Komentarz do dokumentu: Odpowiedzialność zawodowa doradców inwestycyjnych (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-08-07 16:30:09
W polskim systemie prawnym funkcjonuje coraz więcej przepisów przewidujących odpowiedzialność karnoadministracyjną z tytułu popełnienia tzw. deliktów administracyjnych. Stopień ingerencji w prawa jednostki poprzez sankcje administracyjne nakłada na ustawodawcę obowiązek zachowania przy ich formułowaniu zasad analogicznych jak w przypadku regulacji karnych - potwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2009 r.
TK rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące zastosowania ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wobec stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Problem rozstrzygany przez Trybunał dotyczył konstytucyjności art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (dalej jako: Ustawa), który umożliwiał stosowanie wobec maklerów lub doradców inwestycyjnych nakładanej przez Komisję Nadzoru Finansowego sankcji z art. 130 ust. 1 Ustawy również do spraw "wszczętych i niezakończonych" przed dniem jej wejścia w życie.
Trybunał nie miał wątpliwości, że rozwiązanie to prowadzi do zasadniczo niedopuszczalnego na gruncie Konstytucji RP retroaktywnego stosowania art. 130 ust. 1 Ustawy, a więc oceniania według niego również stanów faktycznych zaszłych przed wejściem w życie Ustawy, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (dalej jako Popw). TK zauważył przy tym, że Popw przewidywała wprawdzie odpowiedzialność administracyjną za czyny określone w art. 130 ust. 1 Ustawy, ale była ona łagodniejsza. Retroaktywne stosowanie przepisów Ustawy nie było zatem usprawiedliwione możliwością zastosowania regulacji względniejszej dla ukaranego. W konsekwencji, w ocenie Trybunału przedstawiony mechanizm narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego).
Zaprezentowany wyrok TK nie budzi wątpliwości, a treść rozważań Trybunału stanowi powielenie utrwalonego orzecznictwa dotyczącego zasady niedziałania prawa wstecz. Niemniej jednak, orzeczenie to winno skłaniać do szerszej refleksji na temat jakości rozbudowanej regulacji odpowiedzialności karnoadministracyjnej w polskim systemie prawnym. Zakwestionowany przepis należy bowiem do kategorii przepisów typizujących tzw. delikt administracyjny podlegający odpowiedzialności administracyjnej (A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009, s. 128-129). Z istoty deliktów administracyjnych wynika, że sankcje z tytułu ich popełnienia nakłada organ administracji publicznej w trybie przewidzianym w Kpa, a niekiedy Ordynacji podatkowej. Przeważnie są to sankcje finansowe, choć pojawiają się też inne formy, np. zawieszenie uprawnień do wykonywania zawodu czy cofnięcie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności. Rozstrzygnięcia organu podlegają następnie kontroli sądów administracyjnych, w wąskim zakresie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Od odpowiedzialności karnej i odpowiedzialności za wykroczenia odpowiedzialność z tytułu popełnienia deliktów administracyjnych wyróżnia przede wszystkim odrębna procedura jej stosowania. Niemniej jednak, podobieństwa między trzema wyróżnionymi typami odpowiedzialności są oczywiste, przy czym najbliższe związki łączą odpowiedzialność administracyjną z odpowiedzialnością wykroczeniową. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest płynna i określenie jej należy do swobody ustawodawcy (Wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 16/06). Co więcej, w doktrynie pojawiają się postulaty skasowania odpowiedzialności karnoadministracyjnej i włączenia jej do odpowiedzialności z tytułu wykroczeń (D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze 2004, s. 248).
Podobieństwa między wyróżnionymi typami odpowiedzialności widoczne są m.in. na płaszczyźnie zasad wymiaru kary. Wymierzane przez organy administracji kary spełniają zazwyczaj również cele prewencyjne, zarówno w wymiarze prewencji indywidualnej, jak i ogólnej. Funkcja stosowanej kary nie sprowadza się zatem wyłącznie do administracyjnej sankcji z tytułu naruszenia określonych przepisów ustawowych. Jej celem jest również wymuszenie, głównie poprzez represję finansową, na ukaranym podmiocie prawidłowego wykonywania obowiązków wobec państwa.
Podobny wniosek płynie również z Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. w sprawie stosowania sankcji administracyjnych. Dokument ten rekomenduje stosowanie na gruncie odpowiedzialności karnoadministracyjnej szeregu zasad odpowiedzialności i wymiaru kary wywodzących się z prawa karnego. Należy do nich m.in. zasada nullum crimen sine lege oraz obowiązek udowodnienia osobie, przeciw której toczy się postępowanie wszelkich okoliczności, na podstawie których dochodzi do ukarania (Recommendation No. R (91)1 of the Committee of Ministers to the Member States on administrative sanctions, adopted by the Committee of Ministers on 13 February 1991).
Mimo istotnych podobieństw łączących odpowiedzialność karnoadministracyjną z odpowiedzialnością karną, z tytułu wykroczeń, brak jest w polskim ustawodawstwie wyraźnego określenia zasad ogólnych zasad stosowania sankcji administracyjnych na wzór przepisów części ogólnej Kodeksu karnego czy Kodeksu wykroczeń. Skodyfikowanie podstawowych zasad odpowiedzialności karnoadministracyjnej wydaje się w tej sytuacji koniecznością, biorąc pod uwagę jej zasięg (obecnie występuje w ponad 40 ustawach) oraz stopień dolegliwości dla podmiotów, wobec których jest ona stosowana (kary finansowe sięgające wielu milionów złotych, zakaz wykonywania określonej działalności, etc.).
Dawid Sześciło
TK rozpoznał pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczące zastosowania ustawy o obrocie instrumentami finansowymi wobec stanów faktycznych zaszłych w czasie obowiązywania ustawy - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi. Problem rozstrzygany przez Trybunał dotyczył konstytucyjności art. 220 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (dalej jako: Ustawa), który umożliwiał stosowanie wobec maklerów lub doradców inwestycyjnych nakładanej przez Komisję Nadzoru Finansowego sankcji z art. 130 ust. 1 Ustawy również do spraw "wszczętych i niezakończonych" przed dniem jej wejścia w życie.
Trybunał nie miał wątpliwości, że rozwiązanie to prowadzi do zasadniczo niedopuszczalnego na gruncie Konstytucji RP retroaktywnego stosowania art. 130 ust. 1 Ustawy, a więc oceniania według niego również stanów faktycznych zaszłych przed wejściem w życie Ustawy, w czasie obowiązywania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. - Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi (dalej jako Popw). TK zauważył przy tym, że Popw przewidywała wprawdzie odpowiedzialność administracyjną za czyny określone w art. 130 ust. 1 Ustawy, ale była ona łagodniejsza. Retroaktywne stosowanie przepisów Ustawy nie było zatem usprawiedliwione możliwością zastosowania regulacji względniejszej dla ukaranego. W konsekwencji, w ocenie Trybunału przedstawiony mechanizm narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego).
Zaprezentowany wyrok TK nie budzi wątpliwości, a treść rozważań Trybunału stanowi powielenie utrwalonego orzecznictwa dotyczącego zasady niedziałania prawa wstecz. Niemniej jednak, orzeczenie to winno skłaniać do szerszej refleksji na temat jakości rozbudowanej regulacji odpowiedzialności karnoadministracyjnej w polskim systemie prawnym. Zakwestionowany przepis należy bowiem do kategorii przepisów typizujących tzw. delikt administracyjny podlegający odpowiedzialności administracyjnej (A. Michór, Odpowiedzialność administracyjna w obrocie instrumentami finansowymi, Warszawa 2009, s. 128-129). Z istoty deliktów administracyjnych wynika, że sankcje z tytułu ich popełnienia nakłada organ administracji publicznej w trybie przewidzianym w Kpa, a niekiedy Ordynacji podatkowej. Przeważnie są to sankcje finansowe, choć pojawiają się też inne formy, np. zawieszenie uprawnień do wykonywania zawodu czy cofnięcie zezwolenia na prowadzenie określonej działalności. Rozstrzygnięcia organu podlegają następnie kontroli sądów administracyjnych, w wąskim zakresie – Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.
Od odpowiedzialności karnej i odpowiedzialności za wykroczenia odpowiedzialność z tytułu popełnienia deliktów administracyjnych wyróżnia przede wszystkim odrębna procedura jej stosowania. Niemniej jednak, podobieństwa między trzema wyróżnionymi typami odpowiedzialności są oczywiste, przy czym najbliższe związki łączą odpowiedzialność administracyjną z odpowiedzialnością wykroczeniową. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, granica pomiędzy deliktem administracyjnym i będącą jego konsekwencją karą administracyjną a wykroczeniem jest płynna i określenie jej należy do swobody ustawodawcy (Wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 16/06). Co więcej, w doktrynie pojawiają się postulaty skasowania odpowiedzialności karnoadministracyjnej i włączenia jej do odpowiedzialności z tytułu wykroczeń (D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze 2004, s. 248).
Podobieństwa między wyróżnionymi typami odpowiedzialności widoczne są m.in. na płaszczyźnie zasad wymiaru kary. Wymierzane przez organy administracji kary spełniają zazwyczaj również cele prewencyjne, zarówno w wymiarze prewencji indywidualnej, jak i ogólnej. Funkcja stosowanej kary nie sprowadza się zatem wyłącznie do administracyjnej sankcji z tytułu naruszenia określonych przepisów ustawowych. Jej celem jest również wymuszenie, głównie poprzez represję finansową, na ukaranym podmiocie prawidłowego wykonywania obowiązków wobec państwa.
Podobny wniosek płynie również z Zalecenia Komitetu Ministrów Rady Europy z 13 lutego 1991 r. w sprawie stosowania sankcji administracyjnych. Dokument ten rekomenduje stosowanie na gruncie odpowiedzialności karnoadministracyjnej szeregu zasad odpowiedzialności i wymiaru kary wywodzących się z prawa karnego. Należy do nich m.in. zasada nullum crimen sine lege oraz obowiązek udowodnienia osobie, przeciw której toczy się postępowanie wszelkich okoliczności, na podstawie których dochodzi do ukarania (Recommendation No. R (91)1 of the Committee of Ministers to the Member States on administrative sanctions, adopted by the Committee of Ministers on 13 February 1991).
Mimo istotnych podobieństw łączących odpowiedzialność karnoadministracyjną z odpowiedzialnością karną, z tytułu wykroczeń, brak jest w polskim ustawodawstwie wyraźnego określenia zasad ogólnych zasad stosowania sankcji administracyjnych na wzór przepisów części ogólnej Kodeksu karnego czy Kodeksu wykroczeń. Skodyfikowanie podstawowych zasad odpowiedzialności karnoadministracyjnej wydaje się w tej sytuacji koniecznością, biorąc pod uwagę jej zasięg (obecnie występuje w ponad 40 ustawach) oraz stopień dolegliwości dla podmiotów, wobec których jest ona stosowana (kary finansowe sięgające wielu milionów złotych, zakaz wykonywania określonej działalności, etc.).
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
