Komentarz do dokumentu: Odpowiedzialność państwa za zaniechanie (Orzeczenia)
Autor: Michał Ziółkowski Data dodania: 2009-05-08 01:03:38
Konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechanie władzy publicznej - rozważania na tle wyroku Sądu Najwyższego z 5 września 2008 r.[1]
1. Uwagi wstępne
Wydawać by się mogło, iż bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[2] (TK) oraz liczne opracowania doktryny[3] pozwalają na usunięcie podstawowych wątpliwości dotyczących normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 77 ust. 1 Konstytucji. O ile wydaje się, iż osiągnięto zgodę co do normatywnego charakteru[4], o tyle wciąż dyskusyjny jest sposób rozumienia pozostałych elementów zawartych w art. 77 ust. 1 Konstytucji (np. zasady pełnego odszkodowania).
Niewątpliwie jednak - czego dobrym przykładem jest dyskusja na temat sposobu rozumienia pojęcia bezprawności[5] - wymiana poglądów przybliża naukę prawa do wypracowania i utrwalenia spójnej interpretacji art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Zdziwienie budzi zatem kategoryczna teza o nieistnieniu konstytucyjnego prawa do odszkodowania za zaniechanie władzy publicznej zawarta w – przywołanym w tytule niniejszego opracowania - wyroku Sądu Najwyższego (SN). Zdziwienie wzbudza zaś tym większe, że uzasadnienie powyższej tezy jest nader lakoniczne, pomija dotychczasowy dorobek orzeczniczy TK oraz poglądy doktryny[6].
2. Stan faktyczny
Stan ten przedstawiał się w sposób następujący. Powód, będąc posiadaczem wyemitowanych w 1935 r. obligacji Skarbu Państwa, wystąpił z powództwem o zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Finansów oznaczonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania. Jako zdarzenie szkodzące wskazano zaniechanie obsługi oraz niewykupienie w terminie posiadanych obligacji. Oznaczone papiery wartościowe miały bowiem do chwili ich umorzenia uczestniczyć w kolejnych losowaniach. Zważywszy na fakt, iż po 1 września 1939 r. zaplanowane losowania się nie odbyły, dłużnik – w ocenie powoda - nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku wykupu obligacji.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy wskazał, iż roszczenie powoda uległo przedawnieniu. Ostatnie z zaplanowanych losowań odbyło się bowiem w 1985 r. i od tego momentu rozpoczął bieg terminu przedawnienia. Ponieważ powództwo wniesiono w 2004 r. oraz nie nastąpiły zdarzenia, które mogłyby przerwać bieg terminu przedawnienia, powyższą ocenę prawną podzielił Sąd Apelacyjny.
Wyrok sądu II instancji powód zaskarżył skargą kasacyjną podnosząc głównie naruszenie art. 5 oraz art. 417 par. 1 k.c. Ponadto w skardze zarzucono, iż sądy błędnie przyjęły niedopuszczalność zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji do oceny zdarzeń szkodzących. Pomimo, iż zdarzenia te powstały przed wejściem w życie Konstytucji stan bezprawności - w ocenie powoda – trwał nadal.
3. Teza wyroku
Dla rozważań zagadnień z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej aktualnie znaczenie mają dwie tezy. SN przyjął bowiem, iż
(i) nie istnieje konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania działalności władzy publicznej,
(ii) za szkody wyrządzone poza sferą imperium, Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność na zasadach ogólnych.
5. Uzasadnienie wyroku
Uzasadniając pierwszą z przywołanych tez SN wskazał jedynie na potrzebę ścisłej „literalno-gramatycznej” wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji. Tym samym – aprobując stanowisko wyrażone wcześniej w doktrynie[7] oraz w uchwale z 25 listopada 2005 r.[8] - SN odstąpił od reprezentowanego przez większość doktryny[9] oraz TK[10] poglądu o potrzebie funkcjonalnej wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia „działanie”.
Rozumienia, które pozwala na zakwalifikować jako „działanie” zarówno zachowania czynne oraz zachowania bierne w sytuacjach, w których obowiązek zachowania wynikał z norm prawnych. Spór nie stracił jak widać na aktualności. Trafnie wskazuje się bowiem w doktrynie, iż pomimo nowelizacji k.c. w 2004 r. nie można zapomnieć, iż czym innym „jest kodeksowe rozszerzenie zakresu odpowiedzialności poza konstytucyjne minimum a czym innym uznanie, że ustawodawca zwykły ma bezwzględny obowiązek unormowania odpowiedzialności za zaniechanie w zakresie i w sposób odpowiadający wszystkim wymaganiom ustanowionym w art. 77 ust. 1 Konstytucji”[11].
Kategoryczna forma i treść stanowiska SN sformułowanego jedynie w oparciu o reguły językowe wykładni - arbitralnie poparte odwołaniem się jedynie do przebiegu debaty konstytucyjnej - nie zasługuje na aprobatę.
4.1 Wykładnia normy konstytucyjnej
Istota przepisów Konstytucyjnych – stanowiących punkt oparcia i odniesienia dla rozwiązań normatywnych wszystkich gałęzi prawa – nie pozwala na zakończenie wykładni tekstu na znaczeniu ustalonym jedynie w oparciu o reguły językowe. Zważywszy na doniosłość konsekwencji wykładni oraz generalny, spajający i nadrzędny charakter norm konstytucyjnych, za nieodpowiadające ich istocie należy uznać przyjęcie znaczenia językowego bez uprzedniego sprawdzenia, czy nie zachodzą uzasadnione wartościami konstytucyjnymi wyjątki „przełamujące” to znaczenie.
Na konieczność dalszego prowadzenia wykładni tekstu Konstytucji wpływa – przyjęty w polskiej doktrynie[12] – normatywny charakter zasad konstytucyjnych, które determinują sens rozumienia odtwarzanych terminów w ramach systemu prawa. W poszukiwaniu tego sensu nie można zatem poprzestać na zasadzie clara non sunt interpretanda[13] oraz pochodnej względem niej zasadzie intepretatio cessat in claris[14]. Stosowanie reguł systemowych i funkcjonalnych wynika bowiem – jak wskazuje doktryna – z „konieczności logicznej”[15]. Ponadto, korespondując z postulatem uniwersalistycznego sposobu rozumienia Konstytucji, odpowiada maksymalnej precyzji oraz pewności prawa.
Wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji należało zatem zakończyć dopiero po uwzględnieniu zarówno wyniku zastosowania reguł językowych, jak i pozajęzykowych.
4.2 Pojęcie "działania władzy publicznej"
Niezależnie od powyższych uwag ogólnych należy zaznaczyć, iż pogląd jakoby pojęcie „działanie” zostało jednoznacznie zdefiniowane w Konstytucji i – w konsekwencji – obejmowało swym zakresem jedynie „zachowanie czynne”, stanowi daleko idące uproszczenie materii i nie wynika z zastosowania reguł językowych.
Zważywszy na brak w Konstytucji definicji legalnej omawianego pojęcia, niezbędne staje się odwołanie do rozwiązań przyjętych w języku prawniczym oraz kontekstu językowego[16]. Analizowany rzeczownik odczasownikowy pojawia się zarówno w:
(i) preambule do Konstytucji[17],
(ii) przepisach ustrojowych gwarantujących wolność „tworzenia i działania” partii politycznych i związków zawodowych[18],
(iii) przepisach gwarantujących wolności i prawa obywatelskie[19],
(iv) przepisach przewidujących zastrzeżenie ustawowej formy dla określenia: zakresu[20], trybu[21], sposobu[22] albo zasad [23] działania określonych podmiotów,
(v) przepisie określającym legitymację podmiotów do wystąpienia z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktu normatywnego[24],
(vi) przepisie stanowiącym o ograniczonej do oznaczonego obszaru mocy aktów prawa miejscowego jako źródeł prawa powszechnego[25].
Ponadto, pojęciem „działanie” posłużono się w Rozdziale IV Konstytucji w zwrocie „organizacja i działanie” (Sejmu i Senatu).
Przykłady użycia pojęcia „działanie”, jego mini-kontekstowe oraz makro-kontekstowe ujęcie nie prowadzą do jednoznacznego i kategorycznego stwierdzenia, iż rzeczownik „działanie” jednoznacznie zdefiniowano w Konstytucji. Kierując się regułami językowymi i kontekstową analizą użycia omawianego rzeczownika oraz zasadą jednolitego rozumienia omawianego pojęcia w ramach jednego aktu normatywnego, należałoby raczej przyjąć, iż pojęciu „działanie” w wskazanych przypadkach odpowiada rzeczownik odczasownikowy „funkcjonowanie”[26].
Zasadnie zatem, należałoby poprzestać na aprobowanym w doktrynie stwierdzeniu TK, iż pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Konstytucji[27].
Za nierozstrzygający należy również uznać argument odwołujący się do kodeksowego rozróżnienia między „działaniem” i „zaniechaniem”[28], albowiem pojęcia konstytucyjne winny być interpretowane w sposób autonomiczny tj. oderwany od znaczenia przypisywanego przez ustawodawcę zwykłego[29]. Uznając nawet, że w celu ustalenia ich zakresu „mają znaczenie podstawowe założenia gałęzi prawa, w ramach której znajdują się odpowiedniki pojęć konstytucyjnych – należy jednocześnie przyjąć, że mogą one [rozwiązania ustawowe – M.Z.] wyznaczać jedynie ogóle punkty odniesienia”[30]. Na marginesie wypada zauważyć, że na gruncie k.c. dyskusyjne może być, czy pojęcie „działanie” z art. 24 par. 1 k.c. w szczególnych przypadkach nie obejmuje swym zakresem również „zaniechania”, gdy na danym podmiocie istniał obowiązek działania[31].
Współcześnie zaś nie można – jedynie z uwagi na reguły językowe wykładni – wykluczyć odpowiedzialności podmiotu świadczącego usługi hostingowe, który wiedząc o bezprawnym charakterze treści naruszających dobra osobiste, zaniechał ich usunięcia tworząc tym samym stan ich zagrożenia zasługujący na ochronę z art. 24 k.c.[32].
Podsumowując, należy uznać, iż niezależnie od poczynionych na wstępie uwag ogólnych nt. stosowania reguł wykładni, w niniejszym przypadku niezadowalające wyniki zastosowania reguł językowych powinny skłonić do poszukiwania rozwiązania przy użyciu systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni.
4.3 Wykładnia systemowa
Zastosowanie reguł systemowych wymaga odniesienia pojęcia „działanie” do konstytucyjnych zasad. Zważywszy na ratio legis wprowadzenia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa[33], na pierwszy plan wysuwa się zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i pochodna jej zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). Zważywszy jednak, że współcześnie pojęcie państwa prawa wykracza poza związane z zasadą legalizmu znaczenie formalne[34], kluczowe dla pełnej jego charakterystyki są: zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasada państwa jako dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji).
Działalność władzy publicznej podporządkowana jest nie tylko kryteriom formalnym, ale również kryteriom materialnym wynikającym z zasad ogólnych (np. zakaz arbitralności) oraz obowiązku poszanowania praw człowieka (zob. art. 5 w zw. z art. 30 i 31 ust. 1 Konstytucji). Omawiając powyższe zasady w doktrynie wskazano, iż „nakazują one traktować obywatela z odpowiednim szacunkiem, gwarantować jego wolności oraz umacniając jego zaufanie do państwa”[35]. Przyjmując racjonalne założenie, iż możliwe jest powstanie szkody wskutek wadliwego funkcjonowania władzy publicznej, zagwarantowanie instrumentu umożliwiającego kompensację, wzmacnia to zaufanie. Art. 77 ust. 1 Konstytucji odpowiada zatem postulatowi działania na rzecz dobra wspólnego oraz zapewnienie bezpieczeństwa jednostce. Świadomość, iż każda szkoda wyrządzona bezprawnie przez organy władzy publicznej podlega reparacji wzmacnia zaufanie obywatela do państwa oraz pewność obrotu[36].
Uzupełniając powyższe, należy zwrócić uwagę na gwarancyjny charakter wyniesienia na poziom konstytucyjny zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa[37]. Art. 77 ust. 1 Konstytucji został umieszczony w II rozdziale jako jeden ze środków ochrony praw i wolności. Innymi słowy, w przepisie tym (podobnie jak w art. 79 Konstytucji) przewidziano konstytucyjny instrument zabezpieczający wykonanie ogólnej gwarancji przestrzegania praw i wolności wynikającej z art. 31 ust. 1 Konstytucji. Przepisy wprowadzające środki ochrony praw i wolności nie mogą mieć jedynie blankietowego charakteru. Konstytucyjna ochrona musi być efektywna[38].
Wykładnia art. 77 ust. 1 Konstytucji nie powinna zatem pomijać jego znaczenia jako instrumentu ochrony praw i wolności. Nie bez znaczenia dla wykładni jest zatem fakt, iż współczesna konstrukcja ochrony praw i wolności zakłada istnienie zarówno pozytywnych, jak i negatywnych obowiązków władzy publicznej. W wybranych przypadkach konstytucyjna ochrona zakłada nie tylko nakaz powstrzymania się od działania ingerującego w daną wolność lub prawo (negatywny aspekt), ale nakaz efektywnego działania w celu zapewnienia ochrony (pozytywny aspekt).
W kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej z nakazami tymi sprzężone są odpowiednio: zakaz szkodzenia przez czynne zachowania bezprawnie ingerujące w treść konstytucyjnych praw i wolności oraz zakaz szkodzenia przez bierne zachowanie bezprawne, gdy na władzy publicznej ciążył wyrażony normatywnie obowiązek ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż współcześnie nie kwestionuje się, iż zdarzenie szkodzące może mieć swoje źródło zarówno w zachowaniu czynnym jak i biernym, należy uznać, iż wskazanym zasadom konstytucyjnym najlepiej odpowiada szerokie rozumienie pojęcia „działanie” na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji.
4.4 Wykładnia funkcjonalna
Za szerokim rozumieniem pojęcia działanie przemawia ponadto zastosowania funkcjonalnych reguł wykładni. Zastosowanie tych reguł nie powinno jednak ograniczać się do odwołania się do przebiegu debaty[39]. Zważywszy, iż przebieg debaty nie przekłada się bezpośrednio na głosowanie, niezasadne jest wnioskowanie w sposób rozstrzygający o znaczeniu użytych w tekście normatywnym słów ze względu na podnoszone w pracach ustawodawczych argumenty. O niecelowości w posługiwaniu się tego rodzaju argumentem świadczyć może fakt, iż w trakcie debaty ustawodawczej wyrażono – odrzucone zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo TK – przekonanie o nienormatywnym charakterze art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Trafnie w doktrynie wskazuje się, iż ważną wskazówką interpretacyjną może być natomiast odwołanie się do tendencji ustawodawczej[40]. W przedmiotowo istotnej kwestii argument tego rodzaju nie wydaje się być jednak rozstrzygający. Przyjmując bowiem, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji nie jest powtórzeniem dotychczasowych kodeksowych rozwiązań[41] i wprowadza nową treść normatywną, trudno jest wskazać na wnioski wynikające z trwałego sposobu regulacji odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną na poziomie konstytucyjnym. Poprzednie uregulowania konstytucyjne nie przewidywały bowiem tego rodzaju odpowiedzialności władzy publicznej.
W momencie uchwalania Konstytucji odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej nie stanowiła jednak novum[42]. Odpowiednie przepisu k.c. oraz ustaw szczególnych nakładały obowiązek indemnizacji w przypadku wyrządzenia szkody zarówno działaniem, jak i zaniechaniem władzy publicznej. Zgodnie z przyjętą przez SN wykładnią przepisów k.c., jednostce – w ograniczonym zakresie - przysługiwało roszczenie odszkodowawcze z tytułu szkody wyrządzonej zarówno przez zawinione czynne jak i bierne zachowanie wskazanych podmiotów władzy publicznej[43].
Analiza przepisów konstytucyjnych jedynie przez pryzmat zawężenia lub rozszerzenia funkcjonującego przed 17 października 1997 r. mechanizmu odpowiedzialności wydaje się niewłaściwa. Należy mieć bowiem na uwadze, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi zupełnie nową treść normatywną w przestrzeni konstytucyjnej[44] i – w konsekwencji – wykładnia jego treści (zważywszy na spajający cel i dyrektywalną funkcję norm konstytucyjnych) nie powinna być prowadzona w analogii do konstrukcji roszczenia cywilnoprawnego. Zrekonstruowane w oparciu o ten przepis konstytucyjne prawo podmiotowe nie może być utożsamiane z roszczeniem cywilnoprawnym.
W tym ujęciu za trafne należy przyjąć stanowisko SN, który konsekwentnie odmawia możliwości wywodzenia jedynie z normy konstytucyjnej roszczeń cywilnoprawnych[45]. Trafnie bowiem wskazuje się, iż z perspektywy procesu odszkodowawczego norma ta wymaga dopełnienia ustawodawczego (tzw. przypadki współstosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 417 k.c. w brzmieniu nadanym przez wyrok TK w sprawie SK 18/00).
4.5 Obowiązek indemnizacyjny
Zważywszy, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stanowi potwierdzenia dotychczasowych rozwiązań, wyniesienie na poziom konstytucyjny problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej należy rozumieć w ten sposób, że od 17 października 1997 r. (tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji) na bezprawnie działającej władzy publicznej ciąży obowiązek indemnizacyjny. Obowiązek ten powstaje w każdym przypadku wyrządzenia szkody w sposób bezprawny[46]. Za ugruntowany w orzecznictwie TK można uznać pogląd, iż „pojawienie się art. 77 ust. 1 Konstytucji wprowadziło jednak na szczeblu konstytucyjnym zasadę, iż każda szkoda wyrządzona bezprawnym zachowaniem władzy publicznej powinna podlegać reparacji i poszkodowanemu służy w tym względzie prawo do jej domagania się, mające podstawę konstytucyjną”[47]. Zasada ta nie wyczerpuje problematyki roszczeń cywilnoprawnych. Zagadnienie realizacji art. 77 ust. 1 Konstytucji jest bowiem przedmiotem uszczegółowienia ustawowego, które musi mieć na względzie wartości konstytucyjne[48]. Zważywszy na niedookreśloność niektórych przesłanek[49], konstytucyjne prawo podmiotowe nie wyczerpuje kształtu cywilnoprawnego roszczenia z tytułu szkody wyrządzonej wskutek bezprawnego zachowania władzy publicznej[50]. Prawo to wymaga bowiem dalszej operacjonalizacji. W konsekwencji, możliwe jest różne ukształtowanie mechanizmu roszczeń cywilnoprawnych w zależności od – rozpatrywanego w kontekście innych wartości konstytucyjnych – przedmiotowego lub podmiotowego charakteru bezprawnego zachowania władzy publicznej.
W świetle powyższych uwag wypada wskazać, iż czym innym jest zagadnienie ustawowej regulacji roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnego zaniechania władzy publicznej, a czym innym istnienie i zakres konstytucyjnego prawa gwarantującego możliwość domagania się odszkodowania za bezprawne zaniechanie władzy publicznej.
4.6 Prawo do odszkodowania za zaniechanie władzy
W omawianym orzeczeniu SN - powołując się na wcześniejszą uchwałę z 2005 r. - stwierdził, iż „nie istnieje konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania”. Ten – zasługujący na dezaprobatę - z uwagi na zakres, autorytet i sposób oddziaływania orzecznictwa SN na sądownictwo powszechne – „skrót myślowy” wymaga rozwinięcia.
W przywoływanej uchwale SN wskazał przede wszystkim, iż
(i) art. 77 ust. 1 Konstytucji nie zawiera normy pozwalającej na wyprowadzenie bezpośrednio roszczenia cywilnoprawnego,
(ii) art. 77 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji nie stanowi wystarczającej podstawy dla rozstrzygnięcia sądowego,
(iii) a dla skutecznego dochodzenia roszczeń niezbędne było uchwalenie ustawy rozwijającej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej dalej niż czyni to art. 77 ust. 1 Konstytucji. Stan prawny zmienił się wraz z wejściem w życie Ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która wprowadziła art. 417 ze znaczkiem 1 k.c.
Z zasługującego na akceptację poglądu, iż brak było ustawowych podstaw dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu zaniechania legislacyjnego przed wprowadzeniem przepisów rozwijających treść art. 77 ust. 1 Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, iż norma konstytucyjna w ogóle nie gwarantuje obowiązku indemnizacji szkody wyrządzonej bezprawnym zaniechaniem władzy publicznej. Fakt, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na pełne zrekonstruowanie roszczenia cywilnoprawnego i rozstrzygnięcie bez odwoływania się do regulacji niższej rangi sprawy odszkodowawczej w zakresie odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne[51], nie oznacza, iż w ogóle pozbawiony jest dyrektyw istotnych dla kształtu tego roszczenia.
4.6 Minimalny standard odpowiedzialności
Wnioskując na podstawie językowych, systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni należy uznać, iż jedną z takich właśnie dyrektyw jest gwarancja odpowiedzialności władzy publicznej za zaniechanie. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji można wyprowadzić konstytucyjne prawo do domagania się odszkodowania za bezprawne działanie i zaniechanie władzy publicznej. Nie oznacza to bynajmniej, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji może stać się wyłączną podstawą rozstrzygnięcia.
Zważywszy na prawno-podmiotowy[52] charakter normy z art. 77 ust. 1 Konstytucji, prawo to może doznawać przewidzianych w prawie ograniczeń (np. przez wprowadzenie dalszych dodatkowych przesłanek). Na poziomie konstytucyjnym właściwym wzorcem kontroli będzie zatem art. 31 ust. 3 Konstytucji[53]. Przepis ten wyłącza jednak możliwość ograniczenia ingerującego w istotę konstytucyjnych praw, co oznacza, iż wątpliwe konstytucyjnie jest ustawowe całkowite wyłączenie odpowiedzialności za bezprawne zaniechanie władzy publicznej.
Systemowe i funkcjonalne argumenty przemawiają za przyjęciem na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji wyższego standardu minimalnego dla ustawowej regulacji mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej niż wynika to z postawionej w komentowanym wyrok SN tezy.
5. Pojęcie "wykonywania władzy publicznej" - sfera władcza i niewładcza
Uzasadniając drugą z przywołanych tez SN wskazał, iż zaniechanie wykupienia obligacji Skarbu Państwa nie nosiło cech „wykonywania władzy publicznej”. Strony stosunku prawnego łączył bowiem węzeł kontraktowy, a występujący w roli emitenta Skarb Państwa nie miał możliwości władczego sposobu ukształtowania statusu prawnego jednostki. Nie działał zatem w sferze imperium. Podzielając powyższe rozstrzygnięcie wypada jednak zatrzymać się nad problematyką rozumienia „wykonywaniu władzy publicznej”[54], w związku z zgłoszonym w doktrynie postulatem redefinicji pojęcia imperium na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji[55].
W omawianym orzeczeniu jako kryteria kwalifikacji zachowania jako „wykonywanie władzy publicznej” SN wskazał:
(i) możliwość władczego kształtowania pozycji jednostki,
(ii) na podstawie przyznanych przez akty normatywne kompetencji,
(iii) w obszarze, w którym może dojść do naruszenia jej praw i wolności.
Zważywszy na funkcjonalne ujęcie[56] pojęcia „organu władzy publicznej” oraz - zacierające różnicę między sferą władczą i niewładczą - skomplikowanie sfery społeczno-gospodarczej[57], z aprobatą wypada przyjąć nie akcentowanie „elementu przymusu” i poprzestanie na elastycznych kryteriach.
W doktrynie i orzecznictwie TK wskazuje się bowiem, że wykonywanie władzy publicznej może polegać również na realizacji „zadań publicznych”[58]. Wydaje się, iż dynamicznie kształtująca się przestrzeń „zadań publicznych” nie pozwala na, oderwane od konkretnego stanu faktycznego, wskazanie cech przesądzających o zaliczeniu danego zachowania do sfery imperium albo dominium. Funkcjonalne i elastyczne ujęcie problematyki skłania raczej do ostrożności w abstrakcyjnym definiowaniu pojęcia imperium oraz powrotu do jego ścisłego rozumienia (bliskiego jak się wydaje ugruntowanym w prawie administracyjnym pojęciom: „władztwa” czy „przymusu”).
Za nie znajdujący zaś silnego oparcia w przepisach Konstytucji należy uznać argument jakoby na rzecz węższego ujęcia problematyki przemawiała treść art. 80 Konstytucji[59]. Przepis ten gwarantuje każdemu prawo do wystąpienia z wnioskiem do Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w przypadku naruszenia praw i wolności przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie jednolita terminologia użyta w art. 77 ust. 1 i art. 80 Konstytucji oraz systematyka Konstytucji (tj. zaliczenie instytucji gwarantowanych przez oba przepisy do środków ochrony praw i wolności) determinują jednolite rozumienie pojęcia „organ władzy publicznej”. Nie oznacza to jednak automatycznie, iż można z tego wyprowadzić wniosek o zasadności zawężenia wykonywania władzy publicznej jedynie do sfery „ścisłego imperium”.
Przeciwko takiemu rozumowaniu przemawia funkcjonalne ujęcia „organu władzy publicznej” na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz wnioski płynące z zastosowania reguł językowych i funkcjonalnych przy wykładni przepisów regulujących działalność RPO.
Podstawowy przepis określający zadania RPO nakłada na niego obowiązek stania na straży wolności, praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych (art. 208 ust. 1 Konstytucji). Jednocześnie art. 208 ust. 2 Konstytucji, celem doprecyzowania kompetencji oraz sposobu działania RPO, odsyła do regulacji ustawowej. Ustawa regulująca działalność RPO[60] stanowi natomiast o „organach, organizacjach oraz instytucjach”, które są obowiązane do przestrzegania praw i wolności. Ich działalność lub zaniechania mogą być przedmiotem postępowania RPO (art. 1 ust. 3 ustawy o RPO). Art. 208 ust. 1 Konstytucji nie ogranicza kompetencji RPO jedynie do przypadków naruszeń dokonanych przez organy władzy publicznej. W doktrynie zwrócono zatem uwagę, iż pojęcie „organ władzy publicznej” z art. 80 Konstytucji powinno być interpretowane możliwie szeroko. Wyrażenie to powinno obejmować swym zakresem „każdy podmiot, który sprawuje na mocy przepisów prawa władztwo – bez względu na to, czy ze swojej istoty w strukturach państwowych został tak zakwalifikowany”[61].
6. Wnioski
Na marginesie powyższych rozważań wypada wskazać, iż trzecia teza omawianego orzeczenia o ewentualnym przyjęciu możliwości oparcia roszczenia odszkodowawczego bezpośrednio na art. 77 ust. 1 Konstytucji w okresie od 1 października 1997 r. do 1 września 2004 r. jest niejasna w świetle ugruntowanego stanowiska SN. Wielokrotnie bowiem w orzecznictwie podkreślano, iż brak jest podstaw do uznania art. 77 ust. 1 Konstytucji za samodzielne źródło roszczenia cywilnoprawnego[62]. Za trafny, ugruntowany i niewymagający komentarza należy uznać pogląd SN, iż w okresie od 17 października 1997 r. do 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa mógł stanowić art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, wykładany zgodnie z wyrokiem TK w sprawie SK 18/00[63].
Michał Ziółkowski
------------------------------------------------------------
[1] I CSK 41/08, LEX nr 457851.
[2] Zob. np.: wyrok z 4 grudnia 2000 r., SK 18/00, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256; wyrok z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK ZU 2003, nr 7/A, poz. 76; wyrok z 7 października 2003 r., K 4/02, OTK ZU 2003, nr 8/A, poz. 80; wyrok z 20 stycznia 2004, SK 26/03, OTK ZU 2004, nr 1/A, poz. 3; wyrok z 2 marca 2004 r., K 29/03, OTK ZU 2004, nr 3/A, poz. 17; wyrok z 7 lutego 2005 r., SK 49/03, OTK ZU 2005, nr 2/A, poz. 13; wyrok z 18 października 2005 r., SK 48/03, OTK ZU 2005, nr 9/A, poz. 101; wyrok z 1 września 2006 r., SK 14/05, OTK ZU 2006, nr 8/A, poz. 97; wyrok z 26 maja 2006 r., SK 51/05, OTK ZU 2006, nr 5/A, poz. 58; wyrok z 1 kwietnia 2008 r., SK 77/06, OTK ZU 2008, nr 3/A, poz. 39.
[3] Ostatnio zob. np.: E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006; P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004r.), Warszawa 2004.
[4] Zob. np. M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1999, nr 4, s. 7; M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu artykułu 77 ust 1 Konstytucji, „Państwo i Prawo” 2000, nr 3, s. 79; E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, „Państwo i Prawo” 1999, nr 7 s. 75 i n.
[5] Zob. np. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, s. 24; G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001r., PS 2002, nr 4, s. 13; Z Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, MoP 2004, nr 21, s.973. Autorzy Ci przyjęli pogląd TK o „wąskim ujęciu” bezprawności. Inaczej np. Z. Banaszczyk, Komentarz do art.417 KC, w: K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz do artykułów 1-44911, t. 1, Warszawa 2008, s. 1241 i n.
[6] Zob. np. G. Bieniek, Uwaga 12 do art. 417 k.c., w: G. Bieniek, H. Ciepła, St. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz, T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. T.1, Warszawa 2009, s. 331.
[7] Zob. L. Bosek, Odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie ustawodawcze (Uwagi na tle wyroku Sądu Najwyższego z 24 września 2003 r.), „Przegląd Sądowy” 2004, nr 11-12, s. 3 i n.; Tenże, Glosa do Uchwały SN z 25 listopada 2005 r. III CZP 82/05, OSP 2006, nr 9, poz. 106, s. 497.
[8] Uchwała SN z 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05.
[9] Zob. np. P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna..., s.162; J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, nr 6, s. 40; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), „Palestra” 2000, nr 11-12, s. 20; M. Safjan, Odpowiedzialność państwa..., s. 10.
[10] Zob. cyt. wyroki w sprawach: SK 18/00 oraz SK 77/06. Należy jednak podkreślić, iż w pierwszym z orzeczeń TK w ogóle nie uzasadnił dlaczego przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia „działanie”.
[11] L. Garlicki, Uwaga 13 do art. 77 Konstytucji, w: Tenże (red), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, T. IV, s 17.
[12] Zob. K. Działocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyganiu kolizji norm, w: J. Trzciński, (red.) Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997, s. 92; L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 43.
[13] Nt. krytyki zasady clara non sunt intepretanda zob. Z. Radwański, M. Zieliński, Stosowanie i wykładnia prawa cywilnego, [w:] M. Safjan (red.), System Prawa Prywatnego. Prawo cywilne – część ogólna, T.1, Warszawa 2007, s. 448-453 oraz powołana tam literatura.
[14] Tamże, s. 469 – 470. Wydaje się jednak, iż wyrażony przez TK pogląd według którego „argumentacja aksjologiczna nie może zastępować logiczno-językowych reguł wykładni” (wyrok z 12 stycznia 2000 r., P11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3) nie oznacza, ani iż wykładnia powinna zostać zakończona na zastosowaniu reguł językowych, ani że niedopuszczalne jest „przełamanie” językowego znaczenia tekstu. Po pierwsze, TK posługując się zarówno językowymi i pozajęzykowymi metodami wykładni nie neguje „wzmacniającej” albo „przełamującej” funkcji drugiego rodzaju reguł względem treści ustalonych na podstawie reguł pierwszego rodzaju (zob. np. wyrok z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU nr X ). Po drugie, „argumentacja aksjologiczna” nie jest tożsama z stosowaniem reguł systemowych i funkcjonalnych wykładni. Po trzecie, przyjęta w orzecznictwie TK zasada przyjaznej prawu wspólnotowemu wykładni aktów normatywnych (zob. np. wyrok z 11 mają 2005 r., K 18/04, OTK ZU2005, nr 5/A, poz. 49) z istoty rzeczy zakłada potrzebę odwołania się do pozajęzykowych reguł wykładni w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości oraz zapewnienia „kooperatywnego współstosowania” treści krajowego i wspólnotowego systemu normatywnego. Nie bez racji w doktrynie wskazuje się, iż mulicentryczność systemu prawa nie pozwala poprzestać na stosowaniu reguł językowych oraz wysuwa na pierwszy plan reguł systemowe i funkcjonalne - również w odmianie celowościowej (zob. np. E. Łętowska, Dialog i metody. Interpretacja w multicentrycznym systemie prawa (cz. II), „Europejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 12, s. 7). Po czwarte, leżący u podstaw uzasadnienia dopuszczalności wydania wyroków intepretacyjncych nakaz poszukiwania - przy pomocy różnych reguł wykładni – zgodnego z Konstytucją sensu odtwarzanej treści (zob. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, nr 1) zakłada w pewnym sensie przełamanie zasady intepretatio cessat in claris.
[15] Z. Radwański, M. Zieliński, Stosowanie i wykładnia..., s. 470.
[16] Szerzej zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2006, s. 148 – 150.
[17] Jednym z wymienionych „motywów” ustanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnienie rzetelności i sprawności „działaniu instytucji publicznych”.
[18] Zob. ar 11 oraz art. 12 Konstytucji.
[19] Zob. art. 74 ust.4, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 76 Konstytucji; zob. też art. 58 ust. 2 Konstytucji
[20] Zob. art. 149 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 187 ust. 5 Konstytucji.
[21] Zob. art. 111 ust. 2 oraz art. 207 Konstytucji.
[22] Zob. art. 208 ust. 2 Konstytucji.
[23] Zob. art. 215, art. 227 ust. 7, art. 228 ust. 3 Konstytucji.
[24] Art. 191 ust. 2 Konstytucji.
[25] Art. 87 ust. 2 Konstytucji; zob. też art. 94 Konstytucji.
[26] W doktrynie zaproponowano również uznanie pojęcia „działanie” za równoznaczne pojęciu „czyn” (zob. P. Dzienis, Odpowiedzialność..., z. 162). Pomimo iż propozycja ta skutecznie usuwa wątpliwość na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji, budzi wątpliwości z perspektywy rozumienia pojęcia „działanie” na gruncie całego aktu normatywnego. Nie oznacza to jednak, iż pojęcie „funkcjonowanie” jest najlepszym możliwym odpowiednikiem pojęcia „działanie”. Niewątpliwie bowiem w ujęciu mini-kontekstowym pojęcie „działanie” na gruncie art. 74 ust.4 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji obejmuje zachowania czynne.
[27] Zob. cyt. wyrok SK 18/00.
[28] Argument ten opiera się na założeniu, iż rozróżnienie to – z uwagi na wieloletnią tradycję – jest solidnie ugruntowane w doktrynie cywilistycznej (zob. L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 95 i n.).
[29] Zob. np. wyrok TK z 14 marca 2006 r., SK 4/05, OTK ZU 2006, nr 3/A, poz. 26, pkt 6 uzasadnienia.
[30] Cyt. wyrok TK w sprawie K 20/02, pkt 2.5 uzasadnienia.
[31] Za takim rozumieniem opowiedział się SN na kanwie sprawy dotyczącej zaniechania „wykonania obowiązku usunięcia zdarzeń naruszających cudze dobro osobiste” (zob. Wyrok SN z 16 lipca 1984 r., I PR 64/84, OSP 1985, nr 11, poz. 214, s. 530-533 z aprobującą glosą A. Szpunara).
[32] Por. P. Litwiński, Świadczenie usług drogą elektroniczną, w: P. Podrecki (red.), Prawo Internetu, Warszawa 2004, s. 211; zob też art. 14 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204) w zw. z art. 24 k.c.
[33] Zob. np. Z. Banaszczyk, Komentarz do art. 421, w: K. Pietrzykowski, Kodeks …, s. 1232; M. Safjan, Rekomendacja Nr R(84) 15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej a stan obowiązujący w Polsce, w: Standardy Prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, t. II, Prawo cywilne, Warszawa 1995, s. 290; E. Łętowska Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji, w: T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego T. III, s. 457 i n.
[34] Zob. L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 61.
[35] W. Sokolewicz, Uwaga 21 do art. 1 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja..., T.V, Warszawa 2007 r., s. 27
[36] Por. wnioski zawarte w cyt. wyroku TK w sprawie SK 77/06.
[37] Na związek między gwarancyjnym charakterem art. 77 ust. 1 Konstytucji a szerokim rozumieniem pojęcia „działanie” zwrócił uwagę TK w cyt. wyroku w sprawie SK 51/05 (zob. pkt 5.1 uzasadnienia).
[38] Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Konstytucja w przeciwieństwie do EKPCz nie przewiduje expresis verbis gwarancji efektywnej ochrony praw (por. art. 13 EKPCz). Zasada efektywności udzielnej konstytucyjnie ochrony jednostce wynika bowiem m.in. z zasady lojalności państwa wobec obywateli. Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wykazuje silne podobieństwo z zasadą dotrzymywania umów przez państwo oraz jego organy (M. Wyrzykowski, Uwaga 27 do art. 1 p.u.m., w: L. Garlicki (red.), Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995-1997). Jak wskazano w doktrynie jej „treść da się zredukować do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia, bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania” (L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 63).
[39] W toku debaty, skreślono bowiem z treści projektowanego art. 77 ust. 1 Konstytucji pojęcie „zaniechania”. Zob. też zob. J. Ciemniewski, Głos w dyskusji, w: M. Wyrzykowski (red), Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 34.
[40] Z. Radwański, M. Zieliński, Stosowanie i wykładnia..., s. 458.
[41] Cyt. wyrok TK w sprawie SK 18/00 oraz K 20/02.
[42] Zob. szerzej nt. funkcjonowania odpowiedzialności władzy publicznej np.: J. Kosik, Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności władzy publicznej – od winy funkcjonariusza do bezprawności normatywnej, ZP UKSW 2003, nr 3.2, s. 143- 157.
[43] Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70, OSNCP 1971, nr 4, poz. 59.
[44] Cyt. wyrok TK w sprawie SK 18/00; cyt wyrok w sprawie SK 14/05, pkt 4.1.; cyt. wyrok w sprawie K 20/02, pkt 4.2, cyt. wyrok w sprawie SK 26/03, pkt 3.1.
[45] Zob. np. wyrok SN z 28 lutego 2008 r., II CSK 435/07, LEX nr 380961; wyrok SN z 15 lutego 2007 r., II CSK 483/06, LEX nr 274157; wyrok SN z 23 marca 2004 r., V CK 376/03 LEX nr 183799; wyrok SN z 23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, LEX nr 182086; Uchwała SN z 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, „Państwo i Prawo” 2003, nr 12, s. 121.
[46] Cyt. wyrok TK w sprawie K 20/02, pkt 4.5. in fine.
[47] Tamże, pkt. 4.5.
[48] Zob. np. odpowiednio tezy cyt. wyroku w sprawie SK 14/05 oraz K 20/02.
[49] Inaczej zob. M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu …, s. 79 i n.
[50] W szczególności nie jest możliwe wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym jedynie na podstawie art. 77 ust. 1 z tytułu szkód wyrządzonych wskutek wydania bezprawnego orzeczenia. TK już bowiem w cyt. wyroku SK 18/00 wskazał, iż konieczne jest stworzenie szczegółowej procedury dochodzenia takich roszczeń (zob. też tezy cyt. wyroku w sprawie SK 77/06).
[51] Należy bowiem podkreślić, iż problematyka regulacji mechanizmu odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne wymaga uwzględnienia innych wartości konstytucyjnych, które mogą uzasadniać ograniczenie prawa do domagania się odszkodowania. Na marginesie można wskazać, iż opóźnienie ustawodawcy w realizacji ciążącego na nim obowiązku stworzenia mechanizmu umożliwiającego efektywne dochodzenie roszczeń z tytułu szkody wynikłej z bezprawnego zaniechania może budzić wątpliwości konstytucyjne.
[52] Zob. L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77 Konstytucji, w: Tenże (red.), Konstytucja..., s.11 i powołana tam literatura; zob. też. cyt. wyroki TK w sprawach: SK 18/00, K 20/02, SK 26/03. Inaczej jednak: B. Lewaszkiewicz- Petrykowska, Prawdo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa TK, Warszawa 2006 r., s. 505-506 oraz M. Stębelski, Artykuł 77 ust 1 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wybrane zagadnienia, SI 2007, t. 47, s. 293.
[53] L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77 Konstytucji, w: Tenże (red), Konstytucja..., s. 11-12.
[54] Zob. też E. Bagińska, Odpowiedzialność…, s. 245 i n. i powołana tam literatura.
[55] M. Stębelski, Art. 77 ust. 1 Konstytucji…., s. 284.
[56] Przyjmuje się bowiem, iż „nieważna staje się formalna przynależność własnościowa [danego podmiotu – M.Z.], ale natura aktywności” (M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności…, s. 159). Trafnie wskazano zatem w doktrynie, iż „wykonywanie władzy publicznej wiąże się z istnieniem szczególnej relacji wytwarzającej się między podmiotem ją wykonującym a podmiotem władzy tej poddanym” (P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna...., s. 167). Wyjątkowość tej relacji polega na tym, iż nie może ona powstać między dowolnymi podmiotami prawa, a jedynie w sytuacji nierówności stron - wskutek realizacji przyznanych jednej stronie przez akty normatywne kompetencji.
[57] Przykłady sytuacji granicznych w dziedzinie ochrony zdrowia i edukacji wskazuje przekonywająco: Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzaną przy wykonywaniu władzy publicznej, w: A. Olejniczak (red), System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań – część ogólna. T 6, Warszawa 2009, s. 793-796.
[58] Cyt. wyrok TK w sprawie SK 51/05 oraz powoływany tam M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, s. 27 i n. i R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 89 i n. W wyroku tym TK uznał, iż niedostarczenie przez gminę lokalu socjalnego w sytuacji, gdy uprawnienie takie zostało przyznane danej osobie wyrokiem sądu nakazującym opróżnienie dotychczas zajmowanego lokalu, należy zakwalifikować jako bezprawne działanie przez zaniechanie zasługujące na ochronę prawną.
[59] M. Stębelski, Art. 77 ust. 1 Konstytucji…., s. 284 – 285.
[60] Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147; z 2007 r. Dz.U. Nr 3, poz. 15).
[61] J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, Warszawa 2001, s. 56; tak też. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s.104.
[62] Zob. np. wyrok SN z 29 czerwca 2007 r., I CSK 124/07, „Monitor Prawniczy” 2007, nr 15, s. 820; wyrok SN z 20 lutego 2008 r. II CSK 435/07, LEX nr 380961; wyrok SN 15 lutego 2007 r. II CSK 483/06 LEX nr 274157.
[63] Zob. np. wyrok SN z 7 lipca 2006 r. I CSK 125/06, LEX nr 395219.
1. Uwagi wstępne
Wydawać by się mogło, iż bogate orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego[2] (TK) oraz liczne opracowania doktryny[3] pozwalają na usunięcie podstawowych wątpliwości dotyczących normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 77 ust. 1 Konstytucji. O ile wydaje się, iż osiągnięto zgodę co do normatywnego charakteru[4], o tyle wciąż dyskusyjny jest sposób rozumienia pozostałych elementów zawartych w art. 77 ust. 1 Konstytucji (np. zasady pełnego odszkodowania).
Niewątpliwie jednak - czego dobrym przykładem jest dyskusja na temat sposobu rozumienia pojęcia bezprawności[5] - wymiana poglądów przybliża naukę prawa do wypracowania i utrwalenia spójnej interpretacji art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Zdziwienie budzi zatem kategoryczna teza o nieistnieniu konstytucyjnego prawa do odszkodowania za zaniechanie władzy publicznej zawarta w – przywołanym w tytule niniejszego opracowania - wyroku Sądu Najwyższego (SN). Zdziwienie wzbudza zaś tym większe, że uzasadnienie powyższej tezy jest nader lakoniczne, pomija dotychczasowy dorobek orzeczniczy TK oraz poglądy doktryny[6].
2. Stan faktyczny
Stan ten przedstawiał się w sposób następujący. Powód, będąc posiadaczem wyemitowanych w 1935 r. obligacji Skarbu Państwa, wystąpił z powództwem o zasądzenie od Skarbu Państwa - Ministra Finansów oznaczonej sumy pieniężnej tytułem odszkodowania. Jako zdarzenie szkodzące wskazano zaniechanie obsługi oraz niewykupienie w terminie posiadanych obligacji. Oznaczone papiery wartościowe miały bowiem do chwili ich umorzenia uczestniczyć w kolejnych losowaniach. Zważywszy na fakt, iż po 1 września 1939 r. zaplanowane losowania się nie odbyły, dłużnik – w ocenie powoda - nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku wykupu obligacji.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy wskazał, iż roszczenie powoda uległo przedawnieniu. Ostatnie z zaplanowanych losowań odbyło się bowiem w 1985 r. i od tego momentu rozpoczął bieg terminu przedawnienia. Ponieważ powództwo wniesiono w 2004 r. oraz nie nastąpiły zdarzenia, które mogłyby przerwać bieg terminu przedawnienia, powyższą ocenę prawną podzielił Sąd Apelacyjny.
Wyrok sądu II instancji powód zaskarżył skargą kasacyjną podnosząc głównie naruszenie art. 5 oraz art. 417 par. 1 k.c. Ponadto w skardze zarzucono, iż sądy błędnie przyjęły niedopuszczalność zastosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji do oceny zdarzeń szkodzących. Pomimo, iż zdarzenia te powstały przed wejściem w życie Konstytucji stan bezprawności - w ocenie powoda – trwał nadal.
3. Teza wyroku
Dla rozważań zagadnień z zakresu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej aktualnie znaczenie mają dwie tezy. SN przyjął bowiem, iż
(i) nie istnieje konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania działalności władzy publicznej,
(ii) za szkody wyrządzone poza sferą imperium, Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność na zasadach ogólnych.
5. Uzasadnienie wyroku
Uzasadniając pierwszą z przywołanych tez SN wskazał jedynie na potrzebę ścisłej „literalno-gramatycznej” wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji. Tym samym – aprobując stanowisko wyrażone wcześniej w doktrynie[7] oraz w uchwale z 25 listopada 2005 r.[8] - SN odstąpił od reprezentowanego przez większość doktryny[9] oraz TK[10] poglądu o potrzebie funkcjonalnej wykładni art. 77 ust. 1 Konstytucji w zakresie szerokiego rozumienia pojęcia „działanie”.
Rozumienia, które pozwala na zakwalifikować jako „działanie” zarówno zachowania czynne oraz zachowania bierne w sytuacjach, w których obowiązek zachowania wynikał z norm prawnych. Spór nie stracił jak widać na aktualności. Trafnie wskazuje się bowiem w doktrynie, iż pomimo nowelizacji k.c. w 2004 r. nie można zapomnieć, iż czym innym „jest kodeksowe rozszerzenie zakresu odpowiedzialności poza konstytucyjne minimum a czym innym uznanie, że ustawodawca zwykły ma bezwzględny obowiązek unormowania odpowiedzialności za zaniechanie w zakresie i w sposób odpowiadający wszystkim wymaganiom ustanowionym w art. 77 ust. 1 Konstytucji”[11].
Kategoryczna forma i treść stanowiska SN sformułowanego jedynie w oparciu o reguły językowe wykładni - arbitralnie poparte odwołaniem się jedynie do przebiegu debaty konstytucyjnej - nie zasługuje na aprobatę.
4.1 Wykładnia normy konstytucyjnej
Istota przepisów Konstytucyjnych – stanowiących punkt oparcia i odniesienia dla rozwiązań normatywnych wszystkich gałęzi prawa – nie pozwala na zakończenie wykładni tekstu na znaczeniu ustalonym jedynie w oparciu o reguły językowe. Zważywszy na doniosłość konsekwencji wykładni oraz generalny, spajający i nadrzędny charakter norm konstytucyjnych, za nieodpowiadające ich istocie należy uznać przyjęcie znaczenia językowego bez uprzedniego sprawdzenia, czy nie zachodzą uzasadnione wartościami konstytucyjnymi wyjątki „przełamujące” to znaczenie.
Na konieczność dalszego prowadzenia wykładni tekstu Konstytucji wpływa – przyjęty w polskiej doktrynie[12] – normatywny charakter zasad konstytucyjnych, które determinują sens rozumienia odtwarzanych terminów w ramach systemu prawa. W poszukiwaniu tego sensu nie można zatem poprzestać na zasadzie clara non sunt interpretanda[13] oraz pochodnej względem niej zasadzie intepretatio cessat in claris[14]. Stosowanie reguł systemowych i funkcjonalnych wynika bowiem – jak wskazuje doktryna – z „konieczności logicznej”[15]. Ponadto, korespondując z postulatem uniwersalistycznego sposobu rozumienia Konstytucji, odpowiada maksymalnej precyzji oraz pewności prawa.
Wykładnię art. 77 ust. 1 Konstytucji należało zatem zakończyć dopiero po uwzględnieniu zarówno wyniku zastosowania reguł językowych, jak i pozajęzykowych.
4.2 Pojęcie "działania władzy publicznej"
Niezależnie od powyższych uwag ogólnych należy zaznaczyć, iż pogląd jakoby pojęcie „działanie” zostało jednoznacznie zdefiniowane w Konstytucji i – w konsekwencji – obejmowało swym zakresem jedynie „zachowanie czynne”, stanowi daleko idące uproszczenie materii i nie wynika z zastosowania reguł językowych.
Zważywszy na brak w Konstytucji definicji legalnej omawianego pojęcia, niezbędne staje się odwołanie do rozwiązań przyjętych w języku prawniczym oraz kontekstu językowego[16]. Analizowany rzeczownik odczasownikowy pojawia się zarówno w:
(i) preambule do Konstytucji[17],
(ii) przepisach ustrojowych gwarantujących wolność „tworzenia i działania” partii politycznych i związków zawodowych[18],
(iii) przepisach gwarantujących wolności i prawa obywatelskie[19],
(iv) przepisach przewidujących zastrzeżenie ustawowej formy dla określenia: zakresu[20], trybu[21], sposobu[22] albo zasad [23] działania określonych podmiotów,
(v) przepisie określającym legitymację podmiotów do wystąpienia z wnioskiem o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności aktu normatywnego[24],
(vi) przepisie stanowiącym o ograniczonej do oznaczonego obszaru mocy aktów prawa miejscowego jako źródeł prawa powszechnego[25].
Ponadto, pojęciem „działanie” posłużono się w Rozdziale IV Konstytucji w zwrocie „organizacja i działanie” (Sejmu i Senatu).
Przykłady użycia pojęcia „działanie”, jego mini-kontekstowe oraz makro-kontekstowe ujęcie nie prowadzą do jednoznacznego i kategorycznego stwierdzenia, iż rzeczownik „działanie” jednoznacznie zdefiniowano w Konstytucji. Kierując się regułami językowymi i kontekstową analizą użycia omawianego rzeczownika oraz zasadą jednolitego rozumienia omawianego pojęcia w ramach jednego aktu normatywnego, należałoby raczej przyjąć, iż pojęciu „działanie” w wskazanych przypadkach odpowiada rzeczownik odczasownikowy „funkcjonowanie”[26].
Zasadnie zatem, należałoby poprzestać na aprobowanym w doktrynie stwierdzeniu TK, iż pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Konstytucji[27].
Za nierozstrzygający należy również uznać argument odwołujący się do kodeksowego rozróżnienia między „działaniem” i „zaniechaniem”[28], albowiem pojęcia konstytucyjne winny być interpretowane w sposób autonomiczny tj. oderwany od znaczenia przypisywanego przez ustawodawcę zwykłego[29]. Uznając nawet, że w celu ustalenia ich zakresu „mają znaczenie podstawowe założenia gałęzi prawa, w ramach której znajdują się odpowiedniki pojęć konstytucyjnych – należy jednocześnie przyjąć, że mogą one [rozwiązania ustawowe – M.Z.] wyznaczać jedynie ogóle punkty odniesienia”[30]. Na marginesie wypada zauważyć, że na gruncie k.c. dyskusyjne może być, czy pojęcie „działanie” z art. 24 par. 1 k.c. w szczególnych przypadkach nie obejmuje swym zakresem również „zaniechania”, gdy na danym podmiocie istniał obowiązek działania[31].
Współcześnie zaś nie można – jedynie z uwagi na reguły językowe wykładni – wykluczyć odpowiedzialności podmiotu świadczącego usługi hostingowe, który wiedząc o bezprawnym charakterze treści naruszających dobra osobiste, zaniechał ich usunięcia tworząc tym samym stan ich zagrożenia zasługujący na ochronę z art. 24 k.c.[32].
Podsumowując, należy uznać, iż niezależnie od poczynionych na wstępie uwag ogólnych nt. stosowania reguł wykładni, w niniejszym przypadku niezadowalające wyniki zastosowania reguł językowych powinny skłonić do poszukiwania rozwiązania przy użyciu systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni.
4.3 Wykładnia systemowa
Zastosowanie reguł systemowych wymaga odniesienia pojęcia „działanie” do konstytucyjnych zasad. Zważywszy na ratio legis wprowadzenia odpowiedzialności odszkodowawczej państwa[33], na pierwszy plan wysuwa się zasada demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i pochodna jej zasada legalizmu (art. 7 Konstytucji). Zważywszy jednak, że współcześnie pojęcie państwa prawa wykracza poza związane z zasadą legalizmu znaczenie formalne[34], kluczowe dla pełnej jego charakterystyki są: zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji) oraz zasada państwa jako dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji).
Działalność władzy publicznej podporządkowana jest nie tylko kryteriom formalnym, ale również kryteriom materialnym wynikającym z zasad ogólnych (np. zakaz arbitralności) oraz obowiązku poszanowania praw człowieka (zob. art. 5 w zw. z art. 30 i 31 ust. 1 Konstytucji). Omawiając powyższe zasady w doktrynie wskazano, iż „nakazują one traktować obywatela z odpowiednim szacunkiem, gwarantować jego wolności oraz umacniając jego zaufanie do państwa”[35]. Przyjmując racjonalne założenie, iż możliwe jest powstanie szkody wskutek wadliwego funkcjonowania władzy publicznej, zagwarantowanie instrumentu umożliwiającego kompensację, wzmacnia to zaufanie. Art. 77 ust. 1 Konstytucji odpowiada zatem postulatowi działania na rzecz dobra wspólnego oraz zapewnienie bezpieczeństwa jednostce. Świadomość, iż każda szkoda wyrządzona bezprawnie przez organy władzy publicznej podlega reparacji wzmacnia zaufanie obywatela do państwa oraz pewność obrotu[36].
Uzupełniając powyższe, należy zwrócić uwagę na gwarancyjny charakter wyniesienia na poziom konstytucyjny zasady odpowiedzialności odszkodowawczej państwa[37]. Art. 77 ust. 1 Konstytucji został umieszczony w II rozdziale jako jeden ze środków ochrony praw i wolności. Innymi słowy, w przepisie tym (podobnie jak w art. 79 Konstytucji) przewidziano konstytucyjny instrument zabezpieczający wykonanie ogólnej gwarancji przestrzegania praw i wolności wynikającej z art. 31 ust. 1 Konstytucji. Przepisy wprowadzające środki ochrony praw i wolności nie mogą mieć jedynie blankietowego charakteru. Konstytucyjna ochrona musi być efektywna[38].
Wykładnia art. 77 ust. 1 Konstytucji nie powinna zatem pomijać jego znaczenia jako instrumentu ochrony praw i wolności. Nie bez znaczenia dla wykładni jest zatem fakt, iż współczesna konstrukcja ochrony praw i wolności zakłada istnienie zarówno pozytywnych, jak i negatywnych obowiązków władzy publicznej. W wybranych przypadkach konstytucyjna ochrona zakłada nie tylko nakaz powstrzymania się od działania ingerującego w daną wolność lub prawo (negatywny aspekt), ale nakaz efektywnego działania w celu zapewnienia ochrony (pozytywny aspekt).
W kontekście odpowiedzialności odszkodowawczej z nakazami tymi sprzężone są odpowiednio: zakaz szkodzenia przez czynne zachowania bezprawnie ingerujące w treść konstytucyjnych praw i wolności oraz zakaz szkodzenia przez bierne zachowanie bezprawne, gdy na władzy publicznej ciążył wyrażony normatywnie obowiązek ochrony konstytucyjnych praw i wolności.
Mając powyższe na uwadze oraz fakt, iż współcześnie nie kwestionuje się, iż zdarzenie szkodzące może mieć swoje źródło zarówno w zachowaniu czynnym jak i biernym, należy uznać, iż wskazanym zasadom konstytucyjnym najlepiej odpowiada szerokie rozumienie pojęcia „działanie” na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji.
4.4 Wykładnia funkcjonalna
Za szerokim rozumieniem pojęcia działanie przemawia ponadto zastosowania funkcjonalnych reguł wykładni. Zastosowanie tych reguł nie powinno jednak ograniczać się do odwołania się do przebiegu debaty[39]. Zważywszy, iż przebieg debaty nie przekłada się bezpośrednio na głosowanie, niezasadne jest wnioskowanie w sposób rozstrzygający o znaczeniu użytych w tekście normatywnym słów ze względu na podnoszone w pracach ustawodawczych argumenty. O niecelowości w posługiwaniu się tego rodzaju argumentem świadczyć może fakt, iż w trakcie debaty ustawodawczej wyrażono – odrzucone zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo TK – przekonanie o nienormatywnym charakterze art. 77 ust. 1 Konstytucji.
Trafnie w doktrynie wskazuje się, iż ważną wskazówką interpretacyjną może być natomiast odwołanie się do tendencji ustawodawczej[40]. W przedmiotowo istotnej kwestii argument tego rodzaju nie wydaje się być jednak rozstrzygający. Przyjmując bowiem, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji nie jest powtórzeniem dotychczasowych kodeksowych rozwiązań[41] i wprowadza nową treść normatywną, trudno jest wskazać na wnioski wynikające z trwałego sposobu regulacji odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez władzę publiczną na poziomie konstytucyjnym. Poprzednie uregulowania konstytucyjne nie przewidywały bowiem tego rodzaju odpowiedzialności władzy publicznej.
W momencie uchwalania Konstytucji odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej nie stanowiła jednak novum[42]. Odpowiednie przepisu k.c. oraz ustaw szczególnych nakładały obowiązek indemnizacji w przypadku wyrządzenia szkody zarówno działaniem, jak i zaniechaniem władzy publicznej. Zgodnie z przyjętą przez SN wykładnią przepisów k.c., jednostce – w ograniczonym zakresie - przysługiwało roszczenie odszkodowawcze z tytułu szkody wyrządzonej zarówno przez zawinione czynne jak i bierne zachowanie wskazanych podmiotów władzy publicznej[43].
Analiza przepisów konstytucyjnych jedynie przez pryzmat zawężenia lub rozszerzenia funkcjonującego przed 17 października 1997 r. mechanizmu odpowiedzialności wydaje się niewłaściwa. Należy mieć bowiem na uwadze, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji stanowi zupełnie nową treść normatywną w przestrzeni konstytucyjnej[44] i – w konsekwencji – wykładnia jego treści (zważywszy na spajający cel i dyrektywalną funkcję norm konstytucyjnych) nie powinna być prowadzona w analogii do konstrukcji roszczenia cywilnoprawnego. Zrekonstruowane w oparciu o ten przepis konstytucyjne prawo podmiotowe nie może być utożsamiane z roszczeniem cywilnoprawnym.
W tym ujęciu za trafne należy przyjąć stanowisko SN, który konsekwentnie odmawia możliwości wywodzenia jedynie z normy konstytucyjnej roszczeń cywilnoprawnych[45]. Trafnie bowiem wskazuje się, iż z perspektywy procesu odszkodowawczego norma ta wymaga dopełnienia ustawodawczego (tzw. przypadki współstosowania art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz art. 417 k.c. w brzmieniu nadanym przez wyrok TK w sprawie SK 18/00).
4.5 Obowiązek indemnizacyjny
Zważywszy, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji nie stanowi potwierdzenia dotychczasowych rozwiązań, wyniesienie na poziom konstytucyjny problematyki odpowiedzialności odszkodowawczej należy rozumieć w ten sposób, że od 17 października 1997 r. (tj. od dnia wejścia w życie Konstytucji) na bezprawnie działającej władzy publicznej ciąży obowiązek indemnizacyjny. Obowiązek ten powstaje w każdym przypadku wyrządzenia szkody w sposób bezprawny[46]. Za ugruntowany w orzecznictwie TK można uznać pogląd, iż „pojawienie się art. 77 ust. 1 Konstytucji wprowadziło jednak na szczeblu konstytucyjnym zasadę, iż każda szkoda wyrządzona bezprawnym zachowaniem władzy publicznej powinna podlegać reparacji i poszkodowanemu służy w tym względzie prawo do jej domagania się, mające podstawę konstytucyjną”[47]. Zasada ta nie wyczerpuje problematyki roszczeń cywilnoprawnych. Zagadnienie realizacji art. 77 ust. 1 Konstytucji jest bowiem przedmiotem uszczegółowienia ustawowego, które musi mieć na względzie wartości konstytucyjne[48]. Zważywszy na niedookreśloność niektórych przesłanek[49], konstytucyjne prawo podmiotowe nie wyczerpuje kształtu cywilnoprawnego roszczenia z tytułu szkody wyrządzonej wskutek bezprawnego zachowania władzy publicznej[50]. Prawo to wymaga bowiem dalszej operacjonalizacji. W konsekwencji, możliwe jest różne ukształtowanie mechanizmu roszczeń cywilnoprawnych w zależności od – rozpatrywanego w kontekście innych wartości konstytucyjnych – przedmiotowego lub podmiotowego charakteru bezprawnego zachowania władzy publicznej.
W świetle powyższych uwag wypada wskazać, iż czym innym jest zagadnienie ustawowej regulacji roszczeń odszkodowawczych z tytułu bezprawnego zaniechania władzy publicznej, a czym innym istnienie i zakres konstytucyjnego prawa gwarantującego możliwość domagania się odszkodowania za bezprawne zaniechanie władzy publicznej.
4.6 Prawo do odszkodowania za zaniechanie władzy
W omawianym orzeczeniu SN - powołując się na wcześniejszą uchwałę z 2005 r. - stwierdził, iż „nie istnieje konstytucyjne prawo do odszkodowania za zaniechania”. Ten – zasługujący na dezaprobatę - z uwagi na zakres, autorytet i sposób oddziaływania orzecznictwa SN na sądownictwo powszechne – „skrót myślowy” wymaga rozwinięcia.
W przywoływanej uchwale SN wskazał przede wszystkim, iż
(i) art. 77 ust. 1 Konstytucji nie zawiera normy pozwalającej na wyprowadzenie bezpośrednio roszczenia cywilnoprawnego,
(ii) art. 77 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji nie stanowi wystarczającej podstawy dla rozstrzygnięcia sądowego,
(iii) a dla skutecznego dochodzenia roszczeń niezbędne było uchwalenie ustawy rozwijającej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej dalej niż czyni to art. 77 ust. 1 Konstytucji. Stan prawny zmienił się wraz z wejściem w życie Ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692), która wprowadziła art. 417 ze znaczkiem 1 k.c.
Z zasługującego na akceptację poglądu, iż brak było ustawowych podstaw dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym z tytułu zaniechania legislacyjnego przed wprowadzeniem przepisów rozwijających treść art. 77 ust. 1 Konstytucji nie można wyprowadzić wniosku, iż norma konstytucyjna w ogóle nie gwarantuje obowiązku indemnizacji szkody wyrządzonej bezprawnym zaniechaniem władzy publicznej. Fakt, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji nie pozwala na pełne zrekonstruowanie roszczenia cywilnoprawnego i rozstrzygnięcie bez odwoływania się do regulacji niższej rangi sprawy odszkodowawczej w zakresie odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne[51], nie oznacza, iż w ogóle pozbawiony jest dyrektyw istotnych dla kształtu tego roszczenia.
4.6 Minimalny standard odpowiedzialności
Wnioskując na podstawie językowych, systemowych i funkcjonalnych reguł wykładni należy uznać, iż jedną z takich właśnie dyrektyw jest gwarancja odpowiedzialności władzy publicznej za zaniechanie. Z art. 77 ust. 1 Konstytucji można wyprowadzić konstytucyjne prawo do domagania się odszkodowania za bezprawne działanie i zaniechanie władzy publicznej. Nie oznacza to bynajmniej, iż art. 77 ust. 1 Konstytucji może stać się wyłączną podstawą rozstrzygnięcia.
Zważywszy na prawno-podmiotowy[52] charakter normy z art. 77 ust. 1 Konstytucji, prawo to może doznawać przewidzianych w prawie ograniczeń (np. przez wprowadzenie dalszych dodatkowych przesłanek). Na poziomie konstytucyjnym właściwym wzorcem kontroli będzie zatem art. 31 ust. 3 Konstytucji[53]. Przepis ten wyłącza jednak możliwość ograniczenia ingerującego w istotę konstytucyjnych praw, co oznacza, iż wątpliwe konstytucyjnie jest ustawowe całkowite wyłączenie odpowiedzialności za bezprawne zaniechanie władzy publicznej.
Systemowe i funkcjonalne argumenty przemawiają za przyjęciem na podstawie art. 77 ust. 1 Konstytucji wyższego standardu minimalnego dla ustawowej regulacji mechanizmu odpowiedzialności odszkodowawczej władzy publicznej niż wynika to z postawionej w komentowanym wyrok SN tezy.
5. Pojęcie "wykonywania władzy publicznej" - sfera władcza i niewładcza
Uzasadniając drugą z przywołanych tez SN wskazał, iż zaniechanie wykupienia obligacji Skarbu Państwa nie nosiło cech „wykonywania władzy publicznej”. Strony stosunku prawnego łączył bowiem węzeł kontraktowy, a występujący w roli emitenta Skarb Państwa nie miał możliwości władczego sposobu ukształtowania statusu prawnego jednostki. Nie działał zatem w sferze imperium. Podzielając powyższe rozstrzygnięcie wypada jednak zatrzymać się nad problematyką rozumienia „wykonywaniu władzy publicznej”[54], w związku z zgłoszonym w doktrynie postulatem redefinicji pojęcia imperium na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji[55].
W omawianym orzeczeniu jako kryteria kwalifikacji zachowania jako „wykonywanie władzy publicznej” SN wskazał:
(i) możliwość władczego kształtowania pozycji jednostki,
(ii) na podstawie przyznanych przez akty normatywne kompetencji,
(iii) w obszarze, w którym może dojść do naruszenia jej praw i wolności.
Zważywszy na funkcjonalne ujęcie[56] pojęcia „organu władzy publicznej” oraz - zacierające różnicę między sferą władczą i niewładczą - skomplikowanie sfery społeczno-gospodarczej[57], z aprobatą wypada przyjąć nie akcentowanie „elementu przymusu” i poprzestanie na elastycznych kryteriach.
W doktrynie i orzecznictwie TK wskazuje się bowiem, że wykonywanie władzy publicznej może polegać również na realizacji „zadań publicznych”[58]. Wydaje się, iż dynamicznie kształtująca się przestrzeń „zadań publicznych” nie pozwala na, oderwane od konkretnego stanu faktycznego, wskazanie cech przesądzających o zaliczeniu danego zachowania do sfery imperium albo dominium. Funkcjonalne i elastyczne ujęcie problematyki skłania raczej do ostrożności w abstrakcyjnym definiowaniu pojęcia imperium oraz powrotu do jego ścisłego rozumienia (bliskiego jak się wydaje ugruntowanym w prawie administracyjnym pojęciom: „władztwa” czy „przymusu”).
Za nie znajdujący zaś silnego oparcia w przepisach Konstytucji należy uznać argument jakoby na rzecz węższego ujęcia problematyki przemawiała treść art. 80 Konstytucji[59]. Przepis ten gwarantuje każdemu prawo do wystąpienia z wnioskiem do Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: RPO) w przypadku naruszenia praw i wolności przez organy władzy publicznej. Niewątpliwie jednolita terminologia użyta w art. 77 ust. 1 i art. 80 Konstytucji oraz systematyka Konstytucji (tj. zaliczenie instytucji gwarantowanych przez oba przepisy do środków ochrony praw i wolności) determinują jednolite rozumienie pojęcia „organ władzy publicznej”. Nie oznacza to jednak automatycznie, iż można z tego wyprowadzić wniosek o zasadności zawężenia wykonywania władzy publicznej jedynie do sfery „ścisłego imperium”.
Przeciwko takiemu rozumowaniu przemawia funkcjonalne ujęcia „organu władzy publicznej” na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji oraz wnioski płynące z zastosowania reguł językowych i funkcjonalnych przy wykładni przepisów regulujących działalność RPO.
Podstawowy przepis określający zadania RPO nakłada na niego obowiązek stania na straży wolności, praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz innych aktach normatywnych (art. 208 ust. 1 Konstytucji). Jednocześnie art. 208 ust. 2 Konstytucji, celem doprecyzowania kompetencji oraz sposobu działania RPO, odsyła do regulacji ustawowej. Ustawa regulująca działalność RPO[60] stanowi natomiast o „organach, organizacjach oraz instytucjach”, które są obowiązane do przestrzegania praw i wolności. Ich działalność lub zaniechania mogą być przedmiotem postępowania RPO (art. 1 ust. 3 ustawy o RPO). Art. 208 ust. 1 Konstytucji nie ogranicza kompetencji RPO jedynie do przypadków naruszeń dokonanych przez organy władzy publicznej. W doktrynie zwrócono zatem uwagę, iż pojęcie „organ władzy publicznej” z art. 80 Konstytucji powinno być interpretowane możliwie szeroko. Wyrażenie to powinno obejmować swym zakresem „każdy podmiot, który sprawuje na mocy przepisów prawa władztwo – bez względu na to, czy ze swojej istoty w strukturach państwowych został tak zakwalifikowany”[61].
6. Wnioski
Na marginesie powyższych rozważań wypada wskazać, iż trzecia teza omawianego orzeczenia o ewentualnym przyjęciu możliwości oparcia roszczenia odszkodowawczego bezpośrednio na art. 77 ust. 1 Konstytucji w okresie od 1 października 1997 r. do 1 września 2004 r. jest niejasna w świetle ugruntowanego stanowiska SN. Wielokrotnie bowiem w orzecznictwie podkreślano, iż brak jest podstaw do uznania art. 77 ust. 1 Konstytucji za samodzielne źródło roszczenia cywilnoprawnego[62]. Za trafny, ugruntowany i niewymagający komentarza należy uznać pogląd SN, iż w okresie od 17 października 1997 r. do 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności Skarbu Państwa mógł stanowić art. 417 § 1 k.c. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP, wykładany zgodnie z wyrokiem TK w sprawie SK 18/00[63].
Michał Ziółkowski
------------------------------------------------------------
[1] I CSK 41/08, LEX nr 457851.
[2] Zob. np.: wyrok z 4 grudnia 2000 r., SK 18/00, OTK ZU 2001, nr 8, poz. 256; wyrok z 23 września 2003 r., K 20/02, OTK ZU 2003, nr 7/A, poz. 76; wyrok z 7 października 2003 r., K 4/02, OTK ZU 2003, nr 8/A, poz. 80; wyrok z 20 stycznia 2004, SK 26/03, OTK ZU 2004, nr 1/A, poz. 3; wyrok z 2 marca 2004 r., K 29/03, OTK ZU 2004, nr 3/A, poz. 17; wyrok z 7 lutego 2005 r., SK 49/03, OTK ZU 2005, nr 2/A, poz. 13; wyrok z 18 października 2005 r., SK 48/03, OTK ZU 2005, nr 9/A, poz. 101; wyrok z 1 września 2006 r., SK 14/05, OTK ZU 2006, nr 8/A, poz. 97; wyrok z 26 maja 2006 r., SK 51/05, OTK ZU 2006, nr 5/A, poz. 58; wyrok z 1 kwietnia 2008 r., SK 77/06, OTK ZU 2008, nr 3/A, poz. 39.
[3] Ostatnio zob. np.: E. Bagińska, Odpowiedzialność odszkodowawcza za wykonywanie władzy publicznej, Warszawa 2006; P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna władzy publicznej, Warszawa 2006; M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza władzy publicznej (po 1 września 2004r.), Warszawa 2004.
[4] Zob. np. M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, „Państwo i Prawo” 1999, nr 4, s. 7; M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu artykułu 77 ust 1 Konstytucji, „Państwo i Prawo” 2000, nr 3, s. 79; E. Łętowska, W kwestii zmian przepisów k.c. o odpowiedzialności za szkody wyrządzone działaniem władzy publicznej, „Państwo i Prawo” 1999, nr 7 s. 75 i n.
[5] Zob. np. M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, s. 24; G. Bieniek, Odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszy po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 2001r., PS 2002, nr 4, s. 13; Z Radwański, Zmiany w KC dotyczące odpowiedzialności organów wykonujących władze publiczną, MoP 2004, nr 21, s.973. Autorzy Ci przyjęli pogląd TK o „wąskim ujęciu” bezprawności. Inaczej np. Z. Banaszczyk, Komentarz do art.417 KC, w: K. Pietrzykowski, Kodeks cywilny. Komentarz do artykułów 1-44911, t. 1, Warszawa 2008, s. 1241 i n.
[6] Zob. np. G. Bieniek, Uwaga 12 do art. 417 k.c., w: G. Bieniek, H. Ciepła, St. Dmowski, J. Gudowski, K. Kołakowski, M. Zychowicz, T. Wiśniewski, Cz. Żuławska, Komentarz do Kodeksu cywilnego. Księga trzecia. Zobowiązania. T.1, Warszawa 2009, s. 331.
[7] Zob. L. Bosek, Odpowiedzialność odszkodowawcza za zaniechanie ustawodawcze (Uwagi na tle wyroku Sądu Najwyższego z 24 września 2003 r.), „Przegląd Sądowy” 2004, nr 11-12, s. 3 i n.; Tenże, Glosa do Uchwały SN z 25 listopada 2005 r. III CZP 82/05, OSP 2006, nr 9, poz. 106, s. 497.
[8] Uchwała SN z 24 listopada 2005 r., III CZP 82/05.
[9] Zob. np. P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna..., s.162; J. Kremis, Skutki prawne w zakresie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, nr 6, s. 40; P. Granecki, Odpowiedzialność cywilna Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną działaniem swojego funkcjonariusza (wybrane zagadnienia), „Palestra” 2000, nr 11-12, s. 20; M. Safjan, Odpowiedzialność państwa..., s. 10.
[10] Zob. cyt. wyroki w sprawach: SK 18/00 oraz SK 77/06. Należy jednak podkreślić, iż w pierwszym z orzeczeń TK w ogóle nie uzasadnił dlaczego przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia „działanie”.
[11] L. Garlicki, Uwaga 13 do art. 77 Konstytucji, w: Tenże (red), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Komentarz, T. IV, s 17.
[12] Zob. K. Działocha, Hierarchia norm konstytucyjnych i jej rola w rozstrzyganiu kolizji norm, w: J. Trzciński, (red.) Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Warszawa 1997, s. 92; L.Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 43.
[13] Nt. krytyki zasady clara non sunt intepretanda zob. Z. Radwański, M. Zieliński, Stosowanie i wykładnia prawa cywilnego, [w:] M. Safjan (red.), System Prawa Prywatnego. Prawo cywilne – część ogólna, T.1, Warszawa 2007, s. 448-453 oraz powołana tam literatura.
[14] Tamże, s. 469 – 470. Wydaje się jednak, iż wyrażony przez TK pogląd według którego „argumentacja aksjologiczna nie może zastępować logiczno-językowych reguł wykładni” (wyrok z 12 stycznia 2000 r., P11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3) nie oznacza, ani iż wykładnia powinna zostać zakończona na zastosowaniu reguł językowych, ani że niedopuszczalne jest „przełamanie” językowego znaczenia tekstu. Po pierwsze, TK posługując się zarówno językowymi i pozajęzykowymi metodami wykładni nie neguje „wzmacniającej” albo „przełamującej” funkcji drugiego rodzaju reguł względem treści ustalonych na podstawie reguł pierwszego rodzaju (zob. np. wyrok z 28 czerwca 2000 r., K 25/99, OTK ZU nr X ). Po drugie, „argumentacja aksjologiczna” nie jest tożsama z stosowaniem reguł systemowych i funkcjonalnych wykładni. Po trzecie, przyjęta w orzecznictwie TK zasada przyjaznej prawu wspólnotowemu wykładni aktów normatywnych (zob. np. wyrok z 11 mają 2005 r., K 18/04, OTK ZU2005, nr 5/A, poz. 49) z istoty rzeczy zakłada potrzebę odwołania się do pozajęzykowych reguł wykładni w celu usunięcia ewentualnych wątpliwości oraz zapewnienia „kooperatywnego współstosowania” treści krajowego i wspólnotowego systemu normatywnego. Nie bez racji w doktrynie wskazuje się, iż mulicentryczność systemu prawa nie pozwala poprzestać na stosowaniu reguł językowych oraz wysuwa na pierwszy plan reguł systemowe i funkcjonalne - również w odmianie celowościowej (zob. np. E. Łętowska, Dialog i metody. Interpretacja w multicentrycznym systemie prawa (cz. II), „Europejski Przegląd Sądowy” 2008, nr 12, s. 7). Po czwarte, leżący u podstaw uzasadnienia dopuszczalności wydania wyroków intepretacyjncych nakaz poszukiwania - przy pomocy różnych reguł wykładni – zgodnego z Konstytucją sensu odtwarzanej treści (zob. J. Trzciński, Orzeczenia interpretacyjne Trybunału Konstytucyjnego, „Państwo i Prawo” 2002, nr 1) zakłada w pewnym sensie przełamanie zasady intepretatio cessat in claris.
[15] Z. Radwański, M. Zieliński, Stosowanie i wykładnia..., s. 470.
[16] Szerzej zob. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki. Warszawa 2006, s. 148 – 150.
[17] Jednym z wymienionych „motywów” ustanowienia Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest zapewnienie rzetelności i sprawności „działaniu instytucji publicznych”.
[18] Zob. ar 11 oraz art. 12 Konstytucji.
[19] Zob. art. 74 ust.4, art. 75 ust. 1, art. 77 ust. 1, art. 76 Konstytucji; zob. też art. 58 ust. 2 Konstytucji
[20] Zob. art. 149 ust. 1, art. 152 ust. 2, art. 187 ust. 5 Konstytucji.
[21] Zob. art. 111 ust. 2 oraz art. 207 Konstytucji.
[22] Zob. art. 208 ust. 2 Konstytucji.
[23] Zob. art. 215, art. 227 ust. 7, art. 228 ust. 3 Konstytucji.
[24] Art. 191 ust. 2 Konstytucji.
[25] Art. 87 ust. 2 Konstytucji; zob. też art. 94 Konstytucji.
[26] W doktrynie zaproponowano również uznanie pojęcia „działanie” za równoznaczne pojęciu „czyn” (zob. P. Dzienis, Odpowiedzialność..., z. 162). Pomimo iż propozycja ta skutecznie usuwa wątpliwość na gruncie art. 77 ust. 1 Konstytucji, budzi wątpliwości z perspektywy rozumienia pojęcia „działanie” na gruncie całego aktu normatywnego. Nie oznacza to jednak, iż pojęcie „funkcjonowanie” jest najlepszym możliwym odpowiednikiem pojęcia „działanie”. Niewątpliwie bowiem w ujęciu mini-kontekstowym pojęcie „działanie” na gruncie art. 74 ust.4 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji obejmuje zachowania czynne.
[27] Zob. cyt. wyrok SK 18/00.
[28] Argument ten opiera się na założeniu, iż rozróżnienie to – z uwagi na wieloletnią tradycję – jest solidnie ugruntowane w doktrynie cywilistycznej (zob. L. Bosek, Bezprawie legislacyjne, Warszawa 2007, s. 95 i n.).
[29] Zob. np. wyrok TK z 14 marca 2006 r., SK 4/05, OTK ZU 2006, nr 3/A, poz. 26, pkt 6 uzasadnienia.
[30] Cyt. wyrok TK w sprawie K 20/02, pkt 2.5 uzasadnienia.
[31] Za takim rozumieniem opowiedział się SN na kanwie sprawy dotyczącej zaniechania „wykonania obowiązku usunięcia zdarzeń naruszających cudze dobro osobiste” (zob. Wyrok SN z 16 lipca 1984 r., I PR 64/84, OSP 1985, nr 11, poz. 214, s. 530-533 z aprobującą glosą A. Szpunara).
[32] Por. P. Litwiński, Świadczenie usług drogą elektroniczną, w: P. Podrecki (red.), Prawo Internetu, Warszawa 2004, s. 211; zob też art. 14 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz.U. Nr 144, poz. 1204) w zw. z art. 24 k.c.
[33] Zob. np. Z. Banaszczyk, Komentarz do art. 421, w: K. Pietrzykowski, Kodeks …, s. 1232; M. Safjan, Rekomendacja Nr R(84) 15 w sprawie odpowiedzialności władzy publicznej a stan obowiązujący w Polsce, w: Standardy Prawne Rady Europy. Teksty i komentarze, t. II, Prawo cywilne, Warszawa 1995, s. 290; E. Łętowska Odpowiedzialność odszkodowawcza administracji, w: T. Rabska, J. Łętowski (red.), System prawa administracyjnego T. III, s. 457 i n.
[34] Zob. L. Garlicki, Polskie prawo..., s. 61.
[35] W. Sokolewicz, Uwaga 21 do art. 1 Konstytucji, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja..., T.V, Warszawa 2007 r., s. 27
[36] Por. wnioski zawarte w cyt. wyroku TK w sprawie SK 77/06.
[37] Na związek między gwarancyjnym charakterem art. 77 ust. 1 Konstytucji a szerokim rozumieniem pojęcia „działanie” zwrócił uwagę TK w cyt. wyroku w sprawie SK 51/05 (zob. pkt 5.1 uzasadnienia).
[38] Nie ma przy tym znaczenia fakt, że Konstytucja w przeciwieństwie do EKPCz nie przewiduje expresis verbis gwarancji efektywnej ochrony praw (por. art. 13 EKPCz). Zasada efektywności udzielnej konstytucyjnie ochrony jednostce wynika bowiem m.in. z zasady lojalności państwa wobec obywateli. Zasada ta jest pochodną zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wykazuje silne podobieństwo z zasadą dotrzymywania umów przez państwo oraz jego organy (M. Wyrzykowski, Uwaga 27 do art. 1 p.u.m., w: L. Garlicki (red.), Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1995-1997). Jak wskazano w doktrynie jej „treść da się zredukować do zakazu zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia, bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania” (L. Garlicki, Polskie prawo…, s. 63).
[39] W toku debaty, skreślono bowiem z treści projektowanego art. 77 ust. 1 Konstytucji pojęcie „zaniechania”. Zob. też zob. J. Ciemniewski, Głos w dyskusji, w: M. Wyrzykowski (red), Odpowiedzialność władzy publicznej za wyrządzoną szkodę w świetle artykułu 77 ustęp 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2000, s. 34.
[40] Z. Radwański, M. Zieliński, Stosowanie i wykładnia..., s. 458.
[41] Cyt. wyrok TK w sprawie SK 18/00 oraz K 20/02.
[42] Zob. szerzej nt. funkcjonowania odpowiedzialności władzy publicznej np.: J. Kosik, Zasady odpowiedzialności Państwa za szkody wyrządzone przez funkcjonariuszów, Wrocław 1961, M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności władzy publicznej – od winy funkcjonariusza do bezprawności normatywnej, ZP UKSW 2003, nr 3.2, s. 143- 157.
[43] Uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z 15 lutego 1971 r., III CZP 33/70, OSNCP 1971, nr 4, poz. 59.
[44] Cyt. wyrok TK w sprawie SK 18/00; cyt wyrok w sprawie SK 14/05, pkt 4.1.; cyt. wyrok w sprawie K 20/02, pkt 4.2, cyt. wyrok w sprawie SK 26/03, pkt 3.1.
[45] Zob. np. wyrok SN z 28 lutego 2008 r., II CSK 435/07, LEX nr 380961; wyrok SN z 15 lutego 2007 r., II CSK 483/06, LEX nr 274157; wyrok SN z 23 marca 2004 r., V CK 376/03 LEX nr 183799; wyrok SN z 23 kwietnia 2004 r., I CK 591/03, LEX nr 182086; Uchwała SN z 30 maja 2003 r., III CZP 34/03, „Państwo i Prawo” 2003, nr 12, s. 121.
[46] Cyt. wyrok TK w sprawie K 20/02, pkt 4.5. in fine.
[47] Tamże, pkt. 4.5.
[48] Zob. np. odpowiednio tezy cyt. wyroku w sprawie SK 14/05 oraz K 20/02.
[49] Inaczej zob. M. Kępiński, R. Szczepaniak, O bezpośrednim stosowaniu …, s. 79 i n.
[50] W szczególności nie jest możliwe wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym jedynie na podstawie art. 77 ust. 1 z tytułu szkód wyrządzonych wskutek wydania bezprawnego orzeczenia. TK już bowiem w cyt. wyroku SK 18/00 wskazał, iż konieczne jest stworzenie szczegółowej procedury dochodzenia takich roszczeń (zob. też tezy cyt. wyroku w sprawie SK 77/06).
[51] Należy bowiem podkreślić, iż problematyka regulacji mechanizmu odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne wymaga uwzględnienia innych wartości konstytucyjnych, które mogą uzasadniać ograniczenie prawa do domagania się odszkodowania. Na marginesie można wskazać, iż opóźnienie ustawodawcy w realizacji ciążącego na nim obowiązku stworzenia mechanizmu umożliwiającego efektywne dochodzenie roszczeń z tytułu szkody wynikłej z bezprawnego zaniechania może budzić wątpliwości konstytucyjne.
[52] Zob. L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77 Konstytucji, w: Tenże (red.), Konstytucja..., s.11 i powołana tam literatura; zob. też. cyt. wyroki TK w sprawach: SK 18/00, K 20/02, SK 26/03. Inaczej jednak: B. Lewaszkiewicz- Petrykowska, Prawdo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa TK, Warszawa 2006 r., s. 505-506 oraz M. Stębelski, Artykuł 77 ust 1 Konstytucji w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Wybrane zagadnienia, SI 2007, t. 47, s. 293.
[53] L. Garlicki, Uwaga 9 do art. 77 Konstytucji, w: Tenże (red), Konstytucja..., s. 11-12.
[54] Zob. też E. Bagińska, Odpowiedzialność…, s. 245 i n. i powołana tam literatura.
[55] M. Stębelski, Art. 77 ust. 1 Konstytucji…., s. 284.
[56] Przyjmuje się bowiem, iż „nieważna staje się formalna przynależność własnościowa [danego podmiotu – M.Z.], ale natura aktywności” (M. Safjan, Ewolucja odpowiedzialności…, s. 159). Trafnie wskazano zatem w doktrynie, iż „wykonywanie władzy publicznej wiąże się z istnieniem szczególnej relacji wytwarzającej się między podmiotem ją wykonującym a podmiotem władzy tej poddanym” (P. Dzienis, Odpowiedzialność cywilna...., s. 167). Wyjątkowość tej relacji polega na tym, iż nie może ona powstać między dowolnymi podmiotami prawa, a jedynie w sytuacji nierówności stron - wskutek realizacji przyznanych jednej stronie przez akty normatywne kompetencji.
[57] Przykłady sytuacji granicznych w dziedzinie ochrony zdrowia i edukacji wskazuje przekonywająco: Z. Banaszczyk, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzaną przy wykonywaniu władzy publicznej, w: A. Olejniczak (red), System Prawa Prywatnego. Prawo zobowiązań – część ogólna. T 6, Warszawa 2009, s. 793-796.
[58] Cyt. wyrok TK w sprawie SK 51/05 oraz powoływany tam M. Safjan, Odpowiedzialność odszkodowawcza…, s. 27 i n. i R. Szczepaniak, Odpowiedzialność odszkodowawcza jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2001, s. 89 i n. W wyroku tym TK uznał, iż niedostarczenie przez gminę lokalu socjalnego w sytuacji, gdy uprawnienie takie zostało przyznane danej osobie wyrokiem sądu nakazującym opróżnienie dotychczas zajmowanego lokalu, należy zakwalifikować jako bezprawne działanie przez zaniechanie zasługujące na ochronę prawną.
[59] M. Stębelski, Art. 77 ust. 1 Konstytucji…., s. 284 – 285.
[60] Ustawa z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147; z 2007 r. Dz.U. Nr 3, poz. 15).
[61] J. Świątkiewicz, Rzecznik Praw Obywatelskich w polskim systemie prawnym, Warszawa 2001, s. 56; tak też. P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Warszawa 2000, s.104.
[62] Zob. np. wyrok SN z 29 czerwca 2007 r., I CSK 124/07, „Monitor Prawniczy” 2007, nr 15, s. 820; wyrok SN z 20 lutego 2008 r. II CSK 435/07, LEX nr 380961; wyrok SN 15 lutego 2007 r. II CSK 483/06 LEX nr 274157.
[63] Zob. np. wyrok SN z 7 lipca 2006 r. I CSK 125/06, LEX nr 395219.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
