Komentarz do dokumentu: Odpowiedzialność komornika za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu czynności (Orzeczenia)
Autor: Michał Ziółkowski Data dodania: 2009-04-08 13:20:02
1. Analizując mechanizm odpowiedzialności władzy publicznej zwykło się wyróżniać trzy kolejne okresy rozwoju przepisów regulujących tę odpowiedzialność[1]. W pierwszym okresie za szkodę wyrządzoną przy wykonywaniu władzy publicznej odpowiadał osobiście jedynie funkcjonariusz publiczny. Roszczenie kierowane było do jego majątku osobistego i tylko z tego majątku mogło zostać zaspokojone[2]. W drugim okresie, odpowiedzialność osobistą funkcjonariusza uzupełniała odpowiedzialność samego państwa. Odpowiadało ono jednak jedynie na wypadek braku możliwości zaspokojenia się poszkodowanego z majątku funkcjonariusza[3]. W trzecim okresie rozwoju, bezpośrednia odpowiedzialność za szkodę została przerzucona na państwo. W miejsce odpowiedzialności bezpośredniego sprawcy pojawiła się odpowiedzialność władzy publicznej solidarnie ze sprawcą. Uzasadnieniem takiego rozwiązania była „konieczność wyważenia interesu indywidualnego poszkodowanego i interesu ogólnego”[4].
Z jednej strony system odpowiedzialności solidarnej umacniając pozycję poszkodowanego zwiększał szansę na realizację roszczenia oraz ułatwiał jego egzekucję. Z drugiej strony, system ten zapobiegał nadmiernemu obciążeniu państwa (w szerszym ujęciu finansowanej z danin publicznych zinstytucjonalizowanej wspólnoty upodmiotowionych jednostek[5]) przed nadmiernym obciążeniem związanym z obowiązkiem odszkodowawczym. Nadmiernemu obciążeniu zapobiegał nierozerwalnie związany z mechanizmem odpowiedzialności solidarnej system roszczeń regresowych.
2. Odpowiedzialność władzy publicznej za szkody wyrządzone przez komornika, nieprzerwanie od okresu międzywojennego[6] ukształtowana była zgodnie z trzecim z przedstawionych powyżej modeli. Solidarny model odpowiedzialności implementowano do treści art. 769 KPC, który od 1965 r. do 2004 r. stanowił wyłączną podstawę[7] odpowiedzialności komornika i Skarbu Państwa.
Odpowiedzialność ta była zaś uzależniona od łącznego zaistnienia trzech przesłanek:
(i) wystąpienia szkody,
(ii) związku przyczynowego oraz
(iii) niemożności zapobieżenia przez poszkodowanego szkodzie (art. 769 § 1 in fine KPC).
Od spełnienia powyższych przesłanek zależała również solidarna odpowiedzialność Skarbu Państwa (art. 769 §2 KPC).
W przeciwieństwie do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza (art. 417- 419 KC), odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa z komornikiem wykazywała trzy istotne różnice.
Po pierwsze, nie była uzależniona od uprzedniego wykazania, że działanie lub zaniechanie komornika można było zakwalifikować jako ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego a jego wina została stwierdzona orzeczeniem właściwego organu (por. art. 418 KC). Po drugie, solidarna odpowiedzialność Skarbu Państwa z komornikiem była uzależniona od spełnienia dodatkowej przesłanki przewidzianej w art. 769 §1 in fine KPC. Po trzecie, art. 769 §3 KPC przewidywał krótszy, bo zaledwie dwuletni termin przedawnienia roszczeń (por. art. 118 w zw. z art. 417 KC). W przeciwieństwie do regulacji ogólnej (tj. art. 417 – 420 KC), Skarb Państwa odpowiadał nie tyle „za” komornika, ile „z” lub „obok” komornika[8]. Każdy z dłużników odpowiadał za całą szkodę aż do zupełnego (art. 366 §2 KC) zaspokojenia wierzyciela. Komornik odpowiadał zatem za szkodę osobiście – tj. całym swoim majątkiem.
3. Wyrokiem z 20 stycznia 2004 r.[9] Trybunał Konstytucyjny uznał art. 769 KPC za niezgodny z art. 77 ust 1 Konstytucji. Wskutek derogacji tego przepisu, jedyną podstawą odpowiedzialności komornika stał się art. 23 KomSEgzU[10]. Przepis ten nie przewidywał jednak odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa - brak bowiem było w jego treści odpowiednika §2 art. 769 KPC. Wyrok TK wyeliminował zatem szczególną podstawę odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa i komornika. Pomimo iż w polskim systemie prawnym solidarności się nie domniemywa i musi wynikać ona z wyraźnego przepisu ustawy lub woli stron, nadal możliwa była odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa i komornika na zasadach ogólnych. Jak uznał TK, derogacja art. 769 KPC nie doprowadziła do powstania luki prawnej.
W doktrynie zaproponowano reinterpretację art. 23 KomSEgzU, wedle której przepis ten (w swej treści nie przewidujący expresis verbis przesłanki winy) w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji przewidywał odpowiedzialność osobistą komornika jako funkcjonariusza publicznego za bezprawne działanie[11]. Pogląd ten zyskał aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który przyjął, że art. 23 KomSEgzU za szkodę wyrządzoną w toku egzekucji przed 1 września 2004 r., przewidywał odpowiedzialność deliktową komornika za działanie niezgodne z prawem[12]. Podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa stanowił wówczas art. 417 KC w zw. z art. 77 ust 1 Konstytucji. Zważywszy na tożsamość szkody wyrządzonej przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych oraz tożsamość zasad odpowiedzialności (zasada bezprawności) zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie SN[13] przyjęto odpowiedzialność Skarbu Państwa i komornika jako solidarną w świetle art. 441 § 1 KC[14].
4. Jak wynika z części historycznej uzasadnienia wyroku w sprawie SK 34/07 podstawą prawną ostatecznego orzeczenia o prawach i wolnościach skarżącego (tj. wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 28 lutego 2007 r.) były przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrządzenia szkody (tj. w kwietniu 2003 r.) interpretowane z uwzględnieniem treści wyroków TK w sprawach SK 18/00[15] oraz SK 26/03. Jako podstawę odpowiedzialności komornika przyjęto zatem art. 23 KomSEgzU w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2004 r. Za podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa mógł być przyjęty jedynie art. 417 KC w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Jako podstawę odpowiedzialności solidarnej można było przyjąć zaś art. 441 §1 KC.
W ocenie skarżącego opisany powyżej model odpowiedzialności nie uwzględniał pozycji komornika w systemie podmiotów wykonujących władzę publiczną. Tym samym, odpowiedzialność na zasadzie bezprawności stanowiła nadmierne obciążenie dla podporządkowanego – w ocenie skarżącego – decyzjom sądu komornika.
Powyższy pogląd, w świetle charakteru podejmowanych przez komornika czynności, należało uznać za nietrafny. Komornik jest bowiem funkcjonariuszem publicznym wyposażonym w elementy władztwa publicznego. Usytuowanie komornika w pozycji nadrzędnej względem jednostki oraz możliwość zastosowania przymusu przesądza o konieczności odwołania się do zasady bezprawności w przypadku szkody wyrządzonej czynnościami komorniczymi. Na pierwszym plan wysuwa się bowiem potrzeba zapewnienia efektywności prawu podmiotowemu do domagania się odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej - wyrażonemu w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Z aprobatą zatem należy przyjąć stanowisko TK, który nawiązując do wcześniejszego orzecznictwa potwierdził publicznoprawny charakter czynności komornika[16].
Zważywszy fakt, iż odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną ukształtowano w oparciu o „surową” zasadę bezprawności, rozwiązanie takie niewątpliwie jest korzystne dla podmiotów poszkodowanych. Zapewnie ono również efektywność gwarancji wynikających z art. 77 ust. 1 Konstytucji w zakresie działalności komorników sądowych.
Prawidłowe zabezpieczenie uprawnień poszkodowanego nie przesądza jednak o poprawności całego mechanizmu odpowiedzialności za bezprawne szkody wyrządzone przez komornika. Ocena tego mechanizmu wykracza bowiem poza kwestię jego gwarancyjnego charakteru. Prawidłowe rozłożenie ryzyka odpowiedzialności pomiędzy - reprezentowaną przez Skarb Państwa – zbiorowością a komornikiem wymaga analizy poszczególnych elementów tego mechanizmu przez pryzmat zasad: proporcjonalności, sprawiedliwości i legalizmu.
Z aprobatą należy zatem przyjąć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, iż „poddany kontroli model odpowiedzialności komorników za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych jest jedynym możliwym lub choćby optymalnym czy najbardziej efektywnym na gruncie obowiązującej Konstytucji. Tym samym aktualność zachowała wypowiedź Trybunału sformułowana w ramach wspominanej sprawy o sygn. SK 26/03, iż: <>”.
5. Komornik jest bowiem szczególnego rodzaju funkcjonariuszem publicznym. Mianowicie nie jest on organem władzy publicznej, ale zachowującym znaczącą samodzielność podmiotem wyposażonym w element tej władzy. Jest on powiązany organizacyjnie ze strukturą wymiaru sprawiedliwości oraz poddany nadzorowi judykacyjnemu i administracyjnemu. Należy jednak podkreślić, że istnieje szereg czynności egzekucyjnych, które nie mogą być z swej natury kontrolowane i sanowane w trybie nadzoru judykacyjnego.
Ponadto, po rozwiązaniu mocą ustawy stosunku służbowej podległości komorników względem prezesów sądu właściwego, nie jest możliwy ścisły nadzór administracyjny. Komornik prowadzi działalność na własne ryzyko, jest samodzielnym podmiotem w zakresie prawa pracy, niezależnym od sfery budżetowej.
Należy również zwrócić uwagę, iż wprowadzone przez ustawodawcę[17] „elementy konkurencyjności” w zakresie możliwości wyboru komornika (art.8 ust. 5 KomSEgzU), zbliżają zasady funkcjonowania komornika do wolnych zawodów (np. notariusza). Zbliżają, albowiem zmiana ta nie uczyniła z komornika wolnego zawodu. Komornik co do zasady działa na obszarze swojego rewiru i jest organizacyjnie powiązany z właściwym sądem rejonowym (art. 8 ust 1 w zw. z art. 1 in fine KomSEgzU). Istnienie właściwości miejscowej jest zaś cechą charakterystyczną dla organizacji władzy publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, iż powiązanie komornika z władzą sądowniczą ma charakter jedynie funkcjonalny. Świadczą o tym kolejne nowelizacje KomSEgzU: zrywające z zasadą służbowego podporządkowania, wprowadzające elementy konkurencyjności, niezależność budżetową komornika, szeroką swobodę w organizacji i prowadzeniu kancelarii.
Powyższe oraz fakt, iż komornik jest zawodem zaufania publicznego posiadającym własny samorząd[18] skłaniają do uznania samodzielności jako istotnego elementu jego statusu prawnego.
Samodzielność postępowania w połączeniu z możliwością wyrządzenia dotkliwych szkód majątkowych, jak i niemajątkowych poddaje w wątpliwość zasadność obciążania zbiorowości ryzykiem odpowiedzialności za bezprawne działania komornika. Model odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa budzi w tym kontekście zastrzeżenia. Z drugiej jednak strony, wciąż obecna więź publicznoprawna między komornikiem a władzą publiczną nie pozwala na całkowite uwolnienie zbiorowości od ryzyka odpowiedzialności.
W tym kontekście należy zauważyć, iż w doktrynie wskazano na zasadność rezygnacji z odpowiedzialności solidarnej na rzecz subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa z komornikiem[19]. De lege ferenda zaproponowano[20], aby ryzyko odpowiedzialności w pierwszej kolejności ponosił jedynie komornik. Odpowiedzialność Skarbu Państwa aktualizowałaby się dopiero na wypadek niewypłacalności samego komornika (tzn. ponad sumę ubezpieczenia obowiązkowego odpowiedzialności cywilnej). Odpowiedzialność komornika miałaby zatem charakter osobisty i ograniczony. W razie niemożności zaspokojenia się poszkodowanego w tym zakresie mógłby on skierować swoje roszczenie do Skarbu Państwa. Wzorem dla tego modelu odpowiedzialności były przepisy KSH przewidujące subsydiarną odpowiedzialność wspólników spółki osobowej na wypadek bezskutecznej egzekucji z majątku spółki (art. 31 KSH).
Nie ma przeszkód, aby w świetle zmian zachodzących w statusie komornika odpowiedzialność komornika uczynić: osobistą i nieograniczoną. Komornik odpowiadałaby wówczas do wysokości sumy ubezpieczeniowej – w pierwszej kolejności, a następnie z majątku osobistego. Dopiero w przypadku bezskuteczności egzekucji z majątku osobistego aktualizowałaby się subsydiarna odpowiedzialność Skarbu Państwa.
Wydaje się, iż model ten odpowiada przemianom zachodzącym w regulacji zawodu komornika. Mając bowiem na względzie znaczącą samodzielność komornika w wykonywaniu powierzonych mu przez ustawę czynności, obciąża go osobistą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Jednocześnie mając na względzie jedynie funkcjonalny związek komornika z wymiarem sprawiedliwości umożliwia na uruchomienie odpowiedzialności Skarbu Państwa dopiero w wypadku niewypłacalności komornika. Omówiona powyżej propozycja odpowiada zarówno gwarancyjnej funkcji art. 77 ust. 1 Konstytucji, jak i potrzebie proporcjonalnego i racjonalnego rozkładu ryzyka odpowiedzialności.
Postępująca jednak „prywatyzacja” zawodu komornika oraz przekształcenie go w wolny zawód zaufania publicznego będzie uzasadniać uwolnienie zbiorowości od odpowiedzialności (np. na wzór regulacji odpowiedzialności notariusza) i oparcie jej np. na ubezpieczeniu obowiązkowym odpowiedzialności cywilnej.
Michał Marek Ziółkowski
-------------------------------------------------------------
[1] A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1985, s. 17.
[2] Zasadniczym mankamentem tego rozwiązania było ryzyko niezaspokojenia poszkodowanego, gdy naprawa doznanego przez niego uszczerbku przekraczała możliwości majątkowe funkcjonariusza.
[3] Ciężar ryzyka wadliwego działania władzy publicznej ponosił zatem konkretny funkcjonariusz. W przypadku jego niewypłacalności uzyskanie wynagrodzenia wiązało się z inicjowaniem dodatkowego postępowania przeciwko państwu, które odpowiadało jedynie posiłkowo.
[4] J.M. Kondek, Teoretycznoprawne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PS 2007, nr 1, s. 39.
[5] Zob. wywody nt. zasady równości obywateli wobec ciężarów publicznych w kontekście mechanizmu odpowiedzialności władzy publicznej: J. Kosik, Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, s. 195.
[6] Zgodnie z treścią art. Art. 521 § 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 31 grudnia 1960 r. o komornikach (Dz.U. z 1961 r., nr 13, poz. 66, ze zm.) Skarb Państwa odpowiadał solidarnie za szkodę wyrządzoną przez komornika jego niedbalstwem lub złą wolą. Poszkodowany mógł zatem dochodzić odszkodowania od komornika i Skarbu Państwa łącznie, jak również wytoczyć powództwo przeciwko samemu Skarbowi Państwa lub komornikowi. Odpowiedzialność Skarbu Państwa miała jednak charakter „drugorzędny”. Jak wyjaśnił SN, Skarb Państwa odpowiadał za szkody tylko wówczas, „jeżeli została stwierdzona odpowiedzialność komornika, i odwrotnie, zwolniony on zostanie od odpowiedzialności, jeżeli udowodni, że komornik nie ponosi w myśl powyższego przepisu (art. 512 KPCRozp – M.Z.) odpowiedzialności” (Orzeczenie SN z 27 kwietnia 1938 r., I C 759/37, OSN(C) 1939, nr 2, poz. 84.).
[7] Na mocy art. 421 KC przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych nie stosowano jeżeli odpowiedzialność ta była uregulowana w przepisach szczególnych. Szczególny charakter - względem reżimu przewidzianego w art. 417- 419 KC – miał zatem art. 769 KPC (Orzeczenie SN z 27 października 1971 r., I CR 427/71, OSNCP 1972, nr 5, poz. 29).
[8] Orzeczenie SN z 27 października 1971 r., I CR 427/71, OSNCP 1972, nr 5, poz. 29; zob. też. K. Lubiński, K. Lubiński, Stanowisko i postawy odpowiedzialności prawnej komornika sądowego w prawie polskim, Sopot 1996, s. 58.
[9] Wyrok z 20 stycznia 2004, SK 26/03, OTK ZU 1/A/2004, poz. 3.
[10] Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882, ze zm.)
[11] Por. E. Bagińska, A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku TK z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt. SK 26/03, P.Sejm. 2004, nr 4 s.122 in fine.
[12] Uchwała SN z 13 października 2004 r., III CZP 54/04, OSP 2005, nr 10, poz. 115, z glosą E. Bagińskiej.
[13] Wyrok z 27 marca 2008 r., III CSK 376/07, LEX nr 385587.
[14] W obecnym stanie prawnym (tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 września 2004 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 236, poz. 2356.) odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa i komornika znów ma swoją szczególną podstawę w treści art. 23 §2 KomSEgzU
[15] Wyrok w 4 grudnia 2000 r., SK 18/00, OTK ZU nr8/2001, poz. 256.
[16] Zob. np. cytowany wcześniej wyrok z 20 stycznia 2004, SK 26/03; zob. też wyrok z 13 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr9/A/2003, poz. 98.
[17] Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 112, poz. 769.
[18] Stanowisko takie zajął TK w wyroku z 13 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98.
[19] E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006 r., s. 463.
[20] Zob. też. E. Bagińska, A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku TK z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt. SK 26/03, P.Sejm. 2004, nr 4, s. 125.
Z jednej strony system odpowiedzialności solidarnej umacniając pozycję poszkodowanego zwiększał szansę na realizację roszczenia oraz ułatwiał jego egzekucję. Z drugiej strony, system ten zapobiegał nadmiernemu obciążeniu państwa (w szerszym ujęciu finansowanej z danin publicznych zinstytucjonalizowanej wspólnoty upodmiotowionych jednostek[5]) przed nadmiernym obciążeniem związanym z obowiązkiem odszkodowawczym. Nadmiernemu obciążeniu zapobiegał nierozerwalnie związany z mechanizmem odpowiedzialności solidarnej system roszczeń regresowych.
2. Odpowiedzialność władzy publicznej za szkody wyrządzone przez komornika, nieprzerwanie od okresu międzywojennego[6] ukształtowana była zgodnie z trzecim z przedstawionych powyżej modeli. Solidarny model odpowiedzialności implementowano do treści art. 769 KPC, który od 1965 r. do 2004 r. stanowił wyłączną podstawę[7] odpowiedzialności komornika i Skarbu Państwa.
Odpowiedzialność ta była zaś uzależniona od łącznego zaistnienia trzech przesłanek:
(i) wystąpienia szkody,
(ii) związku przyczynowego oraz
(iii) niemożności zapobieżenia przez poszkodowanego szkodzie (art. 769 § 1 in fine KPC).
Od spełnienia powyższych przesłanek zależała również solidarna odpowiedzialność Skarbu Państwa (art. 769 §2 KPC).
W przeciwieństwie do odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną przez funkcjonariusza (art. 417- 419 KC), odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa z komornikiem wykazywała trzy istotne różnice.
Po pierwsze, nie była uzależniona od uprzedniego wykazania, że działanie lub zaniechanie komornika można było zakwalifikować jako ścigane w trybie postępowania karnego lub dyscyplinarnego a jego wina została stwierdzona orzeczeniem właściwego organu (por. art. 418 KC). Po drugie, solidarna odpowiedzialność Skarbu Państwa z komornikiem była uzależniona od spełnienia dodatkowej przesłanki przewidzianej w art. 769 §1 in fine KPC. Po trzecie, art. 769 §3 KPC przewidywał krótszy, bo zaledwie dwuletni termin przedawnienia roszczeń (por. art. 118 w zw. z art. 417 KC). W przeciwieństwie do regulacji ogólnej (tj. art. 417 – 420 KC), Skarb Państwa odpowiadał nie tyle „za” komornika, ile „z” lub „obok” komornika[8]. Każdy z dłużników odpowiadał za całą szkodę aż do zupełnego (art. 366 §2 KC) zaspokojenia wierzyciela. Komornik odpowiadał zatem za szkodę osobiście – tj. całym swoim majątkiem.
3. Wyrokiem z 20 stycznia 2004 r.[9] Trybunał Konstytucyjny uznał art. 769 KPC za niezgodny z art. 77 ust 1 Konstytucji. Wskutek derogacji tego przepisu, jedyną podstawą odpowiedzialności komornika stał się art. 23 KomSEgzU[10]. Przepis ten nie przewidywał jednak odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa - brak bowiem było w jego treści odpowiednika §2 art. 769 KPC. Wyrok TK wyeliminował zatem szczególną podstawę odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa i komornika. Pomimo iż w polskim systemie prawnym solidarności się nie domniemywa i musi wynikać ona z wyraźnego przepisu ustawy lub woli stron, nadal możliwa była odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa i komornika na zasadach ogólnych. Jak uznał TK, derogacja art. 769 KPC nie doprowadziła do powstania luki prawnej.
W doktrynie zaproponowano reinterpretację art. 23 KomSEgzU, wedle której przepis ten (w swej treści nie przewidujący expresis verbis przesłanki winy) w świetle art. 77 ust. 1 Konstytucji przewidywał odpowiedzialność osobistą komornika jako funkcjonariusza publicznego za bezprawne działanie[11]. Pogląd ten zyskał aprobatę w orzecznictwie Sądu Najwyższego, który przyjął, że art. 23 KomSEgzU za szkodę wyrządzoną w toku egzekucji przed 1 września 2004 r., przewidywał odpowiedzialność deliktową komornika za działanie niezgodne z prawem[12]. Podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa stanowił wówczas art. 417 KC w zw. z art. 77 ust 1 Konstytucji. Zważywszy na tożsamość szkody wyrządzonej przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych oraz tożsamość zasad odpowiedzialności (zasada bezprawności) zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie SN[13] przyjęto odpowiedzialność Skarbu Państwa i komornika jako solidarną w świetle art. 441 § 1 KC[14].
4. Jak wynika z części historycznej uzasadnienia wyroku w sprawie SK 34/07 podstawą prawną ostatecznego orzeczenia o prawach i wolnościach skarżącego (tj. wyroku Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 28 lutego 2007 r.) były przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrządzenia szkody (tj. w kwietniu 2003 r.) interpretowane z uwzględnieniem treści wyroków TK w sprawach SK 18/00[15] oraz SK 26/03. Jako podstawę odpowiedzialności komornika przyjęto zatem art. 23 KomSEgzU w brzmieniu sprzed nowelizacji z 2004 r. Za podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa mógł być przyjęty jedynie art. 417 KC w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. Jako podstawę odpowiedzialności solidarnej można było przyjąć zaś art. 441 §1 KC.
W ocenie skarżącego opisany powyżej model odpowiedzialności nie uwzględniał pozycji komornika w systemie podmiotów wykonujących władzę publiczną. Tym samym, odpowiedzialność na zasadzie bezprawności stanowiła nadmierne obciążenie dla podporządkowanego – w ocenie skarżącego – decyzjom sądu komornika.
Powyższy pogląd, w świetle charakteru podejmowanych przez komornika czynności, należało uznać za nietrafny. Komornik jest bowiem funkcjonariuszem publicznym wyposażonym w elementy władztwa publicznego. Usytuowanie komornika w pozycji nadrzędnej względem jednostki oraz możliwość zastosowania przymusu przesądza o konieczności odwołania się do zasady bezprawności w przypadku szkody wyrządzonej czynnościami komorniczymi. Na pierwszym plan wysuwa się bowiem potrzeba zapewnienia efektywności prawu podmiotowemu do domagania się odszkodowania za bezprawne działanie władzy publicznej - wyrażonemu w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Z aprobatą zatem należy przyjąć stanowisko TK, który nawiązując do wcześniejszego orzecznictwa potwierdził publicznoprawny charakter czynności komornika[16].
Zważywszy fakt, iż odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną ukształtowano w oparciu o „surową” zasadę bezprawności, rozwiązanie takie niewątpliwie jest korzystne dla podmiotów poszkodowanych. Zapewnie ono również efektywność gwarancji wynikających z art. 77 ust. 1 Konstytucji w zakresie działalności komorników sądowych.
Prawidłowe zabezpieczenie uprawnień poszkodowanego nie przesądza jednak o poprawności całego mechanizmu odpowiedzialności za bezprawne szkody wyrządzone przez komornika. Ocena tego mechanizmu wykracza bowiem poza kwestię jego gwarancyjnego charakteru. Prawidłowe rozłożenie ryzyka odpowiedzialności pomiędzy - reprezentowaną przez Skarb Państwa – zbiorowością a komornikiem wymaga analizy poszczególnych elementów tego mechanizmu przez pryzmat zasad: proporcjonalności, sprawiedliwości i legalizmu.
Z aprobatą należy zatem przyjąć stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznał, iż „poddany kontroli model odpowiedzialności komorników za szkody wyrządzone przy wykonywaniu czynności egzekucyjnych jest jedynym możliwym lub choćby optymalnym czy najbardziej efektywnym na gruncie obowiązującej Konstytucji. Tym samym aktualność zachowała wypowiedź Trybunału sformułowana w ramach wspominanej sprawy o sygn. SK 26/03, iż: <
5. Komornik jest bowiem szczególnego rodzaju funkcjonariuszem publicznym. Mianowicie nie jest on organem władzy publicznej, ale zachowującym znaczącą samodzielność podmiotem wyposażonym w element tej władzy. Jest on powiązany organizacyjnie ze strukturą wymiaru sprawiedliwości oraz poddany nadzorowi judykacyjnemu i administracyjnemu. Należy jednak podkreślić, że istnieje szereg czynności egzekucyjnych, które nie mogą być z swej natury kontrolowane i sanowane w trybie nadzoru judykacyjnego.
Ponadto, po rozwiązaniu mocą ustawy stosunku służbowej podległości komorników względem prezesów sądu właściwego, nie jest możliwy ścisły nadzór administracyjny. Komornik prowadzi działalność na własne ryzyko, jest samodzielnym podmiotem w zakresie prawa pracy, niezależnym od sfery budżetowej.
Należy również zwrócić uwagę, iż wprowadzone przez ustawodawcę[17] „elementy konkurencyjności” w zakresie możliwości wyboru komornika (art.8 ust. 5 KomSEgzU), zbliżają zasady funkcjonowania komornika do wolnych zawodów (np. notariusza). Zbliżają, albowiem zmiana ta nie uczyniła z komornika wolnego zawodu. Komornik co do zasady działa na obszarze swojego rewiru i jest organizacyjnie powiązany z właściwym sądem rejonowym (art. 8 ust 1 w zw. z art. 1 in fine KomSEgzU). Istnienie właściwości miejscowej jest zaś cechą charakterystyczną dla organizacji władzy publicznej. Jednocześnie należy jednak podkreślić, iż powiązanie komornika z władzą sądowniczą ma charakter jedynie funkcjonalny. Świadczą o tym kolejne nowelizacje KomSEgzU: zrywające z zasadą służbowego podporządkowania, wprowadzające elementy konkurencyjności, niezależność budżetową komornika, szeroką swobodę w organizacji i prowadzeniu kancelarii.
Powyższe oraz fakt, iż komornik jest zawodem zaufania publicznego posiadającym własny samorząd[18] skłaniają do uznania samodzielności jako istotnego elementu jego statusu prawnego.
Samodzielność postępowania w połączeniu z możliwością wyrządzenia dotkliwych szkód majątkowych, jak i niemajątkowych poddaje w wątpliwość zasadność obciążania zbiorowości ryzykiem odpowiedzialności za bezprawne działania komornika. Model odpowiedzialności solidarnej Skarbu Państwa budzi w tym kontekście zastrzeżenia. Z drugiej jednak strony, wciąż obecna więź publicznoprawna między komornikiem a władzą publiczną nie pozwala na całkowite uwolnienie zbiorowości od ryzyka odpowiedzialności.
W tym kontekście należy zauważyć, iż w doktrynie wskazano na zasadność rezygnacji z odpowiedzialności solidarnej na rzecz subsydiarnej odpowiedzialności Skarbu Państwa z komornikiem[19]. De lege ferenda zaproponowano[20], aby ryzyko odpowiedzialności w pierwszej kolejności ponosił jedynie komornik. Odpowiedzialność Skarbu Państwa aktualizowałaby się dopiero na wypadek niewypłacalności samego komornika (tzn. ponad sumę ubezpieczenia obowiązkowego odpowiedzialności cywilnej). Odpowiedzialność komornika miałaby zatem charakter osobisty i ograniczony. W razie niemożności zaspokojenia się poszkodowanego w tym zakresie mógłby on skierować swoje roszczenie do Skarbu Państwa. Wzorem dla tego modelu odpowiedzialności były przepisy KSH przewidujące subsydiarną odpowiedzialność wspólników spółki osobowej na wypadek bezskutecznej egzekucji z majątku spółki (art. 31 KSH).
Nie ma przeszkód, aby w świetle zmian zachodzących w statusie komornika odpowiedzialność komornika uczynić: osobistą i nieograniczoną. Komornik odpowiadałaby wówczas do wysokości sumy ubezpieczeniowej – w pierwszej kolejności, a następnie z majątku osobistego. Dopiero w przypadku bezskuteczności egzekucji z majątku osobistego aktualizowałaby się subsydiarna odpowiedzialność Skarbu Państwa.
Wydaje się, iż model ten odpowiada przemianom zachodzącym w regulacji zawodu komornika. Mając bowiem na względzie znaczącą samodzielność komornika w wykonywaniu powierzonych mu przez ustawę czynności, obciąża go osobistą odpowiedzialnością odszkodowawczą. Jednocześnie mając na względzie jedynie funkcjonalny związek komornika z wymiarem sprawiedliwości umożliwia na uruchomienie odpowiedzialności Skarbu Państwa dopiero w wypadku niewypłacalności komornika. Omówiona powyżej propozycja odpowiada zarówno gwarancyjnej funkcji art. 77 ust. 1 Konstytucji, jak i potrzebie proporcjonalnego i racjonalnego rozkładu ryzyka odpowiedzialności.
Postępująca jednak „prywatyzacja” zawodu komornika oraz przekształcenie go w wolny zawód zaufania publicznego będzie uzasadniać uwolnienie zbiorowości od odpowiedzialności (np. na wzór regulacji odpowiedzialności notariusza) i oparcie jej np. na ubezpieczeniu obowiązkowym odpowiedzialności cywilnej.
Michał Marek Ziółkowski
-------------------------------------------------------------
[1] A. Szpunar, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za funkcjonariuszy, Warszawa 1985, s. 17.
[2] Zasadniczym mankamentem tego rozwiązania było ryzyko niezaspokojenia poszkodowanego, gdy naprawa doznanego przez niego uszczerbku przekraczała możliwości majątkowe funkcjonariusza.
[3] Ciężar ryzyka wadliwego działania władzy publicznej ponosił zatem konkretny funkcjonariusz. W przypadku jego niewypłacalności uzyskanie wynagrodzenia wiązało się z inicjowaniem dodatkowego postępowania przeciwko państwu, które odpowiadało jedynie posiłkowo.
[4] J.M. Kondek, Teoretycznoprawne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, PS 2007, nr 1, s. 39.
[5] Zob. wywody nt. zasady równości obywateli wobec ciężarów publicznych w kontekście mechanizmu odpowiedzialności władzy publicznej: J. Kosik, Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, s. 195.
[6] Zgodnie z treścią art. Art. 521 § 1 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 31 grudnia 1960 r. o komornikach (Dz.U. z 1961 r., nr 13, poz. 66, ze zm.) Skarb Państwa odpowiadał solidarnie za szkodę wyrządzoną przez komornika jego niedbalstwem lub złą wolą. Poszkodowany mógł zatem dochodzić odszkodowania od komornika i Skarbu Państwa łącznie, jak również wytoczyć powództwo przeciwko samemu Skarbowi Państwa lub komornikowi. Odpowiedzialność Skarbu Państwa miała jednak charakter „drugorzędny”. Jak wyjaśnił SN, Skarb Państwa odpowiadał za szkody tylko wówczas, „jeżeli została stwierdzona odpowiedzialność komornika, i odwrotnie, zwolniony on zostanie od odpowiedzialności, jeżeli udowodni, że komornik nie ponosi w myśl powyższego przepisu (art. 512 KPCRozp – M.Z.) odpowiedzialności” (Orzeczenie SN z 27 kwietnia 1938 r., I C 759/37, OSN(C) 1939, nr 2, poz. 84.).
[7] Na mocy art. 421 KC przepisów o odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy państwowych nie stosowano jeżeli odpowiedzialność ta była uregulowana w przepisach szczególnych. Szczególny charakter - względem reżimu przewidzianego w art. 417- 419 KC – miał zatem art. 769 KPC (Orzeczenie SN z 27 października 1971 r., I CR 427/71, OSNCP 1972, nr 5, poz. 29).
[8] Orzeczenie SN z 27 października 1971 r., I CR 427/71, OSNCP 1972, nr 5, poz. 29; zob. też. K. Lubiński, K. Lubiński, Stanowisko i postawy odpowiedzialności prawnej komornika sądowego w prawie polskim, Sopot 1996, s. 58.
[9] Wyrok z 20 stycznia 2004, SK 26/03, OTK ZU 1/A/2004, poz. 3.
[10] Ustawa z 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882, ze zm.)
[11] Por. E. Bagińska, A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku TK z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt. SK 26/03, P.Sejm. 2004, nr 4 s.122 in fine.
[12] Uchwała SN z 13 października 2004 r., III CZP 54/04, OSP 2005, nr 10, poz. 115, z glosą E. Bagińskiej.
[13] Wyrok z 27 marca 2008 r., III CSK 376/07, LEX nr 385587.
[14] W obecnym stanie prawnym (tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 24 września 2004 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. Nr 236, poz. 2356.) odpowiedzialność solidarna Skarbu Państwa i komornika znów ma swoją szczególną podstawę w treści art. 23 §2 KomSEgzU
[15] Wyrok w 4 grudnia 2000 r., SK 18/00, OTK ZU nr8/2001, poz. 256.
[16] Zob. np. cytowany wcześniej wyrok z 20 stycznia 2004, SK 26/03; zob. też wyrok z 13 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr9/A/2003, poz. 98.
[17] Ustawa z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. Nr 112, poz. 769.
[18] Stanowisko takie zajął TK w wyroku z 13 grudnia 2003 r., sygn. K 5/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 98.
[19] E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006 r., s. 463.
[20] Zob. też. E. Bagińska, A. Bień-Kacała, Glosa do wyroku TK z 20 stycznia 2004 r. sygn. akt. SK 26/03, P.Sejm. 2004, nr 4, s. 125.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
