Komentarz do dokumentu: Schmidberger (Orzeczenia)
Autor: Jan Sarnowski Data dodania: 2008-04-30 21:14:43
Jan Sarnowski, student Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Stan faktyczny
W piątek, 12 czerwca 1998 r. organizacja Transitforum Austria Tirol przeprowadziła manifestację, która polegała na zablokowaniu autostrady A 13, biegnącej przez przełęcz Brenner. Celem Transitforum było zaprotestowanie przeciwko niszczeniu biosfery w rejonie alpejskim. Demonstracja trwała od godziny 11.00 do 15.00 następnego dnia. Z uwagi na przypadającą 11 czerwca uroczystość Bożego Ciała oraz obowiązujący na mocy przepisów austriackich zakaz ruchu samochodów ciężarowych w weekend, ruch samochodów pomiędzy Niemcami a Włochami był zablokowany na 4 dni. Zdaniem międzynarodowego przedsiębiorstwa transportowego Schmidberger (z siedzibą w Niemczech), straty wywołane przez wyżej wymienione zdarzenie zrekompensowane być powinny przez władze Austrii, które nie zakazując demonstracji przyczyniły się do ograniczenia w swobodnym przepływie towarów. Sprawa trafiła do sądu okręgowego w Innsbrucku (Oberlandesgericht Innsbruck), który zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie wyroku prejudycjalnego.
Stan prawny
Według prawa wewnętrznego Austrii demonstracja odbyła się legalnie. Aby zorganizować manifestację konieczne jest pisemne zawiadomienie odpowiednich władz, zawierające informacje na temat jej celu, miejsca i czasu. Manifestacja może odbyć się legalnie, jeżeli:
1. nie jest sprzeczna z prawem karnym
2. nie grozi zakłóceniem porządku publicznego
3. nie grozi dobru powszechnemu
4. zawiadomienie jej dotyczące dotarło do organu przynajmniej 24 godziny przed planowaną manifestacją
Demonstrację uznano za zgodną z prawem austriackim, zaś informację o zamknięciu autostrady ogłoszono z wyprzedzeniem za pośrednictwem mediów.
W pozwie przeciwko miejscowym władzom Schmidberger powołał się na artykuły 28 i 30 w związku z artykułem 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Pierwsze dwa przepisy zakazują ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym w przywozie i wywozie między państwami członkowskimi, podczas gdy art. 10 nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków celem wykonania wynikających z Traktatu zobowiązań. Powyższe przepisy nie stanowią jednak samodzielnej podstawy orzeczeń ETS. Interpretowane są w świetle rozwijających je dyrektyw oraz poprzedzających wyroków ETS, które poniżej przytoczę i pokrótce omówię:
1. Dyrektywa 70/50 z 22 grudnia 1969 podaje zarówno liczne przykłady środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, jak i ich definicję. Są to „środki prowadzące do uniemożliwienia przewozu towarów, możliwego w sytuacji, gdyby tych środków nie wprowadzono, a także takie, które przywóz utrudniają lub zwiększają jego koszty”.
2. Wyrok w sprawie 8/74 z 11 lipca 1974 przeciwko B. i G. Dassonville określa jako środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych wszelkie zasady handlu, które bezpośrednio/pośrednio, rzeczywiście/potencjalnie mogą wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi.
3. Wyrok w sprawie C-120/78 Cassis de Dijon wprowadza mającą znaczenie dla powyższej sprawy zasadę wymogów imperatywnych, według której każde państwo może wprowadzić pewne ograniczenia obrotu towarowego powołując się na ważny i uzasadniony interes publiczny. Powyższe ograniczenie mieć może jedynie charakter wyjątkowy, uzasadniony jedną z wymienionego w orzeczeniu katalogu przesłanek. Pierwotnie należały do niego tylko przesłanki skuteczności nadzoru podatkowego, ochrony zdrowia publicznego, uczciwości transakcji handlowych i ochrony konsumentów, lecz późniejsze orzecznictwo dopuściło jednak do jego rozszerzenia.
4. Wyrok w sprawie C 265/95 Komisja Europejska przeciwko Francji środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych nazywa także zaniechanie państwa, polegające na niepodjęciu środków odpowiednich do częstotliwości i powagi naruszeń prawa.
Sąd Okręgowy w Innsbrucku uzasadniając decyzję austriackich urzędów powoływał się na art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, wskazującego jako podstawę działania Unii zarówno zasady wolności, demokracji i poszanowania praw człowieka jak i szacunek dla praw podstawowych zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, której stronami są wszystkie państwa Unii. Artykuły 10 i 11 EKPC wyraźnie stwierdzają, że swoboda wypowiedzi i swoboda zgromadzeń są prawami absolutnymi i nie można ich rozważać z pominięciem ich celu społecznego. Występujący w przypadku sprawy Schmidberger konflikt wyżej wymienionych norm stał się podstawą do zwrócenia się przez Sąd Okręgowy w Innsbrucku z pytaniem prejudycjalnym do ETS.
Wyrok ETS
Trybunał uznał zablokowanie głównej drogi tranzytowej na 30 godzin za ograniczenie swobodnego przepływu towarów (art. 28/29 TWE), zaś powołując się na artykuł 10 TWE przypomniał, że obowiązkiem państwa jest likwidacja ograniczeń- bez względu na fakt ich pochodzenia od państwa (sprawa KE-Francja). Jednocześnie jednak podkreślił, że środki o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych są niezgodne z TWE- chyba, że mogą być obiektywnie uzasadnione (Cassis de Dijon). Z uwagi na ciążący na Państwach i Wspólnocie obowiązek poszanowania praw podstawowych (art. 6 TUE w zw. z art. 10/11 EKPCZ), ich ochronę uznać można za przesłankę usprawiedliwiającą ograniczenie obowiązków nałożonych na państwa przez prawo wspólnotowe. Stworzoną w ten sposób nowa kategorię wymogu imperatywnego, ETS ograniczył jednak wyraźnie odróżniając zaistniały w sprawie Schmidberger stan faktyczny od okoliczności wymienionej już sprawy KE-Francja.
Trybunał wyprowadził 6 argumentów, określających fakty, które w tym konkretnym przypadku przemówiły za ograniczenie wynikających z prawa wspólnotowego obowiązków:
1. Legalność demonstracji
2. Ograniczony czas i miejsce
3. Fakt wykonywania przez obywateli przysługującego im prawa fundamentalnego
4. Cel manifestacji, którym nie było ograniczenie swobodnego przepływu towarów
5. Udzielenie zgody na demonstrację przez odpowiedni organ państwa, pozwalające na minimalizację strat w stosunku do ewentualnych niekontrolowanych działań zapowiadanych w razie braku pozwolenia.
6. Sprzeczność z prawem ewentualnych rygorystyczniejszych warunków, stanowiących niezgodne z prawem ograniczenie praw fundamentalnych.
Podsumowanie
Nie pozostaje mi nic innego niż zgodzić się ze zdaniem Trybunału. Przyznanie racji władzom austriackim wymagało stworzenia nowej zasady, skutkującej ograniczeniem stosowania formuły Dassonville. Aby tego dokonać zdecydowano się na rozszerzenie wymienionego w wyroku Cassis de Dijon katalogu przesłanek pozwalających na zastosowanie zasady wymogów imperatywnych. Dodano do nich przesłankę ochrony praw podstawowych, powołując się na ciążący na państwach i samych wspólnotach obowiązek poszanowania EKPCZ. Skutkiem wyroku Schmidberger była więc konkretyzacja ciążącego na Państwach obowiązku, dająca im jednocześnie efektywne narzędzie pozwalające na samodzielne rozstrzyganie mogących wystąpić w przyszłości konfliktów między obowiązującymi je normami prawa unijnego. Aby jednak uniknąć sprzeczności w orzecznictwie konieczne stało się odróżnienie sytuacji z czerwca 1998 od podobnego stanu faktycznego z wyroku KE-Francja.
Za sposób wyraźnego oddzielenia obu tych sytuacji, dotyczących przecież w równym stopniu realizacji przez obywateli państw prawa swobody wypowiedzi i swobody zgromadzeń posłużył Trybunałowi sposób reakcji władz państwa członkowskiego na grożące naruszeniem swobody przepływu towarów działania obywateli. Na szczególne uznanie zasługuje w moich oczach podkreślenie przez Trybunał dobrej wiary władz austriackich, które nie mogąc zakażać demonstracji na gruncie prawa krajowego, podjęły wszelkie możliwe działania celem zminimalizowania wywołanych przez nią zakłóceń w swobodnym przepływie towarów. Kroki te były diametralnie różne od reakcji władz francuskich, które poprzez swoją bierność doprowadziły do powstania strat nieproporcjonalnych w stosunku do tych, jakie powstały by w razie ścisłej współpracy z organizatorami manifestacji.
Tu podkreślić należy trafne nawiązanie do treści dyrektywy 70/50, która jasno stwierdza, że środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, są te „(…) prowadzące do uniemożliwienia przewozu towarów, możliwego w sytuacji, gdyby tych środków nie wprowadzono (…)”, co w świetle wydarzeń francuskich oraz znanej na całym świecie praktyki działań organizacji mających na celu ochronę środowiska naturalnego pozwala na stwierdzenie, iż kroki podjęte przez władze austriackie były jedynym sposobem zredukowania wynikających z demonstracji ograniczeń, zaś jako takie są zgodne zarówno z treścią dyrektywy, jak i wynikającymi z Cassis de Dijon przesłankami adekwatności, proporcjonalności i ich niedyskryminacyjnego charakteru.
Równocześnie podkreślić należy szerszy kontekst orzeczenia, odseparowany od konkretnego stanu faktycznego. Wydanie wyroku interpretującego przepisy prawa pierwotnego na korzyść ochrony praw podstawowych kosztem swobody przepływu towarów stanowi ważną przesłankę interpretacyjną, pozwalającą na wyciągnięcie wniosków dotyczących hierarchii celów i zasad funkcjonowania Unii. Rozstrzygnięcie w sprawie Schmidberger słusznie wprowadza rozróżnienie między celami wspólnot a środkami do ich osiągnięcia. TUE w tytule pierwszym określa podstawy działania Unii (obejmującej swoim zakresem wszystkie trzy filary- także więc określone postanowieniami TWE Wspólnoty), wprost wymieniając wśród nich (art. 6) zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, do których należą przecież gwarantowane między innymi szanowaną przez Unię EKPCZ. Dopiero w świetle tych przepisów interpretować należy artykuły 28 i 29 TWE. Nie wolno również zapominać, że art. 2 TWE jasno określa tworzenie rynku wewnętrznego, charakteryzującego się swobodnym (niezakłóconym) przepływem towarów, jako środek do realizacji zadań wspólnoty, nie dając mu przymiotu wartości samej w sobie i mającej charakter nadrzędny. Wyrok w sprawie Schmidberger stanowi dla mnie przykład trafnego, merytorycznie konstruktywnego orzeczenia, mającego duże znaczenie zarówno na polu rozważań doktrynalnych, jak i praktycznego stosowania norm prawa pierwotnego.
Stan faktyczny
W piątek, 12 czerwca 1998 r. organizacja Transitforum Austria Tirol przeprowadziła manifestację, która polegała na zablokowaniu autostrady A 13, biegnącej przez przełęcz Brenner. Celem Transitforum było zaprotestowanie przeciwko niszczeniu biosfery w rejonie alpejskim. Demonstracja trwała od godziny 11.00 do 15.00 następnego dnia. Z uwagi na przypadającą 11 czerwca uroczystość Bożego Ciała oraz obowiązujący na mocy przepisów austriackich zakaz ruchu samochodów ciężarowych w weekend, ruch samochodów pomiędzy Niemcami a Włochami był zablokowany na 4 dni. Zdaniem międzynarodowego przedsiębiorstwa transportowego Schmidberger (z siedzibą w Niemczech), straty wywołane przez wyżej wymienione zdarzenie zrekompensowane być powinny przez władze Austrii, które nie zakazując demonstracji przyczyniły się do ograniczenia w swobodnym przepływie towarów. Sprawa trafiła do sądu okręgowego w Innsbrucku (Oberlandesgericht Innsbruck), który zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wydanie wyroku prejudycjalnego.
Stan prawny
Według prawa wewnętrznego Austrii demonstracja odbyła się legalnie. Aby zorganizować manifestację konieczne jest pisemne zawiadomienie odpowiednich władz, zawierające informacje na temat jej celu, miejsca i czasu. Manifestacja może odbyć się legalnie, jeżeli:
1. nie jest sprzeczna z prawem karnym
2. nie grozi zakłóceniem porządku publicznego
3. nie grozi dobru powszechnemu
4. zawiadomienie jej dotyczące dotarło do organu przynajmniej 24 godziny przed planowaną manifestacją
Demonstrację uznano za zgodną z prawem austriackim, zaś informację o zamknięciu autostrady ogłoszono z wyprzedzeniem za pośrednictwem mediów.
W pozwie przeciwko miejscowym władzom Schmidberger powołał się na artykuły 28 i 30 w związku z artykułem 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Pierwsze dwa przepisy zakazują ograniczeń ilościowych i środków o skutku równoważnym w przywozie i wywozie między państwami członkowskimi, podczas gdy art. 10 nakłada na Państwa Członkowskie obowiązek podjęcia wszelkich właściwych środków celem wykonania wynikających z Traktatu zobowiązań. Powyższe przepisy nie stanowią jednak samodzielnej podstawy orzeczeń ETS. Interpretowane są w świetle rozwijających je dyrektyw oraz poprzedzających wyroków ETS, które poniżej przytoczę i pokrótce omówię:
1. Dyrektywa 70/50 z 22 grudnia 1969 podaje zarówno liczne przykłady środków o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, jak i ich definicję. Są to „środki prowadzące do uniemożliwienia przewozu towarów, możliwego w sytuacji, gdyby tych środków nie wprowadzono, a także takie, które przywóz utrudniają lub zwiększają jego koszty”.
2. Wyrok w sprawie 8/74 z 11 lipca 1974 przeciwko B. i G. Dassonville określa jako środki o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych wszelkie zasady handlu, które bezpośrednio/pośrednio, rzeczywiście/potencjalnie mogą wpływać na handel pomiędzy państwami członkowskimi.
3. Wyrok w sprawie C-120/78 Cassis de Dijon wprowadza mającą znaczenie dla powyższej sprawy zasadę wymogów imperatywnych, według której każde państwo może wprowadzić pewne ograniczenia obrotu towarowego powołując się na ważny i uzasadniony interes publiczny. Powyższe ograniczenie mieć może jedynie charakter wyjątkowy, uzasadniony jedną z wymienionego w orzeczeniu katalogu przesłanek. Pierwotnie należały do niego tylko przesłanki skuteczności nadzoru podatkowego, ochrony zdrowia publicznego, uczciwości transakcji handlowych i ochrony konsumentów, lecz późniejsze orzecznictwo dopuściło jednak do jego rozszerzenia.
4. Wyrok w sprawie C 265/95 Komisja Europejska przeciwko Francji środkiem o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych nazywa także zaniechanie państwa, polegające na niepodjęciu środków odpowiednich do częstotliwości i powagi naruszeń prawa.
Sąd Okręgowy w Innsbrucku uzasadniając decyzję austriackich urzędów powoływał się na art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, wskazującego jako podstawę działania Unii zarówno zasady wolności, demokracji i poszanowania praw człowieka jak i szacunek dla praw podstawowych zagwarantowanych w Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, której stronami są wszystkie państwa Unii. Artykuły 10 i 11 EKPC wyraźnie stwierdzają, że swoboda wypowiedzi i swoboda zgromadzeń są prawami absolutnymi i nie można ich rozważać z pominięciem ich celu społecznego. Występujący w przypadku sprawy Schmidberger konflikt wyżej wymienionych norm stał się podstawą do zwrócenia się przez Sąd Okręgowy w Innsbrucku z pytaniem prejudycjalnym do ETS.
Wyrok ETS
Trybunał uznał zablokowanie głównej drogi tranzytowej na 30 godzin za ograniczenie swobodnego przepływu towarów (art. 28/29 TWE), zaś powołując się na artykuł 10 TWE przypomniał, że obowiązkiem państwa jest likwidacja ograniczeń- bez względu na fakt ich pochodzenia od państwa (sprawa KE-Francja). Jednocześnie jednak podkreślił, że środki o skutku podobnym do ograniczeń ilościowych są niezgodne z TWE- chyba, że mogą być obiektywnie uzasadnione (Cassis de Dijon). Z uwagi na ciążący na Państwach i Wspólnocie obowiązek poszanowania praw podstawowych (art. 6 TUE w zw. z art. 10/11 EKPCZ), ich ochronę uznać można za przesłankę usprawiedliwiającą ograniczenie obowiązków nałożonych na państwa przez prawo wspólnotowe. Stworzoną w ten sposób nowa kategorię wymogu imperatywnego, ETS ograniczył jednak wyraźnie odróżniając zaistniały w sprawie Schmidberger stan faktyczny od okoliczności wymienionej już sprawy KE-Francja.
Trybunał wyprowadził 6 argumentów, określających fakty, które w tym konkretnym przypadku przemówiły za ograniczenie wynikających z prawa wspólnotowego obowiązków:
1. Legalność demonstracji
2. Ograniczony czas i miejsce
3. Fakt wykonywania przez obywateli przysługującego im prawa fundamentalnego
4. Cel manifestacji, którym nie było ograniczenie swobodnego przepływu towarów
5. Udzielenie zgody na demonstrację przez odpowiedni organ państwa, pozwalające na minimalizację strat w stosunku do ewentualnych niekontrolowanych działań zapowiadanych w razie braku pozwolenia.
6. Sprzeczność z prawem ewentualnych rygorystyczniejszych warunków, stanowiących niezgodne z prawem ograniczenie praw fundamentalnych.
Podsumowanie
Nie pozostaje mi nic innego niż zgodzić się ze zdaniem Trybunału. Przyznanie racji władzom austriackim wymagało stworzenia nowej zasady, skutkującej ograniczeniem stosowania formuły Dassonville. Aby tego dokonać zdecydowano się na rozszerzenie wymienionego w wyroku Cassis de Dijon katalogu przesłanek pozwalających na zastosowanie zasady wymogów imperatywnych. Dodano do nich przesłankę ochrony praw podstawowych, powołując się na ciążący na państwach i samych wspólnotach obowiązek poszanowania EKPCZ. Skutkiem wyroku Schmidberger była więc konkretyzacja ciążącego na Państwach obowiązku, dająca im jednocześnie efektywne narzędzie pozwalające na samodzielne rozstrzyganie mogących wystąpić w przyszłości konfliktów między obowiązującymi je normami prawa unijnego. Aby jednak uniknąć sprzeczności w orzecznictwie konieczne stało się odróżnienie sytuacji z czerwca 1998 od podobnego stanu faktycznego z wyroku KE-Francja.
Za sposób wyraźnego oddzielenia obu tych sytuacji, dotyczących przecież w równym stopniu realizacji przez obywateli państw prawa swobody wypowiedzi i swobody zgromadzeń posłużył Trybunałowi sposób reakcji władz państwa członkowskiego na grożące naruszeniem swobody przepływu towarów działania obywateli. Na szczególne uznanie zasługuje w moich oczach podkreślenie przez Trybunał dobrej wiary władz austriackich, które nie mogąc zakażać demonstracji na gruncie prawa krajowego, podjęły wszelkie możliwe działania celem zminimalizowania wywołanych przez nią zakłóceń w swobodnym przepływie towarów. Kroki te były diametralnie różne od reakcji władz francuskich, które poprzez swoją bierność doprowadziły do powstania strat nieproporcjonalnych w stosunku do tych, jakie powstały by w razie ścisłej współpracy z organizatorami manifestacji.
Tu podkreślić należy trafne nawiązanie do treści dyrektywy 70/50, która jasno stwierdza, że środkami o skutku równoważnym do ograniczeń ilościowych, są te „(…) prowadzące do uniemożliwienia przewozu towarów, możliwego w sytuacji, gdyby tych środków nie wprowadzono (…)”, co w świetle wydarzeń francuskich oraz znanej na całym świecie praktyki działań organizacji mających na celu ochronę środowiska naturalnego pozwala na stwierdzenie, iż kroki podjęte przez władze austriackie były jedynym sposobem zredukowania wynikających z demonstracji ograniczeń, zaś jako takie są zgodne zarówno z treścią dyrektywy, jak i wynikającymi z Cassis de Dijon przesłankami adekwatności, proporcjonalności i ich niedyskryminacyjnego charakteru.
Równocześnie podkreślić należy szerszy kontekst orzeczenia, odseparowany od konkretnego stanu faktycznego. Wydanie wyroku interpretującego przepisy prawa pierwotnego na korzyść ochrony praw podstawowych kosztem swobody przepływu towarów stanowi ważną przesłankę interpretacyjną, pozwalającą na wyciągnięcie wniosków dotyczących hierarchii celów i zasad funkcjonowania Unii. Rozstrzygnięcie w sprawie Schmidberger słusznie wprowadza rozróżnienie między celami wspólnot a środkami do ich osiągnięcia. TUE w tytule pierwszym określa podstawy działania Unii (obejmującej swoim zakresem wszystkie trzy filary- także więc określone postanowieniami TWE Wspólnoty), wprost wymieniając wśród nich (art. 6) zasady wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności, do których należą przecież gwarantowane między innymi szanowaną przez Unię EKPCZ. Dopiero w świetle tych przepisów interpretować należy artykuły 28 i 29 TWE. Nie wolno również zapominać, że art. 2 TWE jasno określa tworzenie rynku wewnętrznego, charakteryzującego się swobodnym (niezakłóconym) przepływem towarów, jako środek do realizacji zadań wspólnoty, nie dając mu przymiotu wartości samej w sobie i mającej charakter nadrzędny. Wyrok w sprawie Schmidberger stanowi dla mnie przykład trafnego, merytorycznie konstruktywnego orzeczenia, mającego duże znaczenie zarówno na polu rozważań doktrynalnych, jak i praktycznego stosowania norm prawa pierwotnego.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
