Komentarz do dokumentu: Beller (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2008-10-07 11:19:55
Okoliczności sprawy
Ojciec skarżącej przed II wojną światową był właścicielem tzw. Pałacu Biskupów Krakowskich usytuowanego przy ul. Senatorskiej w Warszawie. Należał do niego również grunt, na którym wzniesiono budowlę. W czasie wojny zniszczeniu uległo ok. 75-80% budynku. Na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ojciec skarżącej Joanny Beller, złożył w 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własność czasowej do należącego doń przed 1945 r. gruntu. W 1949 r. wydano decyzję odmowną, która jednak nie została wówczas doręczona ani wnioskodawcy, ani jego pełnomocnikowi. W 1955 r. ojciec skarżącej zmarł.
W marcu 1990 r. skarżąca podjęła starania o zwrot nieruchomości. W pierwszej kolejności złożyła do urzędu dzielnicowego Warszawa Śródmieście petycję o przywrócenie własności nieruchomości należącej przed wejściem w życie dekretu warszawskiego do jej ojca. Jednocześnie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), który zajmował nieruchomość zwrócił się do władz gminy o przyznanie prawa zarządu posiadanej nieruchomości.
We wrześniu 1991 r. skarżącej doręczono decyzję z 1955 r. odmawiającą jej ojcu przyznania prawa własności czasowej spornego gruntu. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji skierowany kilka dni później na ręce wojewody warszawskiego oczekiwał na rozpoznanie do marca 1994 r. Wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) odrzucił skargę pani Beller na bezczynność wojewody. Decyzja wojewody z marca 1994 r. nie była dla skarżącej satysfakcjonująca, gdyż uznał on za wiążącą decyzję z 1949 r., mimo iż nie została ona doręczona ojcu skarżącej.
Skarżąca zakwestionowała to rozstrzygnięcie, jednak NSA rozpoznał (pozytywnie) jej skargę dopiero w październiku 1995 r. W lipcu 1997 r. skarżącej przesłano kopię decyzji z 1949 r., W reakcji na to, wniosła ona o stwierdzenie jej nieważności. W sierpniu 1997 r. wojewoda uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W listopadzie 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie przyznał skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i uznał, że zachowała ona własność budynku znajdującego się na nim. Od decyzji tej odwołał się ZUS, którego nie uwzględnił wojewoda. Zakład odwołał się do NSA i w kwietniu 1999 r. Sąd ten uchylił rozstrzygnięcie, wskazując, że wojewoda, uznając, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie miał praw uczestniczenia w postępowaniu, powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. W grudniu 1999 r. wojewoda taką decyzję ostatecznie wydał.
W styczniu 2000 r. skarżąca, opierając się na fakcie, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego zostało umorzone wspomnianą decyzją z grudnia 1999 r., wezwała przedstawiciela Skarbu Państwa do stawienia się przed wskazanym notariuszem w celu zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Żaden przedstawiciel Skarbu Państwa nie stawił się na wezwanie.
W styczniu 2000 r. Zakład odwołał się od decyzji z grudnia 1999 r., argumentując, że budynki, które zajmował były zbudowane w taki sposób, że ich ściany konstrukcyjne nie przebiegały wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomościami i dlatego też decyzja z 1997 r. przyznająca skarżącej prawo użytkowania wieczystego była niemożliwa do wykonania.
Dopiero w listopadzie 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uchylił decyzję z grudnia 1999 r. Zauważył, że w 1984 r. zakładowi przyznano prawo użytkowania sąsiedniej nieruchomości i na mocy ustawy wydanej w 1998 r. stał się on właścicielem nieruchomości. Sąd stwierdził, że konieczne było określenie, czy nieruchomość, której właścicielem był ZUS składała się z nieruchomością, której dotyczyła decyzja z 1997 r. przyznająca prawo użytkowania wieczystego skarżącej. Jeżeli miałoby to miejsce, ZUS powinien mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu. W lipcu 2001 r. wojewoda uchylił decyzję z listopada 1997 r. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do NSA.
W listopadzie 1999 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na wniosek Ministra Pracy wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z sierpnia 1997 (uchylającej wspomnianą powyżej decyzję z 1949 r.). Dopiero w grudniu 2001 r. Prezes Urzędu stwierdził nieważność decyzji z sierpnia 1997 r. uchylającej rozstrzygnięcie z 1949 r. o odmowie przyznania czasowej własności ojcu skarżącej. Uznał, że wojewoda warszawski nie był właściwy do wydania tej decyzji. W kwietniu 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącej, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Powtórzył, że w wyniku zmian legislacyjnych dotyczących kompetencji władz lokalnych wojewoda nie był organem właściwym do wydania decyzji z sierpnia 1997 r.
Skarżąca po raz kolejny wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Jej rozpoznanie nastąpiło dopiero w marcu 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wówczas skargę pani Beller. Rozstrzygnięcie to zaskarżyła ona do NSA. W momencie wydawania wyroku przez ETPC postępowanie sądowoadministracyjne przed NSA było w toku.
Jak zważył Trybunał, całkowity czas trwania postępowania sięgnął przeszło czernastu lat, z czego blisko dziewięcioletni okres mógł podlegać ocenie Trybunału z uwagi na zasady jurysdykcji ratione temporis.
Zasady dekretu warszawskiego
Stosownie do postanowień dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wszystkie grunty na terenie stolicy zostały skomunalizowane. Dekret miał zatem charakter ogólnego aktu wywłaszczeniowego w zakresie nieruchomości znajdujących się na terenie Warszawy.
Podstawowym założeniem dekretu w odniesieniu do objętych nim nieruchomości było zerwanie z zasadą superficies solo cedit, zgodnie z którą wszystko, co zostało z gruntem w sposób trwały połączone - w sposób naturalny lub sztuczny - dzieli los prawny tego gruntu. Dotychczasowi właściciele formalnie zachowywali prawo własności znajdujących się na tych gruntach, niezniszczonych lub zniszczonych, ale nadających się do naprawy budynków oraz innych przedmiotów. W odniesieniu do samych gruntów, dekret pozostawiał im jedynie uprawnienie w postaci prawa do otrzymania gruntu w wieczystą dzierżawę za symboliczny czynsz albo prawa zabudowy za symboliczną opłatą, na podstawie wniosku złożonego w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.
Od 1 stycznia 1947 r. niedopuszczalne stało się oddawanie gruntów w wieczystą dzierżawę oraz w ramach prawa zabudowy. Jednocześnie, już uzyskane prawo zabudowy lub dzierżawy wieczystej, można było zmienić we własność czasową. W 1961 r. istniejące prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy i własności czasowej ex lege przekształcono w prawo wieczystego użytkowania.
Skomplikowanie nie uzasadnia bezczynności
Specyfika spraw dotyczących zwrotu nieruchomości warszawskich nie stała się dla Trybunału podstawą do odstąpienia od utrwalonych kryteriów badania przewlekłości postępowania. Podobnie jak we wcześniejszych orzeczeniach, opartych na art. 6 ust. 1 Konwencji, ETPC uznał, że ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania winna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego.
Trybunał przyznał, iż sprawy, których przedmiotem jest zwrot nieruchomości warszawskich charakteryzują się znaczną złożonością kwestii prawnych i faktycznych. Ocenił jednak, iż w przedmiotowej sprawie, Rząd nie był w stanie dowieść, iż długość postępowania nie wykroczyła poza "rozsądny termin" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. O stwierdzeniu naruszenia EKPC zdecydowały wyszczególnione przez Trybunał okresy bezczynności organów administracji i sądownictwa.
Po pierwsze, ETPC wskazał na 15-miesięczny okres oczekiwania na wyrok NSA po wydaniu decyzji wojewody warszawskiego z marca 1994 r. Po drugie, wytknięto półroczną bezczynność między decyzją wojewody z marca 1996 r. a jej wykonaniem. Po trzecie, po raz kolejny bezczynność (odpowiednio 12 i 11 miesięcy) stwierdzono w dalszych postępowaniach przez NSA prowadzonych w latach 1998-2000. Wreszcie, jako nieuzasadnioną przewlekłość Trybunał ocenił 8-miesięczny okres oczekiwania na wykonanie przez wojewodę wyroku NSA z października 2000 r.
Wyrok niewykonany
Sprawa Beller przeciwko Polsce jest szczególnie interesująca nie tylko z uwagi na rozważania Trybunału w kwestii przewlekłości postępowań dotyczących zwrotu tzw. nieruchomości warszawskich. Równie niepokojąca jest reakcja władz m.st. Warszawy na stwierdzone przez ETPC naruszenie praw wynikających z Konwencji. W dużej mierze za sprawą działań miasta wyrok Trybunału nie został bowiem dotychczas wykonany, tj. nie doszło do zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku ojca skarżącej o przyznanie prawa własności czasowej. Wyrok WSA nakazujący Prezydentowi m.st. Warszawy wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie dwóch miesięcy został zaskarżony przez Prezydenta skargą kasacyjną do NSA. Na ten problem zwróciła uwagę w swoim wystąpieniu do Prezydenta m.st. Warszawy Helsińska Fundacja Praw Człowieka (Wystąpienie z 29 sierpnia 2008 r., znak pisma: 3089/2008/PIP/AB/MWr; tekst wystąpienia oraz odpowiedzi Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy dostępne na stronie internetowej Programu Interwencji Prawnej HFPC: www.hfhr.org.pl/interwencja).
Dawid Sześciło
Ojciec skarżącej przed II wojną światową był właścicielem tzw. Pałacu Biskupów Krakowskich usytuowanego przy ul. Senatorskiej w Warszawie. Należał do niego również grunt, na którym wzniesiono budowlę. W czasie wojny zniszczeniu uległo ok. 75-80% budynku. Na mocy dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, ojciec skarżącej Joanny Beller, złożył w 1948 r. wniosek o przyznanie prawa własność czasowej do należącego doń przed 1945 r. gruntu. W 1949 r. wydano decyzję odmowną, która jednak nie została wówczas doręczona ani wnioskodawcy, ani jego pełnomocnikowi. W 1955 r. ojciec skarżącej zmarł.
W marcu 1990 r. skarżąca podjęła starania o zwrot nieruchomości. W pierwszej kolejności złożyła do urzędu dzielnicowego Warszawa Śródmieście petycję o przywrócenie własności nieruchomości należącej przed wejściem w życie dekretu warszawskiego do jej ojca. Jednocześnie, Zakład Ubezpieczeń Społecznych (ZUS), który zajmował nieruchomość zwrócił się do władz gminy o przyznanie prawa zarządu posiadanej nieruchomości.
We wrześniu 1991 r. skarżącej doręczono decyzję z 1955 r. odmawiającą jej ojcu przyznania prawa własności czasowej spornego gruntu. Wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji skierowany kilka dni później na ręce wojewody warszawskiego oczekiwał na rozpoznanie do marca 1994 r. Wcześniej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) odrzucił skargę pani Beller na bezczynność wojewody. Decyzja wojewody z marca 1994 r. nie była dla skarżącej satysfakcjonująca, gdyż uznał on za wiążącą decyzję z 1949 r., mimo iż nie została ona doręczona ojcu skarżącej.
Skarżąca zakwestionowała to rozstrzygnięcie, jednak NSA rozpoznał (pozytywnie) jej skargę dopiero w październiku 1995 r. W lipcu 1997 r. skarżącej przesłano kopię decyzji z 1949 r., W reakcji na to, wniosła ona o stwierdzenie jej nieważności. W sierpniu 1997 r. wojewoda uchylił decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W listopadzie 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Warszawie przyznał skarżącej prawo użytkowania wieczystego nieruchomości i uznał, że zachowała ona własność budynku znajdującego się na nim. Od decyzji tej odwołał się ZUS, którego nie uwzględnił wojewoda. Zakład odwołał się do NSA i w kwietniu 1999 r. Sąd ten uchylił rozstrzygnięcie, wskazując, że wojewoda, uznając, iż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie miał praw uczestniczenia w postępowaniu, powinien był wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. W grudniu 1999 r. wojewoda taką decyzję ostatecznie wydał.
W styczniu 2000 r. skarżąca, opierając się na fakcie, że postępowanie odwoławcze w przedmiocie przyznania prawa użytkowania wieczystego zostało umorzone wspomnianą decyzją z grudnia 1999 r., wezwała przedstawiciela Skarbu Państwa do stawienia się przed wskazanym notariuszem w celu zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Żaden przedstawiciel Skarbu Państwa nie stawił się na wezwanie.
W styczniu 2000 r. Zakład odwołał się od decyzji z grudnia 1999 r., argumentując, że budynki, które zajmował były zbudowane w taki sposób, że ich ściany konstrukcyjne nie przebiegały wzdłuż granicy pomiędzy nieruchomościami i dlatego też decyzja z 1997 r. przyznająca skarżącej prawo użytkowania wieczystego była niemożliwa do wykonania.
Dopiero w listopadzie 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uchylił decyzję z grudnia 1999 r. Zauważył, że w 1984 r. zakładowi przyznano prawo użytkowania sąsiedniej nieruchomości i na mocy ustawy wydanej w 1998 r. stał się on właścicielem nieruchomości. Sąd stwierdził, że konieczne było określenie, czy nieruchomość, której właścicielem był ZUS składała się z nieruchomością, której dotyczyła decyzja z 1997 r. przyznająca prawo użytkowania wieczystego skarżącej. Jeżeli miałoby to miejsce, ZUS powinien mieć możliwość wzięcia udziału w postępowaniu. W lipcu 2001 r. wojewoda uchylił decyzję z listopada 1997 r. Skarżąca odwołała się od tej decyzji do NSA.
W listopadzie 1999 r., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na wniosek Ministra Pracy wszczął postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z sierpnia 1997 (uchylającej wspomnianą powyżej decyzję z 1949 r.). Dopiero w grudniu 2001 r. Prezes Urzędu stwierdził nieważność decyzji z sierpnia 1997 r. uchylającej rozstrzygnięcie z 1949 r. o odmowie przyznania czasowej własności ojcu skarżącej. Uznał, że wojewoda warszawski nie był właściwy do wydania tej decyzji. W kwietniu 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącej, utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Powtórzył, że w wyniku zmian legislacyjnych dotyczących kompetencji władz lokalnych wojewoda nie był organem właściwym do wydania decyzji z sierpnia 1997 r.
Skarżąca po raz kolejny wystąpiła ze skargą do sądu administracyjnego. Jej rozpoznanie nastąpiło dopiero w marcu 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wówczas skargę pani Beller. Rozstrzygnięcie to zaskarżyła ona do NSA. W momencie wydawania wyroku przez ETPC postępowanie sądowoadministracyjne przed NSA było w toku.
Jak zważył Trybunał, całkowity czas trwania postępowania sięgnął przeszło czernastu lat, z czego blisko dziewięcioletni okres mógł podlegać ocenie Trybunału z uwagi na zasady jurysdykcji ratione temporis.
Zasady dekretu warszawskiego
Stosownie do postanowień dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, wszystkie grunty na terenie stolicy zostały skomunalizowane. Dekret miał zatem charakter ogólnego aktu wywłaszczeniowego w zakresie nieruchomości znajdujących się na terenie Warszawy.
Podstawowym założeniem dekretu w odniesieniu do objętych nim nieruchomości było zerwanie z zasadą superficies solo cedit, zgodnie z którą wszystko, co zostało z gruntem w sposób trwały połączone - w sposób naturalny lub sztuczny - dzieli los prawny tego gruntu. Dotychczasowi właściciele formalnie zachowywali prawo własności znajdujących się na tych gruntach, niezniszczonych lub zniszczonych, ale nadających się do naprawy budynków oraz innych przedmiotów. W odniesieniu do samych gruntów, dekret pozostawiał im jedynie uprawnienie w postaci prawa do otrzymania gruntu w wieczystą dzierżawę za symboliczny czynsz albo prawa zabudowy za symboliczną opłatą, na podstawie wniosku złożonego w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę.
Od 1 stycznia 1947 r. niedopuszczalne stało się oddawanie gruntów w wieczystą dzierżawę oraz w ramach prawa zabudowy. Jednocześnie, już uzyskane prawo zabudowy lub dzierżawy wieczystej, można było zmienić we własność czasową. W 1961 r. istniejące prawa wieczystej dzierżawy, prawa zabudowy i własności czasowej ex lege przekształcono w prawo wieczystego użytkowania.
Skomplikowanie nie uzasadnia bezczynności
Specyfika spraw dotyczących zwrotu nieruchomości warszawskich nie stała się dla Trybunału podstawą do odstąpienia od utrwalonych kryteriów badania przewlekłości postępowania. Podobnie jak we wcześniejszych orzeczeniach, opartych na art. 6 ust. 1 Konwencji, ETPC uznał, że ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania winna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego.
Trybunał przyznał, iż sprawy, których przedmiotem jest zwrot nieruchomości warszawskich charakteryzują się znaczną złożonością kwestii prawnych i faktycznych. Ocenił jednak, iż w przedmiotowej sprawie, Rząd nie był w stanie dowieść, iż długość postępowania nie wykroczyła poza "rozsądny termin" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Konwencji. O stwierdzeniu naruszenia EKPC zdecydowały wyszczególnione przez Trybunał okresy bezczynności organów administracji i sądownictwa.
Po pierwsze, ETPC wskazał na 15-miesięczny okres oczekiwania na wyrok NSA po wydaniu decyzji wojewody warszawskiego z marca 1994 r. Po drugie, wytknięto półroczną bezczynność między decyzją wojewody z marca 1996 r. a jej wykonaniem. Po trzecie, po raz kolejny bezczynność (odpowiednio 12 i 11 miesięcy) stwierdzono w dalszych postępowaniach przez NSA prowadzonych w latach 1998-2000. Wreszcie, jako nieuzasadnioną przewlekłość Trybunał ocenił 8-miesięczny okres oczekiwania na wykonanie przez wojewodę wyroku NSA z października 2000 r.
Wyrok niewykonany
Sprawa Beller przeciwko Polsce jest szczególnie interesująca nie tylko z uwagi na rozważania Trybunału w kwestii przewlekłości postępowań dotyczących zwrotu tzw. nieruchomości warszawskich. Równie niepokojąca jest reakcja władz m.st. Warszawy na stwierdzone przez ETPC naruszenie praw wynikających z Konwencji. W dużej mierze za sprawą działań miasta wyrok Trybunału nie został bowiem dotychczas wykonany, tj. nie doszło do zakończenia postępowania w przedmiocie wniosku ojca skarżącej o przyznanie prawa własności czasowej. Wyrok WSA nakazujący Prezydentowi m.st. Warszawy wydanie stosownego rozstrzygnięcia w terminie dwóch miesięcy został zaskarżony przez Prezydenta skargą kasacyjną do NSA. Na ten problem zwróciła uwagę w swoim wystąpieniu do Prezydenta m.st. Warszawy Helsińska Fundacja Praw Człowieka (Wystąpienie z 29 sierpnia 2008 r., znak pisma: 3089/2008/PIP/AB/MWr; tekst wystąpienia oraz odpowiedzi Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy dostępne na stronie internetowej Programu Interwencji Prawnej HFPC: www.hfhr.org.pl/interwencja).
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
