Komentarz do dokumentu: Rosiński (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2008-02-27 14:31:33
Problematyczne planowanie przestrzenne - komentarz do wyroku ETPC w sprawie Rosiński przeciwko Polsce
17 lipca 2007 Europejski Trybunał Praw Człowieka ogłosił wyrok w sprawie Rosiński przeciwko Polsce.
ETPC stwierdził naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Trybunał zasądził także na rzecz Skarżącego zadośćuczynienie w wysokości 5 tys. euro. Sprawa ujawnia konsekwencje wieloletnich zaniedbań państwa w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W 1965 r. Jerzy Rosiński nabył działkę rolną na peryferiach Milanówka. Plan zagospodarowania przestrzennego z 1981 r. zakładał, że w sąsiedztwie będzie przebiegać obwodnica. J. Rosiński po zakupie działki wykonał ogrodzenie, linię energetyczną i doprowadził wodę do działki. Zamierzał wybudować na swojej działce dom. W 1993 r. uchwalono nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obwodnica miała przebiegać m.in. przez działkę p. Rosińskiego. Mimo zmiany przeznaczenia gruntu należącego do J. Rosińskiego, nie otrzymał on odszkodowania, ponieważ ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała żadnej formy rekompensaty z tytułu niekorzystnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, nie określono terminu, w którym mają być zrealizowane inwestycje publiczne. Co więcej, osiem lat po uchwaleniu planu, w 2001 r., Wojewoda Mazowiecki poinformował, że ze względów finansowych budowa obwodnicy nie rozpocznie się przed rokiem 2010.
Niepewność ponad rozsądną miarę.
Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego”. Ponadto, „Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym, lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.”
W pierwszej kolejności Trybunał zauważył, że na sytuację Skarżącego niekorzystnie wpływała nie tyle sama perspektywa wywłaszczenia, ile fakt, że przez wiele lat pozostawał w niepewności co do przeznaczenia swojej nieruchomości. Co gorsza, pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było ubiegać się o jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu niekorzystnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 roku. Jedynie osobom poszkodowanym przez postanowienia planów uchwalonych po tej dacie przyznano możliwość ubiegania się o rekompensatę. Należy dodać, że obowiązywanie przepisów wyłączających możliwość uzyskania rekompensaty było przez ustawodawcę dwukrotnie przedłużane, aż do roku 2003, kiedy to uchwalono nową ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwlekanie terminu wejścia w życie przepisów było motywowane wysokimi kosztami, jakie nakładały one na gminy. Nowa ustawa spowodowała ostateczną utratę mocy planów uchwalonych przed 1995 r. i w obecnym stanie prawnym istnieje dla prywatnych właścicieli ścieżka dochodzenia odszkodowania z tytułu niekorzystnych postanowień wszystkich obowiązujących planów miejscowych.
Zgodnie bowiem z art. 36 obecnie obowiązującej regulacji, „Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może (...) żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.” Notabene, fakt utraty na podstawie ustawy z 2003 r. mocy wiążącej przez plany miejscowe uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. spotkał się ze zdecydowaną krytyką ze strony gmin. Rada Miejska w Łodzi skierowała nawet w tej kwestii wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r., który zakładał wygaśnięcie mocy obowiązującej planów. Gminy podkreślały, że brak środków na sporządzenie nowych planów przy jednoczesnym wygaśnięciu starych, spowoduje planistyczny chaos oraz uniemożliwi prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej.
Wyrokiem z 12 marca 2007 r. (sygn. K 54/05) TK odrzucił zarzut niekonstytucyjności omawianego przepisu. Nie ma jednak wątpliwości, że poza skutkami pozytywnymi, niesie on dla prywatnych właścicieli także konsekwencje negatywne, np. rozwiązuje w znacznym stopniu ręce właścicielom sąsiednich nieruchomości. Ich poczynania inwestycyjne – uwolnione od ograniczeń planistycznych - mogą spowodować poważne obniżenie wartości nieruchomości przyległych. Problem jest tym poważniejszy, że wiele gmin do tej pory nie jest w stanie udźwignąć finansowego ciężaru uchwalenia nowych planów miejscowych. Podsumowując swoje rozważania w wyroku w sprawie Rosiński..., ETPC uznał, że w opisanym stanie faktycznym ingerencja w prawo własności przysługujące Skarżącemu przekroczyła ramy wyznaczone Konwencją. W szczególności, niedopuszczalne było pozostawienie Skarżącego w stanie niepewności co do tego, czy postanowienia planu miejscowego zakładające realizacje inwestycji publicznych zostaną wdrożone w rozsądnym terminie. Brak też było podstaw, by oczekiwać, że przewidziane w planie inwestycje doczekają się w krótkim czasie realizacji.
Wieloletnie zaniedbania
Wyrok w sprawie Rosiński przeciwko Polsce przynosi szereg istotnych wniosków dotyczących problemów planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Po pierwsze, Trybunał zdaje sobie sprawę z faktu, że proces odchodzenia od socjalistycznych porządków w dziedzinie planowania przestrzennego nastręcza państwu wiele trudności. Nie zwalniają one jednak państwa od poszanowania zobowiązań płynących z Konwencji. Po drugie, niedopuszczalne jest pozostawianie prywatnych właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Państwo, prowadząc politykę przestrzenną, dysponuje szerokim marginesem swobody. Nigdy nie może ona przekraczać rozsądnych granic. Nawet konieczność uporania się z zaszłościami wyniesionymi z okresu realnego socjalizmu, nie może usprawiedliwiać naruszania prawa własności przysługującego jednostkom. Nie ma wątpliwości, że sprawa Rosiński przeciwko Polsce odsłania skutki wieloletnich zaniedbań i niedociągnięć ze strony państwa w prowadzeniu polityki przestrzennej.
Podobnych spraw jest zapewne więcej, ponieważ realizacji inwestycji celu publicznego (drogi, mosty, szpitale, etc.) od początku transformacji systemowej w Polsce towarzyszyło dość „swobodne” podejście państwa do poszanowania prawa własności obywateli. ETPC upomniał Polskę za tego rodzaju działania już wcześniej, w wyroku w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce z września 2006 r., który dotyczył podobnego stanu faktycznego. Podstawowy problem polega na tym, że przez wiele lat odwleka się podjęcie zaplanowanych inwestycji, pozostawiając obywateli w niepewności co do przeznaczenia ich własności, a ponadto pozbawia się ich jeszcze możliwości dochodzenia rekompensaty z tego tytułu. Argument o wysokich kosztach tego rodzaju inwestycji jest trafny tylko częściowo, ponieważ wielu problemów można było uniknąć, gdyby nie zaniedbania i błędy ze strony organów administracji. Teraz państwo musi być gotowe do poniesienia konsekwencji tych niedociągnięć.
Dawid Sześciło
17 lipca 2007 Europejski Trybunał Praw Człowieka ogłosił wyrok w sprawie Rosiński przeciwko Polsce.
ETPC stwierdził naruszenie przez Polskę art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Trybunał zasądził także na rzecz Skarżącego zadośćuczynienie w wysokości 5 tys. euro. Sprawa ujawnia konsekwencje wieloletnich zaniedbań państwa w dziedzinie planowania i zagospodarowania przestrzennego.
W 1965 r. Jerzy Rosiński nabył działkę rolną na peryferiach Milanówka. Plan zagospodarowania przestrzennego z 1981 r. zakładał, że w sąsiedztwie będzie przebiegać obwodnica. J. Rosiński po zakupie działki wykonał ogrodzenie, linię energetyczną i doprowadził wodę do działki. Zamierzał wybudować na swojej działce dom. W 1993 r. uchwalono nowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym obwodnica miała przebiegać m.in. przez działkę p. Rosińskiego. Mimo zmiany przeznaczenia gruntu należącego do J. Rosińskiego, nie otrzymał on odszkodowania, ponieważ ustawa z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidywała żadnej formy rekompensaty z tytułu niekorzystnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym, nie określono terminu, w którym mają być zrealizowane inwestycje publiczne. Co więcej, osiem lat po uchwaleniu planu, w 2001 r., Wojewoda Mazowiecki poinformował, że ze względów finansowych budowa obwodnicy nie rozpocznie się przed rokiem 2010.
Niepewność ponad rozsądną miarę.
Zgodnie z art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: „Każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swojego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego”. Ponadto, „Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym, lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.”
W pierwszej kolejności Trybunał zauważył, że na sytuację Skarżącego niekorzystnie wpływała nie tyle sama perspektywa wywłaszczenia, ile fakt, że przez wiele lat pozostawał w niepewności co do przeznaczenia swojej nieruchomości. Co gorsza, pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można było ubiegać się o jakiekolwiek odszkodowanie z tytułu niekorzystnych postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przed 1 stycznia 1995 roku. Jedynie osobom poszkodowanym przez postanowienia planów uchwalonych po tej dacie przyznano możliwość ubiegania się o rekompensatę. Należy dodać, że obowiązywanie przepisów wyłączających możliwość uzyskania rekompensaty było przez ustawodawcę dwukrotnie przedłużane, aż do roku 2003, kiedy to uchwalono nową ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwlekanie terminu wejścia w życie przepisów było motywowane wysokimi kosztami, jakie nakładały one na gminy. Nowa ustawa spowodowała ostateczną utratę mocy planów uchwalonych przed 1995 r. i w obecnym stanie prawnym istnieje dla prywatnych właścicieli ścieżka dochodzenia odszkodowania z tytułu niekorzystnych postanowień wszystkich obowiązujących planów miejscowych.
Zgodnie bowiem z art. 36 obecnie obowiązującej regulacji, „Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może (...) żądać od gminy: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części.” Notabene, fakt utraty na podstawie ustawy z 2003 r. mocy wiążącej przez plany miejscowe uchwalone przed 1 stycznia 1995 r. spotkał się ze zdecydowaną krytyką ze strony gmin. Rada Miejska w Łodzi skierowała nawet w tej kwestii wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności z ustawą zasadniczą przepisu art. 87 ust. 3 ustawy z 2003 r., który zakładał wygaśnięcie mocy obowiązującej planów. Gminy podkreślały, że brak środków na sporządzenie nowych planów przy jednoczesnym wygaśnięciu starych, spowoduje planistyczny chaos oraz uniemożliwi prowadzenie racjonalnej polityki przestrzennej.
Wyrokiem z 12 marca 2007 r. (sygn. K 54/05) TK odrzucił zarzut niekonstytucyjności omawianego przepisu. Nie ma jednak wątpliwości, że poza skutkami pozytywnymi, niesie on dla prywatnych właścicieli także konsekwencje negatywne, np. rozwiązuje w znacznym stopniu ręce właścicielom sąsiednich nieruchomości. Ich poczynania inwestycyjne – uwolnione od ograniczeń planistycznych - mogą spowodować poważne obniżenie wartości nieruchomości przyległych. Problem jest tym poważniejszy, że wiele gmin do tej pory nie jest w stanie udźwignąć finansowego ciężaru uchwalenia nowych planów miejscowych. Podsumowując swoje rozważania w wyroku w sprawie Rosiński..., ETPC uznał, że w opisanym stanie faktycznym ingerencja w prawo własności przysługujące Skarżącemu przekroczyła ramy wyznaczone Konwencją. W szczególności, niedopuszczalne było pozostawienie Skarżącego w stanie niepewności co do tego, czy postanowienia planu miejscowego zakładające realizacje inwestycji publicznych zostaną wdrożone w rozsądnym terminie. Brak też było podstaw, by oczekiwać, że przewidziane w planie inwestycje doczekają się w krótkim czasie realizacji.
Wieloletnie zaniedbania
Wyrok w sprawie Rosiński przeciwko Polsce przynosi szereg istotnych wniosków dotyczących problemów planowania i zagospodarowania przestrzennego w Polsce. Po pierwsze, Trybunał zdaje sobie sprawę z faktu, że proces odchodzenia od socjalistycznych porządków w dziedzinie planowania przestrzennego nastręcza państwu wiele trudności. Nie zwalniają one jednak państwa od poszanowania zobowiązań płynących z Konwencji. Po drugie, niedopuszczalne jest pozostawianie prywatnych właścicieli w długoletniej niepewności co do ostatecznego przeznaczenia ich nieruchomości. Państwo, prowadząc politykę przestrzenną, dysponuje szerokim marginesem swobody. Nigdy nie może ona przekraczać rozsądnych granic. Nawet konieczność uporania się z zaszłościami wyniesionymi z okresu realnego socjalizmu, nie może usprawiedliwiać naruszania prawa własności przysługującego jednostkom. Nie ma wątpliwości, że sprawa Rosiński przeciwko Polsce odsłania skutki wieloletnich zaniedbań i niedociągnięć ze strony państwa w prowadzeniu polityki przestrzennej.
Podobnych spraw jest zapewne więcej, ponieważ realizacji inwestycji celu publicznego (drogi, mosty, szpitale, etc.) od początku transformacji systemowej w Polsce towarzyszyło dość „swobodne” podejście państwa do poszanowania prawa własności obywateli. ETPC upomniał Polskę za tego rodzaju działania już wcześniej, w wyroku w sprawie Skibińscy przeciwko Polsce z września 2006 r., który dotyczył podobnego stanu faktycznego. Podstawowy problem polega na tym, że przez wiele lat odwleka się podjęcie zaplanowanych inwestycji, pozostawiając obywateli w niepewności co do przeznaczenia ich własności, a ponadto pozbawia się ich jeszcze możliwości dochodzenia rekompensaty z tego tytułu. Argument o wysokich kosztach tego rodzaju inwestycji jest trafny tylko częściowo, ponieważ wielu problemów można było uniknąć, gdyby nie zaniedbania i błędy ze strony organów administracji. Teraz państwo musi być gotowe do poniesienia konsekwencji tych niedociągnięć.
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
