Komentarz do dokumentu: Prawa wyborcze obywateli państw członkowskich UE (Orzeczenia)
Autor: Mariusz Lewandowski Data dodania: 2008-05-26 16:59:53
Wyrok TK w tej sprawie, wydany w niespełna miesiąc po akcesji Rzeczpospolitej do Unii Europejskiej 1 maja 2004, stanowi wyraz skomplikowania kwestii prawnych na styku prawa wspólnotowego i prawa narodowego, zwłaszcza zaś krajowego prawa konstytucyjnego (w opisywanym przypadku prawa wyborczego). Trybunał orzekając o zgodności przepisów Ordynacji wyborczej do Parlamentu Europejskiego z Konstytucją RP, jednocześnie podjął się wyjaśnienia zagadnień prawnych o doniosłym znaczeniu dla wzajemnych relacji prawa; instytucji krajowych i wspólnotowych. Mianowicie, TK przedstawił PE jako supranacjonalny organ, zrzeszający przedstawicieli państw – członków UE, skatalogował prawo wyborcze do PE jako jeden z elementów Obywatelstwa UE oraz poruszył problem suwerenności RP jako członka UE. Wyrok stanowiący podstawę komentarza jest potwierdzeniem `proeuropejskiej` i `prointegracyjnej` linii orzeczniczej Trybunału oraz otwartości konstytucyjnego porządku RP na integrację z UE. TK podtrzymał swoje stanowisko w Wyroku z 11 maja 2005 roku (Sygn. akt K 18/04), w którym orzekł o zgodności z Konstytucją RP (dalej: KRP) Traktatu Akcesyjnego z 16 kwietnia 2003 r.
Stan faktyczny
Przedmiotem wyroku TK z 31 maja 2004 r. był wniosek grupy posłów na Sejm IV kadencji o stwierdzenie niezgodności z KRP art. 8 oraz art. 9 Ordynacji Wyborczej do PE, w zakresie w jakim przyznaje prawo wybieralności do PE w RP obywatelom UE niebędacym obywatelami polskimi oraz art. 174 powołanej ustawy. Posłowie kwestionowali zgodność z Konstytucją wymienionych artykułów opierając się na art. 4 Ustawy Zasadniczej, w świetle którego atrybut posiadania władzy zwierzchniej w RP jest wyłącznym przywilejem jej obywateli, nie przysługuje on zaś cudzoziemcom stale ją zamieszkującym. Zgodnie z ust. 2 przytoczonego art., jedynie obywatele RP dysponują czynnym i biernym prawem wyborczym. Wnioskodawcy bezpośrednio odnieśli te zasady do wyborów do PE w RP. Posłowie jednoznacznie uznali, odwołując się do art. 4 Ordynacji, iż deputowanych do PE (jako przedstawicieli Narodu Polskiego) mogą wybierać jedynie obywatele RP spośród swoich rodaków.
TK po wnikliwej analizie przedmiotu wniosku, posiłkując się poglądem Prokuratora Generalnego oraz stanowiskiem Sejmu RP, orzekł o zgodności z Konstytucją artykułów Ordynacji wyborczej do PE. Uzasadniając wyrok TK, przede wszystkim, stanowił o nieadekwatności `subsumpcji` zasad i trybu wyboru do PE do art. 4 KRP, zaznaczył iż PE nie jest organem sprawującym władzę w Rzeczypospolitej, ale jednym z elementów systemu instytucjonalnego UE, która nie ma charakteru państwowego i nie podlega analogii do systemu organizacji państwowej. Trybunał doszedł do wniosku, że sposób legitymizowania organów UE nie leży w zakresie materii KRP, lecz prawa UE oraz prawa krajowego realizującego jego zasady i ostatecznie uznał iż system wyborczy do PE, w szczególności, przyznanie czynnego i biernego prawa wyborczego na podstawie cenzusu domicylu, a nie obywatelstwa w pełni odpowiada przepisom prawa wspólnotowego, które jak stanowi zasada bezpośredniości jest dla RP (pełnoprawnego członka Unii) wiążącym.
PE jako ponadnarodowe zgromadzenie
TK w uzasadnieniu wyroku stanowił, iż PE nie jest organem sprawującym władze w Rzeczypospolitej, lecz instytucją realizującą określone kompetencje w strukturze UE, tym samym orzekł, iż nie ma uzasadnionych podstaw by odnosić do niego art. 4 KRP. Mimo dynamicznej ewolucji prerogatyw normotwórczych PE, które pozwoliły mu na wywieranie wpływu na kształt prawa wspólnotowego (począwszy od Jednolitego Aktu Europejskiego – kończąc na Traktacie Lizbońskim), nie jest on organem stricte prawodawczym. Jego pierwszoplanowe funkcje to udział w ustawodawstwie (wraz z KE i RUE, w procedurze współdecydowania i konsultacyjnej), udział w procedurze budżetowej oraz kontrola nad administracją, w tym głównie nad KE. Należy zatem zauważyć, iż charakter i pozycja PE w systemie instytucjonalnym UE jest daleko odmienna od parlamentów narodowych w systemie władz krajowych.
Dalsze wyraźne różnice zarysowują się na tle konstrukcji legitymacji PE i parlamentów narodowych. Mianowicie, PE nie działa z umocowania w imieniu indywidualnego suwerena, jest zaś organem ponadnarodowym, supranacjonalnym. Składa się z przedstawicieli państw członkowskich UE (por. art. 4 Ordynacji: `Posłowie do Parlamentu Europejskiego są przedstawicielami Narodów państw Unii`), co oznacza, że deputowani do PE nie są jedynie reprezentantami własnego narodu, ale a contrario stanowią przedstawicielstwo wszystkich społeczeństw zjednoczonych w Unii. Czyni to z PE wielonarodowościowe gremium, skupiające w swych szeregach 785 posłów z 27 państw członkowskich, reprezentujących 481 milionów ich obywateli.
Ponadnarodowy charakter PE zostaje wzmocniony przez instytucję wolnego mandatu każdego europarlamentarzysty. Posłowie do PE nie są związani instrukcjami swoich wyborców, dodatkowo przysługują im przywileje i immunitety, w tym procesowy. Istotna jest także reguła incompatabilitas, dotycząca zakazu łączenia mandatu w PE z mandatem parlamentu krajowego oraz z szeregiem rządowych stanowisk. Są to wszystko mechanizmy zapewniające posłowi do PE swobodę oraz niezależność w sprawowaniu swych funkcji. Dla supranacjonalności PE niezwykle istotna jest również organizacja deputowanych we frakcje nie według klucza narodowego, a według przynależności politycznej.
Prawo wyborcze do PE jako element obywatelstwa europejskiego
W ramach uzasadnienia wyroku TK odniósł się do instytucji `obywatelstwa europejskiego`, ustanowionego przez art. 17 Traktatu z Maastricht. Zgodnie z powołanym przepisem, obywatelem UE jest każda osoba posiadająca obywatelstwo jednego z członków Unii. Obywatelstwo europejskie nie zastępuje obywatelstwa narodowego, jest jego dopełnieniem i gwarantem realizacji praw nabytych w drodze akcesji do UE. Kluczowymi elementami obywatelstwa europejskiego są prawo do swobodnego przemieszczania się po terytorium państw członkowskich (art. 18 TWE), prawo do dyplomatycznej i konsularnej ochrony państwa członkowskiego w państwie trzecim (art. 20 TWE), prawo składania petycji do PE, prawo skargi do Omubudsmana Wspólnotowego, prawo dostępu do dokumentów unijnych (odp. art. 191 – 194) oraz prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i europejskich.
Czynne oraz bierne prawo wyborcze do PE są nieodzownymi elementami obywatelstwa europejskiego. Zastąpienie cenzusu obywatelstwa cenzusem domicylu stanowi esencję tej instytucji i mimo, iż przepisy prawa wspólnotowego jedynie zakreślają prawne granice systemu wyborczego (brak Wspólnotowej Ordynacji Wyborczej), a szczegółowe warunki przeprowadzania wyborów określają przepisy krajowe powinno być ono realizowane we wszystkich państwach członkowskich. Zatem przyznanie praw wyborczych (czynnych i biernych) wg miejsca zamieszkania jest w pełni uzasadnione koniecznością dostosowania porządku krajowego do regulacji obowiązujących w UE. Jest to naturalny i nieodzowny, kolejny etap procesu integracji europejskiej.
Suwerenność RP jako państwa członkowskiego UE
TK w toku argumentacji komentowanego orzeczenia stwierdził, iż wybory do PE są jednym z przejawów uczestnictwa RP w UE, o którym to uczestnictwie Naród Polski zadecydował zgodnie z art. 4 KRP w trybie `klauzuli europejskiej` z art. 90 Konstytucji. Jednocześnie obowiązywanie procedury wyborczej do PE nie wpływa na powoływanie oraz działanie konstytucyjnych organów RP, tym samym nie narusza jej suwerenności. Suwerenności, która w obecnej dobie politycznej musi być rozumiana w ujęciu dynamicznym, uwzględniającym współczesne przemiany i nie może egzystować poza otaczającą międzynarodową rzeczywistością. Zgodnie ze stanowiskiem M. Safjana, należy wykładać `suwerenność` także jako silną pozycję państwa na arenie międzynarodowej (por. Wywiad z Prezesem TK M. Safianem, Integracja Europejska nie zagraża suwerenności, `Rzeczpospolita` z 23 maja 2005, s. C3).
Istotnym jest, iż członkostwo RP w UE i wiążące się z nim przekazanie kompetencji organów krajowych instytucjom europejskim stanowi emanację zgodnego z art. 90 Konstytucji korzystania z suwerenności państwowej. Naród wykonując władze zwierzchnią, opowiedział się za akcesją RP do UE oraz jej skutkami w drodze referendum ogólnokrajowego z czerwca 2004. Warto wspomnieć, iż o zgodności Traktatu Akcesyjnego z Aten z KRP, jako nienaruszającego suwerenności państw członkowskich orzekł TK w wyroku z 11 maja 2005. W uzasadnieniu powoływanego orzeczenia TK expressis verbis stanowi o zachowaniu suwerenności państw członkowskich, podmiotów – stron, traktatów założycielskich Wspólnot i UE.
Mariusz Lewandowski, student V roku prawa UMK w Toruniu
Stan faktyczny
Przedmiotem wyroku TK z 31 maja 2004 r. był wniosek grupy posłów na Sejm IV kadencji o stwierdzenie niezgodności z KRP art. 8 oraz art. 9 Ordynacji Wyborczej do PE, w zakresie w jakim przyznaje prawo wybieralności do PE w RP obywatelom UE niebędacym obywatelami polskimi oraz art. 174 powołanej ustawy. Posłowie kwestionowali zgodność z Konstytucją wymienionych artykułów opierając się na art. 4 Ustawy Zasadniczej, w świetle którego atrybut posiadania władzy zwierzchniej w RP jest wyłącznym przywilejem jej obywateli, nie przysługuje on zaś cudzoziemcom stale ją zamieszkującym. Zgodnie z ust. 2 przytoczonego art., jedynie obywatele RP dysponują czynnym i biernym prawem wyborczym. Wnioskodawcy bezpośrednio odnieśli te zasady do wyborów do PE w RP. Posłowie jednoznacznie uznali, odwołując się do art. 4 Ordynacji, iż deputowanych do PE (jako przedstawicieli Narodu Polskiego) mogą wybierać jedynie obywatele RP spośród swoich rodaków.
TK po wnikliwej analizie przedmiotu wniosku, posiłkując się poglądem Prokuratora Generalnego oraz stanowiskiem Sejmu RP, orzekł o zgodności z Konstytucją artykułów Ordynacji wyborczej do PE. Uzasadniając wyrok TK, przede wszystkim, stanowił o nieadekwatności `subsumpcji` zasad i trybu wyboru do PE do art. 4 KRP, zaznaczył iż PE nie jest organem sprawującym władzę w Rzeczypospolitej, ale jednym z elementów systemu instytucjonalnego UE, która nie ma charakteru państwowego i nie podlega analogii do systemu organizacji państwowej. Trybunał doszedł do wniosku, że sposób legitymizowania organów UE nie leży w zakresie materii KRP, lecz prawa UE oraz prawa krajowego realizującego jego zasady i ostatecznie uznał iż system wyborczy do PE, w szczególności, przyznanie czynnego i biernego prawa wyborczego na podstawie cenzusu domicylu, a nie obywatelstwa w pełni odpowiada przepisom prawa wspólnotowego, które jak stanowi zasada bezpośredniości jest dla RP (pełnoprawnego członka Unii) wiążącym.
PE jako ponadnarodowe zgromadzenie
TK w uzasadnieniu wyroku stanowił, iż PE nie jest organem sprawującym władze w Rzeczypospolitej, lecz instytucją realizującą określone kompetencje w strukturze UE, tym samym orzekł, iż nie ma uzasadnionych podstaw by odnosić do niego art. 4 KRP. Mimo dynamicznej ewolucji prerogatyw normotwórczych PE, które pozwoliły mu na wywieranie wpływu na kształt prawa wspólnotowego (począwszy od Jednolitego Aktu Europejskiego – kończąc na Traktacie Lizbońskim), nie jest on organem stricte prawodawczym. Jego pierwszoplanowe funkcje to udział w ustawodawstwie (wraz z KE i RUE, w procedurze współdecydowania i konsultacyjnej), udział w procedurze budżetowej oraz kontrola nad administracją, w tym głównie nad KE. Należy zatem zauważyć, iż charakter i pozycja PE w systemie instytucjonalnym UE jest daleko odmienna od parlamentów narodowych w systemie władz krajowych.
Dalsze wyraźne różnice zarysowują się na tle konstrukcji legitymacji PE i parlamentów narodowych. Mianowicie, PE nie działa z umocowania w imieniu indywidualnego suwerena, jest zaś organem ponadnarodowym, supranacjonalnym. Składa się z przedstawicieli państw członkowskich UE (por. art. 4 Ordynacji: `Posłowie do Parlamentu Europejskiego są przedstawicielami Narodów państw Unii`), co oznacza, że deputowani do PE nie są jedynie reprezentantami własnego narodu, ale a contrario stanowią przedstawicielstwo wszystkich społeczeństw zjednoczonych w Unii. Czyni to z PE wielonarodowościowe gremium, skupiające w swych szeregach 785 posłów z 27 państw członkowskich, reprezentujących 481 milionów ich obywateli.
Ponadnarodowy charakter PE zostaje wzmocniony przez instytucję wolnego mandatu każdego europarlamentarzysty. Posłowie do PE nie są związani instrukcjami swoich wyborców, dodatkowo przysługują im przywileje i immunitety, w tym procesowy. Istotna jest także reguła incompatabilitas, dotycząca zakazu łączenia mandatu w PE z mandatem parlamentu krajowego oraz z szeregiem rządowych stanowisk. Są to wszystko mechanizmy zapewniające posłowi do PE swobodę oraz niezależność w sprawowaniu swych funkcji. Dla supranacjonalności PE niezwykle istotna jest również organizacja deputowanych we frakcje nie według klucza narodowego, a według przynależności politycznej.
Prawo wyborcze do PE jako element obywatelstwa europejskiego
W ramach uzasadnienia wyroku TK odniósł się do instytucji `obywatelstwa europejskiego`, ustanowionego przez art. 17 Traktatu z Maastricht. Zgodnie z powołanym przepisem, obywatelem UE jest każda osoba posiadająca obywatelstwo jednego z członków Unii. Obywatelstwo europejskie nie zastępuje obywatelstwa narodowego, jest jego dopełnieniem i gwarantem realizacji praw nabytych w drodze akcesji do UE. Kluczowymi elementami obywatelstwa europejskiego są prawo do swobodnego przemieszczania się po terytorium państw członkowskich (art. 18 TWE), prawo do dyplomatycznej i konsularnej ochrony państwa członkowskiego w państwie trzecim (art. 20 TWE), prawo składania petycji do PE, prawo skargi do Omubudsmana Wspólnotowego, prawo dostępu do dokumentów unijnych (odp. art. 191 – 194) oraz prawo głosowania i kandydowania w wyborach lokalnych i europejskich.
Czynne oraz bierne prawo wyborcze do PE są nieodzownymi elementami obywatelstwa europejskiego. Zastąpienie cenzusu obywatelstwa cenzusem domicylu stanowi esencję tej instytucji i mimo, iż przepisy prawa wspólnotowego jedynie zakreślają prawne granice systemu wyborczego (brak Wspólnotowej Ordynacji Wyborczej), a szczegółowe warunki przeprowadzania wyborów określają przepisy krajowe powinno być ono realizowane we wszystkich państwach członkowskich. Zatem przyznanie praw wyborczych (czynnych i biernych) wg miejsca zamieszkania jest w pełni uzasadnione koniecznością dostosowania porządku krajowego do regulacji obowiązujących w UE. Jest to naturalny i nieodzowny, kolejny etap procesu integracji europejskiej.
Suwerenność RP jako państwa członkowskiego UE
TK w toku argumentacji komentowanego orzeczenia stwierdził, iż wybory do PE są jednym z przejawów uczestnictwa RP w UE, o którym to uczestnictwie Naród Polski zadecydował zgodnie z art. 4 KRP w trybie `klauzuli europejskiej` z art. 90 Konstytucji. Jednocześnie obowiązywanie procedury wyborczej do PE nie wpływa na powoływanie oraz działanie konstytucyjnych organów RP, tym samym nie narusza jej suwerenności. Suwerenności, która w obecnej dobie politycznej musi być rozumiana w ujęciu dynamicznym, uwzględniającym współczesne przemiany i nie może egzystować poza otaczającą międzynarodową rzeczywistością. Zgodnie ze stanowiskiem M. Safjana, należy wykładać `suwerenność` także jako silną pozycję państwa na arenie międzynarodowej (por. Wywiad z Prezesem TK M. Safianem, Integracja Europejska nie zagraża suwerenności, `Rzeczpospolita` z 23 maja 2005, s. C3).
Istotnym jest, iż członkostwo RP w UE i wiążące się z nim przekazanie kompetencji organów krajowych instytucjom europejskim stanowi emanację zgodnego z art. 90 Konstytucji korzystania z suwerenności państwowej. Naród wykonując władze zwierzchnią, opowiedział się za akcesją RP do UE oraz jej skutkami w drodze referendum ogólnokrajowego z czerwca 2004. Warto wspomnieć, iż o zgodności Traktatu Akcesyjnego z Aten z KRP, jako nienaruszającego suwerenności państw członkowskich orzekł TK w wyroku z 11 maja 2005. W uzasadnieniu powoływanego orzeczenia TK expressis verbis stanowi o zachowaniu suwerenności państw członkowskich, podmiotów – stron, traktatów założycielskich Wspólnot i UE.
Mariusz Lewandowski, student V roku prawa UMK w Toruniu
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
