się z tego obowiązku przez obowiązanego. Zaliczka nie ma charakteru bezzwrotnego gdyż, dłużnik, nadal zobowiązany jest do zwrotu wypłaconych świadczeń na rzecz właściwego organu.
Praktyka, odbiega jednak zupełnie od przedstawionych powyżej założeń ustawodawcy. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w I połowie 2006 r., choć jej zakresem były objęte jedynie wybrane gminy w dwóch województwach (województwo łódzkie i województwo mazowieckie), której przedmiotem było „Wykonywanie przez gminy zadań wynikających z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej”, wykazały, iż skuteczność egzekwowania od dłużników alimentacyjnych należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych wynosi średnio jedynie 0.49 % [15].
Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, iż główną przyczyną niskiej skuteczności egzekucji jest niewywiązywanie się przez komorników z obowiązków nałożonych ustawą, przy równoczesnym nieegzekowaniu przez organy gminy od komorników ich wykonywania. Komornicy sądowi wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy, nie przekazywali Ośrodkom Pomocy Społecznej wymaganych informacji o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności oraz zaświadczeń o bezskuteczności egzekucji związanych z kwartalnym rozliczeniem zaliczki alimentacyjnej. W związku z powyższym, NIK zawnioskowała do Ministra Sprawiedliwości o „Uwzględnienie w podejmowanych działaniach nadzorczych problematyki rzetelnego wykonywania przez komorników zadań nałożonych ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej” [17].
Pomimo iż ustawa o komornikach [18], nakłada na komornika sądowego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności egzekucyjnych po złożeniu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, w praktyce egzekucja należności alimentacyjnych rzadko prowadzona jest z należytą starannością. Notorycznie, (choć komornik sądowy nie ma takiego obowiązku prawnego), nie informuje wierzyciela alimentacyjnego, o jego podstawowych uprawnionych, mimo iż ma doczynienia stroną słabszą, której z uwagi na położenia należy się szczególna ochrona ze strony państwa. Komornik sądowy, zgodnie z art. 1 ustawy o komornikach, jest funkcjonariuszem publicznym, co wiąże się z obowiązkiem przestrzegania pewnych standardów, dlatego spotykane często wywieszki na drzwiach Kancelarii Komorniczej podające, iż „Komornik nie udziela żadnych informacji wierzycielom alimentacyjnym” należy uznać za praktykę wysoce naganną. Oczywiście, komornik w żadnym razie nie jest podmiotem, który ma obowiązek udzielania porad prawnych, ale w moim przekonaniu mógłby informować wierzyciela alimentacyjnego o podstawowych przysługujących mu prawach, takich jak choćby możliwość zlecenia komornikowi poszukiwania majątku dłużnika czy okoliczność, iż dla wszczęcia egzekucji z nieruchomości, koniecznym jest zaznaczenie tego sposobu egzekucji we wniosku o wszczęcie egzekucji. W rezultacie, postępowanie egzekucyjne należności alimentacyjnych mogłoby być prowadzone z większą skutecznością.
Na zaniedbywanie swoich obowiązków przez komorników sądowych w przedmiocie dochodzenia należności alimentacyjnych zwracano wielokrotnie uwagę - „Pogarszała sytuację postawa komorników lekceważących obowiązek egzekwowania alimentów i należności funduszu”[19]. Przyczyny takiego postępowania przez komorników sądowych mają w głównej mierze charakter ekonomiczny. Egzekucja należności alimentacyjnych, mających charakter świadczeń pieniężnych, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 770 k.p.c., przewidującą odpowiedzialność dłużnika za koszty egzekucji, oznacza, iż koszty działalności egzekucyjnej komornika pokrywane są z opłat egzekucyjnych.
Jak słusznie zauważa A. Marciniak [20] „obciążają wyłącznie komornika sądowego z pominięciem finansowej partycypacji w tych kosztach wierzyciela egzekwującego. Oznacza to całkowite przeniesienie ryzyka prowadzenia egzekucji na komornika w tym także ryzyka bezskuteczności egzekucji”. Ponieważ za dokonaną egzekucję świadczeń pieniężnych komornik pobiera opłatę stosunkową, która biorąc pod uwagę okoliczność, iż z reguły świadczenia alimentacyjne nie należą do wysokich (zwłaszcza w stosunku do należności dłużnych w obrocie gospodarczym) w złożeniu z dużym ryzykiem braku skuteczności egzekucji, skutkuje tym, iż komornicy sądowi po prostu nie widzą interesu ekonomicznego w starannym prowadzeniu egzekucji świadczeń alimentacyjnych.
Wobec powyższego, w praktyce instytucja zaliczki alimentacyjnej, która miała niejako przewidywać „zakładanie” za dłużnika alimentacyjnego, zmieniła swój charakter w świadczenie niemal w całości finansowane z budżetu państwa. Jak zauważono w komentowanym orzeczeniu „W założeniu zaliczka nie jest ani świadczeniem z zakresu ubezpieczenia społecznego czy pomocy społecznej, ani też publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i zamiast alimentów. Już nawet nazwa tej instytucji implikuje, że jest to świadczenie tymczasowe, mające na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę do nich uprawnioną”. Jednak w moim przekonaniu w praktyce świadczenie to nabrało charakteru świadczenia publicznoprawnego, zbliżonego swym charakterem do świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Pogląd ten uzasadniony jest faktem, iż w ponad 99 % wydatki na zaliczki alimentacyjne finansowane są z dotacji celowych z budżetu państwa na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Pogląd ten potwierdza kategoryzacja zaliczki alimentacyjnej jako świadczenia rodzinnego, a więc instytucji prawa zabezpieczenia społecznego. [21]
IV. Osoba uprawniona do otrzymywania zaliczki alimentacyjnej
Wprowadzony w 2005 r. system zaliczek alimentacyjnych spowodował zmniejszenie się liczby osób uprawnionych, ze względu na zaostrzone kryteria ich przyznawania. [22]
Charakterystyka uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej
Jak już zostało wspomniane, z uwagi na fakt, iż zaliczki alimentacyjne niemal w całości finansowane są z budżetu państwa, świadczenie to nabrało charakteru świadczenia publiczno-prawnego. Obowiązek alimentacyjny, będący pierwotnie obowiązkiem prywatnoprawnym, z mocy prawa, z uwagi na bezskuteczność egzekucji, skutkuje powstaniem po stronie uprawnionego uprawnienia do publicznoprawnego świadczenia pieniężnego zastępującego alimenty. Nawet jeżeli u podstaw systemu leży założenie kredytowania, a nie zastępowania dłużnika alimentacyjnego, to właśnie z uwagi na stopień wydatkowanych, w praktyce bezzwrotnie, środków publicznych, należy konstrukcję zaliczki alimentacyjnej badać pod względem jej zgodności z art. 32 Konstytucji (prawo do równego traktowania przez władze publiczne) oraz art. 71 ust 1 Konstytucji (prawo rodziny do pomocy ze strony władz publicznych).
Trybunał Konstytucyjny badając zgodność kwestionowanych artykułów ustawy o zaliczce z art. 27 Konwencji o prawach dziecka [23], trafnie zauważył, iż mechanizm zaliczki alimentacyjnej nie powinien prowadzić do sytuacji, w której państwo w pierwszej kolejności powinno zapewnić osobie uprawnionej do alimentów środki utrzymania.
Przyznając słuszność temu twierdzeniu, nie można pominąć okoliczności, które skutkują koniecznością kontynuowania przyznawania pomocy przez państwo osobom, które nie są w stanie wyegzekwować nalanych im świadczeń alimentacyjnych w drodze postępowania egzekucyjnego.
Konstytucja, jak również w podpisane przez Rzeczpospolitą Polską konwencje międzynarodowe zagwarantowały prawo do sądu. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 17 czerwca 2003 r. Rumianu v. Rumunia [24], prawo do sądu obejmuje swoim zakresem również wykonanie wyroku. Jak słusznie wskazuje M. A. Nowicki [25] „Nie można sobie wyobrazić, aby art. 6 (prawo do rzetelnego procesu) określał szczegółowo gwarancje proceduralne przysługujące stronom, nie zabezpieczając wykonania orzeczeń”. Wykonanie wyroku jest integralną częścią procesu sądowego dla celów art. 6 (orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Immobiliare Saffi v. Włochy z 28 lipca 1999 r. [26]).
Skoro więc państwo nie zapewnia systemu, który działa w sposób sprawny i umożliwia skuteczną egzekucję należności alimentacyjnych, a konsekwencji czego uprawniony do alimentów (zwłaszcza jeżeli jest to małoletni) znajduje się w sytuacji, w której nie są zaspakajane jego podstawowe potrzeby życiowe, państwo jest zobligowane do interwencji. System zaliczki alimentacyjnej nie narusza więc art. 27 Konwencji Praw Dziecka, [23] który w swoim ust 2 mówi, iż „Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka”, gdyż państwo po przez instytucję zaliczki alimentacyjnej nie zastępuje rodzica. Przyjęta w Polsce regulacja zgodna jest z art. 27 ust 4 Konwencji, który mówi, iż „Państwa-Strony podejmą wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia łożenia na utrzymanie dziecka ze strony rodziców lub innych osób ponoszących odpowiedzialność finansową za dziecko”. Tworzy bowiem system mający na celu zagwarantowanie wypłaty zasądzonych należności od obowiązanych, co jest prostą konsekwencja faktu, iż „Konwencja zobowiązuje państwo do wymuszenia odpowiedzialnych względem dziecka zachowań jego rodziców”[27]. W okolicznościach, gdy brak jest możliwości podjęcia skutecznego działania państwa względem rodziców, państwo jest zobowiązane do podjęcia działań zastępczych.
Różnicowanie i sposób określania osoby uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej
Kwestia różnicowania sytuacji pewnych osób w prawie
Upoważnienie do różnicowania pomocy państwa wobec rodzin znajduje swoją podstawę w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten zakłada, iż rodziny, które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, zwłaszcza jeżeli są to rodziny wielodzietne i niepełne. Choć zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r „prawo określone w art. 71 Konstytucji nie może stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń obywatela” [28], to w przypadku gdy ustawodawca decyduje się na wprowadzenie regulacji prawnej przewidującej pomoc rodzinie ze strony państwa, to zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji proklamującym zasadę równości, oznacza to nakaz przyznawania pomocy wszystkim podmiotom znajdującym się w takiej samej sytuacji, gdy spełniona jest hipoteza art. 71 ust 1. Konstytucji.
W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r. [29], stwierdzono między innymi: „zgodnie (...) z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą (...) mają być traktowane według jednakowej miary, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących...”. Z kolei w orzeczeniu Trybunału z dnia 29 września 1997 r. podkreślono,[30] iż: („...) odstępstwa od równego traktowania przez prawo sytuacji podobnych są dopuszczalne, ale pod warunkiem spełnienia pewnych przesłanek, a mianowicie relewantności (...) proporcjonalności oraz związku z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...)”.
Należy również podnieść, różnicowanie pomocy rodzinom znajdującym się takiej samej sytuacji, poprzez brak przyjęcia jednolitych zasad przyznawania uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej winno być również uznane za naruszenie praw dziecka do równego traktowania, gdyż ustawodawca uzależnia przyznawaną w istocie dziecku pomoc (gdyż najczęściej to właśnie dziecko jest podmiotem uprawionym do alimentacji) w zależności od sytuacji osobistej jego rodziców.
Prawa dziecka w kontekście zasady równości i zakazu dyskryminacji znajduje swój coraz szerszy wyraz w prawie europejskim. Art. 24 Europejskiej Kart Praw Podstawowych, który przewiduje m. in. iż „Dzieci mają prawo do ochrony i opieki” (…), znalazł się w rozdziale III Karty, który został zatytułowany „Równość”, który to rozdział rozpoczyna się od artykułu stwierdzającego, iż „Każdy jest równy wobec prawa.” W literaturze [31] wskazuje się zatem, iż chociaż, prawo rodzinne nadal pozostaje domenę regulowaną przez ustawodawstwo państw członkowskich, to jednak prawa dziecka w coraz większym stopniu regulowane są przez prawo Unii Europejskiej. Należy więc przyjąć, iż również normy UE mają wpływ na analizę praw dziecka w kontekście prawa do zaliczki alimentacyjnej. Niczym nie uzasadnione różnicowanie sytuacji dzieci, może zostać uznane za naruszenie praw podstawowych, które Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał za immanentny element prawa wspólnotowego. [32]
Kryteria różnicowania przyjęte przez ustawę
O ile przewidziane ustawą o zaliczce kryterium formalne – posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, cenzus wieku, kryterium dochodowe, nie budzą większych kontrowersji, o tyle kryterium sytuacji osobistej stało się źródłem poważnych sporów.
Wstępna rozważania należy rozpocząć od analizy stosunku zakresu pojęć „osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej” oraz „osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego”. Art. 5 ust 2 ustawy o zaliczce przewiduje, iż osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej każdorazowo musi spełniać warunek bycia osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego i dodatkowo spełniającą kryterium, iż jest wychowana przez „osobę samotnie wychowująca dziecko” w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [4], gdy mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
a) wychowywanie
Definiowanie osoby wychowującej należy łączyć z art. 96 k.r.o. [5], który przewiduje, iż „Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka.” Zgodnie z przytoczonym przepisem, wychowywanie jest więc co do zasady elementem składowym władzy rodzicielskiej.
W literaturze wskazuje się, iż „wynika expressis verbis z art. 96 § 1, wychowanie dziecka obejmuje wychowanie fizyczne i duchowe. W ramach wychowania fizycznego rodzice powinni zadbać o zdrowie i życie dziecka, jego pełną sprawność fizyczną. Wychowanie duchowe obejmuje wpajanie dziecku zasad moralnych i współżycia społecznego, kształtowanie prawego charakteru, wyrabianie w dziecku sumienności, pracowitości i poczucia obowiązku, miłości do ojczyzny, nawyku poszanowania cudzej własności, a także własności społecznej; wreszcie - zapewnienie dziecku odpowiedniego do jego uzdolnień wykształcenia i przygotowania do pracy zawodowej [33].
Rodzice w ramach procesu wychowywania „Powinni zatem wykazywać wobec niego jak największe zainteresowanie, oddanie i poświęcenie, udzielać mu wskazówek, rad i pomocy, wykonywać w odpowiedniej formie nadzór nad jego sprawowaniem się w domu i poza domem oraz zapewnić mu stosowne rozrywki.”
Analizując zakres pojęciowy terminu „wychowywanie” nie sposób nie podnieść, iż zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja jest niezupełnie koherentna z normami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Powstaje zatem pytanie, czy można dopatrywać się w użytym sformułowaniu „wychowywanie” zupełnie innego znaczenia niż by to wynikało z całokształtu przepisów odnoszących się do prawa rodzinnego. Wydaje się, iż należy odrzucić taką możliwość, z uwagi na okoliczność, iż już sam tytuł ustawy „ustawa o świadczeniach rodzinnych” odsyła do prawa rodzinnego, a tym samym zupełnie bezpodstawna byłaby próba doszukiwania innego znaczenia słowa pojęcia „wychowywanie”.
b) definicja osoby samotnie wychowującej dziecko
Pojęcie osoby samotnie wychowującej nastręcza wiele wątpliwości. W literaturze i doktrynie spotkać można wiele przeciwstawnych poglądów co do znaczenia tego pojęcia. Fakt, iż dana osoba nie mieszka ani nie pozostaje w związku z drugim rodzicem dziecka w moim przekonaniu nie przesądza jeszcze o tym, iż wychowuje ona samotnie dziecko. W praktyce, zwłaszcza jeżeli władza rodzicielska żadnego z rodziców nie została ograniczona, wychowują oni dziecko wspólnie choć nie pozostają już w związku, a nawet nie mieszkają razem. Spotkać można poglądy, iż „wymóg samotnego wychowywania dziecka sprawiał, że ewentualne współwychowywanie dziecka przez drugiego rodzica, w tym np. nazbyt często odwiedzanie go w mieszkaniu tego rodzica, z którym dziecko mieszka, czyniło niemożliwym otrzymywanie dodatku” [34].
Nie zagłębiając się szczegółowiej w analizę tego tematu, należy jedynie wskazać, iż szczegółowe rozważania odnośnie niespójności wyżej przytoczonej definicji poczynił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. [35]. Choć wyrok ten został wydany jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, ponieważ w definicji zostały wprowadzone jedynie zmiany redakcyjne w pełni zachowuje on swoją aktualność.
Konsekwencje przyjęcia ścisłej wykładni definicji
W praktyce organy i sądy orzekające starają się łagodzić rygoryzm definicji zawartych w ustawie o zaliczce alimentacyjnej, odchodząc od ich literalnej wykładni.
Na okoliczność, iż ścisłe stosowanie definicji zawartej w art. 5 ust 2 może „budzić uzasadnione zastrzeżenia” wskazało Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. [36] W uzasadnieniu decyzji, trafnie zostało poniesione, iż choć „Definicja osoby uczącej się, jako osoby uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej, zawarta w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), do której odsyła art. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22.4.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), odnosi się do dzieci, które przed uzyskaniem pełnoletności i usamodzielnieniem się były wychowywane przez samotnych rodziców” to „Stosowanie ściśle tej definicji w stosunku do dzieci, które - jak M.P. - były wychowywane przed osiągnięciem pełnoletności w placówkach opiekuńczo-wychowawczych budzi uzasadnione wątpliwości”.
SKO dokonując wykładni teologicznej, wskazało, iż rozumienie przepisu w sposób ścisły, doprowadziłoby do pokrzywdzenia osób wychowujących się w domach dziecka, ponieważ trzeba by wtedy przyjąć, iż tym osobom „nie należy żadna pomoc przewidziana przepisami prawa, które miały na celu wsparcie tych dzieci, które najbardziej potrzebują pomocy, bo nie mają innych możliwości na poprawienie swej sytuacji, kontynuację nauki i ułatwienie startu życiowego” (…). Dlatego też „nie będzie naruszało i wykorzystywało prawa, lecz będzie stanowiło realizację celu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego określonego łącznie z uwagi na przynależność tych przepisów do jednego spójnego systemu prawa.”
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Rzeszowie w swoim wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. [37] stwierdził, iż „Wychowywanie przez taką osobę w związku faktycznym dzieci własnych obok dziecka wspólnego z konkubiną lub konkubentem nie wyłącza statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.”
V. Rozwiązania przyjęte w prawie obcym
Analizując konstytucyjność instytucji zaliczki alimentacyjnej w prawie polskim, nie sposób nie odnieść się do rozwiązań funkcjonujących w tej materii w ustawodawstwie innych krajów. Najbardziej zbliżonym pod tym względem systemem jest bez wątpienia system francuski.
W francuskim systemie świadczeń socjalnych istnieje osobna grupa świadczeń dla tzw. rodzin monorodzicielskich (les prestations aux familles monoparenteles). Przez rodzinę monorodzicielską (famille monoparentale) rozumie się rodzinę składająca się z osoby samotnej (parent isolé), która wychowuje dzieci.
Spośród przyznawanych świadczeń należy w pierwszej kolejności wspomnieć o świadczeniu przeznaczonym dla rodzica samotnego (l’allocation de parente isolé). Świadczenie to wprowadzone ustawą z dnia 9 lipca 1976 r., przyznawane jest w przypadku spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, świadczenie przyznawane jest, gdy rodzina składa się co najmniej z jednego dorastającego dziecka, a osoba wychowująca jest osobą samotną tj. wdową (wdowcem), osobą rozwiedzioną, w separacji prawnej lub faktycznej, porzuconą, stanu wolnego, która nie pozostaje w żadnym związku o charakterze zbliżonym swoim charakterem do małżeństwa (np. w konkubinacie, PACS). Świadczenie może być przyznawane do czasu ukończenia przez dziecko 3 lat.
Przyznawane świadczenie było krytykowane we Francji z identycznych powodów, które stały się przedmiotem analizy przez polski Trybunał Konstytucyjny. Po pierwsze wskazuje się na trudności w udowadnianiu „stanu samotności” osoby uprawnionej, gdyż wszelka kontrola w tym zakresie mogłaby oznaczać zbytnią ingerencję w sferę prywatności osoby uprawnionej. Po drugie, podnoszono, iż ustawa zniechęca osoby samotne do budowania rodziny z nowym partnerem.
Kolejnym świadczeniem socjalnym z tej grupy jest świadczenie wsparcia rodzinie (l’allocation de soutien familial), jego celem jest wsparcie dzieci osieroconych (tj. których jedno, lub obydwoje rodzice zmarli), jak również dzieci, których jedno względnie obydwoje rodzice nie wywiązują się z swoich obowiązków rodzicielski, w tym z obowiązku alimentacji.
Rodzic uprawniony może korzystać z l’allocation de soutien familial, ale warunkiem otrzymywania świadczenia jest samotne wychowywanie dziecka tj. nie pozostawanie w związku małżeńskim, PACS czy w konkubinacie. W przypadku zmiany tego stanu, świadczenie przestaje być należne. W orzecznictwie przyjmuje się, iż nawet jeżeli faktycznie małżonkowie nie żyją razem, ale nadal formalnie są związani węzłem małżeńskim, świadczenie nie przysługuje [38].
Ustawa z dnia 22 grudnia 1984 r. wprowadziła we Francji system subrogacji polegający na tym, iż w momencie w którym jedno bądź obydwoje rodzice powstrzymują się z świadczeniami alimentacyjnymi do których są zobowiązani, w zakresie w jakim zostały wypłacone świadczenia uprawnionemu, przez fundusz (la caisse nationale) w taki zakresie w prawa wierzyciela wstępuje fundusz. System opiera się o narodowy fundusz świadczeń rodzinnych (la caisse nationale des Allocations familiales), który zapewnia wypłacania wszystkich świadczeń rodzinnych. W celu umożliwienia sprawnego działania, fundusz podzielony jest na mniejsze organizmy zgodnie z podziałem terytorialnym kraju.
Należy zauważyć, iż pierwsze z dwóch opisanych świadczeń ma charakter wyjątkowy, ponieważ jest przyznawany przez okres nie dłuższy niż do momentu osiągnięcia przez dziecko 3 roku życia. Uzasadnienie jego przyznawanie jest okoliczność, iż osoba faktycznie samotna, która nie mająca wystarczających dochodów nie ma możliwości zoorganizowania opieki do dziecka w czasie, w którym mogłaby ewentualnie podjąć prace. Ustawodawca francuski założył, iż po skończeniu przez dziecko 3 roku życia instytucje publiczne takie jak żłobek czy przedszkole umożliwiają samotnemu rodzicowi pojęcie aktywności zawodowej.
Rodzice, którzy nie wychowują dziecka samotnie mogą skorzystać z pomocy w ramach systemu zabezpieczającego zapłatę nieziszczonych świadczeń alimentacyjnych (l'aide du service de recouvrement pour les pensions alimentaires non payées), wprowadzonego przepisami Article L581-1, Code de la sécurité sociale. Z powyższej instytucji można korzystać maksymalnie przez okres dwóch lat.
Jak widać, system francuski, choć zawiera rozwiązania analogiczne do polskich, jest znacznie bardzie zróżnicowany, starając się uwzględnić różnorodność sytuacji potencjalnych uprawnionych do świadczeń. Wydaje się, iż polski ustawodawca mógłby w ślad za ustawodawca francuskim rozważyć kwestię rozbicia jednolitego do tej pory systemu, przykładowo, wprowadzając pewne kategorie uprawnionych, w zależności od wysokości dochodów, sytuacji życiowej itp.
VI. Podsumowanie
Jeszcze przed wydaniem komentowanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, na niekonstytucyjność regulacji prawnej zwracał uwagę Senat. Na 23 posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2006 r. podjął on uchwałę w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy – o zmianie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Art 1 projektu przewidywał zmianę art. 2 pkt 5 ustawy po przez nadanie mu brzemienia „5) osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna” (Druk nr 1396) w uzasadnieniu wskazano, iż „projekt ustawy (...) zmierza do usunięcia rozwiązań blokujących możliwość uzyskania zaliczki alimentacyjnej na dzieci wychowywane w związkach małżeńskich” gdyż obecny kształt ustawy „oznacza dyskryminacje tych dzieci i ich nierówne traktowanie w porównaniu z dziećmi wychowywanymi przez samotnych rodziców”
Również Rzecznik Praw Dziecka zwracał się o podjęcie działań [39]. „Powyższe kryteria uprawniające do uzyskania zaliczki alimentacyjnej dyskryminują dzieci, które wychowywane są w rodzinach pełnych, a także te których rodzice ponownie wstąpili w związek małżeński pomimo tego, że spełniają one kryterium dochodowe i posiadają potwierdzenie od komornika o bezskuteczności egzekucji. Kryteria te ograniczają także prawo samotnych matek do budowania nowej rodziny, gdyż w przypadku zawarcia związku małżeńskiego zostaną one pozbawione zaliczki alimentacyjnej”.
Niestety nawet po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, nie można uznać, iż sytuacja osób uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych została w sposób kompleksowy i przemyślany uregulowana. Już fakt, iż Ministerstwo Pracy opublikowało orzeczenie z 17-dniowym opóźnieniem wzbudziło spotkało się szeroką krytyką. Podnoszono, iż przez to termin do odzyskania zaliczek został w praktyce skrócony do 10 dni a według prawa, rodzice mogli wnioskować w gminach o odzyskanie pieniędzy w terminie 30 dni od orzeczenia Trybunału czyli do 7 sierpnia.
W miejsce uchylonej ustawy o zaliczce alimentacyjnej uchwalona została ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia z dnia 7 września 2007 r. [40] W preambule do ustawy zaakcentowano konieczność „dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom”, przy jednoczesnym obowiązku podjęcia „działań zmierzających do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji”.
Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy, gdy mowa o osobie uprawnionej – „oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna”.
Przywołana definicja znosi dotychczasowe ograniczenia wprowadzając jednolitą kategorię osoby uprawnionej. Ocena nowej regulacji prawnej będzie możliwa dopiero po jakimś czasie, kiedy okaże się, czy ustawa spełniła swoje zadania, tj. spowodowała aktywizację dłużników alimentacyjnych, wymogła sprawne działanie organów odpowiedzialnych za ściąganie należności alimentacyjnych (zwłaszcza komorników sądowych) i zmniejszyła odsetek udziału budżetu państwa w finansowaniu całego systemu.
Bez wątpienia, nowa definicja osoby uprawnionej jest pozytywną konsekwencją komentowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Pozostaje tylko żywić nadzieję, iż ustawodawca wczyta się również w uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i podejmie działania, które doprowadzą, do tego, iż wpłacane świadczenia osobom uprawnionym stracą charakter pomocy społecznej, a będą jedynie wyrazem tymczasowego finansowania przez państwo dłużników alimentacyjnych, a państwo przestanie wyręczać osoby obowiązane do świadczeń alimentacyjnych, zgodnie z zasadą subsydiarności, w myśl której państwo nie powinno przejmować obowiązków rodziny ani zastępować jej inicjatywy oraz odpowiedzialności.
Karolina Mycek
[1] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2008-06-23, P 18/06, Opubl: Dziennik Ustaw rok 2008, Nr 119, poz. 770, str. 6536
[2] Ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: ustawa o zaliczce alimentacyjnej).
[3] WSA w Łodzi (postanowienie z 24 lutego 2006 r.), WSA w Gdańsku (postanowienie z 13 grudnia 2006 r.) oraz WSA w Bydgoszczy (postanowienie z 9 stycznia 2007 r.).
[4] Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416).
[5] Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz.U. Nr 9, poz. 59).
[6] Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 16 grudnia 1987 r., III CZP 91/86 (OSNCP 1988, nr 4, poz. 42).
[7] Uzasadnienie uchwały SN z 25.11.1975 r., III CZ 76/75, OSNAP 1976, poz. 207, M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 199.
[8] Ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o Funduszu Alimentacyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.)
[9] Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)
[10] Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732).
[11] Przesłanką powstania stosunku alimentacyjnoprawnego jest „majątkowa i/lub zarobkowa możliwość łożenia alimentów przez zobowiązanego„ M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 199.
[12] Przeszkodą dla skutecznego dochodzenia należności alimentacyjnych nie powinno stanowić również przebywanie dłużnika alimentacyjnego za granicą, a to z uwagi na art. 20 ustawy prawo prywatne międzynarodowe, ustawa z dnia 12 listopada 1965 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 290), „Roszczenia alimentacyjne między krewnymi lub powinowatymi podlegają prawu ojczystemu osoby uprawnionej do alimentacji”, jak i podpisanie przez Rzeczpospolitą Polską konwencji: Konwencji o prawie właściwym dla zobowiązań alimentacyjnych – Haga 2 październik 1973 (Dz,. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 444), Konwencja o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą – Nowy Jork,, 20 czerwca 1965 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87 i 88).
[13] M. Nazar „Prawo rodzinne” wyd. LexisNexis wyd 1, s 343.
[14] Uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24 maja 1990 r. (OSN 1990, poz. 128).
[15] Z danych przedstawionych w marcu 2006 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Informacji o realizacji ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w 2005 r.
[16] W. Maciejko „Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna”, wyd. C.H. Beck Warszawa 2007, s. 42.
[17] Nr ewidencyjny 176/2006, Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w okresie od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. Wykonywanie przez gminy zadań wynikających z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Opublikowano: 2007/02/15, http://bip.nik.gov.pl/pl/bip/wyniki_kontroli3
[18] Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 133 poz. 882) (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 167 poz. 1191).
[19] M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 214.
[20] A. Marciniak [w:] Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji, Komentarz, wyd. LexisNexis, s. 137.
[21] J. Jończyk [w:] „Prawo zabezpieczenia społecznego”, wyd. Zakamycze, 2006 s. 310 i n.
[22] W 2005 r., w wyniku wejścia w życie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, liczba osób uprawnionych zmniejszyła się o ok. 33 %, Z danych przedstawionych w marcu 2006 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Informacji o realizacji ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w 2005 r.
[23] Konwencji z dnia 20 listopada 1989 r. o prawach dziecka (Dz. U. 1991 r. Nr 120 poz. 526)
[24] Orzeczenie Rumianu v. Rumunia z 17 czerwca 2003 r.. Izba (Sekcja II), skarga nr 3464/97, § 65).
[25] M. A. Nowicki [w:] Wokół Konwencji Europejskiej, Krótki komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka” wyd. WoltersKluwers, 2006 r. s 161.
[26] Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Immobiliare Saffi v. Włochy z 28 lipca 1999 r.) Wielka Izba ECHR 1999 – V, § 63.
[27] M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 200
[28] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/2000.
[29] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r. (K.7/92, OTK 1993/I poz. 7) podano [w:] pracy B. Gronowskiej, w: Prawo Konstytucyjne, red. Z. Witkowskiego, wyd. II, Toruń 2001, s. 586 oraz s. 589.
[30] Orzeczenie Trybunału z dnia 29 września 1997 r. (K.15/97 Prok. i Pr. dodatek 1997/12 poz. 51) podano [w:] pracy B. Gronowskiej, w: Prawo Konstytucyjne, red. Z. Witkowskiego, wyd. II, Toruń 2001, s. 586 oraz s. 589.
[31] C McGlynn „The Europeisation of Family Law (2001), 13 Child and Family Quaterly 35, H. Stalford „The Citizenship Status of Children in European Union Law" (2000) 8 International Journal of Children’s Rights 101, M. Bell, "The Right to Equality and Non-Discrimination” in „Economic and Social Rights under the EU Charter of Fundamental Rights – A Legal Perspective” ed. T. Harley, J. Kelner.
[32] Wyrok ETS z 1987-09-30 12/86, Wyrok ETS 2007-01-18, C-229/05 P, Opinia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 1996-03-28, C-2/94.
[33] J. Ignatowicz [w:] Ignatowicz Jerzy, Nazar Mirosław Prawo rodzinne, wyd. LexisNexis, wyd. 2006.
[34] M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 215.
[35] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., K 16/2004.
[36] Decyzja z dnia 23 listopada 2006 r. SKO I/I/968/2006 Opubl: Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych rok 2007, Nr 2, poz. 25, str. 23.
[37] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2007 r. (II SA/Rz 94/07).
[38] Cour d'appel d'Agen, chambre sociale, Publié par le service de documentation de la Cour de cassation, ARRET DU 14 DÉCEMBRE 2004 CA/SB 03/01494 Mimoun A. C/ CAISSE d'ALLOCATIONS FAMILIALES de LOT-et-GARONNE ).
[39] Pismo z dnia 18 listopada 2005 r. ZBA-500-/05/KC.
[40] Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 192, poz. 1378).
Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego był art. 2 pkt 5 lit a ustawy o zaliczce w związku z art. 3 pkt 17, oraz art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [4].
Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym przez art. 27 pkt 2 lit. g ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w zakresie, w jakim pomija prawo osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka, przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r.
Art. 2 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 3 pkt 17a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim pomija prawo:
a) osób wychowywanych przez osoby pozostające w związku małżeńskim,
b) osób wychowywanych przez osoby, które wspólnie wychowują co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem,
do zaliczki alimentacyjnej, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.
Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 27 Konwencji o prawach dziecka.
Komentując powołany wyrok, już na wstępie należy podnieść, iż zagadnienie instytucji zaliczki alimentacyjnej i obowiązku alimentacyjnego wymaga analizy przepisów prawnych należących do różnych gałęzi prawa, przede wszystkim przepisów prawa rodzinnego, prawa zabezpieczeń społecznych, procedury cywilnej a nawet odwołania się do przepisów prawa międzynarodowego. Zaliczka alimentacyjna spełnia ważną funkcję społeczną poprzez zabezpieczenie zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych na czas niemożności wyegzekwowania ich od osoby obowiązanej do świadczenia. Doniosłość analizowanego wyroku, przejawia się w tym, iż w praktyce przyznaje on prawo do zaliczki alimentacyjnej osobom, które na gruncie ustawy o zaliczce takiego prawa dotychczas nie miały.
I. Obowiązek alimentacyjny
Obowiązek dostarczania środków utrzymania stanowi element obowiązku alimentacyjnego, który swoją podstawę prawną znajduje w art. 128 KRO [5], a przepisy go kreujące są normami bezwzględnie obowiązującymi. Obowiązek ten ma charakter prawnorodzinny, gdyż jak wskazał Sąd Najwyższy, swoje źródło znajduje on w „obowiązku wzajemnego wspierania się członków rodziny” [6]. Z tego też powodu, zyskuje on przymiot obowiązku ściśle osobistego [7], który przejawia się w tym, iż obowiązek alimentacyjny jak i odpowiadające mu roszczenia osoby uprawnionej do świadczenia alimentacyjnego nie mogą być przedmiotem obrotu.
O powstaniu pomiędzy danymi osobami skonkretyzowanego obowiązku łożenia na utrzymanie drugiej osoby decyduje łącznie sytuacja osobista i ekonomiczna uprawnionego oraz zobowiązanego. Zgodnie z art. 135 § 1 k. r. o. zakres świadczeń alimentacyjnych zależy od zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego. Tak więc nawet jeżeli uprawniony znajduje się w niedostatku, ale zobowiązany nie może łożyć na jego utrzymanie, gdyż nie ma ku temu środków, skonkretyzowane prawo po stronie uprawnionego do alimentów nie powstaje. Osoba, która nie ma liczącego się majątku, nie jest zdolna z powodu stanu zdrowia (np. inwalidztwa) do pracy zarobkowej i nie otrzymuje surogatu z zarobku w postaci renty lub emerytury, nie zostanie przez sąd zobowiązana do świadczeń alimentacyjnych. Z zastrzeżeniem, iż sąd przy ustalaniu zakresu obowiązku alimentacyjnego bierze również pod uwagę dochód możliwy (potencjalny) do osiągnięcia przez zobowiązanego.
II. Geneza instytucji zaliczki alimentacyjnej
Pierwszą regulacją prawną mającą na celu zajęcie się sytuacją rodzin, pozbawionych środków utrzymania z uwagi na nie wypełnianie obowiązku alimentacyjnego przez dłużników alimentacyjnych, była ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o Funduszu Alimentacyjnym [8]. Na jej podstawie został utworzony Fundusz Alimentacyjny, którego dysponentem był ZUS. Świadczenie z funduszu alimentacyjnego przyznawane było w sytuacji wcześniejszego ustalenia alimentów tytułem egzekucyjnym, bezskuteczności egzekucji oraz spełnienia przez uprawnionego kryterium dochodowego. W przypadku przyznania przez ZUS świadczenia w drodze decyzji administracyjnej, komornik sądowy kontynuując postępowanie egzekucyjne, wyegzekwowane należności przekazywał dyrektorowi ZUS.
Brak przewidzianych ustawowo środków, które działałyby stymulująco na dłużnika alimentacyjnego, jak również rosnący procent udziału budżetu państwa w pokrywaniu wydatków funduszu alimentacyjnego w stosunku do wpływów uzyskanych w drodze egzekucji spowodowały uchylenie ustawy po przez art. 71 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Natomiast 1 czerwca 2005 r. weszła w życie ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej [10].
III. Charakter zaliczki alimentacyjnej
W postępowaniu egzekucyjnym, z uwagi na społeczną doniosłość alimentacji, przepisy przyznają świadczeniom alimentacyjnym tzw. przywileje egzekucyjne, dzięki czemu wierzycielom alimentacyjnym będzie przysługiwało pierwszeństwo szczególne przed innymi wierzycielami. Świadczenia alimentacyjne mogą być potrącona w 3/5 z przysługujących dłużnikowi wynagrodzeń. Mogą też być zaspokajane z zasiłku dla bezrobotnych i sum przyznawanych przez Skarb państwa na cele specjalne takie, jak np. stypendia Biorąc pod uwagę całość regulacji w tym przedmiocie tj. nie tylko przepisy kodeksu postępowania cywilnego, ale również przykładowo przepisy prawa upadłościowego i naprawczego, można pokusić się o twierdzenie, iż wierzyciel alimentacyjny cieszy się najbardziej uprzywilejowaną pozycją spośród wszystkich kategorii wierzycieli dających się wyodrębnić na gruncie obowiązującego prawa.
W przypadku zmiany swojej sytuacji ekonomicznej obowiązany do świadczeń alimentacyjnych może żądać zmiany orzeczenia lub umowy określających zakres obowiązku alimentacyjnego. Dlatego też gdy dojdzie do pogorszenia sytuacji majątkowej zobowiązanego, może on wstąpić na drogę sądową w celu zmniejszenia wysokości zasądzonych świadczeń alimentacyjnych.
Powyższa analiza charakteru tego świadczenia prowadzi do wniosku, iż z teoretycznego punktu widzenia, egzekucja świadczeń alimentacyjnych co do zasady nie powinna okazywać się bezskuteczna. Po pierwsze, sąd w procesie zasądzając alimenty, po wnikliwej analizie sytuacji życiowo-ekonomicznej obowiązanego, określił zakres obowiązku alimentacyjnego, w taki sposób, aby obowiązany był w stanie mu sprostać [11]. Po drugie, sąd musiał wziąć pod uwagę możliwość zmiany wysokości świadczenia w zależności od aktualnego położenia zobowiązanego. Po trzecie, egzekucja alimentów korzysta z tzw. przywilejów egzekucyjnych, z czego wynika, że komornik sądowy nie powinien napotykać trudności w egzekwowaniu należnych świadczeń. Powstaje więc pytanie, dlaczego tak często egzekucja świadczeń alimentacyjnych okazuje się być bezskuteczna, co pozbawia uprawnionych podstawowych środków do życia.[12]
Jak słusznie podnosi M. Nazar [13], „bezskuteczność egzekucji najczęściej spowodowane jest celowym uchylanie się zobowiązanego od wykonywania jego obowiązku”. Uprawniony nie ma innej możliwości, niż dochodzenie należnych mu świadczeń w drodze postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego. Względnie może zgodnie z art. 209 k.k. złożyć wniosek o ściganie, jeżeli osoba zobowiązana uchyla się od wykonywania ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego, przez co naraża osobę uprawnioną na nie możność zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych.
Uprawnieni raczej rzadko decydują się na złożenie takiego wniosku o ściganie, gdyż obawiają się, iż zobowiązany skazany na karę ograniczenia lub pozbawienia wolności tym bardzie nie będzie wypełniać obowiązków łożenia. Uprawniony w praktyce jest skazany na monopol państwa w postaci działalności komorników sądowych. Skoro więc państwo nie jest w stanie zaoferować obywatelowi systemu, który prowadziłby do skutecznego ściąganie wierzytelności alimentacyjnych, uzasadnionym stało się zaangażowanie funduszy społecznych.
Ze względu na ściśle osobisty charakter obowiązku alimentacyjnego, o czym mowa była na wstępie, nie jest dopuszczalne jego przejęcie przez inną osobę. Powstaje zatem wątpliwość co do legalności rozwiązania, w którym to państwo, zamiast dłużnika alimentacyjnego dostarcza uprawnionemu środków utrzymania. Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 24 maja 1990 r. [14] wskazał, iż do wykonywania świadczenia alimentacyjnego w postaci określonej sumy pieniędzy ma zastosowanie art. 356 § 2 k.c., wobec czego dłużnik alimentacyjny może je spełnić za pomocą osoby trzeciej.
Powyższe uwagi w moim przekonaniu odnoszą się również do państwa jako podmiotu, który miałby wypełniać obowiązki osoby zobowiązanej do uiszczenia alimentów. Państwo ma prawo ingerować i kreować system, który umożliwiałby skuteczne ściąganie należności alimentacyjnych, może również kreować system, który funkcjonował by na zasadzie „kredytowania” dłużnika alimentacyjnego. Nie może jednak prowadzić to do zastępowania przez państwo dłużnika alimentacyjnego.
Na gruncie poprzednio obowiązującej regulacji, dochód Funduszu Alimentacyjnego stanowiły kwoty ściągnięte od dłużników alimentacyjnych po zaspokojeniu bieżących alimentów. Warto przypomnieć, iż początkowo efektywność FA w zakresie egzekucji należności była bardzo wysoka, w 1989 r. wynosiła 67,6 % by stopniowo maleć do 11,4 %. [15] W celu zmiany tej niepokojącej tendencji oraz wprowadzenia mechanizmów aktywujących dłużników alimentacyjnych, została wprowadzona instytucja zaliczki alimentacyjnej.
Jak trafnie wskazuje W. Maciejko [16] , ustawa o zaliczce alimentacyjnej nie oznacza, iż mamy doczynienia z publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i co do zasady. Przeciwnie, jest to system mający na celu umożliwienie kredytowanie osoby uprawnionej do otrzymywanie alimentów na czas niewywiązywanie się z tego obowiązku przez obowiązanego. Zaliczka nie ma charakteru bezzwrotnego gdyż, dłużnik, nadal zobowiązany jest do zwrotu wypłaconych świadczeń na rzecz właściwego organu.
Praktyka, odbiega jednak zupełnie od przedstawionych powyżej założeń ustawodawcy. Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w I połowie 2006 r., choć jej zakresem były objęte jedynie wybrane gminy w dwóch województwach (województwo łódzkie i województwo mazowieckie), której przedmiotem było „Wykonywanie przez gminy zadań wynikających z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej”, wykazały, iż skuteczność egzekwowania od dłużników alimentacyjnych należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym zaliczek alimentacyjnych wynosi średnio jedynie 0.49 % [15].
Najwyższa Izba Kontroli stwierdziła, iż główną przyczyną niskiej skuteczności egzekucji jest niewywiązywanie się przez komorników z obowiązków nałożonych ustawą, przy równoczesnym nieegzekowaniu przez organy gminy od komorników ich wykonywania. Komornicy sądowi wbrew obowiązkom wynikającym z ustawy, nie przekazywali Ośrodkom Pomocy Społecznej wymaganych informacji o stanie egzekucji i przyczynach jej bezskuteczności oraz zaświadczeń o bezskuteczności egzekucji związanych z kwartalnym rozliczeniem zaliczki alimentacyjnej. W związku z powyższym, NIK zawnioskowała do Ministra Sprawiedliwości o „Uwzględnienie w podejmowanych działaniach nadzorczych problematyki rzetelnego wykonywania przez komorników zadań nałożonych ustawą o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej” [17].
Pomimo iż ustawa o komornikach [18], nakłada na komornika sądowego obowiązek niezwłocznego podjęcia czynności egzekucyjnych po złożeniu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie egzekucji wraz z tytułem wykonawczym, w praktyce egzekucja należności alimentacyjnych rzadko prowadzona jest z należytą starannością. Notorycznie, (choć komornik sądowy nie ma takiego obowiązku prawnego), nie informuje wierzyciela alimentacyjnego, o jego podstawowych uprawnionych, mimo iż ma doczynienia stroną słabszą, której z uwagi na położenia należy się szczególna ochrona ze strony państwa. Komornik sądowy, zgodnie z art. 1 ustawy o komornikach, jest funkcjonariuszem publicznym, co wiąże się z obowiązkiem przestrzegania pewnych standardów, dlatego spotykane często wywieszki na drzwiach Kancelarii Komorniczej podające, iż „Komornik nie udziela żadnych informacji wierzycielom alimentacyjnym” należy uznać za praktykę wysoce naganną. Oczywiście, komornik w żadnym razie nie jest podmiotem, który ma obowiązek udzielania porad prawnych, ale w moim przekonaniu mógłby informować wierzyciela alimentacyjnego o podstawowych przysługujących mu prawach, takich jak choćby możliwość zlecenia komornikowi poszukiwania majątku dłużnika czy okoliczność, iż dla wszczęcia egzekucji z nieruchomości, koniecznym jest zaznaczenie tego sposobu egzekucji we wniosku o wszczęcie egzekucji. W rezultacie, postępowanie egzekucyjne należności alimentacyjnych mogłoby być prowadzone z większą skutecznością.
Na zaniedbywanie swoich obowiązków przez komorników sądowych w przedmiocie dochodzenia należności alimentacyjnych zwracano wielokrotnie uwagę - „Pogarszała sytuację postawa komorników lekceważących obowiązek egzekwowania alimentów i należności funduszu”[19]. Przyczyny takiego postępowania przez komorników sądowych mają w głównej mierze charakter ekonomiczny. Egzekucja należności alimentacyjnych, mających charakter świadczeń pieniężnych, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 770 k.p.c., przewidującą odpowiedzialność dłużnika za koszty egzekucji, oznacza, iż koszty działalności egzekucyjnej komornika pokrywane są z opłat egzekucyjnych.
Jak słusznie zauważa A. Marciniak [20] „obciążają wyłącznie komornika sądowego z pominięciem finansowej partycypacji w tych kosztach wierzyciela egzekwującego. Oznacza to całkowite przeniesienie ryzyka prowadzenia egzekucji na komornika w tym także ryzyka bezskuteczności egzekucji”. Ponieważ za dokonaną egzekucję świadczeń pieniężnych komornik pobiera opłatę stosunkową, która biorąc pod uwagę okoliczność, iż z reguły świadczenia alimentacyjne nie należą do wysokich (zwłaszcza w stosunku do należności dłużnych w obrocie gospodarczym) w złożeniu z dużym ryzykiem braku skuteczności egzekucji, skutkuje tym, iż komornicy sądowi po prostu nie widzą interesu ekonomicznego w starannym prowadzeniu egzekucji świadczeń alimentacyjnych.
Wobec powyższego, w praktyce instytucja zaliczki alimentacyjnej, która miała niejako przewidywać „zakładanie” za dłużnika alimentacyjnego, zmieniła swój charakter w świadczenie niemal w całości finansowane z budżetu państwa. Jak zauważono w komentowanym orzeczeniu „W założeniu zaliczka nie jest ani świadczeniem z zakresu ubezpieczenia społecznego czy pomocy społecznej, ani też publicznym świadczeniem alimentacyjnym, przysługującym bezzwrotnie i zamiast alimentów. Już nawet nazwa tej instytucji implikuje, że jest to świadczenie tymczasowe, mające na celu skredytowanie podstawowych potrzeb w sytuacji braku możliwości wyegzekwowania alimentów przez osobę do nich uprawnioną”. Jednak w moim przekonaniu w praktyce świadczenie to nabrało charakteru świadczenia publicznoprawnego, zbliżonego swym charakterem do świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Pogląd ten uzasadniony jest faktem, iż w ponad 99 % wydatki na zaliczki alimentacyjne finansowane są z dotacji celowych z budżetu państwa na realizację zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Pogląd ten potwierdza kategoryzacja zaliczki alimentacyjnej jako świadczenia rodzinnego, a więc instytucji prawa zabezpieczenia społecznego. [21]
IV. Osoba uprawniona do otrzymywania zaliczki alimentacyjnej
Wprowadzony w 2005 r. system zaliczek alimentacyjnych spowodował zmniejszenie się liczby osób uprawnionych, ze względu na zaostrzone kryteria ich przyznawania. [22]
Charakterystyka uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej
Jak już zostało wspomniane, z uwagi na fakt, iż zaliczki alimentacyjne niemal w całości finansowane są z budżetu państwa, świadczenie to nabrało charakteru świadczenia publiczno-prawnego. Obowiązek alimentacyjny, będący pierwotnie obowiązkiem prywatnoprawnym, z mocy prawa, z uwagi na bezskuteczność egzekucji, skutkuje powstaniem po stronie uprawnionego uprawnienia do publicznoprawnego świadczenia pieniężnego zastępującego alimenty. Nawet jeżeli u podstaw systemu leży założenie kredytowania, a nie zastępowania dłużnika alimentacyjnego, to właśnie z uwagi na stopień wydatkowanych, w praktyce bezzwrotnie, środków publicznych, należy konstrukcję zaliczki alimentacyjnej badać pod względem jej zgodności z art. 32 Konstytucji (prawo do równego traktowania przez władze publiczne) oraz art. 71 ust 1 Konstytucji (prawo rodziny do pomocy ze strony władz publicznych).
Trybunał Konstytucyjny badając zgodność kwestionowanych artykułów ustawy o zaliczce z art. 27 Konwencji o prawach dziecka [23], trafnie zauważył, iż mechanizm zaliczki alimentacyjnej nie powinien prowadzić do sytuacji, w której państwo w pierwszej kolejności powinno zapewnić osobie uprawnionej do alimentów środki utrzymania.
Przyznając słuszność temu twierdzeniu, nie można pominąć okoliczności, które skutkują koniecznością kontynuowania przyznawania pomocy przez państwo osobom, które nie są w stanie wyegzekwować nalanych im świadczeń alimentacyjnych w drodze postępowania egzekucyjnego.
Konstytucja, jak również w podpisane przez Rzeczpospolitą Polską konwencje międzynarodowe zagwarantowały prawo do sądu. Jak stwierdził Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z 17 czerwca 2003 r. Rumianu v. Rumunia [24], prawo do sądu obejmuje swoim zakresem również wykonanie wyroku. Jak słusznie wskazuje M. A. Nowicki [25] „Nie można sobie wyobrazić, aby art. 6 (prawo do rzetelnego procesu) określał szczegółowo gwarancje proceduralne przysługujące stronom, nie zabezpieczając wykonania orzeczeń”. Wykonanie wyroku jest integralną częścią procesu sądowego dla celów art. 6 (orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Immobiliare Saffi v. Włochy z 28 lipca 1999 r. [26]).
Skoro więc państwo nie zapewnia systemu, który działa w sposób sprawny i umożliwia skuteczną egzekucję należności alimentacyjnych, a konsekwencji czego uprawniony do alimentów (zwłaszcza jeżeli jest to małoletni) znajduje się w sytuacji, w której nie są zaspakajane jego podstawowe potrzeby życiowe, państwo jest zobligowane do interwencji. System zaliczki alimentacyjnej nie narusza więc art. 27 Konwencji Praw Dziecka, [23] który w swoim ust 2 mówi, iż „Rodzice (rodzic) lub inne osoby odpowiedzialne za dziecko ponoszą główną odpowiedzialność za zabezpieczenie, w ramach swych możliwości, także finansowych, warunków życia niezbędnych do rozwoju dziecka”, gdyż państwo po przez instytucję zaliczki alimentacyjnej nie zastępuje rodzica. Przyjęta w Polsce regulacja zgodna jest z art. 27 ust 4 Konwencji, który mówi, iż „Państwa-Strony podejmą wszelkie właściwe kroki dla zapewnienia łożenia na utrzymanie dziecka ze strony rodziców lub innych osób ponoszących odpowiedzialność finansową za dziecko”. Tworzy bowiem system mający na celu zagwarantowanie wypłaty zasądzonych należności od obowiązanych, co jest prostą konsekwencja faktu, iż „Konwencja zobowiązuje państwo do wymuszenia odpowiedzialnych względem dziecka zachowań jego rodziców”[27]. W okolicznościach, gdy brak jest możliwości podjęcia skutecznego działania państwa względem rodziców, państwo jest zobowiązane do podjęcia działań zastępczych.
Różnicowanie i sposób określania osoby uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej
Kwestia różnicowania sytuacji pewnych osób w prawie
Upoważnienie do różnicowania pomocy państwa wobec rodzin znajduje swoją podstawę w art. 71 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten zakłada, iż rodziny, które znalazły się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, mają prawo do prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, zwłaszcza jeżeli są to rodziny wielodzietne i niepełne. Choć zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r „prawo określone w art. 71 Konstytucji nie może stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń obywatela” [28], to w przypadku gdy ustawodawca decyduje się na wprowadzenie regulacji prawnej przewidującej pomoc rodzinie ze strony państwa, to zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji proklamującym zasadę równości, oznacza to nakaz przyznawania pomocy wszystkim podmiotom znajdującym się w takiej samej sytuacji, gdy spełniona jest hipoteza art. 71 ust 1. Konstytucji.
W orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r. [29], stwierdzono między innymi: „zgodnie (...) z utrwalonym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego poglądem, zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą (...) mają być traktowane według jednakowej miary, tj. bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących...”. Z kolei w orzeczeniu Trybunału z dnia 29 września 1997 r. podkreślono,[30] iż: („...) odstępstwa od równego traktowania przez prawo sytuacji podobnych są dopuszczalne, ale pod warunkiem spełnienia pewnych przesłanek, a mianowicie relewantności (...) proporcjonalności oraz związku z innymi normami, zasadami lub wartościami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (...)”.
Należy również podnieść, różnicowanie pomocy rodzinom znajdującym się takiej samej sytuacji, poprzez brak przyjęcia jednolitych zasad przyznawania uprawnienia do zaliczki alimentacyjnej winno być również uznane za naruszenie praw dziecka do równego traktowania, gdyż ustawodawca uzależnia przyznawaną w istocie dziecku pomoc (gdyż najczęściej to właśnie dziecko jest podmiotem uprawionym do alimentacji) w zależności od sytuacji osobistej jego rodziców.
Prawa dziecka w kontekście zasady równości i zakazu dyskryminacji znajduje swój coraz szerszy wyraz w prawie europejskim. Art. 24 Europejskiej Kart Praw Podstawowych, który przewiduje m. in. iż „Dzieci mają prawo do ochrony i opieki” (…), znalazł się w rozdziale III Karty, który został zatytułowany „Równość”, który to rozdział rozpoczyna się od artykułu stwierdzającego, iż „Każdy jest równy wobec prawa.” W literaturze [31] wskazuje się zatem, iż chociaż, prawo rodzinne nadal pozostaje domenę regulowaną przez ustawodawstwo państw członkowskich, to jednak prawa dziecka w coraz większym stopniu regulowane są przez prawo Unii Europejskiej. Należy więc przyjąć, iż również normy UE mają wpływ na analizę praw dziecka w kontekście prawa do zaliczki alimentacyjnej. Niczym nie uzasadnione różnicowanie sytuacji dzieci, może zostać uznane za naruszenie praw podstawowych, które Europejski Trybunał Sprawiedliwości uznał za immanentny element prawa wspólnotowego. [32]
Kryteria różnicowania przyjęte przez ustawę
O ile przewidziane ustawą o zaliczce kryterium formalne – posiadanie uprawnienia do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, cenzus wieku, kryterium dochodowe, nie budzą większych kontrowersji, o tyle kryterium sytuacji osobistej stało się źródłem poważnych sporów.
Wstępna rozważania należy rozpocząć od analizy stosunku zakresu pojęć „osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej” oraz „osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego”. Art. 5 ust 2 ustawy o zaliczce przewiduje, iż osoba uprawniona do zaliczki alimentacyjnej każdorazowo musi spełniać warunek bycia osobą uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego i dodatkowo spełniającą kryterium, iż jest wychowana przez „osobę samotnie wychowująca dziecko” w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych.
Zgodnie z ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych [4], gdy mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, chyba że wychowuje wspólnie co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
a) wychowywanie
Definiowanie osoby wychowującej należy łączyć z art. 96 k.r.o. [5], który przewiduje, iż „Władza rodzicielska obejmuje w szczególności obowiązek i prawo rodziców do wykonywania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka.” Zgodnie z przytoczonym przepisem, wychowywanie jest więc co do zasady elementem składowym władzy rodzicielskiej.
W literaturze wskazuje się, iż „wynika expressis verbis z art. 96 § 1, wychowanie dziecka obejmuje wychowanie fizyczne i duchowe. W ramach wychowania fizycznego rodzice powinni zadbać o zdrowie i życie dziecka, jego pełną sprawność fizyczną. Wychowanie duchowe obejmuje wpajanie dziecku zasad moralnych i współżycia społecznego, kształtowanie prawego charakteru, wyrabianie w dziecku sumienności, pracowitości i poczucia obowiązku, miłości do ojczyzny, nawyku poszanowania cudzej własności, a także własności społecznej; wreszcie - zapewnienie dziecku odpowiedniego do jego uzdolnień wykształcenia i przygotowania do pracy zawodowej [33].
Rodzice w ramach procesu wychowywania „Powinni zatem wykazywać wobec niego jak największe zainteresowanie, oddanie i poświęcenie, udzielać mu wskazówek, rad i pomocy, wykonywać w odpowiedniej formie nadzór nad jego sprawowaniem się w domu i poza domem oraz zapewnić mu stosowne rozrywki.”
Analizując zakres pojęciowy terminu „wychowywanie” nie sposób nie podnieść, iż zawarta w ustawie o świadczeniach rodzinnych definicja jest niezupełnie koherentna z normami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.
Powstaje zatem pytanie, czy można dopatrywać się w użytym sformułowaniu „wychowywanie” zupełnie innego znaczenia niż by to wynikało z całokształtu przepisów odnoszących się do prawa rodzinnego. Wydaje się, iż należy odrzucić taką możliwość, z uwagi na okoliczność, iż już sam tytuł ustawy „ustawa o świadczeniach rodzinnych” odsyła do prawa rodzinnego, a tym samym zupełnie bezpodstawna byłaby próba doszukiwania innego znaczenia słowa pojęcia „wychowywanie”.
b) definicja osoby samotnie wychowującej dziecko
Pojęcie osoby samotnie wychowującej nastręcza wiele wątpliwości. W literaturze i doktrynie spotkać można wiele przeciwstawnych poglądów co do znaczenia tego pojęcia. Fakt, iż dana osoba nie mieszka ani nie pozostaje w związku z drugim rodzicem dziecka w moim przekonaniu nie przesądza jeszcze o tym, iż wychowuje ona samotnie dziecko. W praktyce, zwłaszcza jeżeli władza rodzicielska żadnego z rodziców nie została ograniczona, wychowują oni dziecko wspólnie choć nie pozostają już w związku, a nawet nie mieszkają razem. Spotkać można poglądy, iż „wymóg samotnego wychowywania dziecka sprawiał, że ewentualne współwychowywanie dziecka przez drugiego rodzica, w tym np. nazbyt często odwiedzanie go w mieszkaniu tego rodzica, z którym dziecko mieszka, czyniło niemożliwym otrzymywanie dodatku” [34].
Nie zagłębiając się szczegółowiej w analizę tego tematu, należy jedynie wskazać, iż szczegółowe rozważania odnośnie niespójności wyżej przytoczonej definicji poczynił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 maja 2005 r. [35]. Choć wyrok ten został wydany jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej definicji osoby samotnie wychowującej dziecko, ponieważ w definicji zostały wprowadzone jedynie zmiany redakcyjne w pełni zachowuje on swoją aktualność.
Konsekwencje przyjęcia ścisłej wykładni definicji
W praktyce organy i sądy orzekające starają się łagodzić rygoryzm definicji zawartych w ustawie o zaliczce alimentacyjnej, odchodząc od ich literalnej wykładni.
Na okoliczność, iż ścisłe stosowanie definicji zawartej w art. 5 ust 2 może „budzić uzasadnione zastrzeżenia” wskazało Samorządowego Kolegium Odwoławczego w decyzji z dnia 23 listopada 2006 r. [36] W uzasadnieniu decyzji, trafnie zostało poniesione, iż choć „Definicja osoby uczącej się, jako osoby uprawnionej do zaliczki alimentacyjnej, zawarta w art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), do której odsyła art. 2 pkt 5 lit. c ustawy z dnia 22.4.2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.), odnosi się do dzieci, które przed uzyskaniem pełnoletności i usamodzielnieniem się były wychowywane przez samotnych rodziców” to „Stosowanie ściśle tej definicji w stosunku do dzieci, które - jak M.P. - były wychowywane przed osiągnięciem pełnoletności w placówkach opiekuńczo-wychowawczych budzi uzasadnione wątpliwości”.
SKO dokonując wykładni teologicznej, wskazało, iż rozumienie przepisu w sposób ścisły, doprowadziłoby do pokrzywdzenia osób wychowujących się w domach dziecka, ponieważ trzeba by wtedy przyjąć, iż tym osobom „nie należy żadna pomoc przewidziana przepisami prawa, które miały na celu wsparcie tych dzieci, które najbardziej potrzebują pomocy, bo nie mają innych możliwości na poprawienie swej sytuacji, kontynuację nauki i ułatwienie startu życiowego” (…). Dlatego też „nie będzie naruszało i wykorzystywało prawa, lecz będzie stanowiło realizację celu przepisów ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej oraz przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego określonego łącznie z uwagi na przynależność tych przepisów do jednego spójnego systemu prawa.”
Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny z siedzibą w Rzeszowie w swoim wyrok z dnia 1 lutego 2007 r. [37] stwierdził, iż „Wychowywanie przez taką osobę w związku faktycznym dzieci własnych obok dziecka wspólnego z konkubiną lub konkubentem nie wyłącza statusu osoby samotnie wychowującej dziecko w rozumieniu art. 3 pkt 17a ustawy o świadczeniach rodzinnych.”
V. Rozwiązania przyjęte w prawie obcym
Analizując konstytucyjność instytucji zaliczki alimentacyjnej w prawie polskim, nie sposób nie odnieść się do rozwiązań funkcjonujących w tej materii w ustawodawstwie innych krajów. Najbardziej zbliżonym pod tym względem systemem jest bez wątpienia system francuski.
W francuskim systemie świadczeń socjalnych istnieje osobna grupa świadczeń dla tzw. rodzin monorodzicielskich (les prestations aux familles monoparenteles). Przez rodzinę monorodzicielską (famille monoparentale) rozumie się rodzinę składająca się z osoby samotnej (parent isolé), która wychowuje dzieci.
Spośród przyznawanych świadczeń należy w pierwszej kolejności wspomnieć o świadczeniu przeznaczonym dla rodzica samotnego (l’allocation de parente isolé). Świadczenie to wprowadzone ustawą z dnia 9 lipca 1976 r., przyznawane jest w przypadku spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, świadczenie przyznawane jest, gdy rodzina składa się co najmniej z jednego dorastającego dziecka, a osoba wychowująca jest osobą samotną tj. wdową (wdowcem), osobą rozwiedzioną, w separacji prawnej lub faktycznej, porzuconą, stanu wolnego, która nie pozostaje w żadnym związku o charakterze zbliżonym swoim charakterem do małżeństwa (np. w konkubinacie, PACS). Świadczenie może być przyznawane do czasu ukończenia przez dziecko 3 lat.
Przyznawane świadczenie było krytykowane we Francji z identycznych powodów, które stały się przedmiotem analizy przez polski Trybunał Konstytucyjny. Po pierwsze wskazuje się na trudności w udowadnianiu „stanu samotności” osoby uprawnionej, gdyż wszelka kontrola w tym zakresie mogłaby oznaczać zbytnią ingerencję w sferę prywatności osoby uprawnionej. Po drugie, podnoszono, iż ustawa zniechęca osoby samotne do budowania rodziny z nowym partnerem.
Kolejnym świadczeniem socjalnym z tej grupy jest świadczenie wsparcia rodzinie (l’allocation de soutien familial), jego celem jest wsparcie dzieci osieroconych (tj. których jedno, lub obydwoje rodzice zmarli), jak również dzieci, których jedno względnie obydwoje rodzice nie wywiązują się z swoich obowiązków rodzicielski, w tym z obowiązku alimentacji.
Rodzic uprawniony może korzystać z l’allocation de soutien familial, ale warunkiem otrzymywania świadczenia jest samotne wychowywanie dziecka tj. nie pozostawanie w związku małżeńskim, PACS czy w konkubinacie. W przypadku zmiany tego stanu, świadczenie przestaje być należne. W orzecznictwie przyjmuje się, iż nawet jeżeli faktycznie małżonkowie nie żyją razem, ale nadal formalnie są związani węzłem małżeńskim, świadczenie nie przysługuje [38].
Ustawa z dnia 22 grudnia 1984 r. wprowadziła we Francji system subrogacji polegający na tym, iż w momencie w którym jedno bądź obydwoje rodzice powstrzymują się z świadczeniami alimentacyjnymi do których są zobowiązani, w zakresie w jakim zostały wypłacone świadczenia uprawnionemu, przez fundusz (la caisse nationale) w taki zakresie w prawa wierzyciela wstępuje fundusz. System opiera się o narodowy fundusz świadczeń rodzinnych (la caisse nationale des Allocations familiales), który zapewnia wypłacania wszystkich świadczeń rodzinnych. W celu umożliwienia sprawnego działania, fundusz podzielony jest na mniejsze organizmy zgodnie z podziałem terytorialnym kraju.
Należy zauważyć, iż pierwsze z dwóch opisanych świadczeń ma charakter wyjątkowy, ponieważ jest przyznawany przez okres nie dłuższy niż do momentu osiągnięcia przez dziecko 3 roku życia. Uzasadnienie jego przyznawanie jest okoliczność, iż osoba faktycznie samotna, która nie mająca wystarczających dochodów nie ma możliwości zoorganizowania opieki do dziecka w czasie, w którym mogłaby ewentualnie podjąć prace. Ustawodawca francuski założył, iż po skończeniu przez dziecko 3 roku życia instytucje publiczne takie jak żłobek czy przedszkole umożliwiają samotnemu rodzicowi pojęcie aktywności zawodowej.
Rodzice, którzy nie wychowują dziecka samotnie mogą skorzystać z pomocy w ramach systemu zabezpieczającego zapłatę nieziszczonych świadczeń alimentacyjnych (l'aide du service de recouvrement pour les pensions alimentaires non payées), wprowadzonego przepisami Article L581-1, Code de la sécurité sociale. Z powyższej instytucji można korzystać maksymalnie przez okres dwóch lat.
Jak widać, system francuski, choć zawiera rozwiązania analogiczne do polskich, jest znacznie bardzie zróżnicowany, starając się uwzględnić różnorodność sytuacji potencjalnych uprawnionych do świadczeń. Wydaje się, iż polski ustawodawca mógłby w ślad za ustawodawca francuskim rozważyć kwestię rozbicia jednolitego do tej pory systemu, przykładowo, wprowadzając pewne kategorie uprawnionych, w zależności od wysokości dochodów, sytuacji życiowej itp.
VI. Podsumowanie
Jeszcze przed wydaniem komentowanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, na niekonstytucyjność regulacji prawnej zwracał uwagę Senat. Na 23 posiedzeniu w dniu 14 grudnia 2006 r. podjął on uchwałę w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy – o zmianie ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Art 1 projektu przewidywał zmianę art. 2 pkt 5 ustawy po przez nadanie mu brzemienia „5) osobie uprawnionej – oznacza to osobę uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna” (Druk nr 1396) w uzasadnieniu wskazano, iż „projekt ustawy (...) zmierza do usunięcia rozwiązań blokujących możliwość uzyskania zaliczki alimentacyjnej na dzieci wychowywane w związkach małżeńskich” gdyż obecny kształt ustawy „oznacza dyskryminacje tych dzieci i ich nierówne traktowanie w porównaniu z dziećmi wychowywanymi przez samotnych rodziców”
Również Rzecznik Praw Dziecka zwracał się o podjęcie działań [39]. „Powyższe kryteria uprawniające do uzyskania zaliczki alimentacyjnej dyskryminują dzieci, które wychowywane są w rodzinach pełnych, a także te których rodzice ponownie wstąpili w związek małżeński pomimo tego, że spełniają one kryterium dochodowe i posiadają potwierdzenie od komornika o bezskuteczności egzekucji. Kryteria te ograniczają także prawo samotnych matek do budowania nowej rodziny, gdyż w przypadku zawarcia związku małżeńskiego zostaną one pozbawione zaliczki alimentacyjnej”.
Niestety nawet po wydaniu wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, nie można uznać, iż sytuacja osób uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych została w sposób kompleksowy i przemyślany uregulowana. Już fakt, iż Ministerstwo Pracy opublikowało orzeczenie z 17-dniowym opóźnieniem wzbudziło spotkało się szeroką krytyką. Podnoszono, iż przez to termin do odzyskania zaliczek został w praktyce skrócony do 10 dni a według prawa, rodzice mogli wnioskować w gminach o odzyskanie pieniędzy w terminie 30 dni od orzeczenia Trybunału czyli do 7 sierpnia.
W miejsce uchylonej ustawy o zaliczce alimentacyjnej uchwalona została ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia z dnia 7 września 2007 r. [40] W preambule do ustawy zaakcentowano konieczność „dostarczanie środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb, a w szczególności dzieciom”, przy jednoczesnym obowiązku podjęcia „działań zmierzających do zwiększenia odpowiedzialności osób zobowiązanych do alimentacji”.
Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy, gdy mowa o osobie uprawnionej – „oznacza to osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna”.
Przywołana definicja znosi dotychczasowe ograniczenia wprowadzając jednolitą kategorię osoby uprawnionej. Ocena nowej regulacji prawnej będzie możliwa dopiero po jakimś czasie, kiedy okaże się, czy ustawa spełniła swoje zadania, tj. spowodowała aktywizację dłużników alimentacyjnych, wymogła sprawne działanie organów odpowiedzialnych za ściąganie należności alimentacyjnych (zwłaszcza komorników sądowych) i zmniejszyła odsetek udziału budżetu państwa w finansowaniu całego systemu.
Bez wątpienia, nowa definicja osoby uprawnionej jest pozytywną konsekwencją komentowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Pozostaje tylko żywić nadzieję, iż ustawodawca wczyta się również w uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i podejmie działania, które doprowadzą, do tego, iż wpłacane świadczenia osobom uprawnionym stracą charakter pomocy społecznej, a będą jedynie wyrazem tymczasowego finansowania przez państwo dłużników alimentacyjnych, a państwo przestanie wyręczać osoby obowiązane do świadczeń alimentacyjnych, zgodnie z zasadą subsydiarności, w myśl której państwo nie powinno przejmować obowiązków rodziny ani zastępować jej inicjatywy oraz odpowiedzialności.
Karolina Mycek
[1] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2008-06-23, P 18/06, Opubl: Dziennik Ustaw rok 2008, Nr 119, poz. 770, str. 6536
[2] Ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732, ze zm.; dalej: ustawa o zaliczce alimentacyjnej).
[3] WSA w Łodzi (postanowienie z 24 lutego 2006 r.), WSA w Gdańsku (postanowienie z 13 grudnia 2006 r.) oraz WSA w Bydgoszczy (postanowienie z 9 stycznia 2007 r.).
[4] Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 i Nr 222, poz. 1630, z 2007 r. Nr 64, poz. 427, Nr 105, poz. 720, Nr 109, poz. 747 i Nr 200, poz. 1446 oraz z 2008 r. Nr 70, poz. 416).
[5] Kodeks rodzinny i opiekuńczy z dnia 25 lutego 1964 r. (Dz.U. Nr 9, poz. 59).
[6] Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej i Administracyjnej z dnia 16 grudnia 1987 r., III CZP 91/86 (OSNCP 1988, nr 4, poz. 42).
[7] Uzasadnienie uchwały SN z 25.11.1975 r., III CZ 76/75, OSNAP 1976, poz. 207, M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 199.
[8] Ustawa z dnia 18 lipca 1974 r. o Funduszu Alimentacyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 45, poz. 200 ze zm.)
[9] Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)
[10] Ustawa o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732).
[11] Przesłanką powstania stosunku alimentacyjnoprawnego jest „majątkowa i/lub zarobkowa możliwość łożenia alimentów przez zobowiązanego„ M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 199.
[12] Przeszkodą dla skutecznego dochodzenia należności alimentacyjnych nie powinno stanowić również przebywanie dłużnika alimentacyjnego za granicą, a to z uwagi na art. 20 ustawy prawo prywatne międzynarodowe, ustawa z dnia 12 listopada 1965 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 290), „Roszczenia alimentacyjne między krewnymi lub powinowatymi podlegają prawu ojczystemu osoby uprawnionej do alimentacji”, jak i podpisanie przez Rzeczpospolitą Polską konwencji: Konwencji o prawie właściwym dla zobowiązań alimentacyjnych – Haga 2 październik 1973 (Dz,. U. z 2000 r. Nr 39, poz. 444), Konwencja o dochodzeniu roszczeń alimentacyjnych za granicą – Nowy Jork,, 20 czerwca 1965 r. (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 87 i 88).
[13] M. Nazar „Prawo rodzinne” wyd. LexisNexis wyd 1, s 343.
[14] Uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 24 maja 1990 r. (OSN 1990, poz. 128).
[15] Z danych przedstawionych w marcu 2006 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Informacji o realizacji ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w 2005 r.
[16] W. Maciejko „Postępowanie wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczka alimentacyjna”, wyd. C.H. Beck Warszawa 2007, s. 42.
[17] Nr ewidencyjny 176/2006, Wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli w okresie od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2006 r. Wykonywanie przez gminy zadań wynikających z ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej. Opublikowano: 2007/02/15, http://bip.nik.gov.pl/pl/bip/wyniki_kontroli3
[18] Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 133 poz. 882) (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 167 poz. 1191).
[19] M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 214.
[20] A. Marciniak [w:] Ustawa o komornikach sądowych i egzekucji, Komentarz, wyd. LexisNexis, s. 137.
[21] J. Jończyk [w:] „Prawo zabezpieczenia społecznego”, wyd. Zakamycze, 2006 s. 310 i n.
[22] W 2005 r., w wyniku wejścia w życie ustawy o zaliczce alimentacyjnej, liczba osób uprawnionych zmniejszyła się o ok. 33 %, Z danych przedstawionych w marcu 2006 r. przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej w Informacji o realizacji ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej w 2005 r.
[23] Konwencji z dnia 20 listopada 1989 r. o prawach dziecka (Dz. U. 1991 r. Nr 120 poz. 526)
[24] Orzeczenie Rumianu v. Rumunia z 17 czerwca 2003 r.. Izba (Sekcja II), skarga nr 3464/97, § 65).
[25] M. A. Nowicki [w:] Wokół Konwencji Europejskiej, Krótki komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka” wyd. WoltersKluwers, 2006 r. s 161.
[26] Orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, Immobiliare Saffi v. Włochy z 28 lipca 1999 r.) Wielka Izba ECHR 1999 – V, § 63.
[27] M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006 s. 200
[28] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2001 r., K 11/2000.
[29] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 kwietnia 1993 r. (K.7/92, OTK 1993/I poz. 7) podano [w:] pracy B. Gronowskiej, w: Prawo Konstytucyjne, red. Z. Witkowskiego, wyd. II, Toruń 2001, s. 586 oraz s. 589.
[30] Orzeczenie Trybunału z dnia 29 września 1997 r. (K.15/97 Prok. i Pr. dodatek 1997/12 poz. 51) podano [w:] pracy B. Gronowskiej, w: Prawo Konstytucyjne, red. Z. Witkowskiego, wyd. II, Toruń 2001, s. 586 oraz s. 589.
[31] C McGlynn „The Europeisation of Family Law (2001), 13 Child and Family Quaterly 35, H. Stalford „The Citizenship Status of Children in European Union Law" (2000) 8 International Journal of Children’s Rights 101, M. Bell, "The Right to Equality and Non-Discrimination” in „Economic and Social Rights under the EU Charter of Fundamental Rights – A Legal Perspective” ed. T. Harley, J. Kelner.
[32] Wyrok ETS z 1987-09-30 12/86, Wyrok ETS 2007-01-18, C-229/05 P, Opinia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 1996-03-28, C-2/94.
[33] J. Ignatowicz [w:] Ignatowicz Jerzy, Nazar Mirosław Prawo rodzinne, wyd. LexisNexis, wyd. 2006.
[34] M. Andrzejewski [w:] „Prawo rodzinne i opiekuńcze” wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 215.
[35] Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 maja 2005 r., K 16/2004.
[36] Decyzja z dnia 23 listopada 2006 r. SKO I/I/968/2006 Opubl: Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych rok 2007, Nr 2, poz. 25, str. 23.
[37] Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z siedzibą w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2007 r. (II SA/Rz 94/07).
[38] Cour d'appel d'Agen, chambre sociale, Publié par le service de documentation de la Cour de cassation, ARRET DU 14 DÉCEMBRE 2004 CA/SB 03/01494 Mimoun A. C/ CAISSE d'ALLOCATIONS FAMILIALES de LOT-et-GARONNE ).
[39] Pismo z dnia 18 listopada 2005 r. ZBA-500-/05/KC.
[40] Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów z dnia z dnia 7 września 2007 r. (Dz.U. Nr 192, poz. 1378).
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
