Komentarz do dokumentu: Udział fundacji jako organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnosądowym (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło    Data dodania: 2008-03-02 22:51:06

Wstecz


Fundacja jako organizacja społeczna - komentarz do uchwały NSA z 12 grudnia 2005 r. (II OPS 4/05)

Zakres podmiotowy pojęcia organizacji społecznej od dawna był przedmiotem dyskusji w doktrynie i orzecznictwie prawnoadministracyjnym. Komentowana uchwała NSA przesądzająca o zakwalifikowaniu fundacji (in concreto Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka) do kategorii „organizacji społecznych” na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma, w tym kontekście, przełomowe znaczenie.

Od początku swojego obowiązywania, k.p.a. posługiwał się terminem „organizacja społeczna”. Art. 5 § 2 pkt. 5 Kodeksu w brzmieniu nadanym w 1980 r. stanowi, że w rozumieniu k.p.a. organizacjami społecznymi są „organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne”. W okresie PRL-u, wątpliwości co do interpretacji pojęcia organizacji społecznej można było do pewnego stopnia rozwiać, posiłkując się przepisem art. 84 ust. 2 Konstytucji z 1952 r., zgodnie z którym: „Organizacje polityczne, związki zawodowe, zrzeszenia pracujących chłopów, zrzeszenia spółdzielcze, organizacje młodzieżowe, kobiece, sportowe i obronne, stowarzyszenia kulturalne, techniczne i naukowe, jak również inne organizacje społeczne ludu pracującego - skupiają obywateli dla czynnego udziału w życiu politycznym, społecznym, gospodarczym i kulturalnym”. Zawarta w zacytowanym przepisie definicja organizacji społecznej również opierała się na przykładowym wyliczeniu, które było jednak bardziej precyzyjne niż w Kodeksie. Ponadto, wskazywała ona także na cel, jaki przyświecać ma podmiotom określanym mianem „organizacji społecznych ludu pracującego”. Powyższa definicja terminu „organizacja społeczna” zachowała moc (z wyjątkiem wzmianki o „ludzie pracującym”) do momentu wejścia w życia Konstytucji RP z 1997 roku.

Wysiłek zdefiniowania pojęcia organizacji społecznej podejmowała nauka prawa administracyjnego. Bodaj najszerszą definicje zaproponował W. Dawidowicz. Według jego koncepcji, pojęcie organizacji społecznej obejmuje „(...) wszystkie jednostki organizacyjne nie stanowiące aparatu państwowego, a więc takie, których powstanie i działalność może być przypisana bezpośrednio nie państwu, lecz pewnej grupie społecznej” (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962, s. 63). Kolejne propozycje doktryny dążyły jednak do sformułowania dalszych warunków, jakie spełniać powinna dana jednostka organizacyjna, aby można ją było zakwalifikować do kategorii organizacji społecznych. G. Łaszczyca wskazuje na cztery dodatkowe elementy: (i) substrat osobowy - organizacja społeczna jest zrzeszeniem osób fizycznym lub osób prawnych; (ii) „legalność” organizacji społecznej; (iii) trwałość celu; (iv) cel organizacji może być różny – o charakterze politycznym, społecznym, gospodarczym, kulturalnym (G. Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (t. I), Zakamycze 2005, s. 410-412). Takie sformułowanie konstytutywnych cech organizacji społecznych wykluczają z ich kręgu fundacje. Nie spełniają one bowiem kryterium substratu osobowego jako podstawy funkcjonowania. Fundacja jest jednostką organizacyjną, której zasadniczym substratem jest majątek, a nie osoby fizyczne bądź osoby prawne.

To podejście doktryny długo znajdowało akceptację także w orzecznictwie NSA. Dopiero omawiana uchwała przyniosła wyłom w utrwalonej linii orzeczniczej dotyczącej interpretacji pojęcia organizacji społecznej. Jak wynika z uzasadnienia, główne źródło nowego podejścia do definicji pojęcia organizacji społecznej tkwi w konstytucyjnej zasadzie społeczeństwa obywatelskiego.

Jednym z aksjologicznych fundamentów, na jakich opiera się ustrój Rzeczpospolitej Polskiej pod rządami Konstytucji z 1997 roku, jest zasada społeczeństwa obywatelskiego. Jej konstytucjonalizacja jest na polskim gruncie absolutnym novum. Oczywiście jednak, pojęcie „społeczeństwa obywatelskiego” funkcjonuje od dawna w socjologii, naukach politycznych, czy filozofii prawa. Definiuje się je jako ogół instytucji i organizacji niezależnych od państwa, które nie przeciwstawiając się państwu w jego wysiłkach utrzymania bezpieczeństwa i porządku, chcą jednak kontrolować poczynania władzy państwowej, wywierać na nią wpływ i bronić swoich interesów. Antytezą społeczeństwa obywatelskiego (civil society) jest – jak wskazywał M. Foucault – społeczeństwo upaństwowione (state society), podporządkowane państwu i biorące udział w realizacji jego interesów (L. Morawski, Główne problemy współczesnej filozofii prawa. Prawo w toku przemian (wyd. 3 zm.), LexisNexis, Warszawa 2003, s. 300). Okres Polski Ludowej stanowił, biorąc pod uwagę to rozróżnienie, egzemplifikację koncepcji state society. Nie było wówczas mowy o realizacji idei społeczeństwa obywatelskiego. Ponowne „odkrycie” tego pojęcia stało się możliwie dopiero z chwilą upadku autorytaryzmu. Na gruncie ustrojowym znalazło to swoje odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji RP z 1997 r., która nadała idei społeczeństwa obywatelskiego charakter zasady ustrojowej.

Katalog przepisów ustawy zasadniczej składających się na zasadę społeczeństwa obywatelskiego obejmuje przede wszystkim zawarte w rozdziale I gwarancje wolności tworzenia partii politycznych (art. 11), związków zawodowych, stowarzyszeń i innych zrzeszeń, fundacji (art. 12), regulacje dotyczące wolności mediów (art. 14) oraz przepisy zapewniające autonomię kościołom i innym związkom wyznaniowym (art. 25). Nie sposób pominąć także zawartych w rozdziale II Konstytucji RP gwarancji wolności wyrażania swoich poglądów (art. 54 ust. 1), wolności zgromadzeń (art. 57) czy wolności zrzeszania się (art. 58).

Spośród wymienionych przepisów konstytucyjnych, znaczenie kluczowe dla realizacji zasady społeczeństwa obywatelskiego przypisać należy regulacji art. 12. Wskazuje on na najszerszy pod względem podmiotowym zbiór form samoorganizacji obywatelskiej. Wśród nich, przepis wyróżnia związki zawodowe, organizacje społeczno-zawodowe rolników, stowarzyszenia, ruchy obywatelskie, inne dobrowolne zrzeszenia, a także fundacje. Z brzmienia art. 12 wynika wyraźna dystynkcja wymienionych tam form organizacyjnych na dwie kategorie: (1) dobrowolne zrzeszenia; (2) fundacje.

Pierwsza z tych kategorii jest bezpośrednio związana z zagwarantowaną w art. 58 Konstytucji RP wolnością zrzeszania się, określa formy jej realizacji. Fundacje ustrojodawca wyraźnie wyłączył spod kategorii zrzeszeń w ścisłym znaczeniu tego terminu. Zabieg taki nie budzi wątpliwości, biorąc pod uwagę różnice dzielące fundacje i korporacje. Ujawniają się one głównie ze względu na sposób powstania fundacji (akt ustanowienia może wydać jedna osoba) oraz konieczność wydzielenia pewnego majątku („masy majątkowej”) jako podstawy funkcjonowania fundacji. Różnic tych nie powinno się – zdaniem NSA - wyolbrzymiać.

W uchwale z 12 grudnia 2005 r. wskazano kilka istotnych cech wspólnych dla ogółu podmiotów wymienionych w art. 12 Konstytucji: „a) są to organizacje obejmujące wyodrębniony zespół osób, oparte na dobrowolności przynależności do nich; b) do organizacji tych odnosi się właściwy zespół przepisów określających strukturę, zakres praw i obowiązków, stanowiący o ich organizacyjnej odrębności i samodzielności; c) działalność i cele organizacji określone są przede wszystkim statutem i muszą pozostawać w zgodzie z celami państwa; d) organy tych organizacji pochodzą z wyboru tych, którzy te organizacje tworzą; e) organizacje pozostają pod kontrolą lub nadzorem organów władzy publicznej”. W tym miejscu zasadne staje się pytanie, czy pomimo tych licznych podobieństw między fundacjami i korporacjami oraz pomimo ujęcia ich w jednym przepisie konstytucyjnym, wyliczającym organizacyjne formy współdziałania obywateli, można w dalszym ciągu utrzymywać zróżnicowanie ich statusu w postępowaniu administracyjnym? Czy interpretując pojęcie organizacji społecznej można pomijać treść art. 12 Konstytucji RP z 1997 r., a podtrzymywać poglądy oparte na przepisach Konstytucji z 1952 r.? Wydaje się, że – jak trafnie ocenił NSA - nie ma ku temu podstaw.

Rację ma J. P. Tarno, gdy pisze, że „obywatel w celu realizacji swoich zamierzeń może wybrać taki rodzaj organizacji społecznej, który uważa za najbardziej przydatny. Nie może być natomiast dyskryminowany w postępowaniu przed organami państwa tylko z tego powodu, że nie jest to organizacja typu korporacyjnego, ponieważ byłoby to sprzeczne z Konstytucją” (Glosa J. P. Tarno, ZN SA 2006, nr 1). Na uwagę zasługuje fakt, że powyższą interpretację pojęcia organizacji społecznej zaakceptował Trybunał Konstytucyjny. W postanowieniu z 16 października 2007 r. TK stwierdził, że pogląd wyrażony przez NSA jest „zgodny z nakazem wynikającym z art. 12 Konstytucji” oraz „dostarcza wystarczających argumentów za możliwością zaliczenia fundacji do kręgu organizacji społecznych” (SK 13/07).

Dawid Sześciło
Wstecz