Komentarz do dokumentu: Papachelas przeciwko Grecji (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-06-08 14:36:44
Realizacja wielkich inwestycji infrastrukturalnych wiąże się często z poważnymi zagrożeniami dla praw jednostki, a w szczególności prawa własności. W praktyce nie jest bowiem możliwa budowa autostrady czy lotniska bez uprzedniego wywłaszczenia ogromnych obszarów gruntu należących do prywatnych właścicieli. Jak wynika z wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Papachelas przeciwko Grecji, art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka gwarantuje ochronę przed nadużyciami ze strony władzy publicznej również w takich przypadkach.
W 1989 r. grecki Minister Środowiska i Rozwoju Regionalnego wydał na podstawie odpowiednich przepisów wywłaszczeniowych decyzję o pozbawieniu prywatnych właścicieli prawa własności ponad 150 nieruchomości. Miały one zostać wykorzystane pod budowę drogi publicznej między Stavros i Elefsiną.
Wywłaszczonym właścicielom wypłacono odszkodowania. Niemniej jednak, przy jego wyliczaniu zastosowano domniemanie niekorzystne dla właścicieli, których grunty wywłaszczono tylko w części, z pozostawieniem przy nich części nieruchomości, która miała w przyszłości przylegać do nowo wybudowanej drogi publicznej. Uznano, że będą oni z tego tytułu czerpać dodatkowe korzyści, których nie osiągnęliby, gdyby inwestycja była prowadzona w innym miejscu.
W ocenie greckich władz, roszczenia odszkodowawcze wywłaszczonych włascicieli winny być skorygowane o korzyści, które osiągną z powodu położenia nieruchomości w sąsiedztwie ruchliwej drogi publicznej. Stosując powyższą regułę, odmówiono wypłaty odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto ustalono niższą od oczekiwanej przez dotychczasowych właścicieli cenę za mkw. gruntu. W ten sposób przerzucono część kosztów związanych z wywłaszczeniem na samych poszkodowanych.
Skarżący (państwo Papachelas) usiłowali zmienić stanowisko władz wykorzystując krajowe środki prawne, w szczególności kontrolę sądową decyzji Ministra Środowiska i Rozwoju Regionalnego. Po wyczerpaniu procedury krajowej w 1996 r., złożyli skargę do ETPC. Zarzucili w niej państwu greckiemu naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, jak również art. 6 ust. 1 Konwencji, gwarantującego prawo każdego do rozpoznania jego sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. Zarzut przewlekłości postępowania miał związek z trwającą ponad cztery lata procedurą rozpoznania skargi na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania należnego skarżącym skutek wywłaszczenia.
Trybunał wyodrębnił dwa wątki omawianej sprawy. Po pierwsze, ocenił wysokość przyznanego odszkodowania. Po drugie, podjął się analizy przyjętego w greckich przepisach wywłaszczeniowych niedającego się obalić domniemania, że właściciele nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie mogą liczyć na pełną rekompensatę z tytułu wywłaszczenia, ponieważ sąsiedztwo drogi będzie dla nich w przyszłości źródłem dodatkowych dochodów.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, Trybunał zauważył, że określona w decyzji wywłaszczeniowej kwota za 1 mkw. gruntu nieznacznie tylko odbiegała od kwoty ustalonej w toku postępowania sądowego przez rzeczoznawców. W związku z tym, państwu greckiemu trudno zarzucić w tym zakresie rażące naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Państwo korzysta bowiem z pewnego marginesu swobody przy wytyczaniu granic korzystania z prawa do poszanowania mienia i innych praw chronionych systemem EKPC. Ingerencja Trybunału dopuszczalna jest jedynie w przypadku wyraźnego naruszenia równowagi między poszanowaniem praw jednostki a potrzebami interesu publicznego, do czego w tym przypadku nie doszło.
Trybunał nie zaakceptował natomiast zastosowanego wobec skarżących domniemania dającego podstawy do częściowego pozbawienia odszkodowania. W pierwszej kolejności wykazał, że niedopuszczalne jest częściowe redukowanie rekompensaty w sposób automatyczny i na identycznych zasadach w każdej sprawie, bez uwzględniania szczególnej sytuacji konkretnych nieruchomości. ETPC skrytykował także brak możliwości prawnych zakwestionowania przyjętej metody określania wysokości odszkodowania. Art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, nie gwarantując prawa do pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wymaga bowiem zabezpieczenia możliwości dochodzenia przed sądem krajowym pełnej rekompensaty w związku z odebraniem prawa własności. Podsumowując, przyjęta w greckim prawie konstrukcja domniemania niekorzystnego dla wywłaszczanych właścicieli winna być - zdaniem Trybunału - oceniona jako niewąptliwe naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
ETPC oddalił zarzut naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 Konwencji). Zdaniem Trybunału, stopień skomplikowania sprawy stanowił wystarczające uzasadnienie dla greckich sądów do prowadzenia postępowań przez tak długi okres (ponad cztery lata).
Komentarz
Aprobując stanowisko przyjęte przez Trybunał w omówionej sprawie, należy zwrócić uwagę, na ile może ono być odnoszone do polskich przepisów wywłaszczeniowych stosowanych przy realizacji inwestycji infrastrukturalnych. W tym zakresie, kluczową rolę odgrywa ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej jako specustawa drogowa). Specustawa drogowa tworzy odrębny od ogólnego (wyznaczanego przepisami o gospodarce nieruchomościami i o planowaniu przestrzennym) reżim prawny nabywania nieruchomości pod inwestycje w zakresie dróg publicznych. W sposób szczególny rozwiązuje również kwestię ochrony praw osób pozbawianych własności.
Specustawa drogowa już w oparciu o wstępną analizę może wzbudzać poważne wątpliwości. Po pierwsze, wskazać należy na możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jest jednocześnie decyzji wywłaszczeniową. Nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności obwarowane jest jedynie niedookreślonymi przesłankami interesu społecznego lub gospodarczego.
Po drugie, istotne problemy mogą się wiąząć z treścią 17 ust. 4b specustawy drogowej. Przepis ten przewiduje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zachodzi więc dysproporcja pomiędzy możliwością dokonania faktycznego wywłaszczenia a powstaniem obowiązku wypłaty odszkodowania. O ile bowiem pozbawienie własności jest dopuszczalne nawet przed wydaniem ostatecznej decyzji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to wypłata odszkodowania przed uzyskaniem decyzji ostatecznej pod żadnymi warunkami nie będzie możliwa. Co więcej, specustawa drogowa nie przewiduje nawet - w następstwie z nadaniem klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji - możliwości wypłaty zaliczki na poczet przyszłego odszkodowania.
W tym świetle, można zasygnalizować obawę, że polskie rozwiązania prawne w zakresie pozyskiwania gruntów pod wielkie inwestycje infrastrukturalne, już niebawem mogą stać się przedmiotem wyroków ETPC w związku z naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Dawid Sześciło
W 1989 r. grecki Minister Środowiska i Rozwoju Regionalnego wydał na podstawie odpowiednich przepisów wywłaszczeniowych decyzję o pozbawieniu prywatnych właścicieli prawa własności ponad 150 nieruchomości. Miały one zostać wykorzystane pod budowę drogi publicznej między Stavros i Elefsiną.
Wywłaszczonym właścicielom wypłacono odszkodowania. Niemniej jednak, przy jego wyliczaniu zastosowano domniemanie niekorzystne dla właścicieli, których grunty wywłaszczono tylko w części, z pozostawieniem przy nich części nieruchomości, która miała w przyszłości przylegać do nowo wybudowanej drogi publicznej. Uznano, że będą oni z tego tytułu czerpać dodatkowe korzyści, których nie osiągnęliby, gdyby inwestycja była prowadzona w innym miejscu.
W ocenie greckich władz, roszczenia odszkodowawcze wywłaszczonych włascicieli winny być skorygowane o korzyści, które osiągną z powodu położenia nieruchomości w sąsiedztwie ruchliwej drogi publicznej. Stosując powyższą regułę, odmówiono wypłaty odszkodowania za część wywłaszczonej nieruchomości, a ponadto ustalono niższą od oczekiwanej przez dotychczasowych właścicieli cenę za mkw. gruntu. W ten sposób przerzucono część kosztów związanych z wywłaszczeniem na samych poszkodowanych.
Skarżący (państwo Papachelas) usiłowali zmienić stanowisko władz wykorzystując krajowe środki prawne, w szczególności kontrolę sądową decyzji Ministra Środowiska i Rozwoju Regionalnego. Po wyczerpaniu procedury krajowej w 1996 r., złożyli skargę do ETPC. Zarzucili w niej państwu greckiemu naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, jak również art. 6 ust. 1 Konwencji, gwarantującego prawo każdego do rozpoznania jego sprawy przez sąd w rozsądnym terminie. Zarzut przewlekłości postępowania miał związek z trwającą ponad cztery lata procedurą rozpoznania skargi na decyzję ustalającą wysokość odszkodowania należnego skarżącym skutek wywłaszczenia.
Trybunał wyodrębnił dwa wątki omawianej sprawy. Po pierwsze, ocenił wysokość przyznanego odszkodowania. Po drugie, podjął się analizy przyjętego w greckich przepisach wywłaszczeniowych niedającego się obalić domniemania, że właściciele nieruchomości przylegających do drogi publicznej nie mogą liczyć na pełną rekompensatę z tytułu wywłaszczenia, ponieważ sąsiedztwo drogi będzie dla nich w przyszłości źródłem dodatkowych dochodów.
Odnosząc się do pierwszej kwestii, Trybunał zauważył, że określona w decyzji wywłaszczeniowej kwota za 1 mkw. gruntu nieznacznie tylko odbiegała od kwoty ustalonej w toku postępowania sądowego przez rzeczoznawców. W związku z tym, państwu greckiemu trudno zarzucić w tym zakresie rażące naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Państwo korzysta bowiem z pewnego marginesu swobody przy wytyczaniu granic korzystania z prawa do poszanowania mienia i innych praw chronionych systemem EKPC. Ingerencja Trybunału dopuszczalna jest jedynie w przypadku wyraźnego naruszenia równowagi między poszanowaniem praw jednostki a potrzebami interesu publicznego, do czego w tym przypadku nie doszło.
Trybunał nie zaakceptował natomiast zastosowanego wobec skarżących domniemania dającego podstawy do częściowego pozbawienia odszkodowania. W pierwszej kolejności wykazał, że niedopuszczalne jest częściowe redukowanie rekompensaty w sposób automatyczny i na identycznych zasadach w każdej sprawie, bez uwzględniania szczególnej sytuacji konkretnych nieruchomości. ETPC skrytykował także brak możliwości prawnych zakwestionowania przyjętej metody określania wysokości odszkodowania. Art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji, nie gwarantując prawa do pełnego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia, wymaga bowiem zabezpieczenia możliwości dochodzenia przed sądem krajowym pełnej rekompensaty w związku z odebraniem prawa własności. Podsumowując, przyjęta w greckim prawie konstrukcja domniemania niekorzystnego dla wywłaszczanych właścicieli winna być - zdaniem Trybunału - oceniona jako niewąptliwe naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
ETPC oddalił zarzut naruszenia prawa do rozpoznania sprawy przez sąd w rozsądnym terminie (art. 6 ust. 1 Konwencji). Zdaniem Trybunału, stopień skomplikowania sprawy stanowił wystarczające uzasadnienie dla greckich sądów do prowadzenia postępowań przez tak długi okres (ponad cztery lata).
Komentarz
Aprobując stanowisko przyjęte przez Trybunał w omówionej sprawie, należy zwrócić uwagę, na ile może ono być odnoszone do polskich przepisów wywłaszczeniowych stosowanych przy realizacji inwestycji infrastrukturalnych. W tym zakresie, kluczową rolę odgrywa ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm., dalej jako specustawa drogowa). Specustawa drogowa tworzy odrębny od ogólnego (wyznaczanego przepisami o gospodarce nieruchomościami i o planowaniu przestrzennym) reżim prawny nabywania nieruchomości pod inwestycje w zakresie dróg publicznych. W sposób szczególny rozwiązuje również kwestię ochrony praw osób pozbawianych własności.
Specustawa drogowa już w oparciu o wstępną analizę może wzbudzać poważne wątpliwości. Po pierwsze, wskazać należy na możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności nieostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która jest jednocześnie decyzji wywłaszczeniową. Nadanie klauzuli natychmiastowej wykonalności obwarowane jest jedynie niedookreślonymi przesłankami interesu społecznego lub gospodarczego.
Po drugie, istotne problemy mogą się wiąząć z treścią 17 ust. 4b specustawy drogowej. Przepis ten przewiduje, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zachodzi więc dysproporcja pomiędzy możliwością dokonania faktycznego wywłaszczenia a powstaniem obowiązku wypłaty odszkodowania. O ile bowiem pozbawienie własności jest dopuszczalne nawet przed wydaniem ostatecznej decyzji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to wypłata odszkodowania przed uzyskaniem decyzji ostatecznej pod żadnymi warunkami nie będzie możliwa. Co więcej, specustawa drogowa nie przewiduje nawet - w następstwie z nadaniem klauzuli natychmiastowej wykonalności decyzji - możliwości wypłaty zaliczki na poczet przyszłego odszkodowania.
W tym świetle, można zasygnalizować obawę, że polskie rozwiązania prawne w zakresie pozyskiwania gruntów pod wielkie inwestycje infrastrukturalne, już niebawem mogą stać się przedmiotem wyroków ETPC w związku z naruszeniem art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
