Komentarz do dokumentu: Heinrich (Orzeczenia)
Autor: Robert Rybski Data dodania: 2009-03-18 10:29:20
I. Zasada wynikająca z orzeczenia.
Rozporządzenie wspólnotowe nieopublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie ma mocy wiążącej, w zakresie w jakim zmierza do nałożenia obowiązków na jednostki (dotyczy to również załączników).
II. Stan faktyczny.
Przedstawiona zasada została sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej jako „ETS” lub „Trybunał”) na bazie następującego stanu faktycznego. W dniu 25 września 2005 r. Pan Gottfried Heinrich stawił się przed wylotem do kontroli na lotnisku Vienna-Schwechat. W jego bagażu podręcznym znajdowały się rakiety tenisowe, co zostało ujawnione podczas kontroli. Rakiety, zdaniem funkcjonariuszy austriackich, były „przedmiotami zakazanymi”, które nie mogły zostać wniesione na pokład statku powietrznego. Skutkiem tego był brak zgody na przejście przez kontrolę bezpieczeństwa. Gdy mimo to skarżący znalazł się na pokładzie samolotu z rakietami tenisowymi w bagażu podręcznym, został poproszony o opuszczenie kabiny samolotu.
III. Stan prawny[1].
Prawo wspólnotowe dotyczące bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego zostało ujęte w trzech rozporządzeniach[2]. Istotne znaczenie ma art. 4 ust. 1 Rozporządzenia nr 2320/2002, który wskazuje, iż „wspólne normy podstawowe dotyczące środków bezpieczeństwa w lotnictwie opierają się na bieżących zaleceniach Dokumentu 30 Europejskiej Konferencji Lotnictwa Cywilnego [...] i są zawarte w załączniku”.
Sam załącznik ustanawia w punktach 4.1 oraz 4.3 wspólnotowe standardy kontroli (w tym prześwietlania) odlatujących pasażerów oraz ich bagażu podręcznego. W przypadku pana Heinricha funkcjonariusze powołali się na pkt 4.3 ust. 1 załącznik do ww. Rozporządzenia:
„Bagaż kabinowy [tj. bagaż podręczny] wszystkich pasażerów odlatujących (tj. pasażerów nowych i transferowych [...] zostaje skontrolowany przed dopuszczeniem do obszaru objętego ochroną bezpieczeństwa lub na poklad statku powietrznego. Wszelkie zabronione przedmioty odbiera się pasażerowi lub zakazuje takiemu pasażerowi dostępu do obszaru objętego ochroną bezpieczeństwa lub na poklad statku powietrznego [...]”.
Pojęcie „zabronionego przedmiotu” zostało zdefiniowane w pkt 1.18 Załącznika i jest to „przedmiot, który może być użyty do popelnienia czynu bezprawnego i który nie został odpowiednio zgłoszony i poddany obowiązującym przepisom ustawowym i wykonawczym. Wykaz przedmiotów zakazanych znajduje się w załączniku”. W kolejnym załączniku do Rozporządzenia zostały zawarte jedynie wskazówki „dotyczące możliwych kształtów broni i przedmiotów objętych ograniczeniami”.
W celu wdrożenia Rozporządzenia Nr 2320/2002 Komisja wydała Rozporządzenie Nr 622/2003 ustanawiające środki do implementacji wspólnych standardów bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym[3]. Kwestią zasadniczą jest to, iż Załącznik do Rozporządzenia Nr 622/2003 zawierający środki, która Państwa Członkowskie miały wprowadzić, nie został opublikowany wraz z samym rozporządzeniem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zgodnie z art. 3 tegoż Rozporządzenia.
IV. Przebieg postępowania przed organem krajowym.
G. Heinrich skierował wniosek do Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (austriacki organ sądownictwa administracyjnego, dalej jako „Sąd” albo „Sąd pytający”). Domagał się on stwierdzenia bezprawności podjętych wobec niego czynności. Sąd pytający wskazał, iż Rozporządzenie Nr 622/2003 nie jest skierowane wyłącznie do Państw Członkowskich, lecz również do jednostek. Sąd wskazał przy tym, iż jednostki nie mogą zachować się zgodnie z ustanowionymi standardami, gdyż Załącznik do wyżej wymienionego Rozporządzenia nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym EU. Jest to przy tym niezgodne z regulacjami wspólnotowymi dotyczącymi dostępu do dokumentów.
Wobec powyższego, Sąd zawiesił postępowanie i wystąpił z następującym pytaniem do Trybunału w procedurze pytań prejudycjalnych (art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – dalej jako „TWE” albo „Traktat”)[4]:
- czy rozporządzenia (albo ich części), mają moc wiążącą, jeżeli, wbrew wymogowi z art. 254 ust. 2 TWE, nie zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE?
V. Istota orzeczenia.
Zadane pytanie można ująć w następujący sposób: czy załącznik do Rozporządzenia, który nie został opublikowany, może nakładać obowiązki na jednostkę i stanowić podstawę działań podjętych przez państwo przy innym niż nakazane zachowaniu jednostki? Niniejsze orzeczenie dotyka w swej istocie problematyki statusu prawnego jednostki determinowanego przez dostęp do informacji publicznej oraz zakres możliwych ograniczeń poprzez wprowadzenie informacji niejawnych.
VI. Rozstrzygnięcie[5].
Nie można powoływać się względem jednostki na listę przedmiotów zakazanych na pokładzie samolotu, jeżeli nie została ona opublikowana (mimo, że stanowiła załącznik do rozporządzenia).
VII. Etapy argumentacji Trybunału.
Warto prześledzić przeprowadzony przez ETS wywód prawniczy uzasadniający zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Dyskurs przybrał następującą postać: najpierw Trybunał podkreślił wymóg publikacji aktów prawnych, następnie wskazał na zasadę dostępu do dokumentów i informację niejawną jako wyjątek od dostępności dokumentów. Na końcu rozważył, czy i w jakim zakresie wyjątek ten w niniejszej sprawie zachodzi.
VIII. Obowiązek publikacji.
Trybunał rozpoczął swoją odpowiedź na zadane pytanie prejudycjalne od wskazania, iż zgodnie z art. 254 ust. 2 TWE rozporządzenia Rady oraz Komisji są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i wchodzą w życie w dniu w nich wskazanym albo w ciągu dwudziestu dni od chwili ich publikacji. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa ETS przytoczył orzeczenie Skoma-Lux[6], w którym stwierdził, iż z samego brzmienia przepisu Traktatu wynika, iż rozporządzenie wspólnotowe nie może wywoływać skutków prawnych dopóki nie zostanie opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE (§ 33). I dalej w przywołanym orzeczeniu wskazano, iż akt prawny przyjęty przez instytucję Wspólnoty, nie może być egzekwowany wobec osoby fizycznej lub prawnej przez Państwo Członkowskie przed tym, jak jednostki te nie miały możliwości zapoznania się z tym aktem poprzez jego prawidłową publikację (§ 37).
Zasada pewności prawa wymaga, aby jednostki miały możliwość ustalenia zakresu obowiązków, jakie nakładają na nie normy prawa wspólnotowego[7]. Tak samo długą linię orzeczniczą ma pogląd, iż wymóg publikacji służy temu by jednostki mogły w sposób jasny ustalić jakie są ich prawa i obowiązki aby móc dostosować swoje postępowanie do wyznaczanego statusu prawnego[8].
Wymóg publikacji dotyczy również przepisów krajowych ustanawiających środki w celu wykonania prawa wspólnotowego (§ 45 komentowanego wyroku[9]), co jest logiczną konsekwencją tego, by standardy krajowe (przynajmniej te dotyczące przepisów wdrażających przepisy prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego) odpowiadały tym unijnym.
W rozpoznawanej przez ETS sprawie największe znaczenie miało wykazanie funkcjonalnego związku pomiędzy aktem prawa wspólnotowego a środkami krajowymi powziętymi w celu jego wykonania. Jeżeli bowiem Państwo Członkowskie podejmuje środki nakładające obowiązki na jednostkę wykonując prawo wspólnotowe, to wówczas jednostka winna mieć możliwość weryfikacji zgodności przyjętych środków krajowych z aktem wspólnotowym. Z tego też względu również i akt wspólnotowy podlega obowiązkowi publikacji (§ 47 wyroku).
IX. Istota aneksu.
Następnie Trybunał rozważył, czy załącznik do Rozporządzenia nr 622/2003 miał nakładać obowiązki na jednostki. Jeżeli bowiem nie miał, wówczas brak publikacji zgodnie z dotychczasowym wywodem nie stanowiłby naruszenia zasad prawa wspólnotowego. Intuicyjnie można wyczuć, iż wykaz przedmiotów zakazanych wpływa na status prawny jednostki, gdyż formułuje obowiązek powinnościowego zachowania się w postaci nieposiadania któregoś z tych przedmiotów przy sobie i w bagażu podręcznym w strefie bezpieczeństwa i na pokładzie samolotu.
Finezją niniejszej sprawy jest to, iż podstawowa lista przedmiotów zakazanych została zawarta w załączniku (drugim, a zatytułowanym „Wskazówki w zakresie klasyfikacji przedmiotów zakazanych”) do Rozporządzenia nr 2320/2002, który został prawidłowo opublikowany[10], przy czym rakieta do tenisa nie została w nim wymieniona. Art. 4 ust. 2 ww. aktu przewiduje, iż „niezbędne środki dla wykonania i technicznego dostosowania wspólnych norm podstawowych przyjmuje się zgodnie z procedurą określoną w art. 9 ust. 2 […]” i to na jego podstawie Komisja wydała rozporządzenie nr 622/2003.
Rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2003 r. ustanowiło niezbędne środki do wdrożenia i technicznej adaptacji wspólnych norm podstawowych dotyczących bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym (art. 1 rozp.). Jednocześnie w art. 3 (zatytułowanym „Poufność”) wskazano, iż środki o których mowa w art. 1 zostały określone w załączniku. Zdanie drugie art. 3 przewiduje, iż środki te powinny pozostać w tajemnicy i nie zostać opublikowane, a jedynymi osobami, które mogłyby mieć do nich dostęp, będą osoby właściwie upoważnione przez Państwo Członkowskie bądź też Komisję. Co więcej, przedmiotowy niepublikowany Załącznik został następnie zmieniony zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia nr 68/2004, który również nie został opublikowany.
Jak jednak wykazać, iż załączniki z drugiego i trzeciego rozporządzenia (pod względem chronologicznym) wpłynęły na załącznik do pierwszego rozporządzenia, który został opublikowany? Trybunał przyjął następujące założenie: „nie można wykluczyć, iż środki przewidziane przez rozporządzenie nr 622/2003 dotyczą również listy przedmiotów zakazanych znajdujących się w załączniku do rozporządzenia nr 2320/2002”[11]. Czy przyjęty schemat wnioskowania doprowadził do trafnych wniosków? Ciężko jest to stwierdzić nie znając treści załączników do wszystkich trzech rozporządzeń. W takiej samej sytuacji znajdowali się prawdopodobnie sędziowie ETS-u. Trudności dowodowe (tj. brak dokumentów) zostały zupełnie pominięte (Trybunał należy do kategorii sądów prawa). To może wskazywać jak podobne sprawy w przyszłości będą rozstrzygane – tj. jeżeli pojawią się niejasności (np. niespełnienie wymogu publikacji aktu) przy okazji przepisów, które nakładają obowiązki na jednostki, wówczas ETS nie zastosuje dyrektywy in dubio pro reo, gdzie „oskarżonym” mógłaby być instytucja, który wydał dany akt, lecz raczej in dubio pro libertatem.
X. Informacja niejawna a zasada dostępu do dokumentów.
Rozporządzenie nr 2320/2002 wprowadziło w art. 8 ograniczenie w rozpowszechnianiu informacji jedynie w wypadkach określonych w ust. 1 pkt a, b, c. Takie informacje są tajne i nie podlegają publikacji. Taka regulacja stanowi wyjątek od zasady dostępu do dokumentów (dostępu do informacji publicznej), będącej jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Na taki układ wzajemnej relacji, tj. zasada (dostęp do dokumentów) – wyjątek (informacja niejawna) wskazuje sam układ orzeczenia Trybunału. Otóż, w ramach części orzeczenia zatytułowanej „Ramy prawne” w pierwszej kolejności znalazły się te dotyczące dostępu do informacji publicznej, a dopiero w drugiej kolejności uregulowania dotyczące bezpieczeństwa cywilnego, w tym przepis art. 8 Rozporządzenia.
W toku postępowania przed Trybunałem, przedstawiciel Komisji przyznał, iż „lista przedmiotów zakazanych w obszarze objętym ochroną bezpieczeństwa oraz na pokładzie statku powietrznego nie wchodzi w zakres żadnej z tych kategorii [tj. wymienionych w art. 8 Rozporządzenia]” (§ 58). Tym samym reżim poufności został zastosowany w przedmiotowym przypadku bez podstawy prawnej[12].
XI. Podsumowanie.
Tym, co zaskakuje w niniejszej sprawie jest działanie Komisji bez podstawy prawnej oraz nałożenie klauzuli poufności na załącznik do Rozporządzenia nr 622/2003, gdy zupełnie nie zostały spełnione przesłanki do tego. Tym dziwniejsze było postępowanie Komisji, gdyż środki krajowe wprowadzone w wykonaniu postanowień Załącznika w zakresie dotyczącym statusu jednostki nie zostałyby utajnione w żaden sposób. Powszechnym standardem krajów Unii Europejskiej jest bowiem dostępność do aktów normatywnych na podstawie których władza publiczna może ingerować w sytuację prawną jednostki.
Trzeba podkreślić, iż wydanie wyroku zakresowego w przedmiotowej sprawie może budzić zastrzeżenia (zob. przypis 12), choć z drugiej strony, czy istniało jedno właściwe rozwiązanie tego problemu systemowego ze względu na dokonanie następczej kontroli?
Nie zmienia to jednak faktu, iż Trybunał podkreślił wymóg publikacji wspólnotowych aktów prawnych oraz szeroki zakres zasady dostępu do dokumentów. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy prawo wspólnotowego wpływa na prawa i obowiązki jednostki.
Robert Rybski
-------------------------------------------------------------
[1] Dla zachowania czytelności w paragrafie 3 przytoczone zostaną jedynie akty prawne, które zdaniem sądu krajowego były podstawą podjęcia decyzji odmawiającej Panu Heinrichowi przejścia kontroli z rakietami do tenisa. Pozostały materiał normatywny, który był podstawą wydania wyroku, będzie przytaczany na bieżąco.
[2] Są to: Rozporządzenie nr 2320/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. ustanawiającego wspólne zasady w dziedzinie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (publ. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 355, s. 1)[2], Rozporządzenie Komisji nr 622/2003 z dnia 4 kwietnia 2003 r. ustanawiające środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych standardów dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (Dz.U. L 89, s. 9) oraz Rozporządzenie Komisji nr 68/2004 z dnia 15 stycznia 2004 r. zmieniające rozporządzenie Komisji (WE) nr 622/2003 ustanawiające środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych standardów dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (Dz.U. L 10, s. 14).
[3] Rozporządzenie Nr 622/2003 zostało zmodyfikowane przez wskazane w przypisie 1 Rozporządzenie nr 68/2004.
[4] Sąd zadał dwa pytania Trybunałowi, lecz jedynie to przytoczone miało istotny charakter dla sprawy i zostało rozpatrzone przez Trybunał (§ 41. oraz § 70. wyroku).
[5] W postępowaniu na podstawie art. 234 TWE kontradyktoryjność jest mocno ograniczona, zaś sam wyrok stanowi bardziej odpowiedź na zadane pytanie, aniżeli rozstrzyga samą sprawę. Z tego też względu należy pojęcie rozstrzygnięcia traktować umownie.
[6] Sprawa C-161/06 Skoma-Lux [2007] ECR I-10841.
[7] Tak ETS w wyrokach: z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C‑209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, [1998] ECR I‑5655, § 35; z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C‑108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita, [2003] ECR I‑5121, § 89 i z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C‑255/02 Halifax i in., [2006] ECR I‑1609, § 72, z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie C-158/06 Stichting ROM-projecten, [2007] ECR I‑5103, § 25.
[8] Zob. wyroki Trybunału z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C‑143/93 Van Es Douane Agenten, [1996] ECR I‑431, § 27 oraz z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C‑248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun, [2006] ECR I‑10211, § 79.
[9] Trybunał powołuje się przy tym na wyroki z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C‑313/99 Mulligan i in., [2002] ECR I-5719, § 35, 36, 51 i 52 oraz z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C‑384/05 Piek, [2007] ECR I-289, § 34.
[10] „Wskazówki…” budzą niepokój ze względu na to, iż nie stanowią zamkniętego katalogu przedmiotów zakazanych, lecz jak wskazuje sama nazwa załącznika stanowią one wręcz pewien minimalny standard, możliwy następnie do rozszerzenia przez państwa członkowskie. W załączniku sformułowano dwie dyrektywy postępowania: sprawdzania czy dany przedmiot „daje powody sądzić, że może […] zostać użyty jako broń”. Drugą dyrektywą jest zaś wymóc zachowania każdorazowo zdrowego rozsądku przy ocenie użycia danej rzeczy jako broni. Warto zastanowić się, czy każdorazowo zmienne obowiązki nakładane na jednostkę odpowiadają wymogowi proporcjonalności– nawet wówczas gdy regulacje te będą dopiero stanowiły podstawę przyjęcia odpowiednich środków przez Państwa Członkowskie.
[11] Przesłanką takiego założenia było to, iż w paragrafie trzecim preambuły do rozporządzenia nr 68/2004 mowa jest o potrzebie utworzenia „zharmonizowanej, powszechnie dostępnej listy wskazującej oddzielnie te przedmioty, których wnoszenie przez pasażerów jest zabronione” i dalej ETS stwierdza, iż „podkreślona […] konieczność ustanowienia zharmonizowanej listy oznacza […], że lista załączona do rozporządzenia nr 2320/2002 w rzeczywistości podlegała zmianom” (§ 55 wyroku).
[12] Aktualizuje to przesłankę naruszenia Traktatu z art. 230 ust. 2 TWE, co umożliwia Trybunałowi stwierdzenie nieważności aktu w ramach procedury pytań prejudycjalnych. Również i przesłanka naruszenia jakiejkolwiek reguły prawnej związanej ze stosowaniem TWE poprzez nieopublikowanie załącznika do Rozporządzenia Nr 622/2003 została wypełniona. Trybunał nie skorzystał jednak z tej możliwości (§ 65). Wydaje się, iż wynikało to z ilości państw (jedenaście), które interweniowały w sprawie, a także na ewentualne komplikacje wynikające z orzeczenia nieważności całego czy też części rozporządzenia dla Państw Członkowskich, które przyjęły już odpowiednie środki krajowe. ETS wydał wyrok zakresowy. Można się zastanawiać jak wiele da to jednostkom. Owszem, jeżeli Państwo Członkowskie wprost wskaże, iż zastosowane środki krajowe mają swoją podstawę w załączniku do Rozporządzenia nr 622/2003, wówczas jednostka będzie miała możliwość wykazać, iż obowiązki nakładane na nią wykonujące prawo wspólnotowe nie mogą znaleźć wobec niej zastosowania, gdyż samo źródło zostało zakresowo wyłączone. Ten poziom ochrony ma jednak wymiar czysto iluzoryczny. Jednostka nie znając treści Załącznika, nie będzie mogła sama stwierdzić czy środki krajowe zostały wprowadzone w wykonaniu postanowień zawartych w Załączniku czy też nie. I o ile powszechnym we Wspólnotach Europejskich jest wymóg działania władzy publicznej na podstawie prawa (a więc nie stosowania względem jednostek środków krajowych wydanych na podstawie przedmiotowego Załącznika), o tyle w przypadku ochrony bezpieczeństwa i informacji niejawnej brak jest odpowiednich środków kontroli, czy aby tak jest na pewno.
Rozporządzenie wspólnotowe nieopublikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej nie ma mocy wiążącej, w zakresie w jakim zmierza do nałożenia obowiązków na jednostki (dotyczy to również załączników).
II. Stan faktyczny.
Przedstawiona zasada została sformułowana przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości (dalej jako „ETS” lub „Trybunał”) na bazie następującego stanu faktycznego. W dniu 25 września 2005 r. Pan Gottfried Heinrich stawił się przed wylotem do kontroli na lotnisku Vienna-Schwechat. W jego bagażu podręcznym znajdowały się rakiety tenisowe, co zostało ujawnione podczas kontroli. Rakiety, zdaniem funkcjonariuszy austriackich, były „przedmiotami zakazanymi”, które nie mogły zostać wniesione na pokład statku powietrznego. Skutkiem tego był brak zgody na przejście przez kontrolę bezpieczeństwa. Gdy mimo to skarżący znalazł się na pokładzie samolotu z rakietami tenisowymi w bagażu podręcznym, został poproszony o opuszczenie kabiny samolotu.
III. Stan prawny[1].
Prawo wspólnotowe dotyczące bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego zostało ujęte w trzech rozporządzeniach[2]. Istotne znaczenie ma art. 4 ust. 1 Rozporządzenia nr 2320/2002, który wskazuje, iż „wspólne normy podstawowe dotyczące środków bezpieczeństwa w lotnictwie opierają się na bieżących zaleceniach Dokumentu 30 Europejskiej Konferencji Lotnictwa Cywilnego [...] i są zawarte w załączniku”.
Sam załącznik ustanawia w punktach 4.1 oraz 4.3 wspólnotowe standardy kontroli (w tym prześwietlania) odlatujących pasażerów oraz ich bagażu podręcznego. W przypadku pana Heinricha funkcjonariusze powołali się na pkt 4.3 ust. 1 załącznik do ww. Rozporządzenia:
„Bagaż kabinowy [tj. bagaż podręczny] wszystkich pasażerów odlatujących (tj. pasażerów nowych i transferowych [...] zostaje skontrolowany przed dopuszczeniem do obszaru objętego ochroną bezpieczeństwa lub na poklad statku powietrznego. Wszelkie zabronione przedmioty odbiera się pasażerowi lub zakazuje takiemu pasażerowi dostępu do obszaru objętego ochroną bezpieczeństwa lub na poklad statku powietrznego [...]”.
Pojęcie „zabronionego przedmiotu” zostało zdefiniowane w pkt 1.18 Załącznika i jest to „przedmiot, który może być użyty do popelnienia czynu bezprawnego i który nie został odpowiednio zgłoszony i poddany obowiązującym przepisom ustawowym i wykonawczym. Wykaz przedmiotów zakazanych znajduje się w załączniku”. W kolejnym załączniku do Rozporządzenia zostały zawarte jedynie wskazówki „dotyczące możliwych kształtów broni i przedmiotów objętych ograniczeniami”.
W celu wdrożenia Rozporządzenia Nr 2320/2002 Komisja wydała Rozporządzenie Nr 622/2003 ustanawiające środki do implementacji wspólnych standardów bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym[3]. Kwestią zasadniczą jest to, iż Załącznik do Rozporządzenia Nr 622/2003 zawierający środki, która Państwa Członkowskie miały wprowadzić, nie został opublikowany wraz z samym rozporządzeniem w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej zgodnie z art. 3 tegoż Rozporządzenia.
IV. Przebieg postępowania przed organem krajowym.
G. Heinrich skierował wniosek do Unabhängiger Verwaltungssenat im Land Niederösterreich (austriacki organ sądownictwa administracyjnego, dalej jako „Sąd” albo „Sąd pytający”). Domagał się on stwierdzenia bezprawności podjętych wobec niego czynności. Sąd pytający wskazał, iż Rozporządzenie Nr 622/2003 nie jest skierowane wyłącznie do Państw Członkowskich, lecz również do jednostek. Sąd wskazał przy tym, iż jednostki nie mogą zachować się zgodnie z ustanowionymi standardami, gdyż Załącznik do wyżej wymienionego Rozporządzenia nie został opublikowany w Dzienniku Urzędowym EU. Jest to przy tym niezgodne z regulacjami wspólnotowymi dotyczącymi dostępu do dokumentów.
Wobec powyższego, Sąd zawiesił postępowanie i wystąpił z następującym pytaniem do Trybunału w procedurze pytań prejudycjalnych (art. 234 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską – dalej jako „TWE” albo „Traktat”)[4]:
- czy rozporządzenia (albo ich części), mają moc wiążącą, jeżeli, wbrew wymogowi z art. 254 ust. 2 TWE, nie zostały one opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE?
V. Istota orzeczenia.
Zadane pytanie można ująć w następujący sposób: czy załącznik do Rozporządzenia, który nie został opublikowany, może nakładać obowiązki na jednostkę i stanowić podstawę działań podjętych przez państwo przy innym niż nakazane zachowaniu jednostki? Niniejsze orzeczenie dotyka w swej istocie problematyki statusu prawnego jednostki determinowanego przez dostęp do informacji publicznej oraz zakres możliwych ograniczeń poprzez wprowadzenie informacji niejawnych.
VI. Rozstrzygnięcie[5].
Nie można powoływać się względem jednostki na listę przedmiotów zakazanych na pokładzie samolotu, jeżeli nie została ona opublikowana (mimo, że stanowiła załącznik do rozporządzenia).
VII. Etapy argumentacji Trybunału.
Warto prześledzić przeprowadzony przez ETS wywód prawniczy uzasadniający zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie. Dyskurs przybrał następującą postać: najpierw Trybunał podkreślił wymóg publikacji aktów prawnych, następnie wskazał na zasadę dostępu do dokumentów i informację niejawną jako wyjątek od dostępności dokumentów. Na końcu rozważył, czy i w jakim zakresie wyjątek ten w niniejszej sprawie zachodzi.
VIII. Obowiązek publikacji.
Trybunał rozpoczął swoją odpowiedź na zadane pytanie prejudycjalne od wskazania, iż zgodnie z art. 254 ust. 2 TWE rozporządzenia Rady oraz Komisji są publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i wchodzą w życie w dniu w nich wskazanym albo w ciągu dwudziestu dni od chwili ich publikacji. Odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa ETS przytoczył orzeczenie Skoma-Lux[6], w którym stwierdził, iż z samego brzmienia przepisu Traktatu wynika, iż rozporządzenie wspólnotowe nie może wywoływać skutków prawnych dopóki nie zostanie opublikowane w Dzienniku Urzędowym UE (§ 33). I dalej w przywołanym orzeczeniu wskazano, iż akt prawny przyjęty przez instytucję Wspólnoty, nie może być egzekwowany wobec osoby fizycznej lub prawnej przez Państwo Członkowskie przed tym, jak jednostki te nie miały możliwości zapoznania się z tym aktem poprzez jego prawidłową publikację (§ 37).
Zasada pewności prawa wymaga, aby jednostki miały możliwość ustalenia zakresu obowiązków, jakie nakładają na nie normy prawa wspólnotowego[7]. Tak samo długą linię orzeczniczą ma pogląd, iż wymóg publikacji służy temu by jednostki mogły w sposób jasny ustalić jakie są ich prawa i obowiązki aby móc dostosować swoje postępowanie do wyznaczanego statusu prawnego[8].
Wymóg publikacji dotyczy również przepisów krajowych ustanawiających środki w celu wykonania prawa wspólnotowego (§ 45 komentowanego wyroku[9]), co jest logiczną konsekwencją tego, by standardy krajowe (przynajmniej te dotyczące przepisów wdrażających przepisy prawa wspólnotowego do krajowego porządku prawnego) odpowiadały tym unijnym.
W rozpoznawanej przez ETS sprawie największe znaczenie miało wykazanie funkcjonalnego związku pomiędzy aktem prawa wspólnotowego a środkami krajowymi powziętymi w celu jego wykonania. Jeżeli bowiem Państwo Członkowskie podejmuje środki nakładające obowiązki na jednostkę wykonując prawo wspólnotowe, to wówczas jednostka winna mieć możliwość weryfikacji zgodności przyjętych środków krajowych z aktem wspólnotowym. Z tego też względu również i akt wspólnotowy podlega obowiązkowi publikacji (§ 47 wyroku).
IX. Istota aneksu.
Następnie Trybunał rozważył, czy załącznik do Rozporządzenia nr 622/2003 miał nakładać obowiązki na jednostki. Jeżeli bowiem nie miał, wówczas brak publikacji zgodnie z dotychczasowym wywodem nie stanowiłby naruszenia zasad prawa wspólnotowego. Intuicyjnie można wyczuć, iż wykaz przedmiotów zakazanych wpływa na status prawny jednostki, gdyż formułuje obowiązek powinnościowego zachowania się w postaci nieposiadania któregoś z tych przedmiotów przy sobie i w bagażu podręcznym w strefie bezpieczeństwa i na pokładzie samolotu.
Finezją niniejszej sprawy jest to, iż podstawowa lista przedmiotów zakazanych została zawarta w załączniku (drugim, a zatytułowanym „Wskazówki w zakresie klasyfikacji przedmiotów zakazanych”) do Rozporządzenia nr 2320/2002, który został prawidłowo opublikowany[10], przy czym rakieta do tenisa nie została w nim wymieniona. Art. 4 ust. 2 ww. aktu przewiduje, iż „niezbędne środki dla wykonania i technicznego dostosowania wspólnych norm podstawowych przyjmuje się zgodnie z procedurą określoną w art. 9 ust. 2 […]” i to na jego podstawie Komisja wydała rozporządzenie nr 622/2003.
Rozporządzenie z dnia 4 kwietnia 2003 r. ustanowiło niezbędne środki do wdrożenia i technicznej adaptacji wspólnych norm podstawowych dotyczących bezpieczeństwa w lotnictwie cywilnym (art. 1 rozp.). Jednocześnie w art. 3 (zatytułowanym „Poufność”) wskazano, iż środki o których mowa w art. 1 zostały określone w załączniku. Zdanie drugie art. 3 przewiduje, iż środki te powinny pozostać w tajemnicy i nie zostać opublikowane, a jedynymi osobami, które mogłyby mieć do nich dostęp, będą osoby właściwie upoważnione przez Państwo Członkowskie bądź też Komisję. Co więcej, przedmiotowy niepublikowany Załącznik został następnie zmieniony zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia nr 68/2004, który również nie został opublikowany.
Jak jednak wykazać, iż załączniki z drugiego i trzeciego rozporządzenia (pod względem chronologicznym) wpłynęły na załącznik do pierwszego rozporządzenia, który został opublikowany? Trybunał przyjął następujące założenie: „nie można wykluczyć, iż środki przewidziane przez rozporządzenie nr 622/2003 dotyczą również listy przedmiotów zakazanych znajdujących się w załączniku do rozporządzenia nr 2320/2002”[11]. Czy przyjęty schemat wnioskowania doprowadził do trafnych wniosków? Ciężko jest to stwierdzić nie znając treści załączników do wszystkich trzech rozporządzeń. W takiej samej sytuacji znajdowali się prawdopodobnie sędziowie ETS-u. Trudności dowodowe (tj. brak dokumentów) zostały zupełnie pominięte (Trybunał należy do kategorii sądów prawa). To może wskazywać jak podobne sprawy w przyszłości będą rozstrzygane – tj. jeżeli pojawią się niejasności (np. niespełnienie wymogu publikacji aktu) przy okazji przepisów, które nakładają obowiązki na jednostki, wówczas ETS nie zastosuje dyrektywy in dubio pro reo, gdzie „oskarżonym” mógłaby być instytucja, który wydał dany akt, lecz raczej in dubio pro libertatem.
X. Informacja niejawna a zasada dostępu do dokumentów.
Rozporządzenie nr 2320/2002 wprowadziło w art. 8 ograniczenie w rozpowszechnianiu informacji jedynie w wypadkach określonych w ust. 1 pkt a, b, c. Takie informacje są tajne i nie podlegają publikacji. Taka regulacja stanowi wyjątek od zasady dostępu do dokumentów (dostępu do informacji publicznej), będącej jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego. Na taki układ wzajemnej relacji, tj. zasada (dostęp do dokumentów) – wyjątek (informacja niejawna) wskazuje sam układ orzeczenia Trybunału. Otóż, w ramach części orzeczenia zatytułowanej „Ramy prawne” w pierwszej kolejności znalazły się te dotyczące dostępu do informacji publicznej, a dopiero w drugiej kolejności uregulowania dotyczące bezpieczeństwa cywilnego, w tym przepis art. 8 Rozporządzenia.
W toku postępowania przed Trybunałem, przedstawiciel Komisji przyznał, iż „lista przedmiotów zakazanych w obszarze objętym ochroną bezpieczeństwa oraz na pokładzie statku powietrznego nie wchodzi w zakres żadnej z tych kategorii [tj. wymienionych w art. 8 Rozporządzenia]” (§ 58). Tym samym reżim poufności został zastosowany w przedmiotowym przypadku bez podstawy prawnej[12].
XI. Podsumowanie.
Tym, co zaskakuje w niniejszej sprawie jest działanie Komisji bez podstawy prawnej oraz nałożenie klauzuli poufności na załącznik do Rozporządzenia nr 622/2003, gdy zupełnie nie zostały spełnione przesłanki do tego. Tym dziwniejsze było postępowanie Komisji, gdyż środki krajowe wprowadzone w wykonaniu postanowień Załącznika w zakresie dotyczącym statusu jednostki nie zostałyby utajnione w żaden sposób. Powszechnym standardem krajów Unii Europejskiej jest bowiem dostępność do aktów normatywnych na podstawie których władza publiczna może ingerować w sytuację prawną jednostki.
Trzeba podkreślić, iż wydanie wyroku zakresowego w przedmiotowej sprawie może budzić zastrzeżenia (zob. przypis 12), choć z drugiej strony, czy istniało jedno właściwe rozwiązanie tego problemu systemowego ze względu na dokonanie następczej kontroli?
Nie zmienia to jednak faktu, iż Trybunał podkreślił wymóg publikacji wspólnotowych aktów prawnych oraz szeroki zakres zasady dostępu do dokumentów. Ma to szczególne znaczenie wtedy, gdy prawo wspólnotowego wpływa na prawa i obowiązki jednostki.
Robert Rybski
-------------------------------------------------------------
[1] Dla zachowania czytelności w paragrafie 3 przytoczone zostaną jedynie akty prawne, które zdaniem sądu krajowego były podstawą podjęcia decyzji odmawiającej Panu Heinrichowi przejścia kontroli z rakietami do tenisa. Pozostały materiał normatywny, który był podstawą wydania wyroku, będzie przytaczany na bieżąco.
[2] Są to: Rozporządzenie nr 2320/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 2002 r. ustanawiającego wspólne zasady w dziedzinie bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (publ. Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej L 355, s. 1)[2], Rozporządzenie Komisji nr 622/2003 z dnia 4 kwietnia 2003 r. ustanawiające środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych standardów dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (Dz.U. L 89, s. 9) oraz Rozporządzenie Komisji nr 68/2004 z dnia 15 stycznia 2004 r. zmieniające rozporządzenie Komisji (WE) nr 622/2003 ustanawiające środki w celu wprowadzenia w życie wspólnych podstawowych standardów dotyczących bezpieczeństwa lotnictwa cywilnego (Dz.U. L 10, s. 14).
[3] Rozporządzenie Nr 622/2003 zostało zmodyfikowane przez wskazane w przypisie 1 Rozporządzenie nr 68/2004.
[4] Sąd zadał dwa pytania Trybunałowi, lecz jedynie to przytoczone miało istotny charakter dla sprawy i zostało rozpatrzone przez Trybunał (§ 41. oraz § 70. wyroku).
[5] W postępowaniu na podstawie art. 234 TWE kontradyktoryjność jest mocno ograniczona, zaś sam wyrok stanowi bardziej odpowiedź na zadane pytanie, aniżeli rozstrzyga samą sprawę. Z tego też względu należy pojęcie rozstrzygnięcia traktować umownie.
[6] Sprawa C-161/06 Skoma-Lux [2007] ECR I-10841.
[7] Tak ETS w wyrokach: z dnia 1 października 1998 r. w sprawie C‑209/96 Zjednoczone Królestwo przeciwko Komisji, [1998] ECR I‑5655, § 35; z dnia 20 maja 2003 r. w sprawie C‑108/01 Consorzio del Prosciutto di Parma i Salumificio S. Rita, [2003] ECR I‑5121, § 89 i z dnia 21 lutego 2006 r. w sprawie C‑255/02 Halifax i in., [2006] ECR I‑1609, § 72, z dnia 21 czerwca 2007 r. w sprawie C-158/06 Stichting ROM-projecten, [2007] ECR I‑5103, § 25.
[8] Zob. wyroki Trybunału z dnia 13 lutego 1996 r. w sprawie C‑143/93 Van Es Douane Agenten, [1996] ECR I‑431, § 27 oraz z dnia 26 października 2006 r. w sprawie C‑248/04 Koninklijke Coöperatie Cosun, [2006] ECR I‑10211, § 79.
[9] Trybunał powołuje się przy tym na wyroki z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie C‑313/99 Mulligan i in., [2002] ECR I-5719, § 35, 36, 51 i 52 oraz z dnia 11 stycznia 2007 r. w sprawie C‑384/05 Piek, [2007] ECR I-289, § 34.
[10] „Wskazówki…” budzą niepokój ze względu na to, iż nie stanowią zamkniętego katalogu przedmiotów zakazanych, lecz jak wskazuje sama nazwa załącznika stanowią one wręcz pewien minimalny standard, możliwy następnie do rozszerzenia przez państwa członkowskie. W załączniku sformułowano dwie dyrektywy postępowania: sprawdzania czy dany przedmiot „daje powody sądzić, że może […] zostać użyty jako broń”. Drugą dyrektywą jest zaś wymóc zachowania każdorazowo zdrowego rozsądku przy ocenie użycia danej rzeczy jako broni. Warto zastanowić się, czy każdorazowo zmienne obowiązki nakładane na jednostkę odpowiadają wymogowi proporcjonalności– nawet wówczas gdy regulacje te będą dopiero stanowiły podstawę przyjęcia odpowiednich środków przez Państwa Członkowskie.
[11] Przesłanką takiego założenia było to, iż w paragrafie trzecim preambuły do rozporządzenia nr 68/2004 mowa jest o potrzebie utworzenia „zharmonizowanej, powszechnie dostępnej listy wskazującej oddzielnie te przedmioty, których wnoszenie przez pasażerów jest zabronione” i dalej ETS stwierdza, iż „podkreślona […] konieczność ustanowienia zharmonizowanej listy oznacza […], że lista załączona do rozporządzenia nr 2320/2002 w rzeczywistości podlegała zmianom” (§ 55 wyroku).
[12] Aktualizuje to przesłankę naruszenia Traktatu z art. 230 ust. 2 TWE, co umożliwia Trybunałowi stwierdzenie nieważności aktu w ramach procedury pytań prejudycjalnych. Również i przesłanka naruszenia jakiejkolwiek reguły prawnej związanej ze stosowaniem TWE poprzez nieopublikowanie załącznika do Rozporządzenia Nr 622/2003 została wypełniona. Trybunał nie skorzystał jednak z tej możliwości (§ 65). Wydaje się, iż wynikało to z ilości państw (jedenaście), które interweniowały w sprawie, a także na ewentualne komplikacje wynikające z orzeczenia nieważności całego czy też części rozporządzenia dla Państw Członkowskich, które przyjęły już odpowiednie środki krajowe. ETS wydał wyrok zakresowy. Można się zastanawiać jak wiele da to jednostkom. Owszem, jeżeli Państwo Członkowskie wprost wskaże, iż zastosowane środki krajowe mają swoją podstawę w załączniku do Rozporządzenia nr 622/2003, wówczas jednostka będzie miała możliwość wykazać, iż obowiązki nakładane na nią wykonujące prawo wspólnotowe nie mogą znaleźć wobec niej zastosowania, gdyż samo źródło zostało zakresowo wyłączone. Ten poziom ochrony ma jednak wymiar czysto iluzoryczny. Jednostka nie znając treści Załącznika, nie będzie mogła sama stwierdzić czy środki krajowe zostały wprowadzone w wykonaniu postanowień zawartych w Załączniku czy też nie. I o ile powszechnym we Wspólnotach Europejskich jest wymóg działania władzy publicznej na podstawie prawa (a więc nie stosowania względem jednostek środków krajowych wydanych na podstawie przedmiotowego Załącznika), o tyle w przypadku ochrony bezpieczeństwa i informacji niejawnej brak jest odpowiednich środków kontroli, czy aby tak jest na pewno.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
