Komentarz do dokumentu: Przejście prawa własności samochodu na rzecz Skarbu Państwa (Orzeczenia)
Autor: Piotr Kociubiński Data dodania: 2009-03-18 00:59:51
Wyrokiem z dnia 3 czerwca 2008 r. (sygn. akt P 4/06) Trybunał Konstytucyjny uznał, iż:
1) art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym 1 jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji,
3) § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny określił, iż art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, w zakresie wskazanym w sentencji, tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Kwestionowane przepisy, co do których konstytucyjności wątpliwości powziął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, występując z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, stanowiły, iż:
Art. 130a ust. 10. Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.
Art. 130a ust. 11. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą zagwarantowania ochrony prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:
(...) 3) tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
§ 8 ust. 1. O przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Przed wydaniem orzeczenia należy powiadomić właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.”
Uwagi wstępne
Przedmiotowe orzeczenie, mimo pozornie dość egzotycznej tematyki, jest bardzo interesujące, a to z tego względu, iż przedmiotem analizy i wykładni Trybunału Konstytucyjnego był szereg norm Ustawy Zasadniczej, w tym prawie wszystkie – za wyjątkiem art. 20, art. 165 i art. 233 ust. 3 – traktujące o własności, jednym z absolutnie immanentnych praw zagwarantowanych konstytucyjnie, o czym świadczyć może chociażby bogactwo poświęconych mu regulacji.
Wagę tej problematyki potwierdza też nie tak częsta okoliczność, iż każde ze stanowisk przedstawionych przez przedstawicieli WSA w Gdańsku, Marszałka Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było odmienne od pozostałych.
Niestety już na samym wstępie zauważyć należy, iż przy tej okazji Trybunał zupełnie pominął problematykę zróżnicowania leksykalnego choćby samego art. 64 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi o „prawie do własności”, w ust. 2 o „własności”, zaś w ust. 3 in fine o „prawie własności”. Czy jest to tylko, jak przeważnie podnosi doktryna odnośnie chociażby ust. 2 i 3, przejaw braku językowej dbałości i staranności ustrojodawcy, czy też może jego celowy zabieg, który prowadzić powinien do stosownych wniosków interpretacyjnych – na to pytanie w uzasadnieniu komentowanego wyroku Trybunał nie odpowiada.
Głębsza analiza motywów przyświecających sędziom Trybunału pozwala przyjąć, iż opowiadają się oni raczej za pierwszym z przedstawionych poglądów, niemniej negatywnie należy ocenić brak bezpośredniego wyrazu dla tego w uzasadnieniu.
Wyrok Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy regulacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która przewidywała instytucję przejścia z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, które zostały usunięte z drogi na koszt właściciela w przypadku:
1) pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;
2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia;
3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego.
Ponadto w myśl art. 130a ust. 2 prawa o ruchu drogowym pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela:
1) jeżeli kierowała nim osoba w stanie nietrzeźwości lub w stanie po spożyciu alkoholu albo środka działającego podobnie, a także nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu oraz
2) gdy stan techniczny pojazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Drugą przesłanką warunkującą przejście pojazdu na własność Skarbu Państwa było nieodebranie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia, do czego mogło dojść po uiszczeniu kosztów jego usunięcia i parkowania.
Instytucja "porzucenia z zamiarem wyzbycia się"
Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodzi w związku z uznaniem ich na mocy art. 130a ust. 10 ustawy za porzucone z zamiarem wyzbycia się własności.
Trybunał Konstytucyjny dokonał porównania tej instytucji z przewidzianą przez prawo cywilne instytucją wyzbycia się własności. Stwierdził on, iż sytuacja, o której mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym jest sytuacją zupełnie odmienną. W szczególności brak w tej sytuacji wyzbycia się władztwa nad rzeczą, do usunięcia pojazdu dochodzi bowiem wbrew woli właściciela lub posiadacza. Ponadto sam fakt nieodebrania pojazdu w terminie 6 miesięcy, w praktyce równoznaczne z nieopłaceniem kosztów usunięcia z drogi i parkowania, nie pozwala zdaniem Trybunału przyjąć, iż doszło do porzucenia rzeczy z zamiarem wyzbycia się jej własności. Tym bardziej nie może to prowadzić do przyjęcia domniemania, ze taki pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się własności, zwłaszcza że ustawa konstruuje tutaj domniemanie nieobalalne.
Na gruncie kwestionowanego art. 130a ust. 10 prawa o ruchu drogowym mamy zatem w ocenie Trybunału w istocie do czynienia z ustawowym pozbawieniem jednostki własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, potwierdzonym tzw. orzeczeniem organu władzy publicznej. Co więcej, owo pozbawienie własności potwierdza „orzekając” naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, o czym stanowi § 8 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów.
Dla oceny konstytucyjności uregulowanej w zakwestionowanych przepisach instytucji pozbawienia własności pojazdu na skutek zaistnienia przesłanek ustawowych podstawowym wzorcem kontroli, zdaniem Trybunału, jest art. 46 Konstytucji, który stanowi, iż „przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu”. Przepis ten ustanawia zasadę wyłączności ustawy w zakresie określania przesłanek pozbawienia własności w drodze przepadku rzeczy oraz zasadę wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy.
Trybunał Konstytucyjny zauważył także, iż konstytucyjne pojęcie „przepadku rzeczy” zazwyczaj łączy się z prawem karnym. Trybunał w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż pojęcia konstytucyjne są autonomiczne wobec pojęć ustawowych i nie mogą być interpretowane przez pryzmat tych ostatnich. W doktrynie zaś podnosi się, iż pojęcie „przepadku” winno łączyć się z szerszym „wyzucia z własności”, w orzecznictwie zaś Trybunału bliskie jest ono „odjęciu własności”.
Inni autorzy zauważają wszakże, że autonomia ustrojodawcy jest ograniczona, zwłaszcza gdy chodzi o pojęcia tak silnie ugruntowane w tradycji systemów prawnych. Trybunał niestety konsekwentnie odmawia odniesienia się do tego poglądu, choć zdaje się on raczej uzupełniać pogląd głoszony w orzecznictwie Trybunału, niż go kwestionować.
Jak dalej zauważa Trybunał, „Konstytucja dopuszcza bowiem tylko dwie instytucje, które mogą prowadzić do pozbawienia własności, a tym samym naruszenia istoty tego prawa. Najdalej idąca ingerencja w prawo własności może przejawiać się albo w formie wywłaszczenia, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, albo w formie przepadku rzeczy, o którym mowa w art. 46 Konstytucji.” Skoro w przedmiotowej sytuacji nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem – które winno się wiązać z celem publicznym oraz odszkodowaniem – Trybunał dokonał oceny zakwestionowanych przepisów z konstytucyjnym wzorcem wyrażonym w art. 46.
Ocena ta była negatywna, a to ze względu na powierzenie „orzekania” w przedmiocie pozbawienia własności organowi administracji publicznej zamiast niezawisłemu sądowi. Trybunał zauważył, iż taka decyzja organu może podlegać kontroli sądu administracyjnego, która wszakże przeprowadzana jest z punktu widzenia legalności, spełnienia formalnych przesłanek przewidzianych przez ustawę. Sąd administracyjny w szczególności nie bada zasadności takiego wyzucia z własności. Jak zaś zauważył Trybunał, powołując się na już rozbudowane i jednolite swe orzecznictwo, sądowy tryb orzekania o przepadku rzeczy ma zapewnić sprawiedliwe i szczególnie wnikliwe rozpatrzenie sprawy oraz zapobiegać wydawaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, a w konsekwencji – chronić jednostkę przed bezprawną lub nadmierną ingerencją oraz arbitralnością organów administracji publicznej.
Niezgodność z konstutycyjną zasadą ochrony własności prywatnej
Dziwić jednak może przyjęcie przez Trybunał niejako „przy okazji” niezgodności art. 130a ust. 10 z art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3. W doktrynie przeważnie się przyjmuje, iż art. 21 ust. 1 pełni rolę normy niejako ustrojowej, adresowanej do władz publicznych, nie zaś stanowiącej podstawę do wywodzenia publicznego prawa podmiotowego, jak to uczynił Trybunało dokonując jej powiązania z regulacją art. 31 ust. 3. Oczywiście Trybunał mógł się opowiedzieć za poglądem odmiennym niż doktryna, jako że jednak kwestii tej nie poświęca ani jednego słowa komentarza, rodzić to może podejrzenie – świadomie daleko idące – iż sędziowie orzekający nie do końca pojmują konstytucyjną regulację, na straży której mają jednak stać.
Także ocena zgodności art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym z art. 64 ust. 3 Konstytucji nie była pozytywna dla ustawodawcy. Trybunał zauważył, iż skoro instytucja pozbawienia własności przewidziana w kwestionowanych przepisach Prawa drogowego jest przepadkiem w rozumieniu Konstytucji, to niespełniona jest przesłanka tylko ustawowej regulacji ograniczeń własności przewidziana w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Jest to kolejny przykład niezrozumienia przez sędziów Trybunału konstytucyjnej regulacji instytucji własności. Art. 64 ust. 3 stanowi bowiem o „ograniczeniu” własności, podczas gdy w przypadku instytucji przepadku o niczym takim nie można mówić, z natury swej bowiem instytucja ta uderza w samą istotę własności, zezwalając w określonych wypadkach na wyzucie z niej – przepadek nie jest żadnym „ograniczeniem”!
Trybunał Konstytucyjny błędnie uznał, iż zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji, podczas gdy normy te stosuje się do zupełnie odmiennych kategorii sytuacji.
Art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym nie jest zgodny z Konstytucją, ale nie ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 64 ust. 3, lecz tą przewidzianą w art. 46 w związku z art. 31 ust. 3. Osobiście przychylam się bowiem do stanowiska Trybunału wyrażonego w rzeczonym orzeczeniu, iż pozbawienie prawa własności, będące przepadkiem rzeczy, winno zostać całościowo unormowane w ustawie.
Na aprobatę zasługuje uznanie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów za niezgodny z art. 46 Konstytucji. Jak to zostało już omówione wyżej, art. 46 Konstytucji bezwzględnie stanowi o tym, iż jedynym uprawnionym organem do orzekania w przedmiocie przepadku pojazdu jest sąd. W konsekwencji przyznanie w drodze § 8 ust. 1 rzeczonego aktu stosownych kompetencji organowi administracji publicznej jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym wzorcem.
Kolejnym nieporozumieniem jest jednak uzasadnienie przez Trybunał niezgodności zakwestionowanego przepisu aktu wykonawczego do ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy. Owszem, dokonując wykładni art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy w zgodzie z Konstytucją należałoby przyjąć, iż kwestia organu właściwego nie powinna być przedmiotem danego rozporządzenia, gdyż wprost materia ta jest uregulowana w art. 46 Konstytucji, która to norma stosownie do brzmienia art. 8 Konstytucji winna być stosowana bezpośrednio, a zakładając racjonalność ustawodawcy norma rzeczonego przepisu ustawy winna być interpretowana zawężająco. Tylko wtedy więc można uznać, iż dana regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe. Nie jest jednak prawdą, iż to na poziomie ustawowym unormowana winna zostać materia organu właściwego do orzekania w przedmiocie przepadku. W szczególności brak przeciwwskazań dla przyjęcia dopuszczalności uregulowania w rozporządzeniu choćby kwestii właściwości miejscowej lub rzeczowej.
Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji zdecydował się odroczyć o dwanaście miesięcy termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jest to szczególnie problematyczna sytuacja, gdyż w praktyce oznacza to dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym norm, których domniemanie konstytucyjności zostało w sposób niekwestionowany – ze względu na ostateczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – wzruszone. W literaturze podnoszone są poważne wątpliwości, których przedstawienie znacznie wykracza poza ramy niniejszego komentarza, co do instytucji przewidzianej w art. 190 ust. 3 i jej spójności z pozostałymi uregulowaniami konstytucyjnymi.
Trudno też nie nazwać kuriozalną sytuacji zaistniałej w niniejszym przypadku – Trybunał uznał, powołując się na swe wcześniejsze orzecznictwo, iż sądy i organy państwowe powinny zakwestionowane normy stosować do czasu upływu terminu utraty przez nie mocy, ale nie ogranicza to akurat sądu, który zwrócił się z pytaniem prawnym będącym podstawą wydania przedmiotowego wyroku.
Tego samego skutku Trybunał nie odniósł do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów zauważając, iż dany akt normatywny już utracił moc obowiązującą na skutek wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2007 r. Został on jednak zastąpiony identycznej treści przepisem § 8 ust. 1 nowego rozporządzenia, które z kolei utraci moc – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału – wraz z upoważnieniem ustawowym do wydania aktu obejmującego tę normę zawartym w art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Piotr Kociubiński
1) art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym 1 jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji,
3) § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów jest niezgodny z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 46 Konstytucji.
Ponadto Trybunał Konstytucyjny określił, iż art. 130a ust. 10 i art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym, w zakresie wskazanym w sentencji, tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Kwestionowane przepisy, co do których konstytucyjności wątpliwości powziął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, występując z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, stanowiły, iż:
Art. 130a ust. 10. Pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.
Art. 130a ust. 11. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, kierując się zasadą zagwarantowania ochrony prawa własności oraz potrzebą zapewnienia porządku na drogach publicznych i bezpieczeństwa ruchu drogowego, określi, w drodze rozporządzenia:
(...) 3) tryb postępowania w zakresie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.
§ 8 ust. 1. O przejęciu na rzecz Skarbu Państwa orzeka naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego. Przed wydaniem orzeczenia należy powiadomić właściciela pojazdu o wszczęciu postępowania w sprawie przejęcia pojazdu na rzecz Skarbu Państwa.”
Uwagi wstępne
Przedmiotowe orzeczenie, mimo pozornie dość egzotycznej tematyki, jest bardzo interesujące, a to z tego względu, iż przedmiotem analizy i wykładni Trybunału Konstytucyjnego był szereg norm Ustawy Zasadniczej, w tym prawie wszystkie – za wyjątkiem art. 20, art. 165 i art. 233 ust. 3 – traktujące o własności, jednym z absolutnie immanentnych praw zagwarantowanych konstytucyjnie, o czym świadczyć może chociażby bogactwo poświęconych mu regulacji.
Wagę tej problematyki potwierdza też nie tak częsta okoliczność, iż każde ze stanowisk przedstawionych przez przedstawicieli WSA w Gdańsku, Marszałka Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji było odmienne od pozostałych.
Niestety już na samym wstępie zauważyć należy, iż przy tej okazji Trybunał zupełnie pominął problematykę zróżnicowania leksykalnego choćby samego art. 64 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi o „prawie do własności”, w ust. 2 o „własności”, zaś w ust. 3 in fine o „prawie własności”. Czy jest to tylko, jak przeważnie podnosi doktryna odnośnie chociażby ust. 2 i 3, przejaw braku językowej dbałości i staranności ustrojodawcy, czy też może jego celowy zabieg, który prowadzić powinien do stosownych wniosków interpretacyjnych – na to pytanie w uzasadnieniu komentowanego wyroku Trybunał nie odpowiada.
Głębsza analiza motywów przyświecających sędziom Trybunału pozwala przyjąć, iż opowiadają się oni raczej za pierwszym z przedstawionych poglądów, niemniej negatywnie należy ocenić brak bezpośredniego wyrazu dla tego w uzasadnieniu.
Wyrok Trybunału
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny dokonał analizy regulacji art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, która przewidywała instytucję przejścia z mocy ustawy na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów, które zostały usunięte z drogi na koszt właściciela w przypadku:
1) pozostawienia go w miejscu, gdzie jest to zabronione i utrudnia ruch lub w inny sposób zagraża bezpieczeństwu;
2) nieokazania przez kierującego dokumentu stwierdzającego zawarcie umowy obowiązkowego ubezpieczenia OC posiadacza pojazdu lub stwierdzającego opłacenie składki tego ubezpieczenia;
3) przekroczenia wymiarów, dopuszczalnej masy całkowitej lub nacisku osi określonych w przepisach ruchu drogowego.
Ponadto w myśl art. 130a ust. 2 prawa o ruchu drogowym pojazd może być usunięty z drogi na koszt właściciela:
1) jeżeli kierowała nim osoba w stanie nietrzeźwości lub w stanie po spożyciu alkoholu albo środka działającego podobnie, a także nieposiadająca przy sobie dokumentów uprawniających do kierowania lub używania pojazdu oraz
2) gdy stan techniczny pojazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego.
Drugą przesłanką warunkującą przejście pojazdu na własność Skarbu Państwa było nieodebranie go przez osobę uprawnioną w terminie 6 miesięcy od dnia ich usunięcia, do czego mogło dojść po uiszczeniu kosztów jego usunięcia i parkowania.
Instytucja "porzucenia z zamiarem wyzbycia się"
Do przejścia własności takich pojazdów na rzecz Skarbu Państwa dochodzi w związku z uznaniem ich na mocy art. 130a ust. 10 ustawy za porzucone z zamiarem wyzbycia się własności.
Trybunał Konstytucyjny dokonał porównania tej instytucji z przewidzianą przez prawo cywilne instytucją wyzbycia się własności. Stwierdził on, iż sytuacja, o której mowa w art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym jest sytuacją zupełnie odmienną. W szczególności brak w tej sytuacji wyzbycia się władztwa nad rzeczą, do usunięcia pojazdu dochodzi bowiem wbrew woli właściciela lub posiadacza. Ponadto sam fakt nieodebrania pojazdu w terminie 6 miesięcy, w praktyce równoznaczne z nieopłaceniem kosztów usunięcia z drogi i parkowania, nie pozwala zdaniem Trybunału przyjąć, iż doszło do porzucenia rzeczy z zamiarem wyzbycia się jej własności. Tym bardziej nie może to prowadzić do przyjęcia domniemania, ze taki pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się własności, zwłaszcza że ustawa konstruuje tutaj domniemanie nieobalalne.
Na gruncie kwestionowanego art. 130a ust. 10 prawa o ruchu drogowym mamy zatem w ocenie Trybunału w istocie do czynienia z ustawowym pozbawieniem jednostki własności pojazdu na rzecz Skarbu Państwa, potwierdzonym tzw. orzeczeniem organu władzy publicznej. Co więcej, owo pozbawienie własności potwierdza „orzekając” naczelnik właściwego miejscowo urzędu skarbowego, o czym stanowi § 8 rozporządzenia w sprawie usuwania pojazdów.
Dla oceny konstytucyjności uregulowanej w zakwestionowanych przepisach instytucji pozbawienia własności pojazdu na skutek zaistnienia przesłanek ustawowych podstawowym wzorcem kontroli, zdaniem Trybunału, jest art. 46 Konstytucji, który stanowi, iż „przepadek rzeczy może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu”. Przepis ten ustanawia zasadę wyłączności ustawy w zakresie określania przesłanek pozbawienia własności w drodze przepadku rzeczy oraz zasadę wyłączności sądu w sprawach orzekania o przepadku rzeczy.
Trybunał Konstytucyjny zauważył także, iż konstytucyjne pojęcie „przepadku rzeczy” zazwyczaj łączy się z prawem karnym. Trybunał w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż pojęcia konstytucyjne są autonomiczne wobec pojęć ustawowych i nie mogą być interpretowane przez pryzmat tych ostatnich. W doktrynie zaś podnosi się, iż pojęcie „przepadku” winno łączyć się z szerszym „wyzucia z własności”, w orzecznictwie zaś Trybunału bliskie jest ono „odjęciu własności”.
Inni autorzy zauważają wszakże, że autonomia ustrojodawcy jest ograniczona, zwłaszcza gdy chodzi o pojęcia tak silnie ugruntowane w tradycji systemów prawnych. Trybunał niestety konsekwentnie odmawia odniesienia się do tego poglądu, choć zdaje się on raczej uzupełniać pogląd głoszony w orzecznictwie Trybunału, niż go kwestionować.
Jak dalej zauważa Trybunał, „Konstytucja dopuszcza bowiem tylko dwie instytucje, które mogą prowadzić do pozbawienia własności, a tym samym naruszenia istoty tego prawa. Najdalej idąca ingerencja w prawo własności może przejawiać się albo w formie wywłaszczenia, które zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji dopuszczalne jest jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, albo w formie przepadku rzeczy, o którym mowa w art. 46 Konstytucji.” Skoro w przedmiotowej sytuacji nie mamy do czynienia z wywłaszczeniem – które winno się wiązać z celem publicznym oraz odszkodowaniem – Trybunał dokonał oceny zakwestionowanych przepisów z konstytucyjnym wzorcem wyrażonym w art. 46.
Ocena ta była negatywna, a to ze względu na powierzenie „orzekania” w przedmiocie pozbawienia własności organowi administracji publicznej zamiast niezawisłemu sądowi. Trybunał zauważył, iż taka decyzja organu może podlegać kontroli sądu administracyjnego, która wszakże przeprowadzana jest z punktu widzenia legalności, spełnienia formalnych przesłanek przewidzianych przez ustawę. Sąd administracyjny w szczególności nie bada zasadności takiego wyzucia z własności. Jak zaś zauważył Trybunał, powołując się na już rozbudowane i jednolite swe orzecznictwo, sądowy tryb orzekania o przepadku rzeczy ma zapewnić sprawiedliwe i szczególnie wnikliwe rozpatrzenie sprawy oraz zapobiegać wydawaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem, a w konsekwencji – chronić jednostkę przed bezprawną lub nadmierną ingerencją oraz arbitralnością organów administracji publicznej.
Niezgodność z konstutycyjną zasadą ochrony własności prywatnej
Dziwić jednak może przyjęcie przez Trybunał niejako „przy okazji” niezgodności art. 130a ust. 10 z art. 21 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3. W doktrynie przeważnie się przyjmuje, iż art. 21 ust. 1 pełni rolę normy niejako ustrojowej, adresowanej do władz publicznych, nie zaś stanowiącej podstawę do wywodzenia publicznego prawa podmiotowego, jak to uczynił Trybunało dokonując jej powiązania z regulacją art. 31 ust. 3. Oczywiście Trybunał mógł się opowiedzieć za poglądem odmiennym niż doktryna, jako że jednak kwestii tej nie poświęca ani jednego słowa komentarza, rodzić to może podejrzenie – świadomie daleko idące – iż sędziowie orzekający nie do końca pojmują konstytucyjną regulację, na straży której mają jednak stać.
Także ocena zgodności art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym z art. 64 ust. 3 Konstytucji nie była pozytywna dla ustawodawcy. Trybunał zauważył, iż skoro instytucja pozbawienia własności przewidziana w kwestionowanych przepisach Prawa drogowego jest przepadkiem w rozumieniu Konstytucji, to niespełniona jest przesłanka tylko ustawowej regulacji ograniczeń własności przewidziana w art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej.
Jest to kolejny przykład niezrozumienia przez sędziów Trybunału konstytucyjnej regulacji instytucji własności. Art. 64 ust. 3 stanowi bowiem o „ograniczeniu” własności, podczas gdy w przypadku instytucji przepadku o niczym takim nie można mówić, z natury swej bowiem instytucja ta uderza w samą istotę własności, zezwalając w określonych wypadkach na wyzucie z niej – przepadek nie jest żadnym „ograniczeniem”!
Trybunał Konstytucyjny błędnie uznał, iż zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji, podczas gdy normy te stosuje się do zupełnie odmiennych kategorii sytuacji.
Art. 130a ust. 11 pkt 3 Prawa o ruchu drogowym nie jest zgodny z Konstytucją, ale nie ze względu na sprzeczność z dyspozycją art. 64 ust. 3, lecz tą przewidzianą w art. 46 w związku z art. 31 ust. 3. Osobiście przychylam się bowiem do stanowiska Trybunału wyrażonego w rzeczonym orzeczeniu, iż pozbawienie prawa własności, będące przepadkiem rzeczy, winno zostać całościowo unormowane w ustawie.
Na aprobatę zasługuje uznanie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów za niezgodny z art. 46 Konstytucji. Jak to zostało już omówione wyżej, art. 46 Konstytucji bezwzględnie stanowi o tym, iż jedynym uprawnionym organem do orzekania w przedmiocie przepadku pojazdu jest sąd. W konsekwencji przyznanie w drodze § 8 ust. 1 rzeczonego aktu stosownych kompetencji organowi administracji publicznej jest nie do pogodzenia z konstytucyjnym wzorcem.
Kolejnym nieporozumieniem jest jednak uzasadnienie przez Trybunał niezgodności zakwestionowanego przepisu aktu wykonawczego do ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy. Owszem, dokonując wykładni art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy w zgodzie z Konstytucją należałoby przyjąć, iż kwestia organu właściwego nie powinna być przedmiotem danego rozporządzenia, gdyż wprost materia ta jest uregulowana w art. 46 Konstytucji, która to norma stosownie do brzmienia art. 8 Konstytucji winna być stosowana bezpośrednio, a zakładając racjonalność ustawodawcy norma rzeczonego przepisu ustawy winna być interpretowana zawężająco. Tylko wtedy więc można uznać, iż dana regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe. Nie jest jednak prawdą, iż to na poziomie ustawowym unormowana winna zostać materia organu właściwego do orzekania w przedmiocie przepadku. W szczególności brak przeciwwskazań dla przyjęcia dopuszczalności uregulowania w rozporządzeniu choćby kwestii właściwości miejscowej lub rzeczowej.
Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji zdecydował się odroczyć o dwanaście miesięcy termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jest to szczególnie problematyczna sytuacja, gdyż w praktyce oznacza to dalsze funkcjonowanie w obrocie prawnym norm, których domniemanie konstytucyjności zostało w sposób niekwestionowany – ze względu na ostateczność orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – wzruszone. W literaturze podnoszone są poważne wątpliwości, których przedstawienie znacznie wykracza poza ramy niniejszego komentarza, co do instytucji przewidzianej w art. 190 ust. 3 i jej spójności z pozostałymi uregulowaniami konstytucyjnymi.
Trudno też nie nazwać kuriozalną sytuacji zaistniałej w niniejszym przypadku – Trybunał uznał, powołując się na swe wcześniejsze orzecznictwo, iż sądy i organy państwowe powinny zakwestionowane normy stosować do czasu upływu terminu utraty przez nie mocy, ale nie ogranicza to akurat sądu, który zwrócił się z pytaniem prawnym będącym podstawą wydania przedmiotowego wyroku.
Tego samego skutku Trybunał nie odniósł do § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 sierpnia 2002 r. w sprawie usuwania pojazdów zauważając, iż dany akt normatywny już utracił moc obowiązującą na skutek wejścia w życie nowego rozporządzenia z 2007 r. Został on jednak zastąpiony identycznej treści przepisem § 8 ust. 1 nowego rozporządzenia, które z kolei utraci moc – zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału – wraz z upoważnieniem ustawowym do wydania aktu obejmującego tę normę zawartym w art. 130a ust. 11 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Piotr Kociubiński
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
