Komentarz do dokumentu: Gruzińska Partia Pracy przeciwko Gruzji (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-06-04 01:07:58
Ochrona praw i wolności politycznych to sfera rzadko utożsamiana z działalnością systemu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPC, Konwencja). Z reguły o Konwencji i ukształtowanym na niej orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC, Trybunał) mówi się w kontekście praw i wolności osobistych (prawo do sądu, prawo do prywatności, zakaz nieludzkiego i poniżającego traktowania), a nawet ekonomicznych (prawo do poszanowania mienia).
Zaskakujący może być fakt, że strasburski system ochrony praw człowieka legitymuje się również dorobkiem m.in. w zakresie ochrony praw wyborczych. Zgodnie z art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji[1], „Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.
W ocenie ETPC, wyrażonej w wyroku w sprawie Melnychenko przeciwko Ukrainie, art. 3 Protokołu nr 1 chroni podstawową zasadę warunkującą skuteczną demokrację polityczną i jest w związku z tym artykułem o pierwszorzędnym znaczeniu w systemie Konwencji[2]. Co więcej, jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2), jest to sfera, w której od państw wymaga się podjęcia pozytywnych środków, w przeciwieństwie do powstrzymywania się jedynie od ingerencji[3].
Okoliczności sprawy
Komentowany wyrok dotyczy sprawy powstałej na tle powszechnie znanych i szeroko opisywanych wydarzeń gruzińskiej „rewolucji róż”, która w listopadzie 2003 r. doprowadziła do obalenia ówczesnego prezydenta Eduarda Szewardnadze. Rewolucja wybuchła w związku z fałszerstwami i innymi nieprawidłowościami, których dopuściły się ówczesne władze w toku wyborów parlamentarnych z 2 listopada 2003 r.
25 listopada 2003 r., w kilka dni po przejęciu władzy przez opozycję, Sąd Najwyższy Gruzji unieważnił wyniki wyborów podane przez Państwową Komisję Wyborczą w części wyliczonej według systemu proporcjonalnego, pozostawiając w mocy podział tej części mandatów, które były przyznawane wedle ordynacji większościowej. W następstwie decyzji Sądu Najwyższego, Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej ogłosił termin nowych wyborów na dzień 25 stycznia 2004 r., a jednocześnie zawnioskował do tymczasowego Prezydenta – Nino Burdżanadze o przesunięcie tego terminu w związku z trudnościami technicznymi i administracyjnymi. Ostatecznie termin ponownej elekcji przesunięto na 28 marca 2004 r.
Decyzję Przewodniczącego Komisji zaskarżyła Gruzińska Partia Pracy, argumentując, że data wyborów została wyznaczona w oparciu o błędną podstawę prawną. GPP zaskarżyła również inne rozstrzygnięcia związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem ponownych wyborów parlamentarnych oraz przedterminowych wyborów prezydenckich zaplanowanych na 4 stycznia 2004 r. W szczególności, GPP uznała za niedopuszczalne:
(a) wprowadzenie konieczności osobistego rejestrowania się do udziału w wyborach. W przypadku niezgłoszenia się do punktu wyborczego, wyborca był narażony na ryzyko, że jego nazwisko nie znajdzie się na liście osób uprawnionych do głosowania;
(b) powoływanie 1/3 członków komisji wyborczych każdego szczebla w sposób bezpośredni lub pośredni przez prezydenta, co zdaniem GPP, utrudniało zachowanie niezbędnej niezależności członków komisji;
(c) unieważnienie przez Państwową Komisję Wyborczą wyników głosowania do parlamentu w dwóch okręgach wyborczych: Khulo i Kobuleti z szerzej nieuzasadnionych przyczyn i nieprzeprowadzenie ponownego głosowania w tym rejonie.
Skargi GPP na kolejne czynności organów wyborczych były oddalane bądź odrzucane ze względu na – jak przyjmowały sądy – brak po stronie partii przymiotu pokrzywdzonego w sprawie. Odrzucona została również skarga konstytucyjna przewodniczącego GPP złożona do gruzińskiego Sądu Konstytucyjnego, wskazująca na szereg wymienionych nieprawidłowości.
Rozstrzygnięcie Trybunału
Trybunał rozstrzygając obejmującą wiele aspektów i zarzutów skargę GPP, skupił się na trzech wspomnianych wyżej zasadniczych wątkach:
(a) zasadach rejestracji wyborców;
(b) zasadach powoływania komisji wyborczych;
(c) nieuwzględnieniu w wynikach wyborów głosów oddanych w okręgach Kulo i Kobuleti.
Zasady rejestracji wyborców i zasady powoływania komisji wyborczych
Trybunał oddalił dwa pierwsze zarzuty skarżącej GPP. W odniesieniu do zasad rejestracji wyborców, ETPC podkreślił, że nie stanowi naruszenia Konwencji nałożenie na obywateli pragnących wziąć udział w głosowaniu obowiązku wykazania się pewną aktywnością. Jak zauważył Trybunał, taki system rejestracji wyborców sam w sobie nie pozbawia obywateli prawa uczestnictwa w wyborach. Nie jest to również rozwiązanie sprzyjające wyborczym nadużyciom. Wręcz przeciwnie, stanowi ono próbę (być może niezbyt udaną) zapobieżenia nieprawidłowościom.
Trybunał odnotował również, że wymaganie pewnej aktywności po stronie obywateli w celu dopuszczenia ich do głosowania nie jest pomysłem realizowanym wyłącznie w Gruzji. Również w niektórych zachodnioeuropejskich demokracjach, w szczególności w Wielkiej Brytanii i w Portugalii, obowiązuje system tworzenia list osób uprawnionych do głosowania poprzez indywidualne deklaracje. Co więcej, w Portugalii osoby, które zaniechały czynności rejestracyjnych mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej.
W odniesieniu do powoływania komisji wyborczych, ETPC przyjął, że sam fakt istnienia względnej „prezydenckiej większości” w ich składach nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji. Naruszenia Konwencji nie konstytuuje również zachwianie w ten sposób systemu równowagi władz ("checks and balances"). Wprawdzie, w takich warunkach osiągnięcie koniecznego stopnia niezależności członków wyborczej administracji jest utrudnione. Niemniej jednak, zdaniem Trybunału, skarżąca GPP nie była w stanie dowieść, że zasady powoływania komisji wyborczych stały się przyczyną wyborczych nadużyć na szkodę GPP. Hipotetyczne zagrożenie dla wolności wyborów związane z ukształtowaniem składów komisji nie jest natomiast wystarczające dla uznania zarzutu naruszenia Konwencji.
Nieuwzględnienie głosów oddanych w okręgach Khulo i Kobuleti
ETPC przychylił się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia w ogólnym wyniku wyborów głosów oddanych w okręgach Khulo i Kobuleti. Krytyka Trybunału w tym zakresie skupiła się na decyzjach Państwowej Komisji Wyborczej Gruzji. ETPC stwierdził, że podejmując decyzję o pominięciu głosów oddanych w Khulo i Kobuleti, PKW działa w sposób nieprzejrzysty i niespójny. W szczególności, nie podano wyczerpującego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia oraz nie zapewniono proceduralnych możliwości ochrony przed tego rodzaju nadużyciem władzy.
Ponadto, Trybunał uznał za niedopuszczalną rezygnację z próby zorganizowania powtórnego głosowania w obu okręgach. O ile bowiem unieważnienie głosowanie jest sytuacją wyjątkową, ale dopuszczalną i stosowaną w wielu demokratycznych państwach, to nie można pogodzić się z brakiem możliwości sanowania skutków takiej decyzji. Tymczasem, w omawianym przypadku do całkowitego i definitywnego pozbawienia znaczącej części społeczeństwa w wyborach, co stanowiło jaskrawe naruszenie art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Komentarz
Przedstawiony wyrok potwierdza, że w systemie EKPC funkcjonuje swoisty standard wolnych demokratycznych wyborów ugruntowany na treści art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji i rozwinięty w orzecznictwie Trybunału. Można jedynie ubolewać, że w świetle wcześniejszych rozstrzygnięć (np. decyzji o niedopuszczalności skargi w sprawie Mółka przeciwko Polsce z 11 kwietnia 2006 r., skarga nr 56550/00[4]), zakres ochrony praw wyborczych na gruncie Konwencji ogranicza się wyłącznie do wyborów do ciał ustawodawczych, co właściwie wyklucza kognicję ETPC w sprawach dotyczących wyborów samorządowych.
Warto w tym kontekście wspomnieć także o niekwestionowanym dorobku Komisji Rady Europy na rzecz Demokracji przez Prawo z siedzibą w Wenecji (powszechnie znana jako Komisja Wenecka). Instytucja ta udziela porad prawnych w zakresie rozwoju i funkcjonowania instytucji demokratycznych i prawa konstytucyjnego. Jednym z istotniejszych dokumentów powstałych w wyniku prac Komisji Weneckiej jest “Kodeks dobrych praktyk wyborczych” ogłoszony w 2002 r.[5]. Kodeks stanowi zestawienie wytycznych wymaganych do urzeczywistnienia fundamentalnych zasad demokratycznego prawa wyborczego takich jak wolność, powszechność, równość czy tajność wyborów. Dokument ten wraz z orzecznictwem ETPC wydanym na gruncie art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji może stanowić wartościowe źródło interpretacji krajowych reguł prawa wyborczego nawet w państwach takich jak Polska, które uchodzą za wolne od nadużyć przy organizacji procesu wyborczego.
Dawid Sześciło
-------------------------------------------------------------
[1]. Protokół nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r., DzU z 1995 r. nr 36, poz. 175.
[2]. Wyrok ETPC z 19 października 2004 r. w sprawie Melnychenko przeciwko Ukrainie, skarga nr 17707/02.
[3]. Wyrok ETPC z 6 października 2005 r. w sprawie Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2), skarga nr 74025/01.
[4]. Por. komentarz do decyzji dostępny na stronie: http://www.prawaczlowieka.edu.pl/index.php?dzial=komentarze&komentarz=008451a05e1e7aa32c75119df950d405265e0904-c0.
[5]. Dokument dostępny na stronie: http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023-e.pdf.
Zaskakujący może być fakt, że strasburski system ochrony praw człowieka legitymuje się również dorobkiem m.in. w zakresie ochrony praw wyborczych. Zgodnie z art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji[1], „Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.
W ocenie ETPC, wyrażonej w wyroku w sprawie Melnychenko przeciwko Ukrainie, art. 3 Protokołu nr 1 chroni podstawową zasadę warunkującą skuteczną demokrację polityczną i jest w związku z tym artykułem o pierwszorzędnym znaczeniu w systemie Konwencji[2]. Co więcej, jak podkreślił Trybunał w wyroku w sprawie Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2), jest to sfera, w której od państw wymaga się podjęcia pozytywnych środków, w przeciwieństwie do powstrzymywania się jedynie od ingerencji[3].
Okoliczności sprawy
Komentowany wyrok dotyczy sprawy powstałej na tle powszechnie znanych i szeroko opisywanych wydarzeń gruzińskiej „rewolucji róż”, która w listopadzie 2003 r. doprowadziła do obalenia ówczesnego prezydenta Eduarda Szewardnadze. Rewolucja wybuchła w związku z fałszerstwami i innymi nieprawidłowościami, których dopuściły się ówczesne władze w toku wyborów parlamentarnych z 2 listopada 2003 r.
25 listopada 2003 r., w kilka dni po przejęciu władzy przez opozycję, Sąd Najwyższy Gruzji unieważnił wyniki wyborów podane przez Państwową Komisję Wyborczą w części wyliczonej według systemu proporcjonalnego, pozostawiając w mocy podział tej części mandatów, które były przyznawane wedle ordynacji większościowej. W następstwie decyzji Sądu Najwyższego, Przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej ogłosił termin nowych wyborów na dzień 25 stycznia 2004 r., a jednocześnie zawnioskował do tymczasowego Prezydenta – Nino Burdżanadze o przesunięcie tego terminu w związku z trudnościami technicznymi i administracyjnymi. Ostatecznie termin ponownej elekcji przesunięto na 28 marca 2004 r.
Decyzję Przewodniczącego Komisji zaskarżyła Gruzińska Partia Pracy, argumentując, że data wyborów została wyznaczona w oparciu o błędną podstawę prawną. GPP zaskarżyła również inne rozstrzygnięcia związane z przygotowaniem i przeprowadzeniem ponownych wyborów parlamentarnych oraz przedterminowych wyborów prezydenckich zaplanowanych na 4 stycznia 2004 r. W szczególności, GPP uznała za niedopuszczalne:
(a) wprowadzenie konieczności osobistego rejestrowania się do udziału w wyborach. W przypadku niezgłoszenia się do punktu wyborczego, wyborca był narażony na ryzyko, że jego nazwisko nie znajdzie się na liście osób uprawnionych do głosowania;
(b) powoływanie 1/3 członków komisji wyborczych każdego szczebla w sposób bezpośredni lub pośredni przez prezydenta, co zdaniem GPP, utrudniało zachowanie niezbędnej niezależności członków komisji;
(c) unieważnienie przez Państwową Komisję Wyborczą wyników głosowania do parlamentu w dwóch okręgach wyborczych: Khulo i Kobuleti z szerzej nieuzasadnionych przyczyn i nieprzeprowadzenie ponownego głosowania w tym rejonie.
Skargi GPP na kolejne czynności organów wyborczych były oddalane bądź odrzucane ze względu na – jak przyjmowały sądy – brak po stronie partii przymiotu pokrzywdzonego w sprawie. Odrzucona została również skarga konstytucyjna przewodniczącego GPP złożona do gruzińskiego Sądu Konstytucyjnego, wskazująca na szereg wymienionych nieprawidłowości.
Rozstrzygnięcie Trybunału
Trybunał rozstrzygając obejmującą wiele aspektów i zarzutów skargę GPP, skupił się na trzech wspomnianych wyżej zasadniczych wątkach:
(a) zasadach rejestracji wyborców;
(b) zasadach powoływania komisji wyborczych;
(c) nieuwzględnieniu w wynikach wyborów głosów oddanych w okręgach Kulo i Kobuleti.
Zasady rejestracji wyborców i zasady powoływania komisji wyborczych
Trybunał oddalił dwa pierwsze zarzuty skarżącej GPP. W odniesieniu do zasad rejestracji wyborców, ETPC podkreślił, że nie stanowi naruszenia Konwencji nałożenie na obywateli pragnących wziąć udział w głosowaniu obowiązku wykazania się pewną aktywnością. Jak zauważył Trybunał, taki system rejestracji wyborców sam w sobie nie pozbawia obywateli prawa uczestnictwa w wyborach. Nie jest to również rozwiązanie sprzyjające wyborczym nadużyciom. Wręcz przeciwnie, stanowi ono próbę (być może niezbyt udaną) zapobieżenia nieprawidłowościom.
Trybunał odnotował również, że wymaganie pewnej aktywności po stronie obywateli w celu dopuszczenia ich do głosowania nie jest pomysłem realizowanym wyłącznie w Gruzji. Również w niektórych zachodnioeuropejskich demokracjach, w szczególności w Wielkiej Brytanii i w Portugalii, obowiązuje system tworzenia list osób uprawnionych do głosowania poprzez indywidualne deklaracje. Co więcej, w Portugalii osoby, które zaniechały czynności rejestracyjnych mogą zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej.
W odniesieniu do powoływania komisji wyborczych, ETPC przyjął, że sam fakt istnienia względnej „prezydenckiej większości” w ich składach nie przesądza jeszcze o naruszeniu art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji. Naruszenia Konwencji nie konstytuuje również zachwianie w ten sposób systemu równowagi władz ("checks and balances"). Wprawdzie, w takich warunkach osiągnięcie koniecznego stopnia niezależności członków wyborczej administracji jest utrudnione. Niemniej jednak, zdaniem Trybunału, skarżąca GPP nie była w stanie dowieść, że zasady powoływania komisji wyborczych stały się przyczyną wyborczych nadużyć na szkodę GPP. Hipotetyczne zagrożenie dla wolności wyborów związane z ukształtowaniem składów komisji nie jest natomiast wystarczające dla uznania zarzutu naruszenia Konwencji.
Nieuwzględnienie głosów oddanych w okręgach Khulo i Kobuleti
ETPC przychylił się natomiast do zarzutu naruszenia art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji w zakresie dotyczącym nieuwzględnienia w ogólnym wyniku wyborów głosów oddanych w okręgach Khulo i Kobuleti. Krytyka Trybunału w tym zakresie skupiła się na decyzjach Państwowej Komisji Wyborczej Gruzji. ETPC stwierdził, że podejmując decyzję o pominięciu głosów oddanych w Khulo i Kobuleti, PKW działa w sposób nieprzejrzysty i niespójny. W szczególności, nie podano wyczerpującego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia oraz nie zapewniono proceduralnych możliwości ochrony przed tego rodzaju nadużyciem władzy.
Ponadto, Trybunał uznał za niedopuszczalną rezygnację z próby zorganizowania powtórnego głosowania w obu okręgach. O ile bowiem unieważnienie głosowanie jest sytuacją wyjątkową, ale dopuszczalną i stosowaną w wielu demokratycznych państwach, to nie można pogodzić się z brakiem możliwości sanowania skutków takiej decyzji. Tymczasem, w omawianym przypadku do całkowitego i definitywnego pozbawienia znaczącej części społeczeństwa w wyborach, co stanowiło jaskrawe naruszenie art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji.
Komentarz
Przedstawiony wyrok potwierdza, że w systemie EKPC funkcjonuje swoisty standard wolnych demokratycznych wyborów ugruntowany na treści art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji i rozwinięty w orzecznictwie Trybunału. Można jedynie ubolewać, że w świetle wcześniejszych rozstrzygnięć (np. decyzji o niedopuszczalności skargi w sprawie Mółka przeciwko Polsce z 11 kwietnia 2006 r., skarga nr 56550/00[4]), zakres ochrony praw wyborczych na gruncie Konwencji ogranicza się wyłącznie do wyborów do ciał ustawodawczych, co właściwie wyklucza kognicję ETPC w sprawach dotyczących wyborów samorządowych.
Warto w tym kontekście wspomnieć także o niekwestionowanym dorobku Komisji Rady Europy na rzecz Demokracji przez Prawo z siedzibą w Wenecji (powszechnie znana jako Komisja Wenecka). Instytucja ta udziela porad prawnych w zakresie rozwoju i funkcjonowania instytucji demokratycznych i prawa konstytucyjnego. Jednym z istotniejszych dokumentów powstałych w wyniku prac Komisji Weneckiej jest “Kodeks dobrych praktyk wyborczych” ogłoszony w 2002 r.[5]. Kodeks stanowi zestawienie wytycznych wymaganych do urzeczywistnienia fundamentalnych zasad demokratycznego prawa wyborczego takich jak wolność, powszechność, równość czy tajność wyborów. Dokument ten wraz z orzecznictwem ETPC wydanym na gruncie art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji może stanowić wartościowe źródło interpretacji krajowych reguł prawa wyborczego nawet w państwach takich jak Polska, które uchodzą za wolne od nadużyć przy organizacji procesu wyborczego.
Dawid Sześciło
-------------------------------------------------------------
[1]. Protokół nr 1 do Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 r., DzU z 1995 r. nr 36, poz. 175.
[2]. Wyrok ETPC z 19 października 2004 r. w sprawie Melnychenko przeciwko Ukrainie, skarga nr 17707/02.
[3]. Wyrok ETPC z 6 października 2005 r. w sprawie Hirst przeciwko Wielkiej Brytanii (nr 2), skarga nr 74025/01.
[4]. Por. komentarz do decyzji dostępny na stronie: http://www.prawaczlowieka.edu.pl/index.php?dzial=komentarze&komentarz=008451a05e1e7aa32c75119df950d405265e0904-c0.
[5]. Dokument dostępny na stronie: http://www.venice.coe.int/docs/2002/CDL-AD(2002)023-e.pdf.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
