Komentarz do dokumentu: Prawo do wcześniejszej emerytury - praca w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Orzeczenia)
Autor: Małgorzata Mędrala Data dodania: 2009-05-20 13:44:35
Wyrokiem z dnia 20 maja 2008 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, iż § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uwagi wstępne
Problematyka emerytur w wieku obniżonym budzi spore emocje społeczne. W Konstytucji temat ten nie został bezpośrednio poruszony, niemniej jednak przepisy ustawy zasadniczej mogą stanowić wzorzec oceny konstytucyjności przepisów dotyczących tych zagadnień, w szczególności przez pryzmat prawa do zabezpieczenia społecznego czy ogólnych zasad konstytucyjnych, jak zasada równości, sprawiedliwości społecznej czy demokratycznego państwa prawnego[1].
Ze względu na fakt, iż z możliwości tej skorzystać mogą jedynie niektóre grupy osób, konieczne jest zastosowanie przez ustawodawcę racjonalnego i proporcjonalnego podmiotowego kryterium doboru w celu ich wyłonienia. Obecnie występuje tendencja do ograniczania możliwości uzyskiwania tego typu świadczeń ze względu na sytuację finansów publicznych, co niejednokrotnie jest źródłem napięć społecznych ze strony ich dotychczasowych beneficjentów[2].
Stan faktyczny sprawy
Przedmiotowy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego:
Skarżący Stanisław P. pracował przez ponad 9 lat w szczególnych warunkach na kolei oraz także ponad 9 lat w szczególnym charakterze jako nauczyciel. Ponieważ jego łączny okres takiego zatrudnienia wyniósł ponad 18 lat, wystąpił o przyznanie wcześniejszej emerytury. Skarżący zsumował okresy zatrudniania jako nauczyciela (określanej w przepisach jako praca o szczególnym charakterze) oraz pracownika zakładów naprawczych taboru kolejowego (określanej jako praca w szczególnych warunkach), traktując łącznie oba okresy jako uprawniające go do przejścia na wcześniejszą emeryturę.
Stanowiska organu rentownego oraz sądów były w tej sprawie rozbieżne.
ZUS odmówił skarżącemu przyznania emerytury, z uzasadnieniem, że nie udowodnił wymaganego okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, wskazując, iż nie można sumować tych rodzajów okresów zatrudnienia. Z kolei Sąd Okręgowy uznał, że nie ma przeszkód w sumowaniu okresu pracy w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze. Natomiast Sąd Apelacyjny stwierdził, że przy ustalaniu okresów zatrudnienia warunkujących nabycie prawa do emerytury w niższym wieku niż 65 lat dla mężczyzn nie jest możliwe łączenie okresów pracy w szczególnych warunkach z pracą w szczególnym charakterze.
W skardze konstytucyjnej Stanisław P. podniósł, że będący podstawą rozstrzygnięć sądowych § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, gdyż uniemożliwia zaliczenie okresu pracy w szczególnym charakterze – pracy nauczyciela, do okresu pracy w warunkach szczególnych – w zakładach naprawczych taboru kolejowego, pomimo, że do tego okresu zalicza się okresy pracy górniczej, okresy pracy na kolei, a także okresy pracy lub służby, o których mowa w § 5-10 rozporządzenia. Stan taki, jego zdaniem, narusza prawo obywatela do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący wskazał ponadto, że § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji z uwagi na to, że pomimo przepracowania w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze łącznie 18 lat 7 miesięcy i 14 dni, co wymagało szczególnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz pomimo spełnienia, jego zdaniem, dyspozycji przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, odmówiono mu prawa do emerytury w niższym wieku emerytalnym, a zatem pozbawiono go prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jednocześnie zdaniem skarżącego poprzez naruszenie praw wynikających z art. 32 oraz art. 67 Konstytucji naruszona została wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada państwa prawnego.
Zagadnienie prawne
W odniesieniu do ogółu ubezpieczonych prawo do emerytury warunkuje osiągnięcie tzw. podstawowego wieku emerytalnego, tj. 60 lat dla mężczyzn i 65 lat dla kobiet. Niektóre grupy ubezpieczonych urodzonych przed 1 stycznia 1949 r. mogą jednak przejść na emeryturę w wieku niższym niż wiek podstawowy. Od wprowadzenia reformy systemu ubezpieczeń społecznych prawo to ma jednak charakter wygasający. Głównym kryterium niższej granicy wieku emerytalnego jest w naszym systemie wykonywanie zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze[3]. Za pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach uważa się pracowników zatrudnionych przy pracach o znacznej szkodliwości dla zdrowia oraz o znacznym stopniu uciążliwości lub wymagających wysokiej sprawności psychofizycznej ze względu na bezpieczeństwo własne lub otoczenia[4].
Warunki nabycia prawa do emerytury dla tej kategorii osób określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.). Wyszczególnienie prac uznanych za wykonywane w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze zawierają wykazy A i B stanowiące załącznik do w/w rozporządzenia. Oba wykazy zawierają w sumie 343 pozycje prac wykonywanych m.in. w górnictwie (8 pozycji), w transporcie i łączności (22 pozycje). Natomiast za pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze uważa się m.in. nauczycieli, wychowawców lub innych pracowników pedagogicznych wykonujących pracę nauczycielską wymienioną w art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela[5].
Niezbędnym warunkiem przejścia na emeryturę w niższym wieku emerytalnym jest zawsze przepracowanie określonego czasu na danym stanowisku lub w zawodzie. Wiekiem emerytalnym jest z reguły 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn[6]. Istotne jest, iż warunki nabycia emerytury w stosunku do każdej z wykonywanych kategorii prac, tj. w warunkach szczególnym i szczególnym charakterze, określane są osobno.
Zgodnie z kwestionowanym przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze do okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach, o których mowa w ust. 1, zalicza się także okresy pracy górniczej w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin oraz okresy zatrudnienia na kolei w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, a także okresy pracy lub służby, o których mowa w § 5-10. Nie zalicza się więc do nich okresu wykonywania pracy w charakterze nauczyciela.
Istotne znaczenie w sprawie ma także § 15 rozporządzenia, który stanowi, iż: „Nauczyciel, wychowawca lub inny pracownik pedagogiczny wykonujący pracę nauczycielską wymienioną w art. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, określoną w tej ustawie jako praca zaliczona do I kategorii zatrudnienia, nabywa prawo do emerytury na zasadach określonych w § 4 i jest uważany za wykonującego pracę w szczególnym charakterze.”
Przepis § 15 rozporządzenia jest regulacją szczególną i nie przewiduje, co wykazał Sąd Najwyższy, możliwości zaliczenia nauczycielom do okresów pracy w szczególnym charakterze jakichkolwiek innych okresów zatrudnienia, nawet uznanych w myśl rozporządzenia za wykonywane w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach[7].
Konkludując, istniejące przepisy prawne nie pozwalają na sumowanie okresów wykonywania pracy w warunkach szczególnych z pracą w szczególnym charakterze jako nauczyciela w celu uzyskania emerytury w wieku obniżonym.
Na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy, w której został wydany omawiany wyrok TK, na uwagę zasługują trzy podstawowe kwestie: charakter prawa do emerytury w wieku obniżonym oraz zgodność kwestionowanej regulacji z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 31 ust.1 Konstytucji) i zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 32 Konstytucji).
Charakter prawa do emerytury wcześniejszej w ramach konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego
W glosowanym orzeczeniu, podobnie jak w swoich orzeczeniach poprzednich, Trybunał podzielił dotychczasowe stanowisko co do charakteru konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z literalną i funkcjonalną wykładnią instytucji polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Sprowadza się ono do tezy, iż art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej jest podstawą dwóch zakresów prawa do zabezpieczenia społecznego: minimalnego, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz „dodatkowego”, wynikającego z ustawy i wykraczającego poza konstytucyjne minimum na tyle, na ile jest to możliwe w świetle aktualnych możliwości finansowych budżetu państwa[8]. Z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia. Ustawodawca dysponując swym uprawnieniem może, w sytuacji wprowadzenia rozwiązań korzystniejszych od ogólnie obowiązujących, dokonać zróżnicowania prawa do korzystania z nich.
Wydaje się, iż na podkreślenie w niniejszej sprawie zasługuje wyjątkowy charakter świadczeń przyznawanych w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodzić należy się z poglądem składu orzekającego, iż regulacji tej nie wolno interpretować rozszerzająco. Prawo ustawodawcy do nadania szczególnego uprawnienia emerytalnego nie jest objęte gwarancją wynikającą z przepisu konstytucyjnego. Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy jedynie minimalnego standardu wymagań, które ustawodawca musi uwzględnić, aby norma konstytucyjna, wyrażona w art. 67 Konstytucji, nie została pozbawiona materialnej treści.
Na aprobatę zasługuje stanowisko Prokuratora Generalnego w niniejszej sprawie, iż art. 67 Konstytucji daje prawo ustawodawcy do takiego ukształtowania prawa do zabezpieczenia społecznego, które urzeczywistnia wyrażone w Konstytucji wartości, nie zaś maksymalizuje je.
Kryteria różnicujące przy preferencyjnych zasadach nabywania świadczeń z ubezpieczeń społecznych (ocena zakwestionowanej regulacji w świetle konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej)
Na aprobatę zasługuje pogląd, iż system emerytalno-rentowy opiera się na zasadach powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wysokości, ale ustawodawca ma tutaj znaczną – lecz nie nieograniczoną – swobodę we wprowadzaniu korzystniejszych uprawnień dla pewnych grup zawodowych uwzględniając ich szczególne cechy wyróżniające[9]. Dlatego też badając tego typu regulacje przez pryzmat zasady równości obywateli wobec prawa należy pamiętać, iż wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach, które muszą mieć charakter relewantny. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, to konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano różnicowania. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.
W świetle zakwestionowanej przez skarżącego regulacji § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. cechą różnicującą adresatów badanej normy prawnej jest rodzaj zatrudnienia uprawniający do emerytury w wieku obniżonym.
Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja, iż „wprawdzie praca nauczycieli nacechowana jest dużym stopniem uciążliwości i z tego powodu korzystają oni z wielu charakterystycznych dla tego zawodu uprawnień (także w zakresie prawa do wcześniejszej emerytury), jednak praca górników, policjantów i innych funkcjonariuszy, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, wiąże się z permanentnym zagrożeniem ich zdrowia, a nawet życia”, uprawnia do wprowadzenia przez ustawodawcę rozróżnienia tych podmiotów na dwie odrębne grupy zawodowe, charakteryzujące się różnego rodzaju uciążliwością wykonywanej pracy i mieści się w granicach swobody legislacyjnej. Doświadczenie życiowe wskazuje także, iż specyfika pracy tych dwóch grup zawodowych jest odmienna.
Nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa odnosi się do określonej klasy (kategorii). Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane inaczej. Demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasadę sprawiedliwości społecznej, powinno zapewnić uprawnionym prawo do uzyskania świadczenia adekwatnego do stanu zdrowia, wieku oraz stażu pracy, przy uwzględnieniu jednakże swych możliwości finansowych oraz ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej[10]. Wydaje się, iż w przypadku skarżącego prawo to nie zostało naruszone, gdyż zawsze uzyska prawo do emerytury na warunkach powszechnych, zaś warunków szczególnych, niezbędnych do przyznania świadczenia w trybie preferencyjnym, nie spełnia. Z tego względu wydaje się, iż uzasadnienie, że brak możliwości według zakwestionowanych regulacji sumowania okresów zatrudnienia przy pracy w warunkach szczególnych z pracą w charakterze nauczyciela nie narusza zasady równości ani sprawiedliwości społecznej, jest przekonywujące. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności wykładnia systemowa oraz funkcjonalna kwestionowanych przepisów.
Refleksje końcowe
Sformułowana w wyroku teza zasługuje na aprobatę. W obecnym systemie istnieje tendencja do ograniczania regulacji ubezpieczeniowych, w szczególności emerytur, mających charakter preferencyjny. Zmiany społeczno-gospodarcze od roku 1989 spowodowały, że aktualnym problemem jest motywowanie pracowników do jak najdłuższej aktywności zawodowej i społecznej, jeśli pozwala na to ich sytuacja psychofizyczna. Stąd tez przepisy o preferencyjnych zasadach nabywania uprawnień emerytalnych powinny jako regulacje o charakterze wyjątkowym być wykładane w sposób ścisły. Na uwagę zasługuje także istotna sygnalizacja TK zawarta w końcowej części uzasadnienia wyroku, iż obecnie istnieje potrzeba wydania nowego rozporządzenia, w oparciu o przepisy upoważniające zawarte w ustawie o FUS, z uwzględnieniem zmian ustawowych i rozstrzygnięć sądowych zapadłych na tym tle, a także zweryfikowanie przesłanek, którymi kierował się prawodawca w 1983 r. przy konstruowaniu preferencyjnych rozwiązań skracania wieku emerytalnego. W obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej mogły one ulec dezaktualizacji. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności postęp w dziedzinie medycyny pracy oraz BHP i wynikających z tego zmian w sposobie wykonywania pracy.
Małgorzata Mędrala
-------------------------------------------------------------
[1] Por.: M. Zubik: Rzecznik Praw Obywatelskich w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne”, nr 11/2008, s. 9.
[2] Zob.: W. Padowicz: Rynek pracy w Polsce w okresie transformacji. Główne problemy i tendencje, w: Rynek pracy, Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa 2007, s. 14.
[3] Por.: I. Jędrasik-Jankowska: Ubezpieczenia społeczne. t.2: Ubezpieczenia rentowe i emerytalne, wyd. 1, Warszawa 2003, Wyd. Lexis Nexis, s.113.
[4] Art. 32 ust. 2 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2004 r., Nr 39 Poz. 353.
[5] Art. 33 ust. 3 pkt 5 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2004 r., Nr 39 Poz. 353.
[6] Por.: I. Jędrasik-Jankowska: Ubezpieczenia społeczne. t.2: Ubezpieczenia rentowe i emerytalne, wyd. 1, Warszawa 2003, Wyd. Lexis Nexis, s.121.
[7] Por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 lutego 2002 r., sygn. akt II UKN 53/2001 – OSNP z 2003 r. nr 23, poz. 576.
[8] Por. wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170 .
[9] Por. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90.
[10] Zob.: uzasadnienie omawianego wyroku.
Uwagi wstępne
Problematyka emerytur w wieku obniżonym budzi spore emocje społeczne. W Konstytucji temat ten nie został bezpośrednio poruszony, niemniej jednak przepisy ustawy zasadniczej mogą stanowić wzorzec oceny konstytucyjności przepisów dotyczących tych zagadnień, w szczególności przez pryzmat prawa do zabezpieczenia społecznego czy ogólnych zasad konstytucyjnych, jak zasada równości, sprawiedliwości społecznej czy demokratycznego państwa prawnego[1].
Ze względu na fakt, iż z możliwości tej skorzystać mogą jedynie niektóre grupy osób, konieczne jest zastosowanie przez ustawodawcę racjonalnego i proporcjonalnego podmiotowego kryterium doboru w celu ich wyłonienia. Obecnie występuje tendencja do ograniczania możliwości uzyskiwania tego typu świadczeń ze względu na sytuację finansów publicznych, co niejednokrotnie jest źródłem napięć społecznych ze strony ich dotychczasowych beneficjentów[2].
Stan faktyczny sprawy
Przedmiotowy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego:
Skarżący Stanisław P. pracował przez ponad 9 lat w szczególnych warunkach na kolei oraz także ponad 9 lat w szczególnym charakterze jako nauczyciel. Ponieważ jego łączny okres takiego zatrudnienia wyniósł ponad 18 lat, wystąpił o przyznanie wcześniejszej emerytury. Skarżący zsumował okresy zatrudniania jako nauczyciela (określanej w przepisach jako praca o szczególnym charakterze) oraz pracownika zakładów naprawczych taboru kolejowego (określanej jako praca w szczególnych warunkach), traktując łącznie oba okresy jako uprawniające go do przejścia na wcześniejszą emeryturę.
Stanowiska organu rentownego oraz sądów były w tej sprawie rozbieżne.
ZUS odmówił skarżącemu przyznania emerytury, z uzasadnieniem, że nie udowodnił wymaganego okresu zatrudnienia w warunkach szczególnych lub w szczególnym charakterze, wskazując, iż nie można sumować tych rodzajów okresów zatrudnienia. Z kolei Sąd Okręgowy uznał, że nie ma przeszkód w sumowaniu okresu pracy w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze. Natomiast Sąd Apelacyjny stwierdził, że przy ustalaniu okresów zatrudnienia warunkujących nabycie prawa do emerytury w niższym wieku niż 65 lat dla mężczyzn nie jest możliwe łączenie okresów pracy w szczególnych warunkach z pracą w szczególnym charakterze.
W skardze konstytucyjnej Stanisław P. podniósł, że będący podstawą rozstrzygnięć sądowych § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 32 Konstytucji, gdyż uniemożliwia zaliczenie okresu pracy w szczególnym charakterze – pracy nauczyciela, do okresu pracy w warunkach szczególnych – w zakładach naprawczych taboru kolejowego, pomimo, że do tego okresu zalicza się okresy pracy górniczej, okresy pracy na kolei, a także okresy pracy lub służby, o których mowa w § 5-10 rozporządzenia. Stan taki, jego zdaniem, narusza prawo obywatela do równego traktowania przez władze publiczne. Skarżący wskazał ponadto, że § 4 ust. 3 rozporządzenia jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji z uwagi na to, że pomimo przepracowania w szczególnych warunkach i w szczególnym charakterze łącznie 18 lat 7 miesięcy i 14 dni, co wymagało szczególnej sprawności fizycznej i psychicznej oraz pomimo spełnienia, jego zdaniem, dyspozycji przepisu § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia, odmówiono mu prawa do emerytury w niższym wieku emerytalnym, a zatem pozbawiono go prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego. Jednocześnie zdaniem skarżącego poprzez naruszenie praw wynikających z art. 32 oraz art. 67 Konstytucji naruszona została wyrażona w art. 2 Konstytucji zasada państwa prawnego.
Zagadnienie prawne
W odniesieniu do ogółu ubezpieczonych prawo do emerytury warunkuje osiągnięcie tzw. podstawowego wieku emerytalnego, tj. 60 lat dla mężczyzn i 65 lat dla kobiet. Niektóre grupy ubezpieczonych urodzonych przed 1 stycznia 1949 r. mogą jednak przejść na emeryturę w wieku niższym niż wiek podstawowy. Od wprowadzenia reformy systemu ubezpieczeń społecznych prawo to ma jednak charakter wygasający. Głównym kryterium niższej granicy wieku emerytalnego jest w naszym systemie wykonywanie zatrudnienia w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze[3]. Za pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach uważa się pracowników zatrudnionych przy pracach o znacznej szkodliwości dla zdrowia oraz o znacznym stopniu uciążliwości lub wymagających wysokiej sprawności psychofizycznej ze względu na bezpieczeństwo własne lub otoczenia[4].
Warunki nabycia prawa do emerytury dla tej kategorii osób określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm.). Wyszczególnienie prac uznanych za wykonywane w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze zawierają wykazy A i B stanowiące załącznik do w/w rozporządzenia. Oba wykazy zawierają w sumie 343 pozycje prac wykonywanych m.in. w górnictwie (8 pozycji), w transporcie i łączności (22 pozycje). Natomiast za pracowników zatrudnionych w szczególnym charakterze uważa się m.in. nauczycieli, wychowawców lub innych pracowników pedagogicznych wykonujących pracę nauczycielską wymienioną w art. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela[5].
Niezbędnym warunkiem przejścia na emeryturę w niższym wieku emerytalnym jest zawsze przepracowanie określonego czasu na danym stanowisku lub w zawodzie. Wiekiem emerytalnym jest z reguły 55 lat dla kobiet i 60 lat dla mężczyzn[6]. Istotne jest, iż warunki nabycia emerytury w stosunku do każdej z wykonywanych kategorii prac, tj. w warunkach szczególnym i szczególnym charakterze, określane są osobno.
Zgodnie z kwestionowanym przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze do okresów zatrudnienia w szczególnych warunkach, o których mowa w ust. 1, zalicza się także okresy pracy górniczej w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin oraz okresy zatrudnienia na kolei w rozumieniu przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, a także okresy pracy lub służby, o których mowa w § 5-10. Nie zalicza się więc do nich okresu wykonywania pracy w charakterze nauczyciela.
Istotne znaczenie w sprawie ma także § 15 rozporządzenia, który stanowi, iż: „Nauczyciel, wychowawca lub inny pracownik pedagogiczny wykonujący pracę nauczycielską wymienioną w art. 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, określoną w tej ustawie jako praca zaliczona do I kategorii zatrudnienia, nabywa prawo do emerytury na zasadach określonych w § 4 i jest uważany za wykonującego pracę w szczególnym charakterze.”
Przepis § 15 rozporządzenia jest regulacją szczególną i nie przewiduje, co wykazał Sąd Najwyższy, możliwości zaliczenia nauczycielom do okresów pracy w szczególnym charakterze jakichkolwiek innych okresów zatrudnienia, nawet uznanych w myśl rozporządzenia za wykonywane w szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach[7].
Konkludując, istniejące przepisy prawne nie pozwalają na sumowanie okresów wykonywania pracy w warunkach szczególnych z pracą w szczególnym charakterze jako nauczyciela w celu uzyskania emerytury w wieku obniżonym.
Na tle stanu faktycznego i prawnego sprawy, w której został wydany omawiany wyrok TK, na uwagę zasługują trzy podstawowe kwestie: charakter prawa do emerytury w wieku obniżonym oraz zgodność kwestionowanej regulacji z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (art. 31 ust.1 Konstytucji) i zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 32 Konstytucji).
Charakter prawa do emerytury wcześniejszej w ramach konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego
W glosowanym orzeczeniu, podobnie jak w swoich orzeczeniach poprzednich, Trybunał podzielił dotychczasowe stanowisko co do charakteru konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Stanowisko to pozostaje w zgodzie z literalną i funkcjonalną wykładnią instytucji polskiego systemu zabezpieczenia społecznego. Sprowadza się ono do tezy, iż art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej jest podstawą dwóch zakresów prawa do zabezpieczenia społecznego: minimalnego, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz „dodatkowego”, wynikającego z ustawy i wykraczającego poza konstytucyjne minimum na tyle, na ile jest to możliwe w świetle aktualnych możliwości finansowych budżetu państwa[8]. Z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia. Ustawodawca dysponując swym uprawnieniem może, w sytuacji wprowadzenia rozwiązań korzystniejszych od ogólnie obowiązujących, dokonać zróżnicowania prawa do korzystania z nich.
Wydaje się, iż na podkreślenie w niniejszej sprawie zasługuje wyjątkowy charakter świadczeń przyznawanych w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze. Zgodzić należy się z poglądem składu orzekającego, iż regulacji tej nie wolno interpretować rozszerzająco. Prawo ustawodawcy do nadania szczególnego uprawnienia emerytalnego nie jest objęte gwarancją wynikającą z przepisu konstytucyjnego. Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy jedynie minimalnego standardu wymagań, które ustawodawca musi uwzględnić, aby norma konstytucyjna, wyrażona w art. 67 Konstytucji, nie została pozbawiona materialnej treści.
Na aprobatę zasługuje stanowisko Prokuratora Generalnego w niniejszej sprawie, iż art. 67 Konstytucji daje prawo ustawodawcy do takiego ukształtowania prawa do zabezpieczenia społecznego, które urzeczywistnia wyrażone w Konstytucji wartości, nie zaś maksymalizuje je.
Kryteria różnicujące przy preferencyjnych zasadach nabywania świadczeń z ubezpieczeń społecznych (ocena zakwestionowanej regulacji w świetle konstytucyjnych zasad równości oraz sprawiedliwości społecznej)
Na aprobatę zasługuje pogląd, iż system emerytalno-rentowy opiera się na zasadach powszechności i względnej jednolitości kryteriów przyznawania świadczeń i określania ich wysokości, ale ustawodawca ma tutaj znaczną – lecz nie nieograniczoną – swobodę we wprowadzaniu korzystniejszych uprawnień dla pewnych grup zawodowych uwzględniając ich szczególne cechy wyróżniające[9]. Dlatego też badając tego typu regulacje przez pryzmat zasady równości obywateli wobec prawa należy pamiętać, iż wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach, które muszą mieć charakter relewantny. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, to konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano różnicowania. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonujących argumentach.
W świetle zakwestionowanej przez skarżącego regulacji § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. cechą różnicującą adresatów badanej normy prawnej jest rodzaj zatrudnienia uprawniający do emerytury w wieku obniżonym.
Przedstawiona w uzasadnieniu wyroku argumentacja, iż „wprawdzie praca nauczycieli nacechowana jest dużym stopniem uciążliwości i z tego powodu korzystają oni z wielu charakterystycznych dla tego zawodu uprawnień (także w zakresie prawa do wcześniejszej emerytury), jednak praca górników, policjantów i innych funkcjonariuszy, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, wiąże się z permanentnym zagrożeniem ich zdrowia, a nawet życia”, uprawnia do wprowadzenia przez ustawodawcę rozróżnienia tych podmiotów na dwie odrębne grupy zawodowe, charakteryzujące się różnego rodzaju uciążliwością wykonywanej pracy i mieści się w granicach swobody legislacyjnej. Doświadczenie życiowe wskazuje także, iż specyfika pracy tych dwóch grup zawodowych jest odmienna.
Nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa odnosi się do określonej klasy (kategorii). Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane inaczej. Demokratyczne państwo prawne, urzeczywistniające zasadę sprawiedliwości społecznej, powinno zapewnić uprawnionym prawo do uzyskania świadczenia adekwatnego do stanu zdrowia, wieku oraz stażu pracy, przy uwzględnieniu jednakże swych możliwości finansowych oraz ogólnej sytuacji społeczno-gospodarczej[10]. Wydaje się, iż w przypadku skarżącego prawo to nie zostało naruszone, gdyż zawsze uzyska prawo do emerytury na warunkach powszechnych, zaś warunków szczególnych, niezbędnych do przyznania świadczenia w trybie preferencyjnym, nie spełnia. Z tego względu wydaje się, iż uzasadnienie, że brak możliwości według zakwestionowanych regulacji sumowania okresów zatrudnienia przy pracy w warunkach szczególnych z pracą w charakterze nauczyciela nie narusza zasady równości ani sprawiedliwości społecznej, jest przekonywujące. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności wykładnia systemowa oraz funkcjonalna kwestionowanych przepisów.
Refleksje końcowe
Sformułowana w wyroku teza zasługuje na aprobatę. W obecnym systemie istnieje tendencja do ograniczania regulacji ubezpieczeniowych, w szczególności emerytur, mających charakter preferencyjny. Zmiany społeczno-gospodarcze od roku 1989 spowodowały, że aktualnym problemem jest motywowanie pracowników do jak najdłuższej aktywności zawodowej i społecznej, jeśli pozwala na to ich sytuacja psychofizyczna. Stąd tez przepisy o preferencyjnych zasadach nabywania uprawnień emerytalnych powinny jako regulacje o charakterze wyjątkowym być wykładane w sposób ścisły. Na uwagę zasługuje także istotna sygnalizacja TK zawarta w końcowej części uzasadnienia wyroku, iż obecnie istnieje potrzeba wydania nowego rozporządzenia, w oparciu o przepisy upoważniające zawarte w ustawie o FUS, z uwzględnieniem zmian ustawowych i rozstrzygnięć sądowych zapadłych na tym tle, a także zweryfikowanie przesłanek, którymi kierował się prawodawca w 1983 r. przy konstruowaniu preferencyjnych rozwiązań skracania wieku emerytalnego. W obecnej sytuacji społeczno-gospodarczej mogły one ulec dezaktualizacji. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności postęp w dziedzinie medycyny pracy oraz BHP i wynikających z tego zmian w sposobie wykonywania pracy.
Małgorzata Mędrala
-------------------------------------------------------------
[1] Por.: M. Zubik: Rzecznik Praw Obywatelskich w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach z zakresu prawa pracy i zabezpieczenia społecznego, „Praca i Zabezpieczenie Społeczne”, nr 11/2008, s. 9.
[2] Zob.: W. Padowicz: Rynek pracy w Polsce w okresie transformacji. Główne problemy i tendencje, w: Rynek pracy, Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa 2007, s. 14.
[3] Por.: I. Jędrasik-Jankowska: Ubezpieczenia społeczne. t.2: Ubezpieczenia rentowe i emerytalne, wyd. 1, Warszawa 2003, Wyd. Lexis Nexis, s.113.
[4] Art. 32 ust. 2 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2004 r., Nr 39 Poz. 353.
[5] Art. 33 ust. 3 pkt 5 ustawy dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz. U. z 2004 r., Nr 39 Poz. 353.
[6] Por.: I. Jędrasik-Jankowska: Ubezpieczenia społeczne. t.2: Ubezpieczenia rentowe i emerytalne, wyd. 1, Warszawa 2003, Wyd. Lexis Nexis, s.121.
[7] Por. wyrok Sądu Najwyższego z 8 lutego 2002 r., sygn. akt II UKN 53/2001 – OSNP z 2003 r. nr 23, poz. 576.
[8] Por. wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170 .
[9] Por. wyrok TK z 8 września 2005 r., sygn. P 17/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 90.
[10] Zob.: uzasadnienie omawianego wyroku.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
