Komentarz do dokumentu: Zwrot wywłaszczonej nieruchomości (Orzeczenia)
Autor: Julita Zawadzka Data dodania: 2009-03-19 12:09:41
I.
Glosowany wyrok [1] dotyczy problematyki zwrotu wywłaszczonych praw, a w szczególności zwrotu prawa użytkowania wieczystego oraz zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na skutek rozpoznania połączonych wniosków Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami [2](u.g.n.) znowelizowanych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw[3].
Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego był w pierwszej kolejności wprowadzony wspomnianą wyżej nowelizacją art. 136 ust. 6 u.g.n., który wyłączał zastosowanie w odniesieniu do wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego przepisów art. 136 ust. 1-5 u.g.n., regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dawny użytkownik wieczysty nie mógł zatem żądać zwrotu tego prawa, nawet jeśli stało się ono zbędne na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Dalej, wnioskodawcy podnieśli niekonstytucyjność zmienionego ww. nowelizacją przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n. Przed zmianą, przepis ten stanowił, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Nowelizacja zaś uzależniła powstanie po stronie dawnych właścicieli uprawnienia do żądania zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej od tego, czy możliwe jest wykorzystanie owej zbędnej części nieruchomości zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obowiązującymi w dniu złożenia wniosku o zwrot (a w braku tego planu - zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), bądź też od tego, czy przedmiotowa część nieruchomości przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny orzekał w przedmiocie zgodności z konstytucją art. 229a u.g.n., także dodanego ustawą nowelizującą z 2003 r., a stanowiącego, że nie można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została wykorzystana w innym celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak ten cel w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej także mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.
Ostatnim z przepisów poddanych kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był art. 15 ww. ustawy nowelizującej, zgodnie z którym art. 229a u.g.n. znajdował zastosowanie także do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją wszystkie przepisy poddane kontroli. Z takim stanowiskiem Trybunału należy się zasadniczo zgodzić, co nie oznacza, że nie można mieć zastrzeżeń co do kilku przyjętych przez TK rozstrzygnięć. Jednoznaczne i kategoryczne rozstrzygnięcie Trybunału o niezgodności z Konstytucją badanych przepisów, w połączeniu z krótkim, (jeśli nie licząc przedstawienia stanowisk uczestników postępowania) uzasadnieniem wyroku, mogą sugerować, że niekonstytucyjność przepisów kontrolowanych przez TK była oczywista i nie przysporzyła składowi orzekającemu większych trudności. Stwierdzenie takie nie byłoby jednak w pełni zgodne z prawdą, ponieważ w rzeczywistości glosowane orzeczenie porusza cały szereg interesujących zagadnień, na które wskazywali w pismach składanych do Trybunału uczestnicy postępowania, a które często nie znalazły należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu stanowiska TK, bądź też były jedynie wzmiankowane, bez szczegółowego wyjaśnienia motywów, jakim kierował się Trybunał orzekając w taki, a nie inny sposób.
Zagadnienia te zasługują jednak na poświęcenie im większej uwagi, gdyż dopiero wówczas możliwe będzie wyjaśnienie praktycznego znaczenia glosowanego rozstrzygnięcia. Na marginesie głównego nurtu wywodu warto wspomnieć także o kilku pobocznych kwestiach, które w następstwie wyroku TK mogą okazać się istotne w praktyce, a które dotyczą konsekwencji cywilnoprawnych wywłaszczenia oraz zwrotu prawa użytkowania wieczystego.
II.
Jak już wspomniano, ustawą nowelizującą z 2003 roku, wyłączono możliwość żądania zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Celowo posługuję się pojęciem „wyłączono”, ponieważ przed dodaniem ustępu 6 w art. 136 u.g.n., zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, były zgodne co do tego, że z art. 136 wynika uprawnienie do żądania zwrotu każdego wywłaszczonego prawa (nie zaś wyłącznie prawa własności), jeśli tylko prawo to stało się zbędne dla celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej.
Pogląd taki był także ugruntowany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.)[4], mimo że w świetle jej przepisów jak najbardziej uzasadnione było stanowisko, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie obejmuje prawa użytkowania wieczystego. W tejże bowiem ustawie pojęciem „wywłaszczenia” obejmowano pierwotnie jedynie odjęcie lub ograniczenie prawa własności (art. 46).
Oznacza to, że ówczesny ustawodawca pojęciem tym nie obejmował odjęcia prawa użytkowania wieczystego (podobnie jak pozbawienia lub ograniczenia prawa użytkowania lub zarządu). Zwrot wywłaszczonych nieruchomości był uregulowany w art. 69 u.g.g.w.n., który przewidywał, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie wspominał[5] o użytkowaniu wieczystym i o innych prawach. Odnosił się do nich z kolei art. 75 u.g.g.w.n., który stanowił:
„Przepisy art. 70-74 stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego, użytkowania i zarządu.”
Biorąc pod uwagę, że wywłaszczenia dotyczyły przepisy art. 46 – 68 u.g.g.w.n., zaś zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - art. 69, stwierdzić należało, że odesłanie z art. 75 u.g.g.w.n. wyłączało zastosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do użytkowania wieczystego.
Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1989 roku[6]. Sąd ten stwierdził ponadto, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma postać restytucji prawa, co oznacza, że prawo własności, które na skutek wywłaszczenia przeszło na Skarb Państwa, zostaje w wyniku zwrotu powrotnie przeniesione na dawnego właściciela nieruchomości. Zwrot taki nie jest zaś możliwy w odniesieniu do użytkowania wieczystego, ponieważ w wyniku wywłaszczenia tego prawa wygasa ono, nie przechodzi zaś na Skarb Państwa.
W późniejszym orzecznictwie jednak sądy zajmowały stanowisko przeciwne orzekając, że na podstawie art. 69 u.g.g.w.n. (poprzednio: art. 81 u.g.g.w.n.) może nastąpić także zwrot użytkowania wieczystego. Przyczyną zmiany linii orzeczniczej było niewątpliwie wprowadzenie do u.g.g.w.n. przepisu definiującego pojęcie „wywłaszczenia” w sposób szerszy, niż to przewidywał początkowo powołany wyżej art. 46 u.g.g.w.n., i stanowił, że:
„Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.”
Właśnie taka definicja wywłaszczenia skłoniła Naczelny Sąd Administracyjny do zmiany stanowiska zaprezentowanego wcześniej w wyroku z dnia 3 maja 1989 roku i przyjęcia, że:
„Wywłaszczenie nieruchomości [...] oznacza także odjęcie innego niż własność prawa rzeczowego do nieruchomości. Może to być ograniczone prawo rzeczowe, ale może to być również użytkowanie wieczyste, które także jest prawem rzeczowym. Krótko mówiąc, wywłaszczenie nieruchomości [...] oznacza utratę przez uprawnionego zarówno prawa własności, jak i innego prawa rzeczowego, a więc także prawa użytkowania wieczystego. Z tego względu, choć brzmienie art. 69 ust. 1 [u.g.g.w.n.] wskazywałoby na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jest przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności, należy je rozumieć - tak samo jak przy wywłaszczeniu - również jako możliwość przywrócenia dotychczasowemu uprawnionemu innego prawa rzeczowego, którego został pozbawiony w wyniku wywłaszczenia [...] Jeżeli więc uprawniony w wyniku wywłaszczenia został pozbawiony prawa wieczystego użytkowania, przepis art. 69 ust. 1 stwarza możliwość przywrócenia mu tego prawa.”[7]
NSA przedstawił także celowościowe uzasadnienie swego stanowiska stwierdzając, że „za stosowaniem art. 69 ust. 1 do prawa wieczystego użytkowania przemawiają ważne racje natury społeczno-gospodarczej. Ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia wieczyste użytkowanie pełni funkcję zbliżoną do własności. [...] Nie byłoby więc żadnych argumentów społeczno-gospodarczych przemawiających za pozbawieniem wieczystych użytkowników możliwości korzystania z dobrodziejstwa, jakie stwarza instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pozostawałoby to w sprzeczności z art. 1 Konstytucji, dotyczącym urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej.” [8]
W następnych latach utrwaliła się taka właśnie linia orzecznicza sądów.[9] Także przedstawiciele doktryny podzielali pogląd o stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości także do użytkowania wieczystego.[10] Sytuacja ta nie zmieniła się po wejściu w życie u.g.n., w której to ustawie wprost już wskazano, że:
„wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości” (art. 112 ust. 2 u.g.n.).
Także wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego zostało zatem objęte pojęciem „wywłaszczenia nieruchomości”.
W takim stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że art. 136, regulujący właśnie zwrot „wywłaszczonej nieruchomości”, mógł stanowić podstawę także zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego. [11] Tym trudniej jest więc w sposób racjonalny wytłumaczyć, dlaczego ustawodawca – nowelizacją u.g.n. z roku 2003 - zdecydował się wprost wyłączyć dopuszczalność zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Żadnego wyjaśnienia motywów takiego posunięcia legislacyjnego nie zawiera także uzasadnienie rządowego projektu ustawy nowelizującej.[12]
Dlatego też Trybunał Konstytucyjny miał niejako „ułatwione zadanie”: badając zgodność przepisu art. 136 ust. 6 z Konstytucją nie musiał bowiem analizować, czy przedmiotowa ingerencja w prawa majątkowe byłych użytkowników wieczystych jest właściwym środkiem dla realizacji celu, w jakim ustawodawca zdecydował się ją wprowadzić, a także – czy pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności ograniczeń praw.[13]
Celu takiej ingerencji nie wskazał w toku postępowania także przedstawiciel Sejmu – formalnego autora ustawy nowelizującej. Jedynym „obrońcą” konstytucyjności art. 136 ust. 6 u.g.n. w toku postępowania przed TK okazał się Prokurator Generalny, jednakże on również nie wskazał na przyczynę wprowadzenia analizowanego przepisu, a jedynie podnosił, że nie narusza on art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do wywłaszczenia nieruchomości, nie może go więc naruszać przepis regulujący zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego.
Prezes NSA zarzucał analizowanemu przepisowi u.g.n. naruszenie zasady równości i zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 32 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), zaś RPO – naruszenie zasady dokonywania wywłaszczenia tylko na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 21 ust. 2 Konstytucji) i zasady proporcjonalności ingerencji władzy publicznej w prawa jednostki (art.. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał podzielił wszystkie te zarzuty. Z oceną taką jak najbardziej należy się zgodzić. Wypada jednak wyjaśnić jej podstawy szerzej, niż to uczynił Trybunał.
W pierwszej kolejności art. 136 ust. 6 u.g.n. został uznany za naruszający zasadę równości oraz równej ochrony praw majątkowych. Jak bowiem stwierdził Trybunał, nie istnieją uzasadnione podstawy, aby różnicować pozycję prawną właścicieli nieruchomości wywłaszczonych i użytkowników wieczystych, których pozbawiono tego prawa, bowiem „użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności na tyle, że pozwalało to na odpowiednie stosowanie przywilejów - przysługujących m.in. na podstawie art. 136 u.g.n. właścicielom nieruchomości - także użytkownikom wieczystym”.[14] Zgodzić się należy z Trybunałem Konstytucyjnym, że różnice jurydyczne pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego, polegające na tym, że drugie ze wskazanych praw jest jedynie prawem na rzeczy cudzej i nie daje uprawnionemu pełni praw do rzeczy, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do prawa własności, mają znaczenie drugorzędne wobec roli, jaką odgrywa ono w stosunkach społeczno-ekonomicznych. Z tego bowiem punktu widzenia, prawo użytkowania wieczystego należy postawić na równi z prawem własności i przyznać użytkownikom wieczystym takie uprawnienia, jakie posiadają właściciele, także w zakresie prawa żądania zwrotu wywłaszczonego prawa.
Zasadę równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) należy bowiem rozumieć nie tylko poprzez pryzmat podmiotowy (ochrona równa dla każdego podmiotu prawa), ale także przez pryzmat przedmiotowy, co oznacza, że prawa spełniające podobną funkcję społeczno-ekonomiczną dla podmiotów prawa, powinny korzystać z podobnej ochrony. Jeśli zatem skutki ingerencji w prawa o różnej konstrukcji jurydycznej będą dla podmiotów tych praw jednakowo dotkliwe, to zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji prawa te winny podlegać takiej samej ochronie.
W odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego, zasada powyższa ma szczególne znaczenie, gdyż prawo to stanowi nadal – obok prawa własności – podstawową formę korzystania z nieruchomości przez osoby fizyczne, przede wszystkim zaś korzystania w celach mieszkaniowych. Wynika to stąd, że przez długie lata, w czasie obowiązywania poprzednich ustaw o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste było dominującą formą gospodarowania nierolniczymi gruntami państwowymi, a więc możliwość zbycia własności takich nieruchomości przez Skarb Państwa była przez długie lata w zasadzie wyłączona. Własność gruntu uzyskać mogły jedynie podmioty sektora publicznego.[15] Tylko w wyjątkowych przypadkach Skarb Państwa mógł swoje nieruchomości zbywać na rzecz innych podmiotów. Możliwość wyboru między ustanowieniem użytkowania wieczystego a sprzedażą nieruchomości powstała dopiero z końcem roku 1990.[16] Przyznanie zatem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa tylko dawnym właścicielom, z wyłączeniem użytkowników wieczystych, w wielu przypadkach oznaczało postawienie tych ostatnich w gorszej sytuacji li tylko z tego powodu, że w okresie, w którym nabywali oni prawo do korzystania z gruntu od Skarbu Państwa, podmiot ten nie mógł zbyć na ich rzecz własności nieruchomości, a mógł jedynie ustanowić użytkowanie wieczyste. Użytkownik wieczysty często nie nabył prawa własności nieruchomości tylko dlatego, że nie istniała prawna możliwość jego nabycia.
Mając na uwadze tę okoliczność, a także fakt, że sposób korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego – z jego punktu widzenia – niczym nie odbiega od sposobu korzystania przez właściciela, słuszne wydaje się stwierdzenie, że zachodzą wszelkie podstawy ku temu, by prawo użytkowania wieczystego zrównać z prawem własności, także w zakresie ochrony uprawnienia do jego zwrotu w przypadku wywłaszczenia, za czym też opowiedział się Trybunał w glosowanym orzeczeniu, stwierdzając, że poprzez wprowadzenie art. 136 ust. 6 u.g.n. ustawodawca bez uzasadnionych podstaw zróżnicował sytuację prawną dawnych właścicieli oraz dawnych użytkowników, których prawa zostały wywłaszczone.
III.
Jak najbardziej słuszna była także ocena art. 136 ust. 6 u.g.n. jako naruszającego zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Naruszenie to wynika z okoliczności wspomnianych we wstępie do niniejszej glosy, tj. z faktu, że przed wprowadzeniem do u.g.n. analizowanego przepisu, sądy przyjmowały, że także osoba pozbawiona prawa użytkowania wieczystego może domagać się jego zwrotu, jeśli prawo to stało się zbędne dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Pozbawienie byłych użytkowników wieczystych takiego uprawnienia stanowiło zatem niewątpliwie niespodziewane pogorszenie ich sytuacji prawnej skutkujące tym, że podmiot publiczny, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie użytkowania wieczystego, mógł – jeśli nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu – wykorzystać ją w każdy inny cel, zaś były użytkownik wieczysty nie posiadał żadnych środków ochrony prawnej przeciwko takiemu działaniu podmiotu publicznego. W szczególności osoba taka nie mogła skutecznie domagać się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej przy wykorzystaniu środków administracyjnoprawnych, gdyż żaden z trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie daje podstaw do podważenia decyzji wywłaszczeniowej, jeśli w dniu jej wydania wywłaszczenie użytkowania wieczystego było niezbędne dla realizacji określonego celu publicznego, a dopiero następnie nieruchomość ta „stała się” zbędna dla celu wywłaszczenia.[17]
Należy bowiem przyjąć, że w związku z zasadą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cele wywłaszczenia, każdy wywłaszczony użytkownik wieczysty mógł oczekiwać, że jeśli tylko nieruchomość, na której dawniej przysługiwało mu prawo użytkowania wieczystego, stanie się zbędna na cel wywłaszczenia, to uzyska on roszczenie o jej zwrot. Nie jest to w mojej ocenie, (o czym niżej) prawo oczekiwania na nabycie określonego prawa, które TK określa w swoim orzecznictwie jako ekspektatywę nabycia prawa, ale uprawnienie znacznie słabsze, które winno być raczej określone jako „sytuacja uprawnionego oczekiwania”, której podstawą jest właśnie gwarantowany przez ustawodawcę w art. 136 u.g.n. zwrot wywłaszczonego prawa na wypadek, gdyby w przyszłości stało się ono zbędne dla celów wywłaszczenia.
Każdy użytkownik wieczysty, którego prawo zostało wywłaszczone, wstępował w momencie wywłaszczenia właśnie w taką „sytuację uprawnionego oczekiwania” na zwrot wywłaszczonego prawa i nowelizacja u.g.n. tego właśnie „oczekiwania” pozbawiała wywłaszczonych użytkowników wieczystych, a co więcej – pozbawiała ich tej sytuacji bez wskazania jakiejkolwiek tego przyczyny. Stąd słusznie przyjął Trybunał, że przepis art. 136 ust. 6 u.g.n. stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analizowany art. 136 ust. 6 u.g.n. był także niezgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził bowiem, że pozbawienie dawnych użytkowników wieczystych prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości godzi w wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadę zwrotu wywłaszczonego prawa, jeśli nie zostało ono wykorzystanej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Powołując się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 24 października 2001 r., SK 22/2001[18], Trybunał podniósł, że „zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu Konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.”
IV.
O ile jednak nie budzi wątpliwości słuszność stanowiska Trybunału, wywodzącego z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadę zwrotu wywłaszczonego prawa, które stało się zbędne na cel, na jaki zostało wywłaszczone, o tyle można mieć zastrzeżenia co do zasadności prostego „przejścia” przez Trybunał od tejże zasady zwrotu do konstrukcji „prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości”, które także miałoby – zdaniem Trybunału – wynikać z art. 21 ust. 2 Konstytucji i które miałoby stanowić „inne prawo majątkowe” w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Zastrzeżenia co do przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny konstrukcji prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa wynikają stąd, że Trybunał zakwalifikował w taki sam sposób „prawo” żądania zwrotu wywłaszczonego prawa wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 136 ust. 1 u.g.n. (a więc uprawnienie jedynie potencjalne, na wypadek, gdyby w przyszłości wywłaszczone prawo stało się zbędne na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej) oraz roszczenie o zwrot wywłaszczonego prawa, które powstaje po stronie podmiotu wywłaszczonego w momencie, gdy podmiot, na rzecz którego wywłaszczone zostało dane prawo, poweźmie zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części (lub innego prawa) na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 2 u.g.n.).
W odniesieniu do pierwszego z powyższych uprawnień, którego dotyczy art. 21 ust. 2 konstytucji (a które wyłączał właśnie art. 136 ust. 6 w odniesieniu do wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego), bardziej uzasadnione jest użycie pojęcia „sytuacja uprawnionego oczekiwania” niż pojęcia „prawa podmiotowego”. Można powiedzieć, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika „zbyt słabe” uprawnienie (jeśli jest to w ogóle uprawnienie), by można je nazwać prawem podmiotowym. Uprawnienie takie (prawo żądania powrotnego przeniesienia wywłaszczonego prawa) powstaje dopiero w przypadku, do którego odnosi się art. 136 ust. 2 u.g.n., a więc dopiero wówczas, gdy wywłaszczone prawo stało się zbędne na cel wywłaszczenia i gdy podmiot publiczny, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, powziął zamiar wykorzystania tego prawa na inny cel. Następnie, po złożeniu przez dawnego właściciela (użytkownika wieczystego) wniosku o zwrot wywłaszczonego prawa, uprawnienie to staje się jeszcze silniejsze, gdyż wniosek taki obliguje organ do zwrotu wywłaszczonego prawa, bez możliwości (poza wyjątkami wynikającymi m. in. z art. 229 u.g.n.) odmowy uczynienia zadość temuż żądaniu. Wydaje się zatem, że „prawem podmiotowym” określić można dopiero uprawnienie, które powstaje na podstawie art. 136 ust. 2 u.g.n. Do tego bowiem momentu dawny właściciel/użytkownik wieczysty nie ma żadnych uprawnień w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości.
Przyjmuje się zaś, że pod pojęciem prawa podmiotowego rozumieć należy „wynikającą ze stosunku prawnego sferę możności postępowania w określony sposób, przyznaną przez normę prawną w celu ochrony interesów podmiotu uprawnionego i przez normę prawną zabezpieczoną.”[19] W sytuacji prawnej wywłaszczonego właściciela lub użytkownika wieczystego trudno jest zaś wyróżnić jakiekolwiek uprawnienia czy też jakąkolwiek „możność postępowania w określony sposób”. Podmiot taki może „liczyć” na to, że jeśli jego dawne prawo stanie się zbędne na cel wywłaszczenia, to powstanie na jego rzecz prawo do żądania powrotnego jego przeniesienia. Taką „możność liczenia na powstanie uprawnienia do żądania przeniesienia prawa” trudno jednak nazwać prawem podmiotowym, mimo że owa „możność” jest zagwarantowana konstytucyjnie i ustawowo.
Nie wydaje się zatem słuszne bezwarunkowe zakwalifikowanie przez Trybunał owej „możności” jako prawa podmiotowego, i to prawa mającego charakter majątkowy, a właśnie taka kwalifikacja przesądziła o uznaniu art. 136 ust. 6 u.g.n. za naruszający art. 64 ust. 1 (w zw. z art. 31 ust. 3) Konstytucji.
Stanowisko Trybunału można by obronić jedynie kwalifikując gwarantowaną przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 136 ust. 1 u.g.n. „możność liczenia na powstanie uprawnienia do żądania przeniesienia prawa” jako szczególnego rodzaju ekspektatywę nabycia prawa, bowiem w orzecznictwie TK niektórym ekspektatywom przyznaje się ochronę na równi z już istniejącymi prawami. Trybunał przyznaje jednak zasadniczo za podlegające ochronie jedynie takie ekspektatywy, które mają charakter „maksymalnie ukształtowany”[20].
W glosowanym orzeczeniu Trybunał uznał wprost, że analizowane „oczekiwanie prawne” stanowi prawo majątkowe podlegające ochronie w świetle art. 64 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie podjął próby oceny, czy może być ono uznane za ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Trudno jest dokonać takiej analizy „w zastępstwie” Trybunału, ponieważ w dotychczasowym orzecznictwie ocena taka zawsze dokonywana była as casu, a co więcej, za podlegające ochronie konstytucyjnej uznawano tylko ekspektatywy nabycia niektórych praw.
Warto jednak przywołać rozważania sędziego TK Biruty Lewaszkiewicz-Petrykowskiej zawarte w zdaniu odrębnym do wyroku TK z 24 października 2000 r., SK 7/2000, a wyjaśniające istotę podlegającej konstytucyjnoprawnej ochronie ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej:
„Cechą charakterystyczną maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy jest bowiem to, że na jej straży stoi możliwość wymuszenia przez oczekującego zachowania prowadzącego do ostatecznego przejścia na niego pełnego prawa. [...] Nie jest maksymalnie ukształtowaną ekspektatywa nabycia prawa własności, którego przedmiot i warunki nabycia nie są ustalone.” [21]
W świetle powyższego widocznym staje się, że będące przedmiotem analizy „oczekiwanie” na powstanie uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa nie może zostać uznane za maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę, która mogłaby podlegać ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Nie można zatem zgodzić się z Trybunałem, że przepis art. 136 ust. 6 u.g.n., pozbawiający użytkowników wieczystych „oczekiwania” na powstanie prawa żądania powrotnego ustanowienia wywłaszczonego prawa godził w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z pewnością przepis ten był niekonstytucyjny, gdyż naruszał zasadę równości oraz zasadę wykorzystania wywłaszczonego prawa na cele, dla których prawo to zostało odjęte uprawnionemu. Nie jest jednak słuszne przyjęcie, że godził także w art. 64 ust. 1 Konstytucji, a co za tym idzie – także w art. 64 ust. 2 Konstytucji, statuujący zasadę równej ochrony praw majątkowych, ponieważ nie dotyczył on w istocie żadnego prawa podmiotowego, ani też ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, która mogłaby być przedmiotem ochrony konstytucyjnej.[22]
V.
Inaczej ocenić należy przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny kwalifikację art. 137 ust. 2 u.g.n. jako naruszającego art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odniesieniu do tego poddanego kontroli przepisu, TK słusznie przyjął, że stanowi on nadmierną ingerencję w prawo majątkowe w postaci uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa.
Tutaj bowiem, odmiennie niż w odniesieniu do art. 136 ust. 1 u,g.n, ustawodawca pozbawił uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dawnych właścicieli (użytkowników wieczystych), którzy bez tego ograniczenia mogliby żądać zwrotu wywłaszczonego prawa, gdyż stało się ono – w odniesieniu do części nieruchomości – zbędne na cele wywłaszczenia. Norma z art. 137 ust. 2 u.g.n. obejmowała więc swoim zakresem podmiotowym osoby, na rzecz których już powstało prawo żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do tego uprawnienia można użyć określenia prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa, gdyż prawo to już powstało, wskutek zrealizowania celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Zatem osoby, którym przysługiwało prawo do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, traciłyby to prawo mocą decyzji ustawodawcy, jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości nie istniałaby możliwość zagospodarowania tej części nieruchomości zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli nieruchomość ta nie przylegałaby do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Stąd też w odniesieniu do analizowanego przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n., jako że godził on w prawa majątkowe, można było rozważać, czy nie narusza on zasady równej ochrony praw majątkowych. W tej kwestii Trybunał słusznie przyjął, że wprowadzenie dodatkowej przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w postaci możliwości zagospodarowania owej części w sposób zgodny z postanowieniami m.p.z.p., a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź też - alternatywnie - przylegania do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, stanowi naruszenie zasady równej ochrony praw majątkowych.
Trybunał wskazał, że cel, jakiemu przyświecało wprowadzenie tej dodatkowej przesłanki zwrotu wywłaszczonego prawa, a więc „zapobieżenie tworzenia wśród gruntów wykorzystanych już na cele publiczne „enklaw” niemożliwych do zagospodarowania jako samodzielne działki gruntu”,[23] jest celem prawnie legitymowanym. Trybunał wskazał jednak, że jego pełne urzeczywistnienie wymagałoby wprowadzenia takiego samego wymogu w każdym przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Prawidłowo więc Trybunał orzekł, iż wprowadzenie powyższego wymogu tylko w odniesieniu do zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części nieruchomości, stanowi „naruszenie zasady równości - poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli (użytkowników wieczystych i in.) w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jej części.”
Analizowany przepis art. 137 ust. 2 ug.n. nie oparł się ponadto przeprowadzonemu przez Trybunał testowi proporcjonalności. Trybunał uznał wprawdzie, że cel, jakiemu służyć miało wprowadzenie ograniczenia prawa zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości jest celem uprawnionym, a co więcej, sposób jego osiągnięcia, który wybrał ustawodawca był racjonalny, mógłby bowiem – obiektywnie rzecz ujmując – być pomocny w jego osiągnięciu. Jednakże kształtowanie ładu przestrzennego może i powinno następować środkami przewidzianymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś poprzez regulacje prawa wywłaszczeniowego polegające na ograniczaniu prawa do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Trybunału zatem, wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie prawa zwrotu oraz naruszenie zasady równego traktowania nie jest ograniczeniem „koniecznym w demokratycznym państwie prawnym”, stąd też – z czym należy się zgodzić - narusza zasadę proporcjonalności ograniczeń praw i wolności jednostki, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
VI.
Na bliższą uwagę zasługuje także przyjęte przez Trybunał rozstrzygniecie w zakresie zgodności z Konstytucją art. 229a u.g.n. Jak wyjaśniono na wstępie niniejszej glosy, przepis ten wyłączał możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość ta została wykorzystana w innym celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak ten cel w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej także mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnioskował o orzeczenie niezgodności tego przepisu z Konstytucją, jako wzorzec kontroli wskazał art. 21 ust. 2, gdyż w jego ocenie przepis art. 229a u.g.n. godził w konstytucyjną zasadę wywłaszczenia nieruchomości tylko na cel wskazany w decyzji. Trybunał ocenił zaś ów przepis jako godzący w zasadę zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło oraz zasadę ścisłego związku pomiędzy wywłaszczeniem a tym właśnie celem, które to zasady TK wywiódł także z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji („wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”), nasuwa się pytanie, czy słuszna jest ocena art. 229a u.g.n. jako godzącego w ten właśnie przepis, skoro z art. 229a nie wynikało w żaden sposób, by dopuszczał on możliwość wykorzystania nieruchomości na cele inne niż publiczne, a także – aby zezwalał na korzystnie z wywłaszczonej nieruchomości, jeśli osiągnięcie celu publicznego jest możliwe w inny sposób. Innymi słowy, pojawia się wątpliwość, czy w ogóle można mówić o konstytucyjnej zasadzie wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej tylko na cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a – co za tym idzie – o konstytucyjnej zasadzie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli została ona wykorzystana na cel publiczny, który w inny sposób nie mógł zostać osiągnięty, a który był jednak inny niż ten, który wskazano w decyzji wywłaszczeniowej.
Art. 21 ust. 2 Konstytucji w prowadza bowiem tylko zasadę niezbędności wywłaszczenia oraz wymóg, by wywłaszczenie to następowało na cele publiczne. Nie wprowadza zaś w ogóle wymogu wskazywania w decyzji wywłaszczeniowej celu, na który wywłaszczenie to następuje i nie wprowadza wymogu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej tylko i wyłącznie na ten konkretny cel, który wskazano w decyzji o wywłaszczeniu.[24]
W orzecznictwie Trybunału od lat przyjęte jest, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, „ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji.”[25] Wskazać jednak należy na możliwość odmiennej interpretacji analizowanego przypadku.
Otóż jak zauważył sam Trybunał w glosowanym wyroku, w literaturze przedmiotu podkreśla się, że „konstrukcja art. 136 u.g.n. statuuje w swej istocie ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę można również rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.” W związku z tym nie byłoby pozbawione podstaw stanowisko, że zasada wykorzystania wywłaszczonego prawa w konkretnym celu wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej jest zasadą ustawową, wprowadzoną przez ustawodawcę zwykłego w art. 136 u.g.n., nie zaś zasadą konstytucyjną. Konstytucja wprowadziła wymóg, by wywłaszczenie następowało w celach publicznych oraz by stosowane było jako ultima ratio. Wybór środków mających zapewnić przestrzeganie tych właśnie zasad pozostawiono zaś ustawodawcy zwykłemu i to on zadecydował, że najskuteczniejszym środkiem będzie powiązanie wywłaszczenia z konkretnym celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej.
Przy takim założeniu, że zasada wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej jest zasadą ustawową, gwarantującą dokonanie wywłaszczenia tylko w przypadkach niezbędnych, należałoby uznać, że wprowadzając w art. 229a u.g.n. wyłom od tejże zasady, ustawodawca naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, a także zasadę stabilności prawa. Naruszenie to przejawia się w tym, że mimo wcześniejszej decyzji o zagwarantowaniu obywatelom zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która stanie się zbędna dla realizacji tego konkretnego celu, dla którego została ona wywłaszczona i który znalazł odzwierciedlenie w decyzji wywłaszczeniowej, ustawodawca następnie gwarancję tę ograniczył, pozbawiając jej pewną określoną, wyróżnioną na podstawie dowolnego kryterium, grupę osób, którym odjęto prawo.
VII.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na kilka praktycznych konsekwencji omawianego wyroku TK, a związanych z trybem zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Jak już wyżej wskazano, w dawnym orzecznictwie pojawiały się poglądy negujące możliwość zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego z uwagi na fakt, że w wyniku wywłaszczenia prawo to wygasa.[26] Tak się rzeczywiście dzieje, jeśli np. na rzecz Skarbu Państwa następuje wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie państwowym. Może też jednak zdarzyć się tak, że wywłaszczeniu ma rzecz gminy podlegać będzie prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruncie Skarbu Państwa. W takim przypadku prawo użytkowania wieczystego nie wygaśnie, ale przejdzie na gminę, a zwrot będzie polegał na powrotnym przeniesieniu tego prawa na dawnego użytkownika wieczystego.
Większych problemów dostarcza określenie trybu zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, jeśli rzeczywiście wygasło ono wskutek konfuzji. W takich przypadkach zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego polega na jego ponownym ustanowieniu. W związku z tym ponownym ustanowieniem pojawia się wiele pytań, na które trudno znaleźć odpowiedź na gruncie obowiązujących przepisów art. 136 i n. u.g.n., które po wyroku TK znajdą zastosowanie także w odniesieniu do zwrotu użytkowania wieczystego, mimo zasadniczych odmienności trybu zwrotu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego.
W pierwszej kolejności bowiem decyzja o zwrocie użytkowania wieczystego nie ma (jak przy prawie własności) skutku konstytutywnego, ponieważ dla powstania użytkowania wieczystego niezbędny jest wpis w księdze wieczystej. Sama decyzja o zwrocie prawa spowoduje zatem jedynie powstanie roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Następnie zaś wskazać należy, że przy zwrocie prawa użytkowania wieczystego konieczne jest ponowne określenie warunków oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. w szczególności sposobu korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości, a także czasu trwania prawa użytkowania wieczystego oraz opłat za użytkowanie wieczyste. Wszystkie te kwestie nie wymagają ustalenia w przypadku zwrotu własności nieruchomości, stąd też art. 136 nie zawiera w tym zakresie żadnych regulacji. A tymczasem trudno określić m.in. okres, na jaki winno zostać ustanowione „zwrócone” prawo użytkowania wieczystego. Stąd też należy postulować wprowadzenie do u.g.n. przepisów regulujących tryb zwrotu użytkowania wieczystego.
W obecnym stanie prawnym zaś, wydaje się, że ustanowieniu „od nowa” prawa użytkowania wieczystego powinno się nadać - w sposób możliwie pełny - cechy „zwrotu” prawa, dlatego też przyjąć należałoby, że decyzja o zwrocie powoduje powstanie po stronie wywłaszczonego użytkownika wieczystego uprawnienia do żądania ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego na takich samych warunkach, jak przed wywłaszczeniem (lub warunkach maksymalnie zbliżonych). Taka ogólna zasada także jednak nie rozwiązuje problemów szczegółowych, takich jak m. in. oznaczenie czasu, na który ustanowione powinno być prawo użytkowania wieczystego,[27] a także sposobu ustalenia wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.
Julita Zawadzka
-------------------------------------------------------------
[1] Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w zbiorze OTK ZU 2008/3A poz. 41.
[2] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741, tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.
[3] Dz. U. 2004 Nr 141, poz. 1492 ze zm.
[4] Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tekst pierwotny: Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99), tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127. Ustawa utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 pkt 1 u.g.n.
[5] co jest zresztą zrozumiałe – por. art. 46 u.g.g.w.n.
[6] „Artykuł 81 [następnie: art. 75] wyraźnie stanowi, że do użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania, o których mowa w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy jej art. 75-80 [następnie: art. 70-74]. To wyliczenie przepisów ma charakter enumeratywny, co implikuje, że do wymienionych wyżej instytucji prawa rzeczowego nie stosuje się odpowiednio żaden inny przepis zawarty w rozdziale 6 omawianej ustawy.” (sygn. akt: IV SA 1015/88, wyrok opublikowany w zbiorze ONSA 1989/1 poz. 41).
[7] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1995 r., IV SA 1713/93, ONSA 1996/2 poz. 68.
[8] Ibidem.
[9] Por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1995 r. (IV SA 205/94, LexPolonica nr 301873): „[...] instytucja zwrotu nieruchomości z art. 69 przywołanej ustawy stwarza możliwość przywrócenia także innego prawa rzeczowego niż własność”; wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 stycznia 1996 r. (III ARN 59/95, OSNAPiUS 1996/14 poz. 196): „Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 69 ust. 1 [u.g.g.w.n.] mają również zastosowanie do zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego”; por. także uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 stycznia 1996 r. (III AZP 31/95, OSP 1996/10 poz. 194) oraz wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 1996 r. (III ARN 50/96, OSNAPiUS 1997/11 poz. 183).
[10] Por. m. in. M. Szewczyk, Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Rejent 1992/7-8 s. 66, Z. Truszkiewicz, Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Rejent 1993/12 s. 74, E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, 1994, s. 168.
[11] Pogląd o stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości także w odniesieniu do wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego był więc nadal powszechny. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2000 r. (IV SA 2295/95, LEX nr 55401), a w piśmiennictwie: m. in. G. Bieniek [w:] G. Bieniek (red.) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II (działy III-VII ustawy, Warszawa –Zielona Góra 1998, s. 145-146; tenże, [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. Wyd. 2 Warszawa 2005, s. 793: „Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Oznacza to, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część. Oczywiście, sformułowanie to jest pewnym skrótem, gdyż w istocie należy mieć na względzie art. 112 ust. 2 u.g.n., w którym zawarto ustawową definicję wywłaszczenia jako „pozbawienie lub ograniczenie (...) prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.” W istocie zatem określenie „zwrot nieruchomości lub jej części” należałoby rozumieć nie tylko jako restytucję prawa własności, lecz także restytucję prawa użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych, jeżeli były one przedtem przedmiotem wywłaszczenia.” Podobnie: E. Mzyk [w:] G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2005, s. 700.
[12] Por. druk sejmowy nr 1421 – uzasadnienie zmiany art. 136 u.g.n. dotyczy jedynie zmiany ust. 3 u.g.n. Dodanie ustępu 6 nie zostało w żaden sposób uzasadnione.
[13] Jak bowiem wskazał Trybunał w wyroku z dnia 24 października 2000 r. (SK 7/2000, OTK ZU 2000/7 poz. 256), „[...] skoro nie da się wykazać przesłanki racjonalności, to nie ma też możliwości analizowania dochowania zasady proporcjonalności. Skoro bowiem nie da się zdefiniować żadnego szczególnego celu, [...] to nie można też ustalać, czy dochowano odpowiedniość relacji między rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości.”
[14] Tak Trybunał Konstytucyjny w glosowanym wyroku.
[15] Zob. E. Gniewek, Obrót nieruchomościami państwowymi i komunalnymi, Kraków 1994, s. 32-33; Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Zakamycze 2006, s. 133.
[16] Wtedy to (5 grudnia 1990 r.) weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 roku o zmianie u.g.g.w.n. (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).
[17] Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej nie byłoby możliwe ani w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), ani też w trybie wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (art. 145 § 1 k.p.a.) bądź też stwierdzenia wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na brak spełnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisów.
[18] OTK ZU 2001/7 poz. 216.
[19] A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólne. Warszawa 2001, s. 18-129. Oczywiście, w literaturze prawniczej sformułowano gros definicji prawa podmiotowego (niektóre z nich, począwszy od czasów starożytnych, przytacza K. Gandor [w:] Prawa podmiotowe tymczasowe (ekspektatywy), Ossolineum 1968, s. 38-42), ale w mojej ocenie przytoczona powyżej definicja najlepiej oddaje istotę prawa podmiotowego i ona będzie stanowić podstawę dalszych rozważań.
[20] Por. m. in. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992/1 poz. 7, a także wyroki TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/1998, OTK 1998/7 poz. 114, z 28 kwietnia 1999 r., K 3/1999, OTK 1999/4 poz. 73, z 22 kwietnia 1999 r., K 5/1999, OTK 1999/5 poz. 100, z 7 grudnia 1999 r., K 6/1999, OTK 1999/7 poz. 160, z 4 stycznia 2000 r., K 18/1999, OTK 2000/1 poz. 1, z 24 października 2000 r., SK 7/2000, OTK ZU 2000/7 poz. 256, z 27 lutego 2002 r., K 47/2001, OTK-A 2002/1 poz. 6, z 19 grudnia 2002 r., K 33/2002, OTK-A 2002/7 poz. 1997.
[21] OTK ZU 2000/7 poz. 256.
[22] Co więcej, jeśli zgodzić się z cytowaną powyżej B. Lewaszkiewicz-Petrykowską, że samo pojęcie ekspektatywy oznacza „mniej lub bardziej zabezpieczon[e] prawnie oczekiwani[e] na nabycie prawa podmiotowego, wierzytelności lub prawa rzeczowego, które polega na tym, że normalny stan faktyczny nabycia takiego prawa jest już częściowo urzeczywistniony” oraz z K. Gandorem, według którego o ekspektatywie „w ścisłym znaczeniu tego słowa można mówić wówczas dopiero, gdy ze zrealizowanymi już składnikami złożonego stanu faktycznego, prowadzącego do powstania (nabycia) prawa podmiotowego, porządek prawny łączy nie jakiekolwiek skutki prawne, lecz takie, których całokształt stwarza oczekującemu - po pierwsze - silne stanowisko prawne, służące określonemu celowi praktycznemu; silne bo do pewnego stopnia zabezpieczone (aczkolwiek nie zawsze w sposób stanowczy) i - po drugie - takie stanowisko, które spełnia prawnie uznane samodzielne funkcje, a więc funkcje niezależne od prawa podmiotowego, którego nabycie poprzedza” (K. Gandor, op. cit., s. 13), wówczas należałoby stwierdzić, że analizowane „oczekiwanie” nie jest nie tylko ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, ale w ogóle nie jest ekspektatywą, gdyż „częściowe urzeczywistnienie” stanu faktycznego nabycia prawa żądania zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego następuje dopiero wskutek powzięcia przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, zamiaru wykorzystania go na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a co najmniej dopiero z chwilą niewykorzystania tegoż prawa użytkowania wieczystego na ten właśnie cel. Szczegółowa analiza tej kwestii, niewątpliwie interesującej, wykracza jednak poza ramy niniejszej glosy.
[23] Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, druk sejmowy nr 1421, s. 80.
[24] Na wątpliwość tę wskazał zresztą w toku postępowania przed Trybunałem Marszałek Sejmu, stwierdzając, że „zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji na inny cel publiczny, dokonana przez właściwy organ z pominięciem trybu ustawowego, może być oceniana jako uchybienie przepisom u.g.n. Nie pozostaje ona jednak w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza wywłaszczenie jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne, ale nie wprowadza warunku niezmienności rzeczowej takiego celu.”
[25] Tak Trybunał w glosowanym orzeczeniu, z powołaniem na wcześniejszy wyrok z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU 2000/7 poz. 256.
[26] Por. m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1989 roku, IV SA 1015/88, wyrok opublikowany w zbiorze ONSA 1989/1 poz. 41.
[27] Jeśli bowiem użytkowanie wieczyste pierwotnie ustanowione było na 90 lat, wywłaszczono je po 10 latach, a zwrócono po następnych 10, to czy ponowne ustanowienie prawa powinno nastąpić na lat 70 (tak, jak gdyby nigdy nie zostało ono wywłaszczone), czy też na lat 80 (czyli przyznając wywłaszczonemu korzystać z nieruchomości przez dokładnie taki okres, przez jaki zgodnie z pierwotną umową miał z niej korzystać)? Mimo że z zasadą pełnego zwrotu wydaje się bardziej korespondować drugie z zaproponowanych rozwiązań, to jednak pojawia się wówczas kolejne pytanie, czy będzie to słuszne, skoro w przypadku, gdy zwrot prawa użytkowania wieczystego następuje poprzez jego powrotne przeniesienie na użytkownika wieczystego, użytkownik ten będzie mógł korzystać z nieruchomości tylko przez taki okres, jaki pozostał do wygaśnięcia prawa pierwotnie ustanowionego na jego rzecz?
Glosowany wyrok [1] dotyczy problematyki zwrotu wywłaszczonych praw, a w szczególności zwrotu prawa użytkowania wieczystego oraz zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wyrok zapadł na skutek rozpoznania połączonych wniosków Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Rzecznika Praw Obywatelskich o stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami [2](u.g.n.) znowelizowanych ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw[3].
Przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego był w pierwszej kolejności wprowadzony wspomnianą wyżej nowelizacją art. 136 ust. 6 u.g.n., który wyłączał zastosowanie w odniesieniu do wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego przepisów art. 136 ust. 1-5 u.g.n., regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stały się one zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dawny użytkownik wieczysty nie mógł zatem żądać zwrotu tego prawa, nawet jeśli stało się ono zbędne na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Dalej, wnioskodawcy podnieśli niekonstytucyjność zmienionego ww. nowelizacją przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n. Przed zmianą, przepis ten stanowił, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Nowelizacja zaś uzależniła powstanie po stronie dawnych właścicieli uprawnienia do żądania zwrotu części nieruchomości niewykorzystanej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej od tego, czy możliwe jest wykorzystanie owej zbędnej części nieruchomości zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - obowiązującymi w dniu złożenia wniosku o zwrot (a w braku tego planu - zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), bądź też od tego, czy przedmiotowa część nieruchomości przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Ponadto, Trybunał Konstytucyjny orzekał w przedmiocie zgodności z konstytucją art. 229a u.g.n., także dodanego ustawą nowelizującą z 2003 r., a stanowiącego, że nie można żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość została wykorzystana w innym celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak ten cel w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej także mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.
Ostatnim z przepisów poddanych kontroli przez Trybunał Konstytucyjny był art. 15 ww. ustawy nowelizującej, zgodnie z którym art. 229a u.g.n. znajdował zastosowanie także do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej.
Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z Konstytucją wszystkie przepisy poddane kontroli. Z takim stanowiskiem Trybunału należy się zasadniczo zgodzić, co nie oznacza, że nie można mieć zastrzeżeń co do kilku przyjętych przez TK rozstrzygnięć. Jednoznaczne i kategoryczne rozstrzygnięcie Trybunału o niezgodności z Konstytucją badanych przepisów, w połączeniu z krótkim, (jeśli nie licząc przedstawienia stanowisk uczestników postępowania) uzasadnieniem wyroku, mogą sugerować, że niekonstytucyjność przepisów kontrolowanych przez TK była oczywista i nie przysporzyła składowi orzekającemu większych trudności. Stwierdzenie takie nie byłoby jednak w pełni zgodne z prawdą, ponieważ w rzeczywistości glosowane orzeczenie porusza cały szereg interesujących zagadnień, na które wskazywali w pismach składanych do Trybunału uczestnicy postępowania, a które często nie znalazły należytego odzwierciedlenia w uzasadnieniu stanowiska TK, bądź też były jedynie wzmiankowane, bez szczegółowego wyjaśnienia motywów, jakim kierował się Trybunał orzekając w taki, a nie inny sposób.
Zagadnienia te zasługują jednak na poświęcenie im większej uwagi, gdyż dopiero wówczas możliwe będzie wyjaśnienie praktycznego znaczenia glosowanego rozstrzygnięcia. Na marginesie głównego nurtu wywodu warto wspomnieć także o kilku pobocznych kwestiach, które w następstwie wyroku TK mogą okazać się istotne w praktyce, a które dotyczą konsekwencji cywilnoprawnych wywłaszczenia oraz zwrotu prawa użytkowania wieczystego.
II.
Jak już wspomniano, ustawą nowelizującą z 2003 roku, wyłączono możliwość żądania zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Celowo posługuję się pojęciem „wyłączono”, ponieważ przed dodaniem ustępu 6 w art. 136 u.g.n., zarówno doktryna, jak i orzecznictwo, były zgodne co do tego, że z art. 136 wynika uprawnienie do żądania zwrotu każdego wywłaszczonego prawa (nie zaś wyłącznie prawa własności), jeśli tylko prawo to stało się zbędne dla celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej.
Pogląd taki był także ugruntowany pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.)[4], mimo że w świetle jej przepisów jak najbardziej uzasadnione było stanowisko, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie obejmuje prawa użytkowania wieczystego. W tejże bowiem ustawie pojęciem „wywłaszczenia” obejmowano pierwotnie jedynie odjęcie lub ograniczenie prawa własności (art. 46).
Oznacza to, że ówczesny ustawodawca pojęciem tym nie obejmował odjęcia prawa użytkowania wieczystego (podobnie jak pozbawienia lub ograniczenia prawa użytkowania lub zarządu). Zwrot wywłaszczonych nieruchomości był uregulowany w art. 69 u.g.g.w.n., który przewidywał, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlegała zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten nie wspominał[5] o użytkowaniu wieczystym i o innych prawach. Odnosił się do nich z kolei art. 75 u.g.g.w.n., który stanowił:
„Przepisy art. 70-74 stosuje się odpowiednio do użytkowania wieczystego, użytkowania i zarządu.”
Biorąc pod uwagę, że wywłaszczenia dotyczyły przepisy art. 46 – 68 u.g.g.w.n., zaś zwrotu wywłaszczonej nieruchomości - art. 69, stwierdzić należało, że odesłanie z art. 75 u.g.g.w.n. wyłączało zastosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do użytkowania wieczystego.
Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1989 roku[6]. Sąd ten stwierdził ponadto, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma postać restytucji prawa, co oznacza, że prawo własności, które na skutek wywłaszczenia przeszło na Skarb Państwa, zostaje w wyniku zwrotu powrotnie przeniesione na dawnego właściciela nieruchomości. Zwrot taki nie jest zaś możliwy w odniesieniu do użytkowania wieczystego, ponieważ w wyniku wywłaszczenia tego prawa wygasa ono, nie przechodzi zaś na Skarb Państwa.
W późniejszym orzecznictwie jednak sądy zajmowały stanowisko przeciwne orzekając, że na podstawie art. 69 u.g.g.w.n. (poprzednio: art. 81 u.g.g.w.n.) może nastąpić także zwrot użytkowania wieczystego. Przyczyną zmiany linii orzeczniczej było niewątpliwie wprowadzenie do u.g.g.w.n. przepisu definiującego pojęcie „wywłaszczenia” w sposób szerszy, niż to przewidywał początkowo powołany wyżej art. 46 u.g.g.w.n., i stanowił, że:
„Wywłaszczenie nieruchomości polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.”
Właśnie taka definicja wywłaszczenia skłoniła Naczelny Sąd Administracyjny do zmiany stanowiska zaprezentowanego wcześniej w wyroku z dnia 3 maja 1989 roku i przyjęcia, że:
„Wywłaszczenie nieruchomości [...] oznacza także odjęcie innego niż własność prawa rzeczowego do nieruchomości. Może to być ograniczone prawo rzeczowe, ale może to być również użytkowanie wieczyste, które także jest prawem rzeczowym. Krótko mówiąc, wywłaszczenie nieruchomości [...] oznacza utratę przez uprawnionego zarówno prawa własności, jak i innego prawa rzeczowego, a więc także prawa użytkowania wieczystego. Z tego względu, choć brzmienie art. 69 ust. 1 [u.g.g.w.n.] wskazywałoby na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to jest przywrócenie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności, należy je rozumieć - tak samo jak przy wywłaszczeniu - również jako możliwość przywrócenia dotychczasowemu uprawnionemu innego prawa rzeczowego, którego został pozbawiony w wyniku wywłaszczenia [...] Jeżeli więc uprawniony w wyniku wywłaszczenia został pozbawiony prawa wieczystego użytkowania, przepis art. 69 ust. 1 stwarza możliwość przywrócenia mu tego prawa.”[7]
NSA przedstawił także celowościowe uzasadnienie swego stanowiska stwierdzając, że „za stosowaniem art. 69 ust. 1 do prawa wieczystego użytkowania przemawiają ważne racje natury społeczno-gospodarczej. Ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia wieczyste użytkowanie pełni funkcję zbliżoną do własności. [...] Nie byłoby więc żadnych argumentów społeczno-gospodarczych przemawiających za pozbawieniem wieczystych użytkowników możliwości korzystania z dobrodziejstwa, jakie stwarza instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pozostawałoby to w sprzeczności z art. 1 Konstytucji, dotyczącym urzeczywistnienia zasady sprawiedliwości społecznej.” [8]
W następnych latach utrwaliła się taka właśnie linia orzecznicza sądów.[9] Także przedstawiciele doktryny podzielali pogląd o stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości także do użytkowania wieczystego.[10] Sytuacja ta nie zmieniła się po wejściu w życie u.g.n., w której to ustawie wprost już wskazano, że:
„wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości” (art. 112 ust. 2 u.g.n.).
Także wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego zostało zatem objęte pojęciem „wywłaszczenia nieruchomości”.
W takim stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że art. 136, regulujący właśnie zwrot „wywłaszczonej nieruchomości”, mógł stanowić podstawę także zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego. [11] Tym trudniej jest więc w sposób racjonalny wytłumaczyć, dlaczego ustawodawca – nowelizacją u.g.n. z roku 2003 - zdecydował się wprost wyłączyć dopuszczalność zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Żadnego wyjaśnienia motywów takiego posunięcia legislacyjnego nie zawiera także uzasadnienie rządowego projektu ustawy nowelizującej.[12]
Dlatego też Trybunał Konstytucyjny miał niejako „ułatwione zadanie”: badając zgodność przepisu art. 136 ust. 6 z Konstytucją nie musiał bowiem analizować, czy przedmiotowa ingerencja w prawa majątkowe byłych użytkowników wieczystych jest właściwym środkiem dla realizacji celu, w jakim ustawodawca zdecydował się ją wprowadzić, a także – czy pozostaje w zgodzie z zasadą proporcjonalności ograniczeń praw.[13]
Celu takiej ingerencji nie wskazał w toku postępowania także przedstawiciel Sejmu – formalnego autora ustawy nowelizującej. Jedynym „obrońcą” konstytucyjności art. 136 ust. 6 u.g.n. w toku postępowania przed TK okazał się Prokurator Generalny, jednakże on również nie wskazał na przyczynę wprowadzenia analizowanego przepisu, a jedynie podnosił, że nie narusza on art. 21 ust. 2 Konstytucji, ponieważ przepis ten odnosi się jedynie do wywłaszczenia nieruchomości, nie może go więc naruszać przepis regulujący zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego.
Prezes NSA zarzucał analizowanemu przepisowi u.g.n. naruszenie zasady równości i zasady równej ochrony praw majątkowych (art. 32 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji), a także zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji), zaś RPO – naruszenie zasady dokonywania wywłaszczenia tylko na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 21 ust. 2 Konstytucji) i zasady proporcjonalności ingerencji władzy publicznej w prawa jednostki (art.. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji).
Trybunał podzielił wszystkie te zarzuty. Z oceną taką jak najbardziej należy się zgodzić. Wypada jednak wyjaśnić jej podstawy szerzej, niż to uczynił Trybunał.
W pierwszej kolejności art. 136 ust. 6 u.g.n. został uznany za naruszający zasadę równości oraz równej ochrony praw majątkowych. Jak bowiem stwierdził Trybunał, nie istnieją uzasadnione podstawy, aby różnicować pozycję prawną właścicieli nieruchomości wywłaszczonych i użytkowników wieczystych, których pozbawiono tego prawa, bowiem „użytkowanie wieczyste jest prawem zbliżonym do prawa własności na tyle, że pozwalało to na odpowiednie stosowanie przywilejów - przysługujących m.in. na podstawie art. 136 u.g.n. właścicielom nieruchomości - także użytkownikom wieczystym”.[14] Zgodzić się należy z Trybunałem Konstytucyjnym, że różnice jurydyczne pomiędzy prawem własności a prawem użytkowania wieczystego, polegające na tym, że drugie ze wskazanych praw jest jedynie prawem na rzeczy cudzej i nie daje uprawnionemu pełni praw do rzeczy, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do prawa własności, mają znaczenie drugorzędne wobec roli, jaką odgrywa ono w stosunkach społeczno-ekonomicznych. Z tego bowiem punktu widzenia, prawo użytkowania wieczystego należy postawić na równi z prawem własności i przyznać użytkownikom wieczystym takie uprawnienia, jakie posiadają właściciele, także w zakresie prawa żądania zwrotu wywłaszczonego prawa.
Zasadę równej ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 Konstytucji) należy bowiem rozumieć nie tylko poprzez pryzmat podmiotowy (ochrona równa dla każdego podmiotu prawa), ale także przez pryzmat przedmiotowy, co oznacza, że prawa spełniające podobną funkcję społeczno-ekonomiczną dla podmiotów prawa, powinny korzystać z podobnej ochrony. Jeśli zatem skutki ingerencji w prawa o różnej konstrukcji jurydycznej będą dla podmiotów tych praw jednakowo dotkliwe, to zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji prawa te winny podlegać takiej samej ochronie.
W odniesieniu do prawa użytkowania wieczystego, zasada powyższa ma szczególne znaczenie, gdyż prawo to stanowi nadal – obok prawa własności – podstawową formę korzystania z nieruchomości przez osoby fizyczne, przede wszystkim zaś korzystania w celach mieszkaniowych. Wynika to stąd, że przez długie lata, w czasie obowiązywania poprzednich ustaw o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, oddawanie gruntów w użytkowanie wieczyste było dominującą formą gospodarowania nierolniczymi gruntami państwowymi, a więc możliwość zbycia własności takich nieruchomości przez Skarb Państwa była przez długie lata w zasadzie wyłączona. Własność gruntu uzyskać mogły jedynie podmioty sektora publicznego.[15] Tylko w wyjątkowych przypadkach Skarb Państwa mógł swoje nieruchomości zbywać na rzecz innych podmiotów. Możliwość wyboru między ustanowieniem użytkowania wieczystego a sprzedażą nieruchomości powstała dopiero z końcem roku 1990.[16] Przyznanie zatem uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa tylko dawnym właścicielom, z wyłączeniem użytkowników wieczystych, w wielu przypadkach oznaczało postawienie tych ostatnich w gorszej sytuacji li tylko z tego powodu, że w okresie, w którym nabywali oni prawo do korzystania z gruntu od Skarbu Państwa, podmiot ten nie mógł zbyć na ich rzecz własności nieruchomości, a mógł jedynie ustanowić użytkowanie wieczyste. Użytkownik wieczysty często nie nabył prawa własności nieruchomości tylko dlatego, że nie istniała prawna możliwość jego nabycia.
Mając na uwadze tę okoliczność, a także fakt, że sposób korzystania z nieruchomości przez użytkownika wieczystego – z jego punktu widzenia – niczym nie odbiega od sposobu korzystania przez właściciela, słuszne wydaje się stwierdzenie, że zachodzą wszelkie podstawy ku temu, by prawo użytkowania wieczystego zrównać z prawem własności, także w zakresie ochrony uprawnienia do jego zwrotu w przypadku wywłaszczenia, za czym też opowiedział się Trybunał w glosowanym orzeczeniu, stwierdzając, że poprzez wprowadzenie art. 136 ust. 6 u.g.n. ustawodawca bez uzasadnionych podstaw zróżnicował sytuację prawną dawnych właścicieli oraz dawnych użytkowników, których prawa zostały wywłaszczone.
III.
Jak najbardziej słuszna była także ocena art. 136 ust. 6 u.g.n. jako naruszającego zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Naruszenie to wynika z okoliczności wspomnianych we wstępie do niniejszej glosy, tj. z faktu, że przed wprowadzeniem do u.g.n. analizowanego przepisu, sądy przyjmowały, że także osoba pozbawiona prawa użytkowania wieczystego może domagać się jego zwrotu, jeśli prawo to stało się zbędne dla celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Pozbawienie byłych użytkowników wieczystych takiego uprawnienia stanowiło zatem niewątpliwie niespodziewane pogorszenie ich sytuacji prawnej skutkujące tym, że podmiot publiczny, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie użytkowania wieczystego, mógł – jeśli nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu – wykorzystać ją w każdy inny cel, zaś były użytkownik wieczysty nie posiadał żadnych środków ochrony prawnej przeciwko takiemu działaniu podmiotu publicznego. W szczególności osoba taka nie mogła skutecznie domagać się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji wywłaszczeniowej przy wykorzystaniu środków administracyjnoprawnych, gdyż żaden z trybów weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych nie daje podstaw do podważenia decyzji wywłaszczeniowej, jeśli w dniu jej wydania wywłaszczenie użytkowania wieczystego było niezbędne dla realizacji określonego celu publicznego, a dopiero następnie nieruchomość ta „stała się” zbędna dla celu wywłaszczenia.[17]
Należy bowiem przyjąć, że w związku z zasadą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cele wywłaszczenia, każdy wywłaszczony użytkownik wieczysty mógł oczekiwać, że jeśli tylko nieruchomość, na której dawniej przysługiwało mu prawo użytkowania wieczystego, stanie się zbędna na cel wywłaszczenia, to uzyska on roszczenie o jej zwrot. Nie jest to w mojej ocenie, (o czym niżej) prawo oczekiwania na nabycie określonego prawa, które TK określa w swoim orzecznictwie jako ekspektatywę nabycia prawa, ale uprawnienie znacznie słabsze, które winno być raczej określone jako „sytuacja uprawnionego oczekiwania”, której podstawą jest właśnie gwarantowany przez ustawodawcę w art. 136 u.g.n. zwrot wywłaszczonego prawa na wypadek, gdyby w przyszłości stało się ono zbędne dla celów wywłaszczenia.
Każdy użytkownik wieczysty, którego prawo zostało wywłaszczone, wstępował w momencie wywłaszczenia właśnie w taką „sytuację uprawnionego oczekiwania” na zwrot wywłaszczonego prawa i nowelizacja u.g.n. tego właśnie „oczekiwania” pozbawiała wywłaszczonych użytkowników wieczystych, a co więcej – pozbawiała ich tej sytuacji bez wskazania jakiejkolwiek tego przyczyny. Stąd słusznie przyjął Trybunał, że przepis art. 136 ust. 6 u.g.n. stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analizowany art. 136 ust. 6 u.g.n. był także niezgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził bowiem, że pozbawienie dawnych użytkowników wieczystych prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości godzi w wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadę zwrotu wywłaszczonego prawa, jeśli nie zostało ono wykorzystanej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej.
Powołując się na swój wcześniejszy wyrok z dnia 24 października 2001 r., SK 22/2001[18], Trybunał podniósł, że „zasadę zwrotu należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Pamiętać przy tym należy o szerokim pojmowaniu Konstytucyjnego pojęcia "wywłaszczenie", które wykracza swoim zakresem poza pojęcie "wywłaszczenie" zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia.”
IV.
O ile jednak nie budzi wątpliwości słuszność stanowiska Trybunału, wywodzącego z art. 21 ust. 2 Konstytucji zasadę zwrotu wywłaszczonego prawa, które stało się zbędne na cel, na jaki zostało wywłaszczone, o tyle można mieć zastrzeżenia co do zasadności prostego „przejścia” przez Trybunał od tejże zasady zwrotu do konstrukcji „prawa podmiotowego (żądania), polegającego na prawie zgłoszenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości”, które także miałoby – zdaniem Trybunału – wynikać z art. 21 ust. 2 Konstytucji i które miałoby stanowić „inne prawo majątkowe” w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Zastrzeżenia co do przyjętej przez Trybunał Konstytucyjny konstrukcji prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa wynikają stąd, że Trybunał zakwalifikował w taki sam sposób „prawo” żądania zwrotu wywłaszczonego prawa wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz z art. 136 ust. 1 u.g.n. (a więc uprawnienie jedynie potencjalne, na wypadek, gdyby w przyszłości wywłaszczone prawo stało się zbędne na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej) oraz roszczenie o zwrot wywłaszczonego prawa, które powstaje po stronie podmiotu wywłaszczonego w momencie, gdy podmiot, na rzecz którego wywłaszczone zostało dane prawo, poweźmie zamiar użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części (lub innego prawa) na inny cel niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu (art. 136 ust. 2 u.g.n.).
W odniesieniu do pierwszego z powyższych uprawnień, którego dotyczy art. 21 ust. 2 konstytucji (a które wyłączał właśnie art. 136 ust. 6 w odniesieniu do wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego), bardziej uzasadnione jest użycie pojęcia „sytuacja uprawnionego oczekiwania” niż pojęcia „prawa podmiotowego”. Można powiedzieć, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji wynika „zbyt słabe” uprawnienie (jeśli jest to w ogóle uprawnienie), by można je nazwać prawem podmiotowym. Uprawnienie takie (prawo żądania powrotnego przeniesienia wywłaszczonego prawa) powstaje dopiero w przypadku, do którego odnosi się art. 136 ust. 2 u.g.n., a więc dopiero wówczas, gdy wywłaszczone prawo stało się zbędne na cel wywłaszczenia i gdy podmiot publiczny, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, powziął zamiar wykorzystania tego prawa na inny cel. Następnie, po złożeniu przez dawnego właściciela (użytkownika wieczystego) wniosku o zwrot wywłaszczonego prawa, uprawnienie to staje się jeszcze silniejsze, gdyż wniosek taki obliguje organ do zwrotu wywłaszczonego prawa, bez możliwości (poza wyjątkami wynikającymi m. in. z art. 229 u.g.n.) odmowy uczynienia zadość temuż żądaniu. Wydaje się zatem, że „prawem podmiotowym” określić można dopiero uprawnienie, które powstaje na podstawie art. 136 ust. 2 u.g.n. Do tego bowiem momentu dawny właściciel/użytkownik wieczysty nie ma żadnych uprawnień w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości.
Przyjmuje się zaś, że pod pojęciem prawa podmiotowego rozumieć należy „wynikającą ze stosunku prawnego sferę możności postępowania w określony sposób, przyznaną przez normę prawną w celu ochrony interesów podmiotu uprawnionego i przez normę prawną zabezpieczoną.”[19] W sytuacji prawnej wywłaszczonego właściciela lub użytkownika wieczystego trudno jest zaś wyróżnić jakiekolwiek uprawnienia czy też jakąkolwiek „możność postępowania w określony sposób”. Podmiot taki może „liczyć” na to, że jeśli jego dawne prawo stanie się zbędne na cel wywłaszczenia, to powstanie na jego rzecz prawo do żądania powrotnego jego przeniesienia. Taką „możność liczenia na powstanie uprawnienia do żądania przeniesienia prawa” trudno jednak nazwać prawem podmiotowym, mimo że owa „możność” jest zagwarantowana konstytucyjnie i ustawowo.
Nie wydaje się zatem słuszne bezwarunkowe zakwalifikowanie przez Trybunał owej „możności” jako prawa podmiotowego, i to prawa mającego charakter majątkowy, a właśnie taka kwalifikacja przesądziła o uznaniu art. 136 ust. 6 u.g.n. za naruszający art. 64 ust. 1 (w zw. z art. 31 ust. 3) Konstytucji.
Stanowisko Trybunału można by obronić jedynie kwalifikując gwarantowaną przepisem art. 21 ust. 2 Konstytucji oraz art. 136 ust. 1 u.g.n. „możność liczenia na powstanie uprawnienia do żądania przeniesienia prawa” jako szczególnego rodzaju ekspektatywę nabycia prawa, bowiem w orzecznictwie TK niektórym ekspektatywom przyznaje się ochronę na równi z już istniejącymi prawami. Trybunał przyznaje jednak zasadniczo za podlegające ochronie jedynie takie ekspektatywy, które mają charakter „maksymalnie ukształtowany”[20].
W glosowanym orzeczeniu Trybunał uznał wprost, że analizowane „oczekiwanie prawne” stanowi prawo majątkowe podlegające ochronie w świetle art. 64 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie podjął próby oceny, czy może być ono uznane za ekspektatywę maksymalnie ukształtowaną. Trudno jest dokonać takiej analizy „w zastępstwie” Trybunału, ponieważ w dotychczasowym orzecznictwie ocena taka zawsze dokonywana była as casu, a co więcej, za podlegające ochronie konstytucyjnej uznawano tylko ekspektatywy nabycia niektórych praw.
Warto jednak przywołać rozważania sędziego TK Biruty Lewaszkiewicz-Petrykowskiej zawarte w zdaniu odrębnym do wyroku TK z 24 października 2000 r., SK 7/2000, a wyjaśniające istotę podlegającej konstytucyjnoprawnej ochronie ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej:
„Cechą charakterystyczną maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy jest bowiem to, że na jej straży stoi możliwość wymuszenia przez oczekującego zachowania prowadzącego do ostatecznego przejścia na niego pełnego prawa. [...] Nie jest maksymalnie ukształtowaną ekspektatywa nabycia prawa własności, którego przedmiot i warunki nabycia nie są ustalone.” [21]
W świetle powyższego widocznym staje się, że będące przedmiotem analizy „oczekiwanie” na powstanie uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa nie może zostać uznane za maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę, która mogłaby podlegać ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 Konstytucji.
Nie można zatem zgodzić się z Trybunałem, że przepis art. 136 ust. 6 u.g.n., pozbawiający użytkowników wieczystych „oczekiwania” na powstanie prawa żądania powrotnego ustanowienia wywłaszczonego prawa godził w art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z pewnością przepis ten był niekonstytucyjny, gdyż naruszał zasadę równości oraz zasadę wykorzystania wywłaszczonego prawa na cele, dla których prawo to zostało odjęte uprawnionemu. Nie jest jednak słuszne przyjęcie, że godził także w art. 64 ust. 1 Konstytucji, a co za tym idzie – także w art. 64 ust. 2 Konstytucji, statuujący zasadę równej ochrony praw majątkowych, ponieważ nie dotyczył on w istocie żadnego prawa podmiotowego, ani też ekspektatywy maksymalnie ukształtowanej, która mogłaby być przedmiotem ochrony konstytucyjnej.[22]
V.
Inaczej ocenić należy przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny kwalifikację art. 137 ust. 2 u.g.n. jako naruszającego art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W odniesieniu do tego poddanego kontroli przepisu, TK słusznie przyjął, że stanowi on nadmierną ingerencję w prawo majątkowe w postaci uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa.
Tutaj bowiem, odmiennie niż w odniesieniu do art. 136 ust. 1 u,g.n, ustawodawca pozbawił uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości dawnych właścicieli (użytkowników wieczystych), którzy bez tego ograniczenia mogliby żądać zwrotu wywłaszczonego prawa, gdyż stało się ono – w odniesieniu do części nieruchomości – zbędne na cele wywłaszczenia. Norma z art. 137 ust. 2 u.g.n. obejmowała więc swoim zakresem podmiotowym osoby, na rzecz których już powstało prawo żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do tego uprawnienia można użyć określenia prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonego prawa, gdyż prawo to już powstało, wskutek zrealizowania celu wywłaszczenia tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. Zatem osoby, którym przysługiwało prawo do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, traciłyby to prawo mocą decyzji ustawodawcy, jeśli w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości nie istniałaby możliwość zagospodarowania tej części nieruchomości zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli nieruchomość ta nie przylegałaby do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot.
Stąd też w odniesieniu do analizowanego przepisu art. 137 ust. 2 u.g.n., jako że godził on w prawa majątkowe, można było rozważać, czy nie narusza on zasady równej ochrony praw majątkowych. W tej kwestii Trybunał słusznie przyjął, że wprowadzenie dodatkowej przesłanki zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości w postaci możliwości zagospodarowania owej części w sposób zgodny z postanowieniami m.p.z.p., a w przypadku jego braku - z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bądź też - alternatywnie - przylegania do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, stanowi naruszenie zasady równej ochrony praw majątkowych.
Trybunał wskazał, że cel, jakiemu przyświecało wprowadzenie tej dodatkowej przesłanki zwrotu wywłaszczonego prawa, a więc „zapobieżenie tworzenia wśród gruntów wykorzystanych już na cele publiczne „enklaw” niemożliwych do zagospodarowania jako samodzielne działki gruntu”,[23] jest celem prawnie legitymowanym. Trybunał wskazał jednak, że jego pełne urzeczywistnienie wymagałoby wprowadzenia takiego samego wymogu w każdym przypadku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego. Prawidłowo więc Trybunał orzekł, iż wprowadzenie powyższego wymogu tylko w odniesieniu do zwrotu niewykorzystanej na cel wywłaszczenia części nieruchomości, stanowi „naruszenie zasady równości - poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji byłych właścicieli (użytkowników wieczystych i in.) w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jej części.”
Analizowany przepis art. 137 ust. 2 ug.n. nie oparł się ponadto przeprowadzonemu przez Trybunał testowi proporcjonalności. Trybunał uznał wprawdzie, że cel, jakiemu służyć miało wprowadzenie ograniczenia prawa zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości jest celem uprawnionym, a co więcej, sposób jego osiągnięcia, który wybrał ustawodawca był racjonalny, mógłby bowiem – obiektywnie rzecz ujmując – być pomocny w jego osiągnięciu. Jednakże kształtowanie ładu przestrzennego może i powinno następować środkami przewidzianymi w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś poprzez regulacje prawa wywłaszczeniowego polegające na ograniczaniu prawa do żądania zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Trybunału zatem, wprowadzone przez ustawodawcę ograniczenie prawa zwrotu oraz naruszenie zasady równego traktowania nie jest ograniczeniem „koniecznym w demokratycznym państwie prawnym”, stąd też – z czym należy się zgodzić - narusza zasadę proporcjonalności ograniczeń praw i wolności jednostki, wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.
VI.
Na bliższą uwagę zasługuje także przyjęte przez Trybunał rozstrzygniecie w zakresie zgodności z Konstytucją art. 229a u.g.n. Jak wyjaśniono na wstępie niniejszej glosy, przepis ten wyłączał możliwość żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie u.g.n. nieruchomość ta została wykorzystana w innym celu niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednak ten cel w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej także mógł stanowić podstawę wywłaszczenia.
Rzecznik Praw Obywatelskich, który wnioskował o orzeczenie niezgodności tego przepisu z Konstytucją, jako wzorzec kontroli wskazał art. 21 ust. 2, gdyż w jego ocenie przepis art. 229a u.g.n. godził w konstytucyjną zasadę wywłaszczenia nieruchomości tylko na cel wskazany w decyzji. Trybunał ocenił zaś ów przepis jako godzący w zasadę zwrotu nieruchomości niewykorzystanych na cel, dla którego wywłaszczenie nastąpiło oraz zasadę ścisłego związku pomiędzy wywłaszczeniem a tym właśnie celem, które to zasady TK wywiódł także z art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Biorąc pod uwagę brzmienie art. 21 ust. 2 Konstytucji („wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem”), nasuwa się pytanie, czy słuszna jest ocena art. 229a u.g.n. jako godzącego w ten właśnie przepis, skoro z art. 229a nie wynikało w żaden sposób, by dopuszczał on możliwość wykorzystania nieruchomości na cele inne niż publiczne, a także – aby zezwalał na korzystnie z wywłaszczonej nieruchomości, jeśli osiągnięcie celu publicznego jest możliwe w inny sposób. Innymi słowy, pojawia się wątpliwość, czy w ogóle można mówić o konstytucyjnej zasadzie wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej tylko na cel publiczny wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a – co za tym idzie – o konstytucyjnej zasadzie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeśli została ona wykorzystana na cel publiczny, który w inny sposób nie mógł zostać osiągnięty, a który był jednak inny niż ten, który wskazano w decyzji wywłaszczeniowej.
Art. 21 ust. 2 Konstytucji w prowadza bowiem tylko zasadę niezbędności wywłaszczenia oraz wymóg, by wywłaszczenie to następowało na cele publiczne. Nie wprowadza zaś w ogóle wymogu wskazywania w decyzji wywłaszczeniowej celu, na który wywłaszczenie to następuje i nie wprowadza wymogu wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej tylko i wyłącznie na ten konkretny cel, który wskazano w decyzji o wywłaszczeniu.[24]
W orzecznictwie Trybunału od lat przyjęte jest, że zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, „ma rangę konstytucyjną i jest "oczywistą konsekwencją" art. 21 ust. 2 Konstytucji.”[25] Wskazać jednak należy na możliwość odmiennej interpretacji analizowanego przypadku.
Otóż jak zauważył sam Trybunał w glosowanym wyroku, w literaturze przedmiotu podkreśla się, że „konstrukcja art. 136 u.g.n. statuuje w swej istocie ustawową zasadę zakazu użycia (przeznaczenia) wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zasadę tę można również rozumieć jako obowiązek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, z wyjątkami określonymi w ustawie, jeżeli miałaby być przeznaczona na inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.” W związku z tym nie byłoby pozbawione podstaw stanowisko, że zasada wykorzystania wywłaszczonego prawa w konkretnym celu wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej jest zasadą ustawową, wprowadzoną przez ustawodawcę zwykłego w art. 136 u.g.n., nie zaś zasadą konstytucyjną. Konstytucja wprowadziła wymóg, by wywłaszczenie następowało w celach publicznych oraz by stosowane było jako ultima ratio. Wybór środków mających zapewnić przestrzeganie tych właśnie zasad pozostawiono zaś ustawodawcy zwykłemu i to on zadecydował, że najskuteczniejszym środkiem będzie powiązanie wywłaszczenia z konkretnym celem wskazanym w decyzji wywłaszczeniowej.
Przy takim założeniu, że zasada wykorzystania nieruchomości wywłaszczonej jest zasadą ustawową, gwarantującą dokonanie wywłaszczenia tylko w przypadkach niezbędnych, należałoby uznać, że wprowadzając w art. 229a u.g.n. wyłom od tejże zasady, ustawodawca naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa, a także zasadę stabilności prawa. Naruszenie to przejawia się w tym, że mimo wcześniejszej decyzji o zagwarantowaniu obywatelom zwrotu każdej wywłaszczonej nieruchomości, która stanie się zbędna dla realizacji tego konkretnego celu, dla którego została ona wywłaszczona i który znalazł odzwierciedlenie w decyzji wywłaszczeniowej, ustawodawca następnie gwarancję tę ograniczył, pozbawiając jej pewną określoną, wyróżnioną na podstawie dowolnego kryterium, grupę osób, którym odjęto prawo.
VII.
Na zakończenie warto zwrócić uwagę na kilka praktycznych konsekwencji omawianego wyroku TK, a związanych z trybem zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego. Jak już wyżej wskazano, w dawnym orzecznictwie pojawiały się poglądy negujące możliwość zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego z uwagi na fakt, że w wyniku wywłaszczenia prawo to wygasa.[26] Tak się rzeczywiście dzieje, jeśli np. na rzecz Skarbu Państwa następuje wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie państwowym. Może też jednak zdarzyć się tak, że wywłaszczeniu ma rzecz gminy podlegać będzie prawo użytkowania wieczystego ustanowione na gruncie Skarbu Państwa. W takim przypadku prawo użytkowania wieczystego nie wygaśnie, ale przejdzie na gminę, a zwrot będzie polegał na powrotnym przeniesieniu tego prawa na dawnego użytkownika wieczystego.
Większych problemów dostarcza określenie trybu zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego, jeśli rzeczywiście wygasło ono wskutek konfuzji. W takich przypadkach zwrot wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego polega na jego ponownym ustanowieniu. W związku z tym ponownym ustanowieniem pojawia się wiele pytań, na które trudno znaleźć odpowiedź na gruncie obowiązujących przepisów art. 136 i n. u.g.n., które po wyroku TK znajdą zastosowanie także w odniesieniu do zwrotu użytkowania wieczystego, mimo zasadniczych odmienności trybu zwrotu prawa własności i prawa użytkowania wieczystego.
W pierwszej kolejności bowiem decyzja o zwrocie użytkowania wieczystego nie ma (jak przy prawie własności) skutku konstytutywnego, ponieważ dla powstania użytkowania wieczystego niezbędny jest wpis w księdze wieczystej. Sama decyzja o zwrocie prawa spowoduje zatem jedynie powstanie roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego. Następnie zaś wskazać należy, że przy zwrocie prawa użytkowania wieczystego konieczne jest ponowne określenie warunków oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, tj. w szczególności sposobu korzystania przez użytkownika wieczystego z nieruchomości, a także czasu trwania prawa użytkowania wieczystego oraz opłat za użytkowanie wieczyste. Wszystkie te kwestie nie wymagają ustalenia w przypadku zwrotu własności nieruchomości, stąd też art. 136 nie zawiera w tym zakresie żadnych regulacji. A tymczasem trudno określić m.in. okres, na jaki winno zostać ustanowione „zwrócone” prawo użytkowania wieczystego. Stąd też należy postulować wprowadzenie do u.g.n. przepisów regulujących tryb zwrotu użytkowania wieczystego.
W obecnym stanie prawnym zaś, wydaje się, że ustanowieniu „od nowa” prawa użytkowania wieczystego powinno się nadać - w sposób możliwie pełny - cechy „zwrotu” prawa, dlatego też przyjąć należałoby, że decyzja o zwrocie powoduje powstanie po stronie wywłaszczonego użytkownika wieczystego uprawnienia do żądania ustanowienia na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego na takich samych warunkach, jak przed wywłaszczeniem (lub warunkach maksymalnie zbliżonych). Taka ogólna zasada także jednak nie rozwiązuje problemów szczegółowych, takich jak m. in. oznaczenie czasu, na który ustanowione powinno być prawo użytkowania wieczystego,[27] a także sposobu ustalenia wysokości opłat za użytkowanie wieczyste.
Julita Zawadzka
-------------------------------------------------------------
[1] Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w zbiorze OTK ZU 2008/3A poz. 41.
[2] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741, tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.
[3] Dz. U. 2004 Nr 141, poz. 1492 ze zm.
[4] Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tekst pierwotny: Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99), tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127. Ustawa utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r. na podstawie art. 241 pkt 1 u.g.n.
[5] co jest zresztą zrozumiałe – por. art. 46 u.g.g.w.n.
[6] „Artykuł 81 [następnie: art. 75] wyraźnie stanowi, że do użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania, o których mowa w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy jej art. 75-80 [następnie: art. 70-74]. To wyliczenie przepisów ma charakter enumeratywny, co implikuje, że do wymienionych wyżej instytucji prawa rzeczowego nie stosuje się odpowiednio żaden inny przepis zawarty w rozdziale 6 omawianej ustawy.” (sygn. akt: IV SA 1015/88, wyrok opublikowany w zbiorze ONSA 1989/1 poz. 41).
[7] Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 1995 r., IV SA 1713/93, ONSA 1996/2 poz. 68.
[8] Ibidem.
[9] Por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 1995 r. (IV SA 205/94, LexPolonica nr 301873): „[...] instytucja zwrotu nieruchomości z art. 69 przywołanej ustawy stwarza możliwość przywrócenia także innego prawa rzeczowego niż własność”; wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 stycznia 1996 r. (III ARN 59/95, OSNAPiUS 1996/14 poz. 196): „Przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone w art. 69 ust. 1 [u.g.g.w.n.] mają również zastosowanie do zwrotu wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego”; por. także uchwała Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 25 stycznia 1996 r. (III AZP 31/95, OSP 1996/10 poz. 194) oraz wyrok Sądu Najwyższego - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 13 listopada 1996 r. (III ARN 50/96, OSNAPiUS 1997/11 poz. 183).
[10] Por. m. in. M. Szewczyk, Zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Rejent 1992/7-8 s. 66, Z. Truszkiewicz, Problematyka prawna zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, Rejent 1993/12 s. 74, E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, 1994, s. 168.
[11] Pogląd o stosowaniu przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości także w odniesieniu do wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego był więc nadal powszechny. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2000 r. (IV SA 2295/95, LEX nr 55401), a w piśmiennictwie: m. in. G. Bieniek [w:] G. Bieniek (red.) Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Tom II (działy III-VII ustawy, Warszawa –Zielona Góra 1998, s. 145-146; tenże, [w:] G. Bieniek, S. Rudnicki, Nieruchomości. Problematyka prawna. Wyd. 2 Warszawa 2005, s. 793: „Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Oznacza to, że zwrotowi podlega nieruchomość lub jej część. Oczywiście, sformułowanie to jest pewnym skrótem, gdyż w istocie należy mieć na względzie art. 112 ust. 2 u.g.n., w którym zawarto ustawową definicję wywłaszczenia jako „pozbawienie lub ograniczenie (...) prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości.” W istocie zatem określenie „zwrot nieruchomości lub jej części” należałoby rozumieć nie tylko jako restytucję prawa własności, lecz także restytucję prawa użytkowania wieczystego lub ograniczonych praw rzeczowych, jeżeli były one przedtem przedmiotem wywłaszczenia.” Podobnie: E. Mzyk [w:] G. Bieniek (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2005, s. 700.
[12] Por. druk sejmowy nr 1421 – uzasadnienie zmiany art. 136 u.g.n. dotyczy jedynie zmiany ust. 3 u.g.n. Dodanie ustępu 6 nie zostało w żaden sposób uzasadnione.
[13] Jak bowiem wskazał Trybunał w wyroku z dnia 24 października 2000 r. (SK 7/2000, OTK ZU 2000/7 poz. 256), „[...] skoro nie da się wykazać przesłanki racjonalności, to nie ma też możliwości analizowania dochowania zasady proporcjonalności. Skoro bowiem nie da się zdefiniować żadnego szczególnego celu, [...] to nie można też ustalać, czy dochowano odpowiedniość relacji między rangą celu a intensywnością naruszenia zasady równości.”
[14] Tak Trybunał Konstytucyjny w glosowanym wyroku.
[15] Zob. E. Gniewek, Obrót nieruchomościami państwowymi i komunalnymi, Kraków 1994, s. 32-33; Z. Truszkiewicz, Użytkowanie wieczyste. Zagadnienia konstrukcyjne, Zakamycze 2006, s. 133.
[16] Wtedy to (5 grudnia 1990 r.) weszła w życie ustawa z dnia 29 września 1990 roku o zmianie u.g.g.w.n. (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.).
[17] Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej nie byłoby możliwe ani w trybie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), ani też w trybie wznowienia postępowania wywłaszczeniowego (art. 145 § 1 k.p.a.) bądź też stwierdzenia wygaśnięcia decyzji bezprzedmiotowej (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.) z uwagi na brak spełnienia przesłanek do zastosowania ww. przepisów.
[18] OTK ZU 2001/7 poz. 216.
[19] A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys części ogólne. Warszawa 2001, s. 18-129. Oczywiście, w literaturze prawniczej sformułowano gros definicji prawa podmiotowego (niektóre z nich, począwszy od czasów starożytnych, przytacza K. Gandor [w:] Prawa podmiotowe tymczasowe (ekspektatywy), Ossolineum 1968, s. 38-42), ale w mojej ocenie przytoczona powyżej definicja najlepiej oddaje istotę prawa podmiotowego i ona będzie stanowić podstawę dalszych rozważań.
[20] Por. m. in. orzeczenie TK z 11 lutego 1992 r., K 14/91, OTK 1992/1 poz. 7, a także wyroki TK z 23 listopada 1998 r., SK 7/1998, OTK 1998/7 poz. 114, z 28 kwietnia 1999 r., K 3/1999, OTK 1999/4 poz. 73, z 22 kwietnia 1999 r., K 5/1999, OTK 1999/5 poz. 100, z 7 grudnia 1999 r., K 6/1999, OTK 1999/7 poz. 160, z 4 stycznia 2000 r., K 18/1999, OTK 2000/1 poz. 1, z 24 października 2000 r., SK 7/2000, OTK ZU 2000/7 poz. 256, z 27 lutego 2002 r., K 47/2001, OTK-A 2002/1 poz. 6, z 19 grudnia 2002 r., K 33/2002, OTK-A 2002/7 poz. 1997.
[21] OTK ZU 2000/7 poz. 256.
[22] Co więcej, jeśli zgodzić się z cytowaną powyżej B. Lewaszkiewicz-Petrykowską, że samo pojęcie ekspektatywy oznacza „mniej lub bardziej zabezpieczon[e] prawnie oczekiwani[e] na nabycie prawa podmiotowego, wierzytelności lub prawa rzeczowego, które polega na tym, że normalny stan faktyczny nabycia takiego prawa jest już częściowo urzeczywistniony” oraz z K. Gandorem, według którego o ekspektatywie „w ścisłym znaczeniu tego słowa można mówić wówczas dopiero, gdy ze zrealizowanymi już składnikami złożonego stanu faktycznego, prowadzącego do powstania (nabycia) prawa podmiotowego, porządek prawny łączy nie jakiekolwiek skutki prawne, lecz takie, których całokształt stwarza oczekującemu - po pierwsze - silne stanowisko prawne, służące określonemu celowi praktycznemu; silne bo do pewnego stopnia zabezpieczone (aczkolwiek nie zawsze w sposób stanowczy) i - po drugie - takie stanowisko, które spełnia prawnie uznane samodzielne funkcje, a więc funkcje niezależne od prawa podmiotowego, którego nabycie poprzedza” (K. Gandor, op. cit., s. 13), wówczas należałoby stwierdzić, że analizowane „oczekiwanie” nie jest nie tylko ekspektatywą maksymalnie ukształtowaną, ale w ogóle nie jest ekspektatywą, gdyż „częściowe urzeczywistnienie” stanu faktycznego nabycia prawa żądania zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego następuje dopiero wskutek powzięcia przez podmiot, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, zamiaru wykorzystania go na cel inny niż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, a co najmniej dopiero z chwilą niewykorzystania tegoż prawa użytkowania wieczystego na ten właśnie cel. Szczegółowa analiza tej kwestii, niewątpliwie interesującej, wykracza jednak poza ramy niniejszej glosy.
[23] Uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, druk sejmowy nr 1421, s. 80.
[24] Na wątpliwość tę wskazał zresztą w toku postępowania przed Trybunałem Marszałek Sejmu, stwierdzając, że „zmiana celu wywłaszczenia określonego w decyzji na inny cel publiczny, dokonana przez właściwy organ z pominięciem trybu ustawowego, może być oceniana jako uchybienie przepisom u.g.n. Nie pozostaje ona jednak w sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszcza wywłaszczenie jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne, ale nie wprowadza warunku niezmienności rzeczowej takiego celu.”
[25] Tak Trybunał w glosowanym orzeczeniu, z powołaniem na wcześniejszy wyrok z dnia 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU 2000/7 poz. 256.
[26] Por. m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 maja 1989 roku, IV SA 1015/88, wyrok opublikowany w zbiorze ONSA 1989/1 poz. 41.
[27] Jeśli bowiem użytkowanie wieczyste pierwotnie ustanowione było na 90 lat, wywłaszczono je po 10 latach, a zwrócono po następnych 10, to czy ponowne ustanowienie prawa powinno nastąpić na lat 70 (tak, jak gdyby nigdy nie zostało ono wywłaszczone), czy też na lat 80 (czyli przyznając wywłaszczonemu korzystać z nieruchomości przez dokładnie taki okres, przez jaki zgodnie z pierwotną umową miał z niej korzystać)? Mimo że z zasadą pełnego zwrotu wydaje się bardziej korespondować drugie z zaproponowanych rozwiązań, to jednak pojawia się wówczas kolejne pytanie, czy będzie to słuszne, skoro w przypadku, gdy zwrot prawa użytkowania wieczystego następuje poprzez jego powrotne przeniesienie na użytkownika wieczystego, użytkownik ten będzie mógł korzystać z nieruchomości tylko przez taki okres, jaki pozostał do wygaśnięcia prawa pierwotnie ustanowionego na jego rzecz?
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
