Komentarz do dokumentu: Pietrzak (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2008-03-26 00:46:21
AUTOREM KOMENTARZA JEST DAWID SZEŚCIŁO, student V roku prawa i stosunków międzynarodowych Uniwersytetu Warszawskiego,
laureat I miejsca w I edycji Konkursu "Skomentuj wyrok"
8 stycznia 2008 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) ogłosił wyrok w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02). Trybunał dopatrzył się naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) gwarantującego ochronę prawa własności oraz przyznał skarżącym (Halina i Wiesław Pietrzakowie) kwotę 5 tys. euro tytułem zadośćuczynienia za krzywdę związaną z nadmiernym ograniczeniem ich praw.
Ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności polegała na zablokowaniu przez organy administracji możliwości realizacji inwestycji budowlanych na nieruchomości do nich należącej z uwagi na to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona ona została pod budowę drogi publicznej. Jednocześnie, skarżący nie mieli możliwości ubiegania się o wykup bądź inną formę rekompensaty z tytułu niemożności korzystania ze swoich gruntów w sposób wolny od ograniczeń planistycznych. Zdaniem ETPCz, sytuacja taka doprowadziła do niedopuszczalnego zakłócenia równowagi między interesem ogólnym a potrzebą ochrony praw jednostki [para. 113 wyroku].
Wyrok w sprawie Pietrzak…, podobnie jak wcześniejsze rozstrzygnięcia Trybunału w analogicznych sprawach odsłania problem wykraczający poza pojedyncze przykłady naruszenia praw indywidualnych właścicieli nieruchomości. Dużo istotniejszy jest wymiar systemowy – wieloletnich zaniedbań państwa w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego [Por. wyrok ETPCz w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce z 14 listopada 2006 r., skarga nr 52589/99; wyrok ETPCz w sprawie Rosiński przeciwko Polsce z 17 lipca 2007 r., skarga nr 17373/02; wyrok ETPCz w sprawie Skrzyński przeciwko Polsce z 6 września 2007 r., skarga nr 38672/02. Szerzej zob. D. Sześciło, Komentarz do wyroków ETPCz w sprawach Skibińscy przeciwko Polsce, Rosiński przeciwko Polsce, Skrzyński przeciwko Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1-2; D. Sześciło, Konsekwencje zaniedbań państwa w polityce przestrzennej, „Nieruchomości. C.H. Beck” 2007, nr 9].
W okresie PRL-u polityka planistyczna opierała się na zasadach, które niewielką wagę przywiązywały do ochrony praw indywidualnych właścicieli. Symbolem przejścia do nowych, demokratycznych reguł miała być ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 415.], która zastąpiła regulację pochodzącą z 1984 r. Przewidziano w niej mechanizm rekompensat dla właścicieli, którzy na skutek postanowień planów miejscowych stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Po pierwsze, właściciele nieruchomości objętych wynikającymi z planu ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności, mogli żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części [Art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 1994 r.]. Po drugie, wprowadzono instytucję tzw. renty planistycznej, czyli odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości należne przy zbyciu nieruchomości [Art. 36 ust. 3 ustawy z 1994 r.; szerzej zob. R. Kosior, M. Wepa, Wpływ planowania przestrzennego na wartość nieruchomości – renta planistyczna (cz.I), „Rejent”, Nr 10, 2005, s. 91-105, Tychże: Wpływ planowania przestrzennego na wartość nieruchomości – renta planistyczna (cz. II), „Rejent”, Nr 11, 2005, s. 47-61].
Z drugiej jednak strony, ustawodawca wyłączył możliwość skorzystania z powyższych uprawnień w odniesieniu do planów uchwalonych przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Oznaczało to, że właściciel nieruchomości, która w planie miejscowym pochodzącym sprzed 1995 r. została przeznaczona np. pod inwestycję celu publicznego, nie mógł do czasu uchwalenia nowego planu ubiegać się o jakąkolwiek rekompensatę. Stan taki, w założeniu przejściowy, miał trwać do końca 1999 r., ale ostatecznie – na skutek dwóch nowelizacji ustawy [Dz.U. z 1999 r., Nr 111, poz. 1279; Dz.U. z 2001 r., Nr 154, poz. 1804] - przetrwał dziewięć lat. W ciągu których obywatele „poszkodowani” postanowieniami planów sprzed 1995 r. pozbawieni zostali możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych nową regulacją. Warto odnotować, że stan taki zaakceptował Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że do nieuniknionych skutków przejścia z jednego stanu prawnego do innego zaliczyć trzeba niekorzystne skutki prawne dla pewnych adresatów [Orzeczenie TK z 5 grudnia 1995 r., sygn. K 6/95, OTK z 1995 r., Nr 3, poz. 19]. TK uznał zatem pozbawienie możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych ustawą z 1994 r. za usprawiedliwiony koszt odchodzenia od socjalistycznego modelu polityki przestrzennej.
Dopiero nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. [Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.] przesądziła w art. 87 ust. 3, że plany uchwalone przed 1995 r. najpóźniej z końcem 2003 r. utracą moc. Od tego momentu przestały istnieć w obrocie prawnym, plany miejscowe, których niekorzystne postanowienia nie rodziły jednocześnie prawa do odszkodowania czy wykupu nieruchomości. Wydaje się, że ETPCz trafnie uznał powyższy stan za urągający standardom art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Stwierdził, że niedopuszczalne jest pozostawianie prywatnych właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości, jeśli brak jest jednocześnie możliwości uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty, a termin realizacji inwestycji celu publicznego na prywatnej nieruchomości pozostaje bliżej nieokreślony [para. 111-113 wyroku]. Co więcej, nawet konieczność uporania się z zaszłościami wyniesionymi z okresu realnego socjalizmu, nie może usprawiedliwiać naruszania standardów przewidzianych przepisami EKPCz i Protokołów [para. 110 wyroku].
Można sądzić, że polski ustawodawca „zamrażając” aż na dziewięć lat możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu niekorzystnych postanowień planów miejscowych wykroczył poza ramy czasowe konieczne do uporządkowania sytuacji planistycznej w oparciu o reguły zapewniające poszanowanie praw jednostki. Co więcej, nawet tak długi okres nie został wykorzystany na poprawę stanu rzeczy, skoro na koniec 2005 r. zaledwie 544 gminy (niewiele ponad 20%) posiadały satysfakcjonującą sytuację planistyczną [Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. S. Leszczyńskiego PAN, Raport o stanie i uwarunkowaniach prac planistycznych w gminach na koniec 2005 roku. Skrót opracowania, Warszawa 2006, s. 13-14]. W wielu, szczególnie dużych miastach panuje planistyczna pustka. Z jednej strony, brak planów uniemożliwia gminom rezerwację gruntów pod ważne inwestycje i blokowanie na nich prywatnych inwestycji. Z drugiej, skazuje je w przyszłości na płacenie olbrzymich sum za wykup gruntów, na których prywatni właściciele realizują dziś swoje inwestycje.
Dawid Sześciło
laureat I miejsca w I edycji Konkursu "Skomentuj wyrok"
8 stycznia 2008 r. Europejski Trybunał Praw Człowieka (ETPCz) ogłosił wyrok w sprawie Pietrzak przeciwko Polsce (skarga nr 38185/02). Trybunał dopatrzył się naruszenia przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (EKPCz) gwarantującego ochronę prawa własności oraz przyznał skarżącym (Halina i Wiesław Pietrzakowie) kwotę 5 tys. euro tytułem zadośćuczynienia za krzywdę związaną z nadmiernym ograniczeniem ich praw.
Ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności polegała na zablokowaniu przez organy administracji możliwości realizacji inwestycji budowlanych na nieruchomości do nich należącej z uwagi na to, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona ona została pod budowę drogi publicznej. Jednocześnie, skarżący nie mieli możliwości ubiegania się o wykup bądź inną formę rekompensaty z tytułu niemożności korzystania ze swoich gruntów w sposób wolny od ograniczeń planistycznych. Zdaniem ETPCz, sytuacja taka doprowadziła do niedopuszczalnego zakłócenia równowagi między interesem ogólnym a potrzebą ochrony praw jednostki [para. 113 wyroku].
Wyrok w sprawie Pietrzak…, podobnie jak wcześniejsze rozstrzygnięcia Trybunału w analogicznych sprawach odsłania problem wykraczający poza pojedyncze przykłady naruszenia praw indywidualnych właścicieli nieruchomości. Dużo istotniejszy jest wymiar systemowy – wieloletnich zaniedbań państwa w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego [Por. wyrok ETPCz w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce z 14 listopada 2006 r., skarga nr 52589/99; wyrok ETPCz w sprawie Rosiński przeciwko Polsce z 17 lipca 2007 r., skarga nr 17373/02; wyrok ETPCz w sprawie Skrzyński przeciwko Polsce z 6 września 2007 r., skarga nr 38672/02. Szerzej zob. D. Sześciło, Komentarz do wyroków ETPCz w sprawach Skibińscy przeciwko Polsce, Rosiński przeciwko Polsce, Skrzyński przeciwko Polsce, „Samorząd Terytorialny” 2008, nr 1-2; D. Sześciło, Konsekwencje zaniedbań państwa w polityce przestrzennej, „Nieruchomości. C.H. Beck” 2007, nr 9].
W okresie PRL-u polityka planistyczna opierała się na zasadach, które niewielką wagę przywiązywały do ochrony praw indywidualnych właścicieli. Symbolem przejścia do nowych, demokratycznych reguł miała być ustawa z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [Dz.U. z 2004 r., Nr 89, poz. 415.], która zastąpiła regulację pochodzącą z 1984 r. Przewidziano w niej mechanizm rekompensat dla właścicieli, którzy na skutek postanowień planów miejscowych stracili możliwość korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. Po pierwsze, właściciele nieruchomości objętych wynikającymi z planu ograniczeniami w korzystaniu z prawa własności, mogli żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części [Art. 36 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z 1994 r.]. Po drugie, wprowadzono instytucję tzw. renty planistycznej, czyli odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości należne przy zbyciu nieruchomości [Art. 36 ust. 3 ustawy z 1994 r.; szerzej zob. R. Kosior, M. Wepa, Wpływ planowania przestrzennego na wartość nieruchomości – renta planistyczna (cz.I), „Rejent”, Nr 10, 2005, s. 91-105, Tychże: Wpływ planowania przestrzennego na wartość nieruchomości – renta planistyczna (cz. II), „Rejent”, Nr 11, 2005, s. 47-61].
Z drugiej jednak strony, ustawodawca wyłączył możliwość skorzystania z powyższych uprawnień w odniesieniu do planów uchwalonych przed wejściem w życie ustawy z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r. Oznaczało to, że właściciel nieruchomości, która w planie miejscowym pochodzącym sprzed 1995 r. została przeznaczona np. pod inwestycję celu publicznego, nie mógł do czasu uchwalenia nowego planu ubiegać się o jakąkolwiek rekompensatę. Stan taki, w założeniu przejściowy, miał trwać do końca 1999 r., ale ostatecznie – na skutek dwóch nowelizacji ustawy [Dz.U. z 1999 r., Nr 111, poz. 1279; Dz.U. z 2001 r., Nr 154, poz. 1804] - przetrwał dziewięć lat. W ciągu których obywatele „poszkodowani” postanowieniami planów sprzed 1995 r. pozbawieni zostali możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych nową regulacją. Warto odnotować, że stan taki zaakceptował Trybunał Konstytucyjny, który stwierdził, że do nieuniknionych skutków przejścia z jednego stanu prawnego do innego zaliczyć trzeba niekorzystne skutki prawne dla pewnych adresatów [Orzeczenie TK z 5 grudnia 1995 r., sygn. K 6/95, OTK z 1995 r., Nr 3, poz. 19]. TK uznał zatem pozbawienie możliwości dochodzenia roszczeń przewidzianych ustawą z 1994 r. za usprawiedliwiony koszt odchodzenia od socjalistycznego modelu polityki przestrzennej.
Dopiero nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003 r. [Dz.U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.] przesądziła w art. 87 ust. 3, że plany uchwalone przed 1995 r. najpóźniej z końcem 2003 r. utracą moc. Od tego momentu przestały istnieć w obrocie prawnym, plany miejscowe, których niekorzystne postanowienia nie rodziły jednocześnie prawa do odszkodowania czy wykupu nieruchomości. Wydaje się, że ETPCz trafnie uznał powyższy stan za urągający standardom art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Stwierdził, że niedopuszczalne jest pozostawianie prywatnych właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości, jeśli brak jest jednocześnie możliwości uzyskania jakiejkolwiek rekompensaty, a termin realizacji inwestycji celu publicznego na prywatnej nieruchomości pozostaje bliżej nieokreślony [para. 111-113 wyroku]. Co więcej, nawet konieczność uporania się z zaszłościami wyniesionymi z okresu realnego socjalizmu, nie może usprawiedliwiać naruszania standardów przewidzianych przepisami EKPCz i Protokołów [para. 110 wyroku].
Można sądzić, że polski ustawodawca „zamrażając” aż na dziewięć lat możliwości dochodzenia roszczeń z tytułu niekorzystnych postanowień planów miejscowych wykroczył poza ramy czasowe konieczne do uporządkowania sytuacji planistycznej w oparciu o reguły zapewniające poszanowanie praw jednostki. Co więcej, nawet tak długi okres nie został wykorzystany na poprawę stanu rzeczy, skoro na koniec 2005 r. zaledwie 544 gminy (niewiele ponad 20%) posiadały satysfakcjonującą sytuację planistyczną [Instytut Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania im. S. Leszczyńskiego PAN, Raport o stanie i uwarunkowaniach prac planistycznych w gminach na koniec 2005 roku. Skrót opracowania, Warszawa 2006, s. 13-14]. W wielu, szczególnie dużych miastach panuje planistyczna pustka. Z jednej strony, brak planów uniemożliwia gminom rezerwację gruntów pod ważne inwestycje i blokowanie na nich prywatnych inwestycji. Z drugiej, skazuje je w przyszłości na płacenie olbrzymich sum za wykup gruntów, na których prywatni właściciele realizują dziś swoje inwestycje.
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
