Komentarz do dokumentu: Kadi przeciwko Radzie i Komisji (Orzeczenia)
Autor: dr Agnieszka Frąckowiak-Adamska Data dodania: 2009-03-02 12:39:39
Prawa podstawowe a środki wspólnotowe przyjmowane w wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa ONZ
W dniu 3 września 2008 r. Trybunał Sprawiedliwości WE wydał precedensowy wyrok w połączonych sprawach C 402/05 P Kadi i C 415/05 P Al Barakaat przeciwko Radzie i Komisji Europejskiej [1] potwierdzający wagę przykładaną przez Unię Europejską do ochrony praw podstawowych również w przypadku środków mających na celu zwalczanie terroryzmu.
Orzeczenie to zapadło w wyniku odwołania od wyroku Sądu Pierwszej Instancji (dalej: SPI), który wykluczał w zasadzie (z jednym wyjątkiem) kontrolę aktów wspólnotowych przyjętych w wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa [2]. Trybunał w składzie wielkiej izby (13 sędziów) w długim, jak na jego standardy, orzeczeniu (380 paragrafów, 47 stron) odrzucił tok rozumowania SPI i uznał, że żadne względy nie mogą wykluczyć sądowej ochrony praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym.
Orzeczenie należy zaliczyć do fundamentalnych rozstrzygnięć prawa wspólnotowego. Potwierdza bowiem i rozwija dwie leżące u podstaw tego prawa zasady:
1) autonomii prawa wspólnotowego i
2) ochrony praw podstawowych.
Określa też relacje między tym prawem i międzynarodowym porządkiem prawnym Narodów Zjednoczonych. Rozstrzygnięcie spowodowało jednak również krytykę ze względu na brak odwołania do międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka oraz możliwe osłabienia skuteczności wykonywania rezolucji RB.
I. Stan faktyczny i orzeczenie Sądu I Instancji
Od 1999 r. Rada Bezpieczeństwa (dalej: RB) ONZ w ramach walki z międzynarodowym terroryzmem wydała, na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, serię rezolucji nakazujących zamrożenie funduszy i innych aktywów należących do Osamy Bin Ladena oraz powiązanych z nim osób fizycznych i podmiotów. Osoby takie miały być identyfikowane i wpisywane do wykazu przez, składający się z wszystkich członków RB, Komitet ds. Sankcji (zwany też - od numeru rezolucji - Komitetem 1267). Rezolucje przewidywały okresowe (co 12 lub 18 miesięcy) rozpatrywanie zasadności środków.
Początkowo zamrożenie było bezwzględne, lecz pod koniec 2002 r. wprowadzono możliwość zastosowania za zgodą Komitetu odstępstw ze względów humanitarnych. Wniosek o rewizję ma być składany przez zainteresowaną osobę do organu państwa (obywatelstwa lub miejsca zamieszkania), który decyduje, czy przekazać go do Komitetu. W wyniku krytyki tej procedury, utworzono tzw. punkt przyjęć przy Sekretariacie Generalnym ONZ (funkcjonuje od 30 marca 2007 r.), do którego osoby dotknięte sankcjami mogą kierować się bezpośrednio z wnioskiem o ich uchylenie.
Zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych państwa członkowskie ONZ zobowiązane są do wykonywania decyzji RB podjętych w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, a zgodnie z art. 103 obowiązki wynikające z Karty mają pierwszeństwo przed każdym innym porozumieniem międzynarodowym.
Państwa członkowskie UE uznały, że wykonanie rezolucji RB wymaga działania Wspólnoty. Po przyjęciu wspólnego stanowiska (akt unijny z zakresu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, dalej: WPBZ) [3], przyjęły szereg rozporządzeń, w tym sporne rozporządzenie Rady nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al Kaida i talibami [4]. Rozporządzenie przewidywało m.in. zamrożenie środków finansowych osób znajdujących się na załączonej do niego liście, aktualizowanej (przez Komisję) zgodnie ze zmianami dokonywanymi w wykazie prowadzonym przez Komitet ds. Sankcji.
Ponieważ żaden przepis TWE ani TUE nie przewidywał kompetencji do przyjmowania takich środków przeciwko osobom nie związanym z reżimem państwa trzeciego, jako podstawę prawną rozporządzenia wskazano kombinację:
- art. 60 TWE (umożliwienie wykonania przez WE decyzji podjętych w ramach WPZB poprzez przyjmowanie środków przeciwko państwu trzeciemu dotyczących przepływu kapitału i płatności),
- art. 301 TWE (przyjmowanie środków wykonujących wspólne stanowisko WPZB o zerwaniu lub ograniczeniu stosunków gospodarczych z państwami trzecimi)
- i art. 308 TWE (kompetencja uzupełniająca WE).
Rozporządzenie 881/2002 zostało zaskarżone przed SPI – w zakresie ich dotyczącym - przez Y.A. Kadiego oraz fundację Al Barakaat, którzy figurowali na liście stanowiącej załącznik do rozporządzenia. W wykazie prowadzonym przez Komitet ds. Sankcji znajdowali się stale od 2001 r. Skarżący podnieśli zarzuty nieważności oparte na braku kompetencji Rady, naruszeniu art. 249 TWE (niespełnienie wymogu zasięgu ogólnego rozporządzenia poprzez wskazanie imiennie jego adresatów) oraz naruszeniu ich praw podstawowych - prawa do bycia wysłuchanym, prawa do poszanowania własności i zasady proporcjonalności oraz prawa do skutecznej kontroli sądowej.
SPI w orzeczeniach z dnia 21 września 2005 r. [5] odrzucił wszystkie zarzuty. Stwierdził, że wskazana łączna podstawa prawna pozwala na zapewnianie aktami wspólnotowymi jednego z celów wyznaczonych Unii w art. 2 UE, tj. realizowania WPBZ. Uznał też, że imienne wskazanie osób, których środki mają być zamrożone nie pozbawia zasięgu ogólnego rozporządzenia w rozumieniu art. 249 ust. 2 TWE. Adresaci rozporządzenia są określeni w sposób ogólny i abstrakcyjny, gdyż zakaz adresowany jest do każdego, kto może w rzeczywistości mieć w posiadaniu sporne środki lub zasoby gospodarcze osób wymienionych w załączniku.
SPI uznał też, że wydając akty prawne w celu wykonania rezolucji RB Wspólnota działa na podstawie ograniczonej kompetencji niepozostawiającej przy korzystaniu z niej uprawnień dyskrecjonalnych. Badając zgodność tych aktów ze wspólnotowymi ze standardami ochrony praw człowieka, sąd wspólnotowy musiałby pośrednio zbadać zgodność z nimi rezolucji RB. SPI uznał, że ani prawo międzynarodowe ani wspólnotowe nie daje mu takiej kompetencji, a zatem rozporządzenia wykonujące rezolucje RB zasadniczo objęte są immunitetem jurysdykcyjnym. Stwierdził jednak, że istnieje jeden wyjątek – uznał się za uprawniony do sprawowania kontroli zgodności rozporządzenia (a zatem też incydentalnej kontroli rezolucji RB) z nadrzędnymi normami prawa międzynarodowego o charakterze ius cogens, do których zaliczył zbiorczo ochronę praw podstawowych. Po szczegółowej analizie SPI uznał jednak, że nie doszło do naruszenia żadnego z konkretnych praw podstawowych powoływanych przez skarżących.
II. Zarzuty skarżących
Skarżący w odwołaniu od wyroku SPI podnieśli trzy zarzuty:
1) brak podstawy prawnej spornego rozporządzenia,
2) naruszenie art. 249 TWE oraz
3) naruszenie kilku praw podstawowych.
III. Opinia rzecznika generalnego
Rzecznik Generalny Poiares Maduro sugerował uznanie rozporządzenia za nieważne w zakresie dotyczącym skarżących ze względu na błędną podstawę prawną (jego zdaniem właściwą jest art. 60 w zw. z art. 301 TWE), naruszenie prawa poprzez stwierdzenie, że SPI nie przysługuje prawo do dokonania kontroli sądowej zaskarżonego rozporządzenia w świetle praw podstawowych oraz naruszenie konkretnych takich praw: prawa do przedstawienia stanowiska, prawa do kontroli sądowej oraz prawa do poszanowania własności.
IV. Orzeczenie Trybunału
Trybunał uchylił zaskarżone wyroki SPI. Rozstrzygnął sprawę co do istoty uznając rozporządzenie 881/2002 – w zakresie, w jakim dotyczy skarżących - za nieważne. Utrzymał jednocześnie w mocy jego skutki przez okres do trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.
V. Uzasadnienie
Trybunał odrzucił dwa pierwsze zarzuty skarżących, zgodził się natomiast, iż doszło do naruszenia praw podstawowych obowiązujących w ramach procedury, zgodnie z którą przyjęte zostały kwestionowane środki ograniczające.
Podstawa prawna spornego rozporządzenia i naruszenie art. 249 WE
Po długich i szczegółowych rozważaniach dotyczących podstawy prawnej (paragrafy 121-236 orzeczenia) Trybunał uznał, że rozporządzenie służy realizacji jednego z celów WE (niezależnie od tego, że realizuje cel WPBZ) oraz ma związek z funkcjonowaniem wspólnego rynku w rozumieniu art. 308 TWE (uniknięcie zakłócenia konkurencji). Stwierdził, że ten ostatni przepis nie może rozszerzać kompetencji WE poza porządek wspólnotowy, a zatem SPI błędnie przyjął, że wydanie aktu wspólnotowego służyło jedynie realizacji celu z zakresu WPZB. Ten błąd w uzasadnieniu nie miał jednak wpływu na ważność samej podstawy prawnej, która została uznana przez Trybunał za prawidłową.
Krótko rozprawił się Trybunał z zarzutem naruszenia art. 249 TWE (zasięg ogólny rozporządzenia) przychylając się w pełni do argumentacji przedstawionej przez SPI.
Naruszenie niektórych praw podstawowych
Analizę zarzutu naruszenia praw podstawowych Trybunał rozpoczął od określenia relacji między porządkami prawnymi: wspólnotowym i Narodów Zjednoczonych.
Relacja między prawem wspólnotowym a prawem NZ
Na wstępie przywołał najważniejsze założenia wspólnotowego porządku prawnego. Przypomniał, że „Wspólnota jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat WE […]”. Powołał się następnie na niezależność (autonomię) wspólnotowego systemu prawnego uznaną za jeden z fundamentów WE. W końcu przypomniał, że prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa. Ich przestrzeganie stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów wspólnotowych, niedopuszczalne są zatem we Wspólnocie środki, które są nie do pogodzenia z poszanowaniem tych praw.
Z tych fundamentalnych zasad wywiódł wniosek, że zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatu WE, wśród których znajduje się zasada, zgodnie z którą wszystkie akty wspólnotowe powinny przestrzegać praw podstawowych. Uznał w konsekwencji, że SPI naruszył prawo stwierdzając, że rozporządzenie powinno korzystać z immunitetu jurysdykcyjnego co do jego wewnętrznej zgodności z prawem, z wyjątkiem zgodności z normami ius cogens. Zdaniem Trybunału immunitet taki nie znajduje uzasadnienia ani w prawie międzynarodowym ani wspólnotowym.
Karta NZ pozostawia bowiem swobodę wyboru środków wykonujących rezolucje RB - wykonanie to może nastąpić zgodnie z zasadami obowiązującymi w tej kwestii w porządku prawnym każdego państwa członkowskiego ONZ. Co do prawa wspólnotowego, to choć niektóre przepisy TWE pozwalają na odstępstwa od ogólnych reguł wspólnotowych, to „przepisów tych jednak nie można rozumieć w ten sposób, że zezwalają one na odstępstwa od zasad wolności, demokracji, jak również poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, zawartych w art. 6 ust. 1 UE jako fundamenty Unii”.
Trybunał odrzucił argument, że „mając na względzie poszanowanie, jakie instytucje wspólnotowe powinny okazywać instytucjom Narodów Zjednoczonych” powinien on zrezygnować z kontroli zgodności z prawem spornego rozporządzenia w świetle praw podstawowych ponieważ w ramach systemu sankcji wprowadzonego przez NZ prawa podstawowe są dostatecznie chronione. Stwierdził wprost, że pomijając fakt, że procedura rewizji została wprowadzona przez rezolucje późniejsze niż sporne rozporządzenie, to i tak, w sposób oczywisty nie oferuje ona gwarancji ochrony sądowej ze względu na jej charakter zasadniczo dyplomatyczny i międzypaństwowy.
Trybunał uznał się zatem za w pełni właściwy do dokonania kontroli rozporządzenia 881/2002 na gruncie prawa wspólnotowego. Wykluczył natomiast – ze względu na brak kompetencji - możliwość dokonywania przez niego kontroli zgodności z prawem samej rezolucji RB, nawet jeżeli kontrola miałaby dotyczyć jedynie jej zgodności z ius cogens. Zastrzegł wprost, że kontrola zgodności z prawem dotyczy aktu wspólnotowego służącego wykonaniu danej umowy międzynarodowej, a nie umowy jako takiej, a ewentualny wyrok sądu wspólnotowego, w którym by orzeczono, że akt wspólnotowy służący wykonaniu rezolucji RB jest sprzeczny z nadrzędną normą wspólnotowego porządku prawnego, nie oznaczałby podważenia pierwszeństwa tej rezolucji na poziomie prawa międzynarodowego.
Na marginesie Trybunał zauważył, że gdyby nawet Karta NZ wiązała WE (wiąże tylko jej państwa członkowskie), to zgodnie z art. 307 TWE korzystałaby ona z pierwszeństwa przed aktami wspólnotowego prawa wtórnego, jednak to pierwszeństwo nie obejmowałoby prawa pierwotnego, a w szczególności zasad ogólnych, w których skład wchodzą prawa podstawowe.
Podsumowując jego słowami, „kontrolę przez Trybunał ważności wszelkich aktów wspólnotowych w aspekcie praw człowieka należy uważać za wyraz – we wspólnocie prawa – gwarancji konstytucyjnej wynikającej z traktatu WE jako autonomicznego systemu prawnego, którego umowa międzynarodowa nie może naruszać”. Przesądzając w ten sposób o swojej właściwości, Trybunał dokonał w dalszej kolejności kontroli rozporządzenia pod kątem naruszenia konkretnych praw podstawowych, na które powoływali się skarżący.
Naruszenie prawa do obrony
Trybunał stwierdził, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa do obrony Kadiego i Al Baraakat. W szczególności nie były przestrzegane prawo do bycia wysłuchanym oraz prawo do skutecznej kontroli sądowej.
Powołując się na swoje ustalone orzecznictwo Trybunał stwierdził, że kluczowym dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej jest, by organ wspólnotowy poinformował - w najszerszym możliwym zakresie - o motywach uzasadniających umieszczenie nazwiska danej osoby lub nazwy podmiotu w wykazie stanowiącym załącznik do spornego rozporządzenia czy to w chwili podejmowania decyzji o tym umieszczeniu, czy to przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po podjęciu tej decyzji. Udzielenie informacji ma służyć podwójnemu celowi. Jest konieczne dla umożliwienia adresatom środków obrony ich praw i podjęcie decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do sądu wspólnotowego. Ponadto umożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem danego aktu wspólnotowego.
Obydwa te prawa nie są absolutne. TS uznał więc, że nie można wymagać od organów wspólnotowych, by informowały o tych motywach czy też wysłuchiwały zainteresowanych przed pierwotnym umieszczeniem ich w tym wykazie, gdyż skuteczność środków takich jak w sprawie wymaga elementu zaskoczenia. Dopuścił też, że w przypadku aktu wspólnotowego wykonującego rezolucję RB, względy nadrzędne dotyczące bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Wspólnoty i jej państw członkowskich mogą stać na przeszkodzie informowaniu zainteresowanych o niektórych okolicznościach oraz wysłuchaniu ich co do tych okoliczności. Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie, że akt ma związek z bezpieczeństwem międzynarodowym i terroryzmem skutkuje wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądu wspólnotowego. Do tego ostatniego należy pogodzenie tych dwóch wymogów.
Trybunał stwierdził ostatecznie, że sporne rozporządzenie nie przewiduje żadnej procedury informowania o okolicznościach uzasadniających umieszczenie nazwisk lub nazw zainteresowanych, skarżącym nie udzielono żadnej informacji, nie mieli żadnej okazji do przedstawienia swojego stanowiska. Co więcej, Rada odmówiła przedstawienia jakichkolwiek dowodów również w postępowaniu sądowym; skarżący nie mieli zatem również możliwości obrony swoich praw na dostatecznych warunkach przed sądem wspólnotowym. Tym samym doszło do naruszenia zarówno prawa do bycia wysłuchanym, jak i do skutecznej obrony sądowej.
Prawo do skutecznej ochrony sadowej zostało naruszone również poprzez fakt, że sąd wspólnotowy, z powodu braku wskazanych informacji, nie był w stanie dokonać kontroli zgodności z prawem spornego rozporządzenia. W konsekwencji Trybunał uznał, że sporne rozporządzenie zostało wydane bez zapewnienia jakiejkolwiek gwarancji w odniesieniu do poinformowania o zgromadzonych przeciwko skarżącym dowodach lub w odniesieniu do ich wysłuchania w tej kwestii. Zostało zatem ustanowione w ramach procedury, w której prawa do obrony nie były przestrzegane, co spowodowało również naruszenie prawa do skutecznej obrony sądowej.
Naruszenie prawa do poszanowania własności
Trybunał uznał również, że choć zasadniczo ograniczenia takie, jak w sprawie można uznać za uzasadnione, to w konkretnej sprawie Kadiego doszło do naruszenia prawa własności, przede wszystkim ze względu na brak odpowiednich gwarancji proceduralnych.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem wspólnotowym, prawo własności należy do podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Trybunał przypomniał, że zasady te nie stanowią jednak praw absolutnych, lecz muszą być widziane w perspektywie ich funkcji społecznej, a zatem „wykonywanie prawa własności może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom WE służącym dobru ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę tego prawa”. Ustalając, czy została zachowana równowaga miedzy interesem ogólnym a interesem zainteresowanej jednostki, należy przyznać prawodawcy szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych.
W świetle celu interesu ogólnego o znaczeniu tak podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej jak walka wszelkimi środkami, zgodnie z Kartą NZ, z zagrożeniami dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, jakie niosą akty terrorystyczne, zamrożenie środków finansowych osób zidentyfikowanych jako powiązane z terrorystami, nie może samo w sobie uchodzić za niewłaściwe lub nieproporcjonalne. Ponadto zaskarżone rozporządzenie przewiduje możliwość zarządzenia przez organy krajowe, na wniosek zainteresowanego, niestosowanie zamrożenia funduszy w odniesieniu do środków koniecznych do pokrycia jego podstawowych wydatków.
Dodatkowo rezolucje Rady Bezpieczeństwa, których wykonaniu służy sporne rozporządzenie, przewidują mechanizm okresowej rewizji ogólnego systemu ustanowionych nimi środków oraz procedurę umożliwiającą zainteresowanym przedstawienie w każdej chwili ich przypadku Komitetowi ds. Sankcji w celu rewizji. Z tych względów środki ograniczające nałożone spornym rozporządzeniem są takimi ograniczeniami prawa własności, które co do zasady można uznać za uzasadnione.
Oceniając jednak konkretny przypadek Y.A. Kadiego, Trybunał doszedł do wniosku iż, zastosowanie wobec niego środków ograniczających stanowi nieuzasadnione ograniczenie jego prawa własności. Wskazał, że, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, obowiązujące procedury powinny umożliwiać zainteresowanej osobie przedstawienie jej sprawy właściwym organom. Brak takiej możliwości w przypadku Kadiego oraz daleko idące ograniczenie jego prawa własności - ze względu na ogólny zasięg i rzeczywisty czas trwania środków ograniczających – skutkowały oceną, iż doszło do nieuzasadnionego ograniczenia jego prawa własności.
Utrzymanie w mocy skutków rozporządzenia
Trybunał utrzymał w mocy skutki rozporządzenia na okres nieprzekraczający trzech miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia wyroku. Wskazał z jednej strony na konieczność zapewnienia skuteczności środków zwalczających terroryzm, a z drugiej na znaczący wpływ środków ograniczających na prawa i wolności wnoszących odwołanie. Trybunał podkreślił, że rozporządzenie zostało uznane za nieważne z powodu naruszenia procedury, nie można zatem wykluczyć, że nałożenie środków ograniczających na skarżących może co do istoty okazać się uzasadnione.
VI. Komentarz [6]
Omawiane orzeczenie wydaje się na pierwszy rzut oka wielkim zwycięstwem ochrony praw człowieka, a na pewno jest takim z punktu widzenia Y.A. Kadiego i Al Barakaat. Trybunał Sprawiedliwości nie zawahał się potwierdzić fundamentalnego znaczenia ochrony praw podstawowych we Wspólnocie. Wcielił też te deklaracje w czyn i unieważnił sporne rozporządzenie, nie bacząc na konsekwencje dla relacji międzynarodowych Wspólnoty.
Omawiając krótko rozstrzygnięcie dotyczące podstawy prawnej rozporządzenia, zauważyć można, że kompetencja WE do nakładania sankcji skierowanych przeciwko indywidualnym podmiotom, a nie państwom trzecim lub związanym z reżimami osobami, nie wynika wcale z w sposób oczywisty z traktatu. Trybunał uniknął dokonania interpretacji contra legem i nie rozszerzył zakresu stosowania poszczególnych przepisów poza ich wyraźne brzmienie (uznał zwłaszcza, że art. 308 TWE nie może pełnić roli pomostu między I a II filarem). Pełen niuansów i nie do końca spójny [7], wywód pozwolił mu jednak na uznanie kompetencji WE, co zgodne było z koniecznością zapewnienia skuteczności sankcjom RB (poparte dodatkowo faktem, że oczekujący na ostatnie ratyfikacje Traktat z Lizbony przewiduje wyraźną podstawę prawną dla przyjmowania takich aktów prawnych [8]).
W kwestii zasad ogólnych, sprawa Kadi potwierdza natomiast, że każdy akt wspólnotowy podlega kontroli zgodności z kartą konstytucyjną WE oraz że przestrzeganie praw podstawowych stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów wspólnotowych. Uchylone orzeczenie SPI podawało obydwie te zasady w wątpliwość poprzez przyjęcie, że sąd wspólnotowy nie jest właściwy do badania legalności rozporządzenia wydanego w wykonaniu rezolucji RB (poza sytuacją badania go pod kątem zgodności z normami ius cogens).
Z wyroku Trybunału płynie natomiast ważne przesłanie, że system sądowej ochrony praw podstawowych przewidziany w TWE nie dopuszcza żadnych odstępstw. Wszystkie akty nakładające sankcje podlegają więc kontroli sądowej, bez względu na to, czy wydane zostały przez WE z własnej inicjatywy, czy też w wykonaniu zobowiązań międzynarodowych.
Autorzy zajmujący się uniwersalną ochroną praw człowieka dość zgodnie krytykują jednak ograniczenie całości dyskusji do wewnętrznej oceny zgodności rozporządzenia ze wspólnotową kartą konstytucyjną, a w rezultacie stracenie przez Trybunał okazji do wzięcia udziału w dyskusji na temat międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka. Zauważa się, że Trybunał zamiast uczynić racjonalny użytek z argumentów dostępnych na gruncie prawa międzynarodowego (np. prawa zwyczajowego) i nawiązać w ten sposób dialog z innymi sądami, zminimalizował rolę prawa międzynarodowego.
Rozstrzygnięcie TS krytycznie oceniane jest też w niektórych państwach członkowskich ONZ (głownie USA) z innego powodu [9]. Czy wysłanie sygnału, że Trybunał będzie chronił za wszelką cenę (nawet niestosowania rezolucji RB) „lokalne prawa”, nie jest szkodliwy dla spójności prawa międzynarodowego i skuteczności zapewniania pokoju na świecie?
Trybunał, tak zachęcający do dialogu i otwartości krajowe trybunały konstytucyjne, w sprawie Kadi nie tylko nie nawiązał dialogu na poziomie prawa międzynarodowego, ale wręcz stworzył precedens, zachęcający inne państwa do kontroli rezolucji w oparciu o własne standardy ochrony praw podstawowych. Nie odmawiając słuszności tym poglądom, zauważyć należy, że Trybunałowi brak traktatowej kompetencji do wypowiadania się w takich kwestiach. Prawdopodobnie nie chciał też chciał zostać oskarżony o sędziowski aktywizm na kolejnym polu; państwa członkowskie i tak z trudem akceptują pewne orzeczenia ingerujące w ich wewnętrzne porządki prawne.
Trybunał nie zawahał się jednak zauważyć, że procedura stosowania sankcji przewidziana rezolucjami RB w sposób oczywisty nie gwarantuje prawa do ochrony sądowej. Nie uznał się za uprawniony w żadnym wypadku do kontroli rezolucji, ale dokonał krytycznej oceny systemu ustanowionego Kartą. Nie opuszczając „własnego podwórka”, Trybunał wysłał sygnał o potrzebie zapewnienia uniwersalnego sądowej kontroli decyzji RB. Z orzeczenia nie wynika jednak jasno, czy Trybunał dopuścił możliwość, że w razie zapewnienia na poziomie ONZ ochrony praw podstawowych równoważnej ze wspólnotową, zrezygnowałby z wykonywania własnych kompetencji (na wzór orzeczenia niemieckiego Trybunału Federalnego w słynnej sprawie Solange). Niektórzy komentatorzy uważają, że Trybunał wykluczył taką możliwość [10].
Trybunał nie zaangażował się w dyskusję o uniwersalnej ochronie praw człowieka, ale wykorzystał orzeczenie do przypomnienia i rozwinięcia jednej z fundamentalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego - jego autonomii, tym razem w stosunku do prawa międzynarodowego. Wyraźnie stwierdził nadrzędność prawa wspólnotowego, wskazując że „zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatu WE”. Oznacza to m.in., że, wynikające z art. 307 TWE pierwszeństwo zobowiązań z umów zawartych przez państwa członkowskie przed przystąpieniem do WE, nie może prowadzić do uchylenia „zasad wolności, demokracji, jak również poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, zawartych w art. 6 ust. 1 UE jako fundamenty Unii” (§ 303).
Stwierdził też, że nawet gdyby Karta NZ wiązała bezpośrednio WE (wiąże tylko państwa), to zobowiązania z niej nie miałyby pierwszeństwa przed prawem pierwotnym. Ustalił więc hierarchię źródeł prawa jak w porządkach wewnętrznych: na szczycie karta konstytucyjna (traktaty WE i UE), następnie umowy międzynarodowe zawarte przez WE, potem akty prawa wtórnego.
Komentatorzy zwracają też uwagę, że po raz pierwszy w historii w opinii RG pojawiło się sformułowanie „wewnętrzny (ang. municipal) porządek prawny” – termin prawa międzynarodowego zarezerwowany dotychczas dla krajowych porządków prawnych [11].
Podsumowując, Trybunał w sprawie Kadi zastosował klasyczny schemat rozumowania stosowany przez wiele krajowych Trybunałów Konstytucyjnych, stojących na straży swoich konstytucji (np. polski TK stwierdzający nieważność przepisów kodeksu postępowania karnego implementujących dosłownie decyzję ramową UE o europejskim nakazie aresztowania)[12].
Użył też ochrony praw człowieka dla wzmocnienia legitymacji UE i jako element identyfikujący UE na zewnątrz oraz uzasadniający autonomię prawa wspólnotowego. Warto zauważyć na końcu, że spełnienie wymogów narzuconych orzeczeniem ETS może nie przyczynić się w praktyce aż w tak istotny sposób do podniesienia gwarancji ochrony osób zainteresowanych. Potwierdzenie znaleźć można śledząc konsekwencje wyroku.
W dniu 28 listopada 2008 r. Komisja wydała rozporządzenie [13] ponownie umieszczające Y.A Kadiego i Al Barakaat na liście stanowiącej załącznik do rozporządzenia 881/2002. Z preambuły wynika, iż Komisja przekazała im „dostarczony przez Komitet ONZ ds. Sankcji zwięzły opis powodów uzasadniających [ich] umieszczenie w wykazie” oraz przyznała [im] możliwość przedstawienia uwag w sprawie tych powodów, by poznać [ich] opinię. A następnie po uważnym przeanalizowaniu uwag otrzymanych od wymienionych uznała, że włączenie ich do wykazu jest uzasadnione z powodu ich powiązań z siecią Al-Kaida.
Trudno się oprzeć wrażeniu, że spełnienie wymogów wynikających z orzeczenia sprowadziło się do dokonania kilku czysto formalnych czynności. Jeśli skarżący wykażą się uporem i sprawa trafi ponownie przed Trybunał kluczowym ewentualnym przedmiotem rozważania będzie, czy zwięzłość opisu powodów czyni zadość obowiązkowi poinformowania oraz przede wszystkim, czy nie uniemożliwia ona Trybunałowi dokonania kontroli legalności rozporządzenia.
Dobrze jednak, że nikt nie będzie już miał wątpliwości, czy zainteresowani mają prawo wyjaśnienia tych kwestii przed sądem wspólnotowym.
dr Agnieszka Frąckowiak-Adamska
Uniwersytet Wrocławski
[1] Spr. C‑402/05 P Yassin Abdullah Kadi przeciwko Radzie i Komisji [2008] j.n.p. i spr. C‑415/05 P Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji Europejskiej [2008] j.n.p.
[2] Rezolucje nr 1267 z 1999 r., 1333 z 2000 r. oraz 1390 z 2002 r.
[3] Wspólne stanowisko Rady 2002/402/WPZB Dz. Urz. WE [2003] L 53, s. 62.
[4] Rozporządzenie Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie Dz.Urz. WE [2002] L 139, s. 9.
[5] Spr. T-306/01 Yusuf i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji [2005] Zb. Orz. II-3533, spr. T-315/01 Kadi przeciwko Radzie i Komisji [2005] Zb. Orz. II-3649.
[6] Por. też Common Market Law Review 2009, nr 46: D. Halberstam, E. Stein, The United Nations, the European Union, and the King of Sweden: Economic Sanctions and Individual Rights in a Plural World Order, s. 13-72, A. Dawes, B. Kunoy, Plate tectonics in Luxembourg: The ménage à trois between EC law, international law and the European Convention on Human Rights following the UN sanctions cases, s. 73 – 104, A. Gattini, Joined Cases C-402/05 P & 415/05 P, Yassin Abdullah Kadi, Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission, judgment of the Grand Chamber of 3 September 2008, nyr, s. 213 – 239.
[7] D. Halberstam, E. Stein, op. cit., s. 40.
[8] Nowy art. 75 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
[9] J. Goldsmith, E. Posner, “Does Europe Believe in International Law?” Nov. 25, 2008, edition of The Wall Street Journal.
[10] D. Halberstam, E. Stein, op. cit., s. 60.
[11] D. Halberstam, E. Stein, op. cit., s. 47.
[12] Wyrok z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie P/01, dostępny ze strony www.trybunal.gov.pl.
[13] Rozporządzenie Komisji WE nr 1190/2008 zmieniające po raz 101. rozporządzenie Rady (WE) nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami Dz. Urz. UE [2008] L 322, s. 25.
W dniu 3 września 2008 r. Trybunał Sprawiedliwości WE wydał precedensowy wyrok w połączonych sprawach C 402/05 P Kadi i C 415/05 P Al Barakaat przeciwko Radzie i Komisji Europejskiej [1] potwierdzający wagę przykładaną przez Unię Europejską do ochrony praw podstawowych również w przypadku środków mających na celu zwalczanie terroryzmu.
Orzeczenie to zapadło w wyniku odwołania od wyroku Sądu Pierwszej Instancji (dalej: SPI), który wykluczał w zasadzie (z jednym wyjątkiem) kontrolę aktów wspólnotowych przyjętych w wykonaniu rezolucji Rady Bezpieczeństwa [2]. Trybunał w składzie wielkiej izby (13 sędziów) w długim, jak na jego standardy, orzeczeniu (380 paragrafów, 47 stron) odrzucił tok rozumowania SPI i uznał, że żadne względy nie mogą wykluczyć sądowej ochrony praw podstawowych we wspólnotowym porządku prawnym.
Orzeczenie należy zaliczyć do fundamentalnych rozstrzygnięć prawa wspólnotowego. Potwierdza bowiem i rozwija dwie leżące u podstaw tego prawa zasady:
1) autonomii prawa wspólnotowego i
2) ochrony praw podstawowych.
Określa też relacje między tym prawem i międzynarodowym porządkiem prawnym Narodów Zjednoczonych. Rozstrzygnięcie spowodowało jednak również krytykę ze względu na brak odwołania do międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka oraz możliwe osłabienia skuteczności wykonywania rezolucji RB.
I. Stan faktyczny i orzeczenie Sądu I Instancji
Od 1999 r. Rada Bezpieczeństwa (dalej: RB) ONZ w ramach walki z międzynarodowym terroryzmem wydała, na podstawie rozdziału VII Karty Narodów Zjednoczonych, serię rezolucji nakazujących zamrożenie funduszy i innych aktywów należących do Osamy Bin Ladena oraz powiązanych z nim osób fizycznych i podmiotów. Osoby takie miały być identyfikowane i wpisywane do wykazu przez, składający się z wszystkich członków RB, Komitet ds. Sankcji (zwany też - od numeru rezolucji - Komitetem 1267). Rezolucje przewidywały okresowe (co 12 lub 18 miesięcy) rozpatrywanie zasadności środków.
Początkowo zamrożenie było bezwzględne, lecz pod koniec 2002 r. wprowadzono możliwość zastosowania za zgodą Komitetu odstępstw ze względów humanitarnych. Wniosek o rewizję ma być składany przez zainteresowaną osobę do organu państwa (obywatelstwa lub miejsca zamieszkania), który decyduje, czy przekazać go do Komitetu. W wyniku krytyki tej procedury, utworzono tzw. punkt przyjęć przy Sekretariacie Generalnym ONZ (funkcjonuje od 30 marca 2007 r.), do którego osoby dotknięte sankcjami mogą kierować się bezpośrednio z wnioskiem o ich uchylenie.
Zgodnie z art. 25 Karty Narodów Zjednoczonych państwa członkowskie ONZ zobowiązane są do wykonywania decyzji RB podjętych w celu utrzymania międzynarodowego pokoju i bezpieczeństwa, a zgodnie z art. 103 obowiązki wynikające z Karty mają pierwszeństwo przed każdym innym porozumieniem międzynarodowym.
Państwa członkowskie UE uznały, że wykonanie rezolucji RB wymaga działania Wspólnoty. Po przyjęciu wspólnego stanowiska (akt unijny z zakresu Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, dalej: WPBZ) [3], przyjęły szereg rozporządzeń, w tym sporne rozporządzenie Rady nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al Kaida i talibami [4]. Rozporządzenie przewidywało m.in. zamrożenie środków finansowych osób znajdujących się na załączonej do niego liście, aktualizowanej (przez Komisję) zgodnie ze zmianami dokonywanymi w wykazie prowadzonym przez Komitet ds. Sankcji.
Ponieważ żaden przepis TWE ani TUE nie przewidywał kompetencji do przyjmowania takich środków przeciwko osobom nie związanym z reżimem państwa trzeciego, jako podstawę prawną rozporządzenia wskazano kombinację:
- art. 60 TWE (umożliwienie wykonania przez WE decyzji podjętych w ramach WPZB poprzez przyjmowanie środków przeciwko państwu trzeciemu dotyczących przepływu kapitału i płatności),
- art. 301 TWE (przyjmowanie środków wykonujących wspólne stanowisko WPZB o zerwaniu lub ograniczeniu stosunków gospodarczych z państwami trzecimi)
- i art. 308 TWE (kompetencja uzupełniająca WE).
Rozporządzenie 881/2002 zostało zaskarżone przed SPI – w zakresie ich dotyczącym - przez Y.A. Kadiego oraz fundację Al Barakaat, którzy figurowali na liście stanowiącej załącznik do rozporządzenia. W wykazie prowadzonym przez Komitet ds. Sankcji znajdowali się stale od 2001 r. Skarżący podnieśli zarzuty nieważności oparte na braku kompetencji Rady, naruszeniu art. 249 TWE (niespełnienie wymogu zasięgu ogólnego rozporządzenia poprzez wskazanie imiennie jego adresatów) oraz naruszeniu ich praw podstawowych - prawa do bycia wysłuchanym, prawa do poszanowania własności i zasady proporcjonalności oraz prawa do skutecznej kontroli sądowej.
SPI w orzeczeniach z dnia 21 września 2005 r. [5] odrzucił wszystkie zarzuty. Stwierdził, że wskazana łączna podstawa prawna pozwala na zapewnianie aktami wspólnotowymi jednego z celów wyznaczonych Unii w art. 2 UE, tj. realizowania WPBZ. Uznał też, że imienne wskazanie osób, których środki mają być zamrożone nie pozbawia zasięgu ogólnego rozporządzenia w rozumieniu art. 249 ust. 2 TWE. Adresaci rozporządzenia są określeni w sposób ogólny i abstrakcyjny, gdyż zakaz adresowany jest do każdego, kto może w rzeczywistości mieć w posiadaniu sporne środki lub zasoby gospodarcze osób wymienionych w załączniku.
SPI uznał też, że wydając akty prawne w celu wykonania rezolucji RB Wspólnota działa na podstawie ograniczonej kompetencji niepozostawiającej przy korzystaniu z niej uprawnień dyskrecjonalnych. Badając zgodność tych aktów ze wspólnotowymi ze standardami ochrony praw człowieka, sąd wspólnotowy musiałby pośrednio zbadać zgodność z nimi rezolucji RB. SPI uznał, że ani prawo międzynarodowe ani wspólnotowe nie daje mu takiej kompetencji, a zatem rozporządzenia wykonujące rezolucje RB zasadniczo objęte są immunitetem jurysdykcyjnym. Stwierdził jednak, że istnieje jeden wyjątek – uznał się za uprawniony do sprawowania kontroli zgodności rozporządzenia (a zatem też incydentalnej kontroli rezolucji RB) z nadrzędnymi normami prawa międzynarodowego o charakterze ius cogens, do których zaliczył zbiorczo ochronę praw podstawowych. Po szczegółowej analizie SPI uznał jednak, że nie doszło do naruszenia żadnego z konkretnych praw podstawowych powoływanych przez skarżących.
II. Zarzuty skarżących
Skarżący w odwołaniu od wyroku SPI podnieśli trzy zarzuty:
1) brak podstawy prawnej spornego rozporządzenia,
2) naruszenie art. 249 TWE oraz
3) naruszenie kilku praw podstawowych.
III. Opinia rzecznika generalnego
Rzecznik Generalny Poiares Maduro sugerował uznanie rozporządzenia za nieważne w zakresie dotyczącym skarżących ze względu na błędną podstawę prawną (jego zdaniem właściwą jest art. 60 w zw. z art. 301 TWE), naruszenie prawa poprzez stwierdzenie, że SPI nie przysługuje prawo do dokonania kontroli sądowej zaskarżonego rozporządzenia w świetle praw podstawowych oraz naruszenie konkretnych takich praw: prawa do przedstawienia stanowiska, prawa do kontroli sądowej oraz prawa do poszanowania własności.
IV. Orzeczenie Trybunału
Trybunał uchylił zaskarżone wyroki SPI. Rozstrzygnął sprawę co do istoty uznając rozporządzenie 881/2002 – w zakresie, w jakim dotyczy skarżących - za nieważne. Utrzymał jednocześnie w mocy jego skutki przez okres do trzech miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku.
V. Uzasadnienie
Trybunał odrzucił dwa pierwsze zarzuty skarżących, zgodził się natomiast, iż doszło do naruszenia praw podstawowych obowiązujących w ramach procedury, zgodnie z którą przyjęte zostały kwestionowane środki ograniczające.
Podstawa prawna spornego rozporządzenia i naruszenie art. 249 WE
Po długich i szczegółowych rozważaniach dotyczących podstawy prawnej (paragrafy 121-236 orzeczenia) Trybunał uznał, że rozporządzenie służy realizacji jednego z celów WE (niezależnie od tego, że realizuje cel WPBZ) oraz ma związek z funkcjonowaniem wspólnego rynku w rozumieniu art. 308 TWE (uniknięcie zakłócenia konkurencji). Stwierdził, że ten ostatni przepis nie może rozszerzać kompetencji WE poza porządek wspólnotowy, a zatem SPI błędnie przyjął, że wydanie aktu wspólnotowego służyło jedynie realizacji celu z zakresu WPZB. Ten błąd w uzasadnieniu nie miał jednak wpływu na ważność samej podstawy prawnej, która została uznana przez Trybunał za prawidłową.
Krótko rozprawił się Trybunał z zarzutem naruszenia art. 249 TWE (zasięg ogólny rozporządzenia) przychylając się w pełni do argumentacji przedstawionej przez SPI.
Naruszenie niektórych praw podstawowych
Analizę zarzutu naruszenia praw podstawowych Trybunał rozpoczął od określenia relacji między porządkami prawnymi: wspólnotowym i Narodów Zjednoczonych.
Relacja między prawem wspólnotowym a prawem NZ
Na wstępie przywołał najważniejsze założenia wspólnotowego porządku prawnego. Przypomniał, że „Wspólnota jest wspólnotą prawa, to znaczy, że zarówno państwa członkowskie, jak i instytucje podlegają kontroli zgodności wydanych przez nie aktów z podstawową kartą konstytucyjną, jaką stanowi traktat WE […]”. Powołał się następnie na niezależność (autonomię) wspólnotowego systemu prawnego uznaną za jeden z fundamentów WE. W końcu przypomniał, że prawa podstawowe stanowią integralną część ogólnych zasad prawa. Ich przestrzeganie stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów wspólnotowych, niedopuszczalne są zatem we Wspólnocie środki, które są nie do pogodzenia z poszanowaniem tych praw.
Z tych fundamentalnych zasad wywiódł wniosek, że zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatu WE, wśród których znajduje się zasada, zgodnie z którą wszystkie akty wspólnotowe powinny przestrzegać praw podstawowych. Uznał w konsekwencji, że SPI naruszył prawo stwierdzając, że rozporządzenie powinno korzystać z immunitetu jurysdykcyjnego co do jego wewnętrznej zgodności z prawem, z wyjątkiem zgodności z normami ius cogens. Zdaniem Trybunału immunitet taki nie znajduje uzasadnienia ani w prawie międzynarodowym ani wspólnotowym.
Karta NZ pozostawia bowiem swobodę wyboru środków wykonujących rezolucje RB - wykonanie to może nastąpić zgodnie z zasadami obowiązującymi w tej kwestii w porządku prawnym każdego państwa członkowskiego ONZ. Co do prawa wspólnotowego, to choć niektóre przepisy TWE pozwalają na odstępstwa od ogólnych reguł wspólnotowych, to „przepisów tych jednak nie można rozumieć w ten sposób, że zezwalają one na odstępstwa od zasad wolności, demokracji, jak również poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, zawartych w art. 6 ust. 1 UE jako fundamenty Unii”.
Trybunał odrzucił argument, że „mając na względzie poszanowanie, jakie instytucje wspólnotowe powinny okazywać instytucjom Narodów Zjednoczonych” powinien on zrezygnować z kontroli zgodności z prawem spornego rozporządzenia w świetle praw podstawowych ponieważ w ramach systemu sankcji wprowadzonego przez NZ prawa podstawowe są dostatecznie chronione. Stwierdził wprost, że pomijając fakt, że procedura rewizji została wprowadzona przez rezolucje późniejsze niż sporne rozporządzenie, to i tak, w sposób oczywisty nie oferuje ona gwarancji ochrony sądowej ze względu na jej charakter zasadniczo dyplomatyczny i międzypaństwowy.
Trybunał uznał się zatem za w pełni właściwy do dokonania kontroli rozporządzenia 881/2002 na gruncie prawa wspólnotowego. Wykluczył natomiast – ze względu na brak kompetencji - możliwość dokonywania przez niego kontroli zgodności z prawem samej rezolucji RB, nawet jeżeli kontrola miałaby dotyczyć jedynie jej zgodności z ius cogens. Zastrzegł wprost, że kontrola zgodności z prawem dotyczy aktu wspólnotowego służącego wykonaniu danej umowy międzynarodowej, a nie umowy jako takiej, a ewentualny wyrok sądu wspólnotowego, w którym by orzeczono, że akt wspólnotowy służący wykonaniu rezolucji RB jest sprzeczny z nadrzędną normą wspólnotowego porządku prawnego, nie oznaczałby podważenia pierwszeństwa tej rezolucji na poziomie prawa międzynarodowego.
Na marginesie Trybunał zauważył, że gdyby nawet Karta NZ wiązała WE (wiąże tylko jej państwa członkowskie), to zgodnie z art. 307 TWE korzystałaby ona z pierwszeństwa przed aktami wspólnotowego prawa wtórnego, jednak to pierwszeństwo nie obejmowałoby prawa pierwotnego, a w szczególności zasad ogólnych, w których skład wchodzą prawa podstawowe.
Podsumowując jego słowami, „kontrolę przez Trybunał ważności wszelkich aktów wspólnotowych w aspekcie praw człowieka należy uważać za wyraz – we wspólnocie prawa – gwarancji konstytucyjnej wynikającej z traktatu WE jako autonomicznego systemu prawnego, którego umowa międzynarodowa nie może naruszać”. Przesądzając w ten sposób o swojej właściwości, Trybunał dokonał w dalszej kolejności kontroli rozporządzenia pod kątem naruszenia konkretnych praw podstawowych, na które powoływali się skarżący.
Naruszenie prawa do obrony
Trybunał stwierdził, że w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa do obrony Kadiego i Al Baraakat. W szczególności nie były przestrzegane prawo do bycia wysłuchanym oraz prawo do skutecznej kontroli sądowej.
Powołując się na swoje ustalone orzecznictwo Trybunał stwierdził, że kluczowym dla zapewnienia skutecznej ochrony sądowej jest, by organ wspólnotowy poinformował - w najszerszym możliwym zakresie - o motywach uzasadniających umieszczenie nazwiska danej osoby lub nazwy podmiotu w wykazie stanowiącym załącznik do spornego rozporządzenia czy to w chwili podejmowania decyzji o tym umieszczeniu, czy to przynajmniej najszybciej, jak to jest możliwe, po podjęciu tej decyzji. Udzielenie informacji ma służyć podwójnemu celowi. Jest konieczne dla umożliwienia adresatom środków obrony ich praw i podjęcie decyzji, czy celowe jest wniesienie sprawy do sądu wspólnotowego. Ponadto umożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności z prawem danego aktu wspólnotowego.
Obydwa te prawa nie są absolutne. TS uznał więc, że nie można wymagać od organów wspólnotowych, by informowały o tych motywach czy też wysłuchiwały zainteresowanych przed pierwotnym umieszczeniem ich w tym wykazie, gdyż skuteczność środków takich jak w sprawie wymaga elementu zaskoczenia. Dopuścił też, że w przypadku aktu wspólnotowego wykonującego rezolucję RB, względy nadrzędne dotyczące bezpieczeństwa lub utrzymywania stosunków międzynarodowych Wspólnoty i jej państw członkowskich mogą stać na przeszkodzie informowaniu zainteresowanych o niektórych okolicznościach oraz wysłuchaniu ich co do tych okoliczności. Nie oznacza to jednak, że stwierdzenie, że akt ma związek z bezpieczeństwem międzynarodowym i terroryzmem skutkuje wyłączeniem jakiejkolwiek kontroli sądu wspólnotowego. Do tego ostatniego należy pogodzenie tych dwóch wymogów.
Trybunał stwierdził ostatecznie, że sporne rozporządzenie nie przewiduje żadnej procedury informowania o okolicznościach uzasadniających umieszczenie nazwisk lub nazw zainteresowanych, skarżącym nie udzielono żadnej informacji, nie mieli żadnej okazji do przedstawienia swojego stanowiska. Co więcej, Rada odmówiła przedstawienia jakichkolwiek dowodów również w postępowaniu sądowym; skarżący nie mieli zatem również możliwości obrony swoich praw na dostatecznych warunkach przed sądem wspólnotowym. Tym samym doszło do naruszenia zarówno prawa do bycia wysłuchanym, jak i do skutecznej obrony sądowej.
Prawo do skutecznej ochrony sadowej zostało naruszone również poprzez fakt, że sąd wspólnotowy, z powodu braku wskazanych informacji, nie był w stanie dokonać kontroli zgodności z prawem spornego rozporządzenia. W konsekwencji Trybunał uznał, że sporne rozporządzenie zostało wydane bez zapewnienia jakiejkolwiek gwarancji w odniesieniu do poinformowania o zgromadzonych przeciwko skarżącym dowodach lub w odniesieniu do ich wysłuchania w tej kwestii. Zostało zatem ustanowione w ramach procedury, w której prawa do obrony nie były przestrzegane, co spowodowało również naruszenie prawa do skutecznej obrony sądowej.
Naruszenie prawa do poszanowania własności
Trybunał uznał również, że choć zasadniczo ograniczenia takie, jak w sprawie można uznać za uzasadnione, to w konkretnej sprawie Kadiego doszło do naruszenia prawa własności, przede wszystkim ze względu na brak odpowiednich gwarancji proceduralnych.
Zgodnie z ustalonym orzecznictwem wspólnotowym, prawo własności należy do podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Trybunał przypomniał, że zasady te nie stanowią jednak praw absolutnych, lecz muszą być widziane w perspektywie ich funkcji społecznej, a zatem „wykonywanie prawa własności może zostać poddane ograniczeniom, pod warunkiem że ograniczenia te rzeczywiście odpowiadają celom WE służącym dobru ogólnemu i nie stanowią, w stosunku do swego celu, ingerencji nieproporcjonalnej i niemożliwej do przyjęcia, która naruszałaby istotę tego prawa”. Ustalając, czy została zachowana równowaga miedzy interesem ogólnym a interesem zainteresowanej jednostki, należy przyznać prawodawcy szeroki zakres uprawnień dyskrecjonalnych.
W świetle celu interesu ogólnego o znaczeniu tak podstawowym dla wspólnoty międzynarodowej jak walka wszelkimi środkami, zgodnie z Kartą NZ, z zagrożeniami dla pokoju międzynarodowego i bezpieczeństwa międzynarodowego, jakie niosą akty terrorystyczne, zamrożenie środków finansowych osób zidentyfikowanych jako powiązane z terrorystami, nie może samo w sobie uchodzić za niewłaściwe lub nieproporcjonalne. Ponadto zaskarżone rozporządzenie przewiduje możliwość zarządzenia przez organy krajowe, na wniosek zainteresowanego, niestosowanie zamrożenia funduszy w odniesieniu do środków koniecznych do pokrycia jego podstawowych wydatków.
Dodatkowo rezolucje Rady Bezpieczeństwa, których wykonaniu służy sporne rozporządzenie, przewidują mechanizm okresowej rewizji ogólnego systemu ustanowionych nimi środków oraz procedurę umożliwiającą zainteresowanym przedstawienie w każdej chwili ich przypadku Komitetowi ds. Sankcji w celu rewizji. Z tych względów środki ograniczające nałożone spornym rozporządzeniem są takimi ograniczeniami prawa własności, które co do zasady można uznać za uzasadnione.
Oceniając jednak konkretny przypadek Y.A. Kadiego, Trybunał doszedł do wniosku iż, zastosowanie wobec niego środków ograniczających stanowi nieuzasadnione ograniczenie jego prawa własności. Wskazał, że, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 1 protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, obowiązujące procedury powinny umożliwiać zainteresowanej osobie przedstawienie jej sprawy właściwym organom. Brak takiej możliwości w przypadku Kadiego oraz daleko idące ograniczenie jego prawa własności - ze względu na ogólny zasięg i rzeczywisty czas trwania środków ograniczających – skutkowały oceną, iż doszło do nieuzasadnionego ograniczenia jego prawa własności.
Utrzymanie w mocy skutków rozporządzenia
Trybunał utrzymał w mocy skutki rozporządzenia na okres nieprzekraczający trzech miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia wyroku. Wskazał z jednej strony na konieczność zapewnienia skuteczności środków zwalczających terroryzm, a z drugiej na znaczący wpływ środków ograniczających na prawa i wolności wnoszących odwołanie. Trybunał podkreślił, że rozporządzenie zostało uznane za nieważne z powodu naruszenia procedury, nie można zatem wykluczyć, że nałożenie środków ograniczających na skarżących może co do istoty okazać się uzasadnione.
VI. Komentarz [6]
Omawiane orzeczenie wydaje się na pierwszy rzut oka wielkim zwycięstwem ochrony praw człowieka, a na pewno jest takim z punktu widzenia Y.A. Kadiego i Al Barakaat. Trybunał Sprawiedliwości nie zawahał się potwierdzić fundamentalnego znaczenia ochrony praw podstawowych we Wspólnocie. Wcielił też te deklaracje w czyn i unieważnił sporne rozporządzenie, nie bacząc na konsekwencje dla relacji międzynarodowych Wspólnoty.
Omawiając krótko rozstrzygnięcie dotyczące podstawy prawnej rozporządzenia, zauważyć można, że kompetencja WE do nakładania sankcji skierowanych przeciwko indywidualnym podmiotom, a nie państwom trzecim lub związanym z reżimami osobami, nie wynika wcale z w sposób oczywisty z traktatu. Trybunał uniknął dokonania interpretacji contra legem i nie rozszerzył zakresu stosowania poszczególnych przepisów poza ich wyraźne brzmienie (uznał zwłaszcza, że art. 308 TWE nie może pełnić roli pomostu między I a II filarem). Pełen niuansów i nie do końca spójny [7], wywód pozwolił mu jednak na uznanie kompetencji WE, co zgodne było z koniecznością zapewnienia skuteczności sankcjom RB (poparte dodatkowo faktem, że oczekujący na ostatnie ratyfikacje Traktat z Lizbony przewiduje wyraźną podstawę prawną dla przyjmowania takich aktów prawnych [8]).
W kwestii zasad ogólnych, sprawa Kadi potwierdza natomiast, że każdy akt wspólnotowy podlega kontroli zgodności z kartą konstytucyjną WE oraz że przestrzeganie praw podstawowych stanowi przesłankę zgodności z prawem aktów wspólnotowych. Uchylone orzeczenie SPI podawało obydwie te zasady w wątpliwość poprzez przyjęcie, że sąd wspólnotowy nie jest właściwy do badania legalności rozporządzenia wydanego w wykonaniu rezolucji RB (poza sytuacją badania go pod kątem zgodności z normami ius cogens).
Z wyroku Trybunału płynie natomiast ważne przesłanie, że system sądowej ochrony praw podstawowych przewidziany w TWE nie dopuszcza żadnych odstępstw. Wszystkie akty nakładające sankcje podlegają więc kontroli sądowej, bez względu na to, czy wydane zostały przez WE z własnej inicjatywy, czy też w wykonaniu zobowiązań międzynarodowych.
Autorzy zajmujący się uniwersalną ochroną praw człowieka dość zgodnie krytykują jednak ograniczenie całości dyskusji do wewnętrznej oceny zgodności rozporządzenia ze wspólnotową kartą konstytucyjną, a w rezultacie stracenie przez Trybunał okazji do wzięcia udziału w dyskusji na temat międzynarodowych standardów ochrony praw człowieka. Zauważa się, że Trybunał zamiast uczynić racjonalny użytek z argumentów dostępnych na gruncie prawa międzynarodowego (np. prawa zwyczajowego) i nawiązać w ten sposób dialog z innymi sądami, zminimalizował rolę prawa międzynarodowego.
Rozstrzygnięcie TS krytycznie oceniane jest też w niektórych państwach członkowskich ONZ (głownie USA) z innego powodu [9]. Czy wysłanie sygnału, że Trybunał będzie chronił za wszelką cenę (nawet niestosowania rezolucji RB) „lokalne prawa”, nie jest szkodliwy dla spójności prawa międzynarodowego i skuteczności zapewniania pokoju na świecie?
Trybunał, tak zachęcający do dialogu i otwartości krajowe trybunały konstytucyjne, w sprawie Kadi nie tylko nie nawiązał dialogu na poziomie prawa międzynarodowego, ale wręcz stworzył precedens, zachęcający inne państwa do kontroli rezolucji w oparciu o własne standardy ochrony praw podstawowych. Nie odmawiając słuszności tym poglądom, zauważyć należy, że Trybunałowi brak traktatowej kompetencji do wypowiadania się w takich kwestiach. Prawdopodobnie nie chciał też chciał zostać oskarżony o sędziowski aktywizm na kolejnym polu; państwa członkowskie i tak z trudem akceptują pewne orzeczenia ingerujące w ich wewnętrzne porządki prawne.
Trybunał nie zawahał się jednak zauważyć, że procedura stosowania sankcji przewidziana rezolucjami RB w sposób oczywisty nie gwarantuje prawa do ochrony sądowej. Nie uznał się za uprawniony w żadnym wypadku do kontroli rezolucji, ale dokonał krytycznej oceny systemu ustanowionego Kartą. Nie opuszczając „własnego podwórka”, Trybunał wysłał sygnał o potrzebie zapewnienia uniwersalnego sądowej kontroli decyzji RB. Z orzeczenia nie wynika jednak jasno, czy Trybunał dopuścił możliwość, że w razie zapewnienia na poziomie ONZ ochrony praw podstawowych równoważnej ze wspólnotową, zrezygnowałby z wykonywania własnych kompetencji (na wzór orzeczenia niemieckiego Trybunału Federalnego w słynnej sprawie Solange). Niektórzy komentatorzy uważają, że Trybunał wykluczył taką możliwość [10].
Trybunał nie zaangażował się w dyskusję o uniwersalnej ochronie praw człowieka, ale wykorzystał orzeczenie do przypomnienia i rozwinięcia jednej z fundamentalnych zasad wspólnotowego porządku prawnego - jego autonomii, tym razem w stosunku do prawa międzynarodowego. Wyraźnie stwierdził nadrzędność prawa wspólnotowego, wskazując że „zobowiązania nałożone umową międzynarodową nie mogą skutkować naruszeniem zasad konstytucyjnych traktatu WE”. Oznacza to m.in., że, wynikające z art. 307 TWE pierwszeństwo zobowiązań z umów zawartych przez państwa członkowskie przed przystąpieniem do WE, nie może prowadzić do uchylenia „zasad wolności, demokracji, jak również poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, zawartych w art. 6 ust. 1 UE jako fundamenty Unii” (§ 303).
Stwierdził też, że nawet gdyby Karta NZ wiązała bezpośrednio WE (wiąże tylko państwa), to zobowiązania z niej nie miałyby pierwszeństwa przed prawem pierwotnym. Ustalił więc hierarchię źródeł prawa jak w porządkach wewnętrznych: na szczycie karta konstytucyjna (traktaty WE i UE), następnie umowy międzynarodowe zawarte przez WE, potem akty prawa wtórnego.
Komentatorzy zwracają też uwagę, że po raz pierwszy w historii w opinii RG pojawiło się sformułowanie „wewnętrzny (ang. municipal) porządek prawny” – termin prawa międzynarodowego zarezerwowany dotychczas dla krajowych porządków prawnych [11].
Podsumowując, Trybunał w sprawie Kadi zastosował klasyczny schemat rozumowania stosowany przez wiele krajowych Trybunałów Konstytucyjnych, stojących na straży swoich konstytucji (np. polski TK stwierdzający nieważność przepisów kodeksu postępowania karnego implementujących dosłownie decyzję ramową UE o europejskim nakazie aresztowania)[12].
Użył też ochrony praw człowieka dla wzmocnienia legitymacji UE i jako element identyfikujący UE na zewnątrz oraz uzasadniający autonomię prawa wspólnotowego. Warto zauważyć na końcu, że spełnienie wymogów narzuconych orzeczeniem ETS może nie przyczynić się w praktyce aż w tak istotny sposób do podniesienia gwarancji ochrony osób zainteresowanych. Potwierdzenie znaleźć można śledząc konsekwencje wyroku.
W dniu 28 listopada 2008 r. Komisja wydała rozporządzenie [13] ponownie umieszczające Y.A Kadiego i Al Barakaat na liście stanowiącej załącznik do rozporządzenia 881/2002. Z preambuły wynika, iż Komisja przekazała im „dostarczony przez Komitet ONZ ds. Sankcji zwięzły opis powodów uzasadniających [ich] umieszczenie w wykazie” oraz przyznała [im] możliwość przedstawienia uwag w sprawie tych powodów, by poznać [ich] opinię. A następnie po uważnym przeanalizowaniu uwag otrzymanych od wymienionych uznała, że włączenie ich do wykazu jest uzasadnione z powodu ich powiązań z siecią Al-Kaida.
Trudno się oprzeć wrażeniu, że spełnienie wymogów wynikających z orzeczenia sprowadziło się do dokonania kilku czysto formalnych czynności. Jeśli skarżący wykażą się uporem i sprawa trafi ponownie przed Trybunał kluczowym ewentualnym przedmiotem rozważania będzie, czy zwięzłość opisu powodów czyni zadość obowiązkowi poinformowania oraz przede wszystkim, czy nie uniemożliwia ona Trybunałowi dokonania kontroli legalności rozporządzenia.
Dobrze jednak, że nikt nie będzie już miał wątpliwości, czy zainteresowani mają prawo wyjaśnienia tych kwestii przed sądem wspólnotowym.
dr Agnieszka Frąckowiak-Adamska
Uniwersytet Wrocławski
[1] Spr. C‑402/05 P Yassin Abdullah Kadi przeciwko Radzie i Komisji [2008] j.n.p. i spr. C‑415/05 P Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji Europejskiej [2008] j.n.p.
[2] Rezolucje nr 1267 z 1999 r., 1333 z 2000 r. oraz 1390 z 2002 r.
[3] Wspólne stanowisko Rady 2002/402/WPZB Dz. Urz. WE [2003] L 53, s. 62.
[4] Rozporządzenie Rady (WE) nr 881/2002 z dnia 27 maja 2002 r. wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al‑Kaida i talibami i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 467/2001 zakazujące wywozu niektórych towarów i usług do Afganistanu, wzmacniające zakaz lotów i rozszerzające zamrożenie funduszy i innych środków finansowych w odniesieniu do talibów w Afganistanie Dz.Urz. WE [2002] L 139, s. 9.
[5] Spr. T-306/01 Yusuf i Al Barakaat International Foundation przeciwko Radzie i Komisji [2005] Zb. Orz. II-3533, spr. T-315/01 Kadi przeciwko Radzie i Komisji [2005] Zb. Orz. II-3649.
[6] Por. też Common Market Law Review 2009, nr 46: D. Halberstam, E. Stein, The United Nations, the European Union, and the King of Sweden: Economic Sanctions and Individual Rights in a Plural World Order, s. 13-72, A. Dawes, B. Kunoy, Plate tectonics in Luxembourg: The ménage à trois between EC law, international law and the European Convention on Human Rights following the UN sanctions cases, s. 73 – 104, A. Gattini, Joined Cases C-402/05 P & 415/05 P, Yassin Abdullah Kadi, Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission, judgment of the Grand Chamber of 3 September 2008, nyr, s. 213 – 239.
[7] D. Halberstam, E. Stein, op. cit., s. 40.
[8] Nowy art. 75 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej.
[9] J. Goldsmith, E. Posner, “Does Europe Believe in International Law?” Nov. 25, 2008, edition of The Wall Street Journal.
[10] D. Halberstam, E. Stein, op. cit., s. 60.
[11] D. Halberstam, E. Stein, op. cit., s. 47.
[12] Wyrok z dnia 27 kwietnia 2005 r. w sprawie P/01, dostępny ze strony www.trybunal.gov.pl.
[13] Rozporządzenie Komisji WE nr 1190/2008 zmieniające po raz 101. rozporządzenie Rady (WE) nr 881/2002 wprowadzające niektóre szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom związanym z Osamą bin Ladenem, siecią Al-Kaida i talibami Dz. Urz. UE [2008] L 322, s. 25.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
