Komentarz do dokumentu: Huber (Orzeczenia)
Autor: Jacek Kowalewski Data dodania: 2009-01-19 13:53:11
Przetwarzanie danych osobowych obywateli UE w celach statystycznych i walki z przestępczością
Prowadzenie bazy danych na potrzeby weryfikacji prawa pobytu czy ochrony porządku publicznego jest co do zasady legalne. W prawie unijnym nie ma jednak blankietowego przyzwolenia na przetwarzanie i przechowywanie danych osobowych w celach statystycznych czy zwalczania przestępczości, w szczególności w świetle zakazu dyskryminacji ze względu na pochodzenie.
Kryteria zgodności z prawem takiej bazy Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) zawarł w orzeczeniu z 16 grudnia 2008 r. w sprawie Huber C-524/06.
Stan faktyczny
Obywatel Austrii Heinz Huber przeprowadził się do Niemiec, gdzie pracował jako samozatrudniony agent ubezpieczeniowy. W wyniku procedury rejestracji jego dane osobowe zostały umieszczone w co najmniej dwóch bazach: lokalnej w miejscu ppobytu oraz centralnej, prowadzonej przez federalny urząd ds. migracji i uchodźców . Huber zażądał usunięcia swoich danych z tej drugiej.
W porównaniu z bazami lokalnymi baza centralna zawiera więcej informacji, które mogą być udostępniane – także w sposób automatyczny - wielu różnym podmiotom publicznym i prywatnym. Przede wszystkim zaś dane w niej przechowywane dotyczą wszystkich obywateli UE przebywających na terenie Niemiec – z wyłączeniem obywateli tego kraju.
Dla oceny faktów istotne było, że dane obywateli Niemiec nie są zbierane w żadnej innej podobnej bazie (zarówno pod względem centralnego jej charakteru, jak i rodzaju danych oraz procedur przetwarzania).
Skarga została rozpatrzona pozytywnie dla Hubera przez sąd administracyjny I instancji w wyniku uwzględnienia przezeń przepisów prawa unijnego (które zastosował później również ETS). Sąd odwoławczy, rozpatrujący sprawę w wyniku zaskarżenia ze strony państwa, powziął następujące wątpliwości, z którymi – w formie pytania prejudycjalnego – zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Pytania te brzmiały:
"Czy przetwarzanie danych osobowych w centralnej bazie danych tak jak w przedmiotowej sprawie jest zgodne:
(1) z zasadą niedyskryminacji obywateli UE na tle pochodzenia? (art .12 w zw. z art. art. 17 i 18 Traktatu o Unii Europejskiej)
(2) z zakazem wprowadzania ograniczeń na wykonywanie swobody przedsiębiorczości? (art. 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską)
(3) z art. 7 (e) dyrektywy 95/46 w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych? (konieczne przetwarzanie danych w interesie publicznym lub przez władzę publiczną)
Odpowiedź Trybunału
Rząd niemiecki bronił krajowej regulacji w całym zakresie. Centralna baza miałaby rzekomo umożliwiać prowadzenie statystyki demograficznej, po drugie, być korelatem obowiązku rejestracyjnego rezydentów, wreszcie sprzyjać walce z przestępczością.
Z uwagi na art. 3(2) dyrektywy 95/46, wykluczający spoza jej mocy działalność państwa w obszarach prawa karnego, trzeci z przytoczonych argumentów poddaje się kontroli Trybunału tylko w stosunku do prawa pierwotnego (zakaz dyskryminacji; rozpatrywanie problemu w świetle art. 43 ETS uznał za zbędne). Natomiast przetwarzanie danych w pozostałych dwóch celach jest regulowane też dyrektywą 95/46 oraz rozporządzeniem 862/2007/WE w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 311/76 w sprawie zestawienia statystyk dotyczących pracowników cudzoziemców.
Ze sprawą związany jest poza tym szereg aktów regulujących ponadgraniczne przemieszczanie się obywateli UE (dyrektywy Rady 68/360/EWG w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty i 73/148/EWG w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich w obrębie Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług oraz dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG).
Rozstrzygając wpierw sprawę w zakresie celów statystycznych i polityki imigracyjnej, Trybunał stwierdził wstępnie, iż koncepcja “konieczności” w art. 7(e) dyrektywy jest pojęciem wspólnotowym - takim, którym wymaga jednolitego rozumienia na terenie całej Unii. Wynika to z harmonizacji prawa ochrony danych osobowych, tym bardziej że jej wynikiem nie może być obniżenie poziomu ochrony (par. 50 orzeczenia, ósmy motyw preambuły dyrektywy 95/46).
W związku z tym Trybunał zawarł w orzeczeniu warunki, jakim powinna sprostać baza danych w rodzaju tej w przedmiotowej sprawie (to, że co do zasady baza taka jest legalna – a jej istnienie spójne z zakazem dyskryminacji - wynika z kompetencji państw do weryfikacji istnienia prawa rezydencji i wprowadzenia ograniczeń, par. 58).
Tak więc system taki powinien zawierać tylko takie informacje, jakie służą celom, w jakich został stworzony. Informacje te muszą być rzetelne, a dostęp do nich mogą mieć tylko te podmioty we właściwości, których są kwestie uzasadniające powstanie systemu (tu: statystyka i imigracja). System centralny może istnieć obok baz lokalnych tylko wtedy, jeśli umożliwia to bardziej efektywne stosowanie legislacji w zakresie prawa rezydencji.
Ocenę czy baza niemiecka spełnia te warunki – a w efekcie czy jest “konieczna” – Trybunał pozostawił sądowi krajowemu (niemniej po lekturze opinii Rzecznika Generalnego, a także orzeczenia, trudno mieć wątpliwości, iż wynik testu będzie dla rządu niekorzystny). Trybunał nie pozostawił sądowi krajowemu takiej swobody w kwestii statystyki publicznej. ETS nie miał wątpliwości, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa wspólnotowego, gdyż statystyka posługuje się danymi zanonimizowanymi, a nie osobowymi (par. 65).
Następnie Trybunał odpowiedział na pytanie, czy w świetle zakazu dyskryminacji ze względu na pochodzenie istnienie bazy może być usprawiedliwione walką z przestępczością. Odpowiedź jest negatywna, gdyż ściganie przestępstw nie ma związku z narodowością (dodajmy: co do zasady, przynajmniej w zakresie czynów popełnionych na terenie Niemiec).
Porównywalne sytuacje dwóch grup osób – obywateli Niemiec i innych obywateli UE rezydujących w tym kraju – nie są traktowane w ten sam sposób.
Komentarz
Sprawa z pewnością zasługuje na uwagę, ale wynika to raczej z wyjątkowego stanu faktycznego, a nie walorów prawnych. Przedmiotowa baza danych jest z pewnością dużym przedsięwzięciem ekonomicznym i organizacyjnym, podobnie jak jej zamknięcie lub poszerzenie (tak aby zniwelować efekt dyskryminacyjny). Przede wszystkim zaś sprawa dotyczy delikatnych spraw bezpieczeństwa kraju i konfliktu między walką z przestępczością a prawem do prywatności.
Uzasadnienie orzeczenia Trybunału bazuje zaś na podstawowych zasadach ochrony danych osobowych. W tym pewnie tkwi siła niniejszego judykatu: jest kolejnym przypomnieniem, iż jakiekolwiek przetwarzanie danych osobowych (w zakresie, w którym ETS może orzekać) musi być nieustannie ewaluowane z prawnego punktu widzenia i konfrontowane z zasadą niedyskryminacji i konieczności. W szczególności, nie istnieje domniemanie, że wszystkie organy administracji publicznej mogą mieć dostęp do danych osobowych przechowywanych przez któreś z ogniw tej administracji.
Możnaby za to życzyć sobie, aby odpowiedź Trybunału w zakresie “efekywności” bazy centralnej w stosunku do baz lokalnych była wyrażona jaśniej. Nie jest bowiem pewne czy “skuteczność” w orzeczeniu ETS - “(...) jeżeli przyczynia się ona [baza] do bardziej skutecznego stosowania tych przepisów w zakresie prawa pobytu obywateli Unii...”, par. 62) jest tą samą “skutecznością” – czy “należytym funkcjonowaniem”? - o jakich mówi w opinii Rzecznik Generalny. “Uważam, że właściwym kryterium w przedmiotowej sprawie jest kryterium skuteczności (...) Nie jest konieczne, aby alternatywny [dla centralnego] system był najbardziej skuteczny lub najbardziej właściwy; wystarczy, aby należycie funkcjonował. Innymi słowy, nawet jeśli centralny rejestr jest bardziej skuteczny lub wygodny czy też przyjazny dla użytkownika aniżeli jego zamienniki (takie jak zdecentralizowane, lokalne rejestry), to te drugie są bardziej pożądane, jeśli mogą być użyte do wskazania statusu pobytu obywateli Unii.” (par. 16 opinii).
Wreszcie, Trybunał po raz kolejny lakonicznie stwierdził, że “status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich” (par. 69). Natomiast Rzecznik Generalny znacząco podkreślił: “Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przestał być jedynie instrumentem służącym swobodnemu przemieszczaniu się; jest istotą pojęcia obywatelstwa europejskiego [it is at the heart of the concept of European citizenship, elle est au cœur du concept de citoyenneté européenne] (...) Pomimo że Unia nie ma na celu zastąpienia obywateli krajowych „obywatelami europejskimi”, zobowiązuje państwa członkowskie nie tylko do myślenia i działania wyłącznie w imię najlepszych interesów własnych obywateli, ale również, w granicach możliwości, w imię interesów wszystkich obywateli Unii.
Kiedy Trybunał określa obywatelstwo Unii jako „podstawowy status” obywateli, nie czyni politycznej deklaracji - odwołuje się do obywatelstwa Unii jako do pojęcia prawnego, które pozostaje w związku z określonymi prawami dla obywateli Unii. Prawo do bezpieczeństwa z pewnością przysługuje rezydującym w Niemczech wszystkim obywatelom Unii. Obejmuje to prawo do ochrony przed przestępczością ze strony obywateli niemieckich
Jacek Kowalewski
Prowadzenie bazy danych na potrzeby weryfikacji prawa pobytu czy ochrony porządku publicznego jest co do zasady legalne. W prawie unijnym nie ma jednak blankietowego przyzwolenia na przetwarzanie i przechowywanie danych osobowych w celach statystycznych czy zwalczania przestępczości, w szczególności w świetle zakazu dyskryminacji ze względu na pochodzenie.
Kryteria zgodności z prawem takiej bazy Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) zawarł w orzeczeniu z 16 grudnia 2008 r. w sprawie Huber C-524/06.
Stan faktyczny
Obywatel Austrii Heinz Huber przeprowadził się do Niemiec, gdzie pracował jako samozatrudniony agent ubezpieczeniowy. W wyniku procedury rejestracji jego dane osobowe zostały umieszczone w co najmniej dwóch bazach: lokalnej w miejscu ppobytu oraz centralnej, prowadzonej przez federalny urząd ds. migracji i uchodźców . Huber zażądał usunięcia swoich danych z tej drugiej.
W porównaniu z bazami lokalnymi baza centralna zawiera więcej informacji, które mogą być udostępniane – także w sposób automatyczny - wielu różnym podmiotom publicznym i prywatnym. Przede wszystkim zaś dane w niej przechowywane dotyczą wszystkich obywateli UE przebywających na terenie Niemiec – z wyłączeniem obywateli tego kraju.
Dla oceny faktów istotne było, że dane obywateli Niemiec nie są zbierane w żadnej innej podobnej bazie (zarówno pod względem centralnego jej charakteru, jak i rodzaju danych oraz procedur przetwarzania).
Skarga została rozpatrzona pozytywnie dla Hubera przez sąd administracyjny I instancji w wyniku uwzględnienia przezeń przepisów prawa unijnego (które zastosował później również ETS). Sąd odwoławczy, rozpatrujący sprawę w wyniku zaskarżenia ze strony państwa, powziął następujące wątpliwości, z którymi – w formie pytania prejudycjalnego – zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.
Pytania te brzmiały:
"Czy przetwarzanie danych osobowych w centralnej bazie danych tak jak w przedmiotowej sprawie jest zgodne:
(1) z zasadą niedyskryminacji obywateli UE na tle pochodzenia? (art .12 w zw. z art. art. 17 i 18 Traktatu o Unii Europejskiej)
(2) z zakazem wprowadzania ograniczeń na wykonywanie swobody przedsiębiorczości? (art. 43 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską)
(3) z art. 7 (e) dyrektywy 95/46 w sprawie ochrony osób fizycznych w zakresie przetwarzania danych osobowych i swobodnego przepływu tych danych? (konieczne przetwarzanie danych w interesie publicznym lub przez władzę publiczną)
Odpowiedź Trybunału
Rząd niemiecki bronił krajowej regulacji w całym zakresie. Centralna baza miałaby rzekomo umożliwiać prowadzenie statystyki demograficznej, po drugie, być korelatem obowiązku rejestracyjnego rezydentów, wreszcie sprzyjać walce z przestępczością.
Z uwagi na art. 3(2) dyrektywy 95/46, wykluczający spoza jej mocy działalność państwa w obszarach prawa karnego, trzeci z przytoczonych argumentów poddaje się kontroli Trybunału tylko w stosunku do prawa pierwotnego (zakaz dyskryminacji; rozpatrywanie problemu w świetle art. 43 ETS uznał za zbędne). Natomiast przetwarzanie danych w pozostałych dwóch celach jest regulowane też dyrektywą 95/46 oraz rozporządzeniem 862/2007/WE w sprawie statystyk Wspólnoty z zakresu migracji i ochrony międzynarodowej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 311/76 w sprawie zestawienia statystyk dotyczących pracowników cudzoziemców.
Ze sprawą związany jest poza tym szereg aktów regulujących ponadgraniczne przemieszczanie się obywateli UE (dyrektywy Rady 68/360/EWG w sprawie swobodnego przepływu pracowników wewnątrz Wspólnoty i 73/148/EWG w sprawie zniesienia ograniczeń w zakresie przemieszczania się i pobytu obywateli państw członkowskich w obrębie Wspólnoty, które dotyczą przedsiębiorczości i świadczenia usług oraz dyrektywa Parlamentu i Rady 2004/38/WE w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG).
Rozstrzygając wpierw sprawę w zakresie celów statystycznych i polityki imigracyjnej, Trybunał stwierdził wstępnie, iż koncepcja “konieczności” w art. 7(e) dyrektywy jest pojęciem wspólnotowym - takim, którym wymaga jednolitego rozumienia na terenie całej Unii. Wynika to z harmonizacji prawa ochrony danych osobowych, tym bardziej że jej wynikiem nie może być obniżenie poziomu ochrony (par. 50 orzeczenia, ósmy motyw preambuły dyrektywy 95/46).
W związku z tym Trybunał zawarł w orzeczeniu warunki, jakim powinna sprostać baza danych w rodzaju tej w przedmiotowej sprawie (to, że co do zasady baza taka jest legalna – a jej istnienie spójne z zakazem dyskryminacji - wynika z kompetencji państw do weryfikacji istnienia prawa rezydencji i wprowadzenia ograniczeń, par. 58).
Tak więc system taki powinien zawierać tylko takie informacje, jakie służą celom, w jakich został stworzony. Informacje te muszą być rzetelne, a dostęp do nich mogą mieć tylko te podmioty we właściwości, których są kwestie uzasadniające powstanie systemu (tu: statystyka i imigracja). System centralny może istnieć obok baz lokalnych tylko wtedy, jeśli umożliwia to bardziej efektywne stosowanie legislacji w zakresie prawa rezydencji.
Ocenę czy baza niemiecka spełnia te warunki – a w efekcie czy jest “konieczna” – Trybunał pozostawił sądowi krajowemu (niemniej po lekturze opinii Rzecznika Generalnego, a także orzeczenia, trudno mieć wątpliwości, iż wynik testu będzie dla rządu niekorzystny). Trybunał nie pozostawił sądowi krajowemu takiej swobody w kwestii statystyki publicznej. ETS nie miał wątpliwości, że w tym zakresie doszło do naruszenia prawa wspólnotowego, gdyż statystyka posługuje się danymi zanonimizowanymi, a nie osobowymi (par. 65).
Następnie Trybunał odpowiedział na pytanie, czy w świetle zakazu dyskryminacji ze względu na pochodzenie istnienie bazy może być usprawiedliwione walką z przestępczością. Odpowiedź jest negatywna, gdyż ściganie przestępstw nie ma związku z narodowością (dodajmy: co do zasady, przynajmniej w zakresie czynów popełnionych na terenie Niemiec).
Porównywalne sytuacje dwóch grup osób – obywateli Niemiec i innych obywateli UE rezydujących w tym kraju – nie są traktowane w ten sam sposób.
Komentarz
Sprawa z pewnością zasługuje na uwagę, ale wynika to raczej z wyjątkowego stanu faktycznego, a nie walorów prawnych. Przedmiotowa baza danych jest z pewnością dużym przedsięwzięciem ekonomicznym i organizacyjnym, podobnie jak jej zamknięcie lub poszerzenie (tak aby zniwelować efekt dyskryminacyjny). Przede wszystkim zaś sprawa dotyczy delikatnych spraw bezpieczeństwa kraju i konfliktu między walką z przestępczością a prawem do prywatności.
Uzasadnienie orzeczenia Trybunału bazuje zaś na podstawowych zasadach ochrony danych osobowych. W tym pewnie tkwi siła niniejszego judykatu: jest kolejnym przypomnieniem, iż jakiekolwiek przetwarzanie danych osobowych (w zakresie, w którym ETS może orzekać) musi być nieustannie ewaluowane z prawnego punktu widzenia i konfrontowane z zasadą niedyskryminacji i konieczności. W szczególności, nie istnieje domniemanie, że wszystkie organy administracji publicznej mogą mieć dostęp do danych osobowych przechowywanych przez któreś z ogniw tej administracji.
Możnaby za to życzyć sobie, aby odpowiedź Trybunału w zakresie “efekywności” bazy centralnej w stosunku do baz lokalnych była wyrażona jaśniej. Nie jest bowiem pewne czy “skuteczność” w orzeczeniu ETS - “(...) jeżeli przyczynia się ona [baza] do bardziej skutecznego stosowania tych przepisów w zakresie prawa pobytu obywateli Unii...”, par. 62) jest tą samą “skutecznością” – czy “należytym funkcjonowaniem”? - o jakich mówi w opinii Rzecznik Generalny. “Uważam, że właściwym kryterium w przedmiotowej sprawie jest kryterium skuteczności (...) Nie jest konieczne, aby alternatywny [dla centralnego] system był najbardziej skuteczny lub najbardziej właściwy; wystarczy, aby należycie funkcjonował. Innymi słowy, nawet jeśli centralny rejestr jest bardziej skuteczny lub wygodny czy też przyjazny dla użytkownika aniżeli jego zamienniki (takie jak zdecentralizowane, lokalne rejestry), to te drugie są bardziej pożądane, jeśli mogą być użyte do wskazania statusu pobytu obywateli Unii.” (par. 16 opinii).
Wreszcie, Trybunał po raz kolejny lakonicznie stwierdził, że “status obywatela Unii ma stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich” (par. 69). Natomiast Rzecznik Generalny znacząco podkreślił: “Zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową przestał być jedynie instrumentem służącym swobodnemu przemieszczaniu się; jest istotą pojęcia obywatelstwa europejskiego [it is at the heart of the concept of European citizenship, elle est au cœur du concept de citoyenneté européenne] (...) Pomimo że Unia nie ma na celu zastąpienia obywateli krajowych „obywatelami europejskimi”, zobowiązuje państwa członkowskie nie tylko do myślenia i działania wyłącznie w imię najlepszych interesów własnych obywateli, ale również, w granicach możliwości, w imię interesów wszystkich obywateli Unii.
Kiedy Trybunał określa obywatelstwo Unii jako „podstawowy status” obywateli, nie czyni politycznej deklaracji - odwołuje się do obywatelstwa Unii jako do pojęcia prawnego, które pozostaje w związku z określonymi prawami dla obywateli Unii. Prawo do bezpieczeństwa z pewnością przysługuje rezydującym w Niemczech wszystkim obywatelom Unii. Obejmuje to prawo do ochrony przed przestępczością ze strony obywateli niemieckich
Jacek Kowalewski
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
