Komentarz do dokumentu: Zestrzelenie cywilnego statku lotniczego (Orzeczenia)
Autor: Mikołaj Iwański Data dodania: 2008-12-04 16:07:58
Wyrokiem z dnia 30 września 2008 r. (sygn. akt K 44/07) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 122a ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (dalej pr. lotn.) jest niezgodny z art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa), art. 30 (zasada nienaruszalności i poszanowania godności ludzkiej) oraz art. 38 (zasada ochrony życia ludzkiego) w związku z art. 31 ust. 3 (zasada proporcjonalności) Konstytucji RP. Tym samym przepis ten stracił moc z dniem ogłoszenia jego sentencji w Dzienniku Ustaw.
Postępowanie przed Trybunałem toczyło się na podstawie wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który uważał, że przepis art. 122a pr. lotn. jest niezgodny z art. 38, art. 31 ust. 3, art. 2, art. 26 oraz art. 30 Konstytucji. TK nie odniósł się do zarzutu niezgodności przepisu z art. 26 Konstytucji (który określa zakres celów i zadań Sił Zbrojnych RP), stwierdzając w uzasadnieniu, iż jest to zbędne ze względu na orzeczenie jego niezgodności z innymi wzorcami konstytucyjnymi.
Wyrok Trybunału jest niesłychanie doniosły – porusza on tak fundamentalne kwestie, jak uprawnienia państwa w sytuacji zagrożenia terroryzmem czy absolutność zasady nienaruszalności godności ludzkiej. Orzeczenie wykracza daleko poza incydentalną kwestię, jaką jest zgodność uchylonej regulacji z Konstytucją, wyznacza bowiem na przyszłość standard konstytucyjny dla ustawodawcy, który będzie chciał regulować inne kwestie związane z kolizją, jaka zachodzić może między wymogami bezpieczeństwa państwa a ochroną podstawowych praw człowieka (godności ludzkiej i prawa do życia).
Uchylony przez Trybunał Konstytucyjny przepis brzmiał:
„Jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa i organ dowodzenia obroną powietrzną, uwzględniając w szczególności informacje przekazane przez instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego, stwierdzi, że cywilny statek powietrzny jest użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza, statek ten może być zniszczony na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1944)”.
Dawał on zatem Ministrowi Obrony Narodowej kompetencję do wydania rozkazu zniszczenia cywilnego statku powietrznego (samolotu) w sytuacji stwierdzenia, że jest on użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza. Warto tu podkreślić, że przepis spotkał się z krytyką nauki prawa (zobacz M. Iwański, Uprawnienie do zestrzelenia cywilnego statku powietrznego (kilka uwag o zgodności art. 122a Prawa lotniczego z Konstytucją RP), Wojskowy Przegląd Prawniczy nr 1 z 2008 r.).
Przepis został wprowadzony do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1805) z inicjatywy Ministerstwa Obrony Narodowej w odpowiedzi na zagrożenie atakiem terrorystycznym z powietrza, którego najdobitniejszym przykładem był atak w dniu 11 września 2001 roku na World Trade Center w Nowym Jorku i Pentagon w Waszyngtonie. Podobne przepisy zostały wprowadzone w wielu krajach, w tym w takich państwach europejskich jak: Niemcy, Łotwa czy Rosja. Warto zauważyć, że podobny przepis został uznany za niekonstytucyjny przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 15 lutego 2006 r., 1 BvR 357/05).
Trybunał Konstytutycyjny dokonał w uzasadnieniu swojego orzeczenia wnikliwej analizy norm prawa międzynarodowego, europejskiego i krajowego dotyczących zwalczania terroryzmu, w tym „terroryzmu lotniczego”. Trzeba tu powiedzieć, że art. 122a pr. lotn. musi byc interpretowany w powiązaniu z innymi aktami normatywnymi regulującymi kwestię postępowania ze statkiem powietrznym, co do którego istnieje podejrzenie, że może stać się środkiem ataku terrorystycznego. Te akty to: art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej (do którego wyraźnie odwołuje się uchylony przez TK przepis), a także wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie postępowania przy stosowaniu środków obrony powietrznej w stosunku do obcych statków powietrznych niestosujących się do wezwań państwowego organu zarządzania ruchem lotniczym (Dz. U. Nr 279, poz. 2757).
Według Trybunału, w sprawie wystąpiły cztery problemy konstytucyjne:
1) braku dostatecznej precyzji zakwestionowanego przepisu (zwłaszcza elementów określających zakres zastosowania normy),
2) braku zgodności regulacji z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony życia ludzkiego,
3) braku zgodności z konstytucyjnymi gwarancjami godności osoby ludzkiej,
4) braku zgodności z konstytucyjnie określonymi celami i zadaniami Sił Zbrojnych RP.
Dla TK szczególnie istotne okazały się kwestie druga i trzecia. Cytując uzasadnienie orzeczenia TK, „wyrażane w tym aspekcie wątpliwości konstytucyjne koncentrują się na sytuacji, w której na pokładzie statku powietrznego, użytego w charakterze środka ataku terrorystycznego z powietrza, znajdują się osoby niebędące zamachowcami, tj. załoga i pasażerowie. Konieczna jest w tym kontekście odpowiedź na pytanie, czy regulacja, która upoważnia organ państwa do podjęcia decyzji o celowym pozbawieniu życia niewinnych osób dla zapobieżenia potencjalnym dalszym szkodom, niezależnie od sposobu ujęcia szczegółowych zagadnień proceduralnych, jest w ogóle dopuszczalna w demokratycznym państwie prawa, zobligowanym do ochrony życia i nienaruszalnej godności człowieka”.
Zgadzając się z takim ujęciem, podkreślić jednak należy, że również pozostałe problemy (precyzji ustawodawcy przy stanowieniu przepisów ograniczających podstawowe prawa człowieka, a także zakresu działania Sił Zbrojnych) są niezwykle istotne. Tym większy wyrazić należy żal, że TK nie odniósł się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 26 Konstytucji. Rolą Trybunału bowiem jest wyznaczanie standardów konstytucyjnych i rozstrzyganie wątpliwości, jakie wiążą się z interpretacją norm Konstytucji. Skoro zatem Prezes Sądu Najwyższego powziął wątpliwości na temat zakresu zadań i celów Sił Zbrojnych RP, to rolą TK powinno być takie wątpliwości rozwiewać. Postępowanie Trybunału dziwi tym bardziej, iż w tym samym orzeczeniu dokonał niezwykle istotnej dla kwestii ochrony praw człowieka wykładni art. 2, 31 ust. 3, 30 i 38 Konstytucji. Dlaczego więc uchylił się od uczynienia tego samego w stosunku do art. 26? Na to pytanie brak odpowiedzi.
Brak niedostatecznej precyzji zakwestionowanego przepisu
Zdaniem TK, należy odnieść się w tej sprawie do konstytucyjnego standardu precyzji przepisów prawa, wynikającego z zasad przyzwoitej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W tym kontekście Trybunał postawił regulacji art. 122a pr. lotn. następujące zarzuty:
- niedokreśloność przesłanek, umożliwiających wydanie decyzji o zestrzeleniu cywilnego samolotu (a zatem wiążącego się z tym umyślnego pozbawienia życia znajdujących się na jego pokładzie niewinnych pasażerów i załogi).
Zakwestionowane przesłanki to: „względy bezpieczeństwa państwa” czy konieczność stwierdzenia, że cywilny statek powietrzny jest użyty do „działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza”. Trybunał zauważył, że takie ujęcie umożliwia zestrzelenie samolotu również w przypadkach, w których np. jest on używany do przemytu towarów czy ludzi. Takie ujęcie przepisu jest sprzeczne z celem regulacji, jakim miało być zapobieganie wyłącznie aktom terrorystycznym.
Co ciekawe, w pierwotnej wersji projektu przepisu brak było przesłanki „działań sprzecznych z prawem”, została ona dodana podczas prac w Senacie i miała mieć w intencji jej twórców wyłącznie charakter „techniczno-legislacyjny”. Tymczasem w sposób oczywisty rozszerzyła ona w sposób niedopuszczalny zakres omawianego przepisu. TK zauważył, że również pojęcie „ataku terrorystycznego” jest niejasne i intepretowane w rozmaity sposób przez wielu autorów na świecie (wiąże się to z brakiem precyzyjności pojęcia „terroryzm”).
- zawarte w art. 122a pr. lotn. odesłanie do przepisów ustawy o ochronie granicy państwowej (konkretnie do jej art. 18b) i wydanego na ich podstawie rozporządzenia. Trybunał zauważył, że przepisy te już na pierwszy rzut oka nie są ze sobą spójne, posługują się innymi przesłankami. Sam art. 18b ustawy o granicy państwowej przewiduje dwie procedury, w jakich można zniszczyć samolot (obcy samolot wojskowy, a także obcy samolot cywilny, który nielegalnie przekroczył granicę RP): „zwykłą”, w której przed zniszczeniem należy dokonać innych czynności, takich jak przechwycenie czy wydanie strzałów ostrzegawczych oraz „nadzwyczajną”, w której zniszczenia można dokonać natychmiast.
Brak jest jasności, do której z tych dwóch procedur odsyłał art. 122a pr. lotn. Uszczegółowienie tych procedur znajduje się w rozporządzeniu wykonawczym (które nakazuje nadawanie „podejrzanym” samolotom trzech kategorii – „Podejrzanego”, „Prawdopodobnego” i „Potwierdzonego” w zależności od spełniania przez nie pewnych przesłanek, takich jak np. nieodpowiadanie na sygnały, zerwanie łączności, zboczenie z kursu). Zaliczenie jednak samolotu do jednej z kategorii nie wiąże się jednak w żaden sposób ze środkami, jakie można wobec niego zastosować. Poza tym nie wiadomo, czy art. 122a pr. lotn. odsyła również do omawianego rozporządzenia, ponieważ wprost mowa w nim o odesłaniu wyłącznie do ustawy o granicy państwowej.
Z tych powodów TK uznał, że art. 122a pr. lotn. nie spełnia standardów przyzwoitej legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji i uznał go za niezgodny z tymże przepisem.
Naruszenie prawa do ochrony życia
Trybunał zauważył, że prawo do życia stanowi podstawowe prawo każdej jednostki i przypomniał, że zarówno z Konstytucji, jak i z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wynika nakaz jego ochrony przez organy państwa. Prawo to nie ma jednak charakteru absolutnego i w pewnych okolicznościach można je ograniczać. Powodem ograniczenia może być kolizja prawa do życia z prawami i wolnościami innych osób (zatem możliwa jest np. depenalizacja obrony koniecznej). Odebranie życia może również nastąpić w stanie wyższej konieczności, czy też wskutek legalnego użycia broni przez policjantów. TK stwierdził jednak, że zupełnie inaczej należy oceniać takie regulacje prawne, które upoważniają państwo do celowego i umyślnego pozbawiania życia osoby, która swoim działaniem nie wywołała konieczności takiej reakcji.
Warto tu zacytować niezwykle doniosły, moim zdaniem, fragment uzasadnienia wyroku TK: „Z art. 38 Konstytucji, zapewniającego każdemu prawną ochronę życia, wynika zatem m.in. zakaz wprowadzenia do ustawodawstwa zwykłego kary śmierci, jak również innych instytucji, zakładających umyślne i celowe pozbawienie człowieka życia przez organy państwa”. Jest to pierwsza tak wyraźna wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, w której wskazał on na konstytucyjną niedopuszczalność ponownego wprowadzenia do polskiego systemu prawnego kary śmierci. W świetle tego orzeczenia TK, wprowadzenie kary śmierci musiałoby wiązać się nie tylko z wypowiedzeniem EKPCz i wystąpieniem z Rady Europy, ale także ze zmianą Konstytucji. Sam ten fragment uzasadnienia wyroku wskazuje na ogromną doniosłość omawianego orzeczenia.
Ponadto TK stwierdził, podtrzymując swoje dotychczasowe orzecznictwo, że wszelkie ograniczenia praw i wolności człowieka muszą być dokonywane z dochowaniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przesłanki takiego ograniczenia są następujące:
1) ustawowa forma ograniczenia,
2) konieczność ograniczenia z uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawa,
3) funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób),
4) zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności.
Ponadto, w odniesieniu do ochrony życia przesłanki te muszą byc rozumiane niezwykle „ostro”. I tak „konieczność” ograniczenia staje się tu „absolutną koniecznością”, „ultima ratio”. Z tego też względu Trybunał zauważył, że art. 122a pr. lotn. nie spełnia tak zarysowanego standardu konstytucyjnego. Po pierwsze, „zważywszy na niezwykle ogólną treść art. 122a pr. lot. oraz nieczytelny system odesłań oraz przekazanie do regulacji podustawowej istotnych elementów oceny dokonywanej w procesie podejmowania decyzji o zniszczeniu statku powietrznego, trzeba uznać, że nie została w pełni zachowana w tym wypadku ustawowa forma regulacji”.
Po drugie, mechanizm zakładany przez art. 122a pr. lotn. był nieadekwatny w stosunku do założonego celu, czyli do ochrony przed atakiem terrorystycznym, ponieważ „jak wskazują hipotetyczne wyliczenia czasu przelotu samolotu cywilnego oraz czasu reakcji sił obrony powietrznej, brak jest możliwości prawidłowego podjęcia i wykonania właściwej decyzji na większości podejść do polskich portów lotniczych. Tym bardziej dotyczy to powstania tego typu sytuacji kryzysowej na pokładzie samolotu startującego z któregoś z polskich portów lotniczych, jeżeli zamiarem zamachowców jest uderzenie w obiekty znajdujące się w jego pobliżu”.
Po trzecie – i to wydaje się najistotniejsze w analizie dokonanej przez TK – „Trybunał Konstytucyjny nie ma wątpliwości, że życie człowieka nie podlega wartościowaniu ze względu na jego wiek, stan zdrowia, przewidywany czas jego trwania, ani ze względu na jakiekolwiek inne kryteria.
Każdy człowiek, w tym także pasażerowie samolotu znajdującego się w przestrzeni powietrznej państwa, mają prawo do ochrony życia przez to państwo. Nadanie sobie przez państwo prawa do ich zabijania, chociażby w obronie życia innych ludzi, jest zaprzeczeniem tego prawa. Należy przy tym podkreślić, że ocena zagrożenia osób znajdujących się na ziemi jest w zasadzie zawsze hipotetyczna, natomiast decyzja o zestrzeleniu samolotu oznacza dla znajdujących się na jego pokładzie osób zagrożenie jak najbardziej realne i niedające się uchylić – w istocie pewną śmierć”. I wreszcie po czwarte - jeżeli nawet można by usprawiedliwić, jako środek o charakterze ultima ratio, zniszczenie w locie statku powietrznego użytego do przeprowadzenia zamachu terrorystycznego, na którego pokładzie znajdują się wyłącznie zamachowcy, sami wybierający śmierć po to, aby zabić innych, to w żadnym wypadku nie można narazić na pewną śmierć pasażerów i członków załogi, którzy nie są agresorami, lecz ofiarami zamachowców”.
Podsumowując, TK uznał, że art. 122a pr. lotn. jest niezgodny z art. 38 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Niezgodność regulacji z zasadą godności ludzkiej
Trybunał zauważył, że zasada ochrony godności ludzkiej ma centralne znaczenie dla budowania aksjologii, na której oparte są pozostałe regulacje konstytucyjne. Potwierdzenie niezbywalnej i przyrodzonej godności człowieka „stanowi podstawę uznania jego podmiotowości. Stwierdzenie to wyznacza określony sposób postępowania organów państwa, z ustawodawcą i egzekutywą włącznie. Człowiek powinien być traktowany jako wolny, autonomiczny podmiot, zdolny do rozwijania swojej osobowości i kształtowania swojego postępowania”.
Tymczasem jeśli chodzi o niewinnych pasażerów i załogi, którzy stać mogą się przedmiotem akcji zniszczenia samolotu, państwo podejmując ją godzi „niewątpliwie w ich godność osobową”. Stają się bowiem „jedynie obiektem (przedmiotem) akcji ratunkowej, skierowanej na zapobieganie hipotetycznym, dalszym i prawdopodobnie większym stratom, jakie mogłoby wywołać celowane uderzenie terrorystyczne”. Trybunał wyraźnie sprzeciwił się takiemu rozwiązaniu, które skutkowałoby „urzeczowieniem”, „depersonifikacją” znajdujących się na pokładzie samolotu niewinnych osób, sprawieniem, że bedą oni wyłacznie środkiem do celu, jakim jest ochrona bezpieczeństwa państwa, a nie celem samym w sobie. TK uznał zatem, że art. 122a pr. lotn. jest niezgosny z art. 30 Konstytucji RP.
Podsumowując mój komentarz wyroku, chciałbym stwierdzić, że moim zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 2008 r, jest jednym z najważniejszych orzeczeń w historii tego organu. Choć nie zgadzam się ze wszystkim, co TK w tej sprawie uczynił (należy skrytykować TK za „wymiganie” się od zbadania kwestii zgodności art. 122a pr. lotn. z art. 26 Konstytucji), to bez wątpienia Trybunał postawił tamę dla rozwiązań, które niedopuszczalne są w państwie, które chce mienić się „demokratycznym państwem prawa”. Wyraźne odrzucenie przez TK tez, jakoby w czasach, w których groźba terroryzmu jest niezwykle istotna, prawa człowieka muszą odsunąć się na dalszy plan, jest niezwykle istotne. Miejmy nadzieję, że wyrok Trybunału stanie się przestrogą dla populistycznych sił politycznych, próbujących forsować w przyszłości podobne, godzące w godność ludzką i podstawowe prawa człowieka.
Mikołaj Iwański
doktorant w Katedrze Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
Postępowanie przed Trybunałem toczyło się na podstawie wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego, który uważał, że przepis art. 122a pr. lotn. jest niezgodny z art. 38, art. 31 ust. 3, art. 2, art. 26 oraz art. 30 Konstytucji. TK nie odniósł się do zarzutu niezgodności przepisu z art. 26 Konstytucji (który określa zakres celów i zadań Sił Zbrojnych RP), stwierdzając w uzasadnieniu, iż jest to zbędne ze względu na orzeczenie jego niezgodności z innymi wzorcami konstytucyjnymi.
Wyrok Trybunału jest niesłychanie doniosły – porusza on tak fundamentalne kwestie, jak uprawnienia państwa w sytuacji zagrożenia terroryzmem czy absolutność zasady nienaruszalności godności ludzkiej. Orzeczenie wykracza daleko poza incydentalną kwestię, jaką jest zgodność uchylonej regulacji z Konstytucją, wyznacza bowiem na przyszłość standard konstytucyjny dla ustawodawcy, który będzie chciał regulować inne kwestie związane z kolizją, jaka zachodzić może między wymogami bezpieczeństwa państwa a ochroną podstawowych praw człowieka (godności ludzkiej i prawa do życia).
Uchylony przez Trybunał Konstytucyjny przepis brzmiał:
„Jeżeli wymagają tego względy bezpieczeństwa państwa i organ dowodzenia obroną powietrzną, uwzględniając w szczególności informacje przekazane przez instytucje zapewniające służby ruchu lotniczego, stwierdzi, że cywilny statek powietrzny jest użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza, statek ten może być zniszczony na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej (Dz. U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1944)”.
Dawał on zatem Ministrowi Obrony Narodowej kompetencję do wydania rozkazu zniszczenia cywilnego statku powietrznego (samolotu) w sytuacji stwierdzenia, że jest on użyty do działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza. Warto tu podkreślić, że przepis spotkał się z krytyką nauki prawa (zobacz M. Iwański, Uprawnienie do zestrzelenia cywilnego statku powietrznego (kilka uwag o zgodności art. 122a Prawa lotniczego z Konstytucją RP), Wojskowy Przegląd Prawniczy nr 1 z 2008 r.).
Przepis został wprowadzony do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 2 lipca 2004 r. o zmianie ustawy o ochronie granicy państwowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 172, poz. 1805) z inicjatywy Ministerstwa Obrony Narodowej w odpowiedzi na zagrożenie atakiem terrorystycznym z powietrza, którego najdobitniejszym przykładem był atak w dniu 11 września 2001 roku na World Trade Center w Nowym Jorku i Pentagon w Waszyngtonie. Podobne przepisy zostały wprowadzone w wielu krajach, w tym w takich państwach europejskich jak: Niemcy, Łotwa czy Rosja. Warto zauważyć, że podobny przepis został uznany za niekonstytucyjny przez niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny (orzeczenie z dnia 15 lutego 2006 r., 1 BvR 357/05).
Trybunał Konstytutycyjny dokonał w uzasadnieniu swojego orzeczenia wnikliwej analizy norm prawa międzynarodowego, europejskiego i krajowego dotyczących zwalczania terroryzmu, w tym „terroryzmu lotniczego”. Trzeba tu powiedzieć, że art. 122a pr. lotn. musi byc interpretowany w powiązaniu z innymi aktami normatywnymi regulującymi kwestię postępowania ze statkiem powietrznym, co do którego istnieje podejrzenie, że może stać się środkiem ataku terrorystycznego. Te akty to: art. 18b ustawy o ochronie granicy państwowej (do którego wyraźnie odwołuje się uchylony przez TK przepis), a także wydane na jego podstawie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 grudnia 2004 r. w sprawie postępowania przy stosowaniu środków obrony powietrznej w stosunku do obcych statków powietrznych niestosujących się do wezwań państwowego organu zarządzania ruchem lotniczym (Dz. U. Nr 279, poz. 2757).
Według Trybunału, w sprawie wystąpiły cztery problemy konstytucyjne:
1) braku dostatecznej precyzji zakwestionowanego przepisu (zwłaszcza elementów określających zakres zastosowania normy),
2) braku zgodności regulacji z konstytucyjnymi gwarancjami ochrony życia ludzkiego,
3) braku zgodności z konstytucyjnymi gwarancjami godności osoby ludzkiej,
4) braku zgodności z konstytucyjnie określonymi celami i zadaniami Sił Zbrojnych RP.
Dla TK szczególnie istotne okazały się kwestie druga i trzecia. Cytując uzasadnienie orzeczenia TK, „wyrażane w tym aspekcie wątpliwości konstytucyjne koncentrują się na sytuacji, w której na pokładzie statku powietrznego, użytego w charakterze środka ataku terrorystycznego z powietrza, znajdują się osoby niebędące zamachowcami, tj. załoga i pasażerowie. Konieczna jest w tym kontekście odpowiedź na pytanie, czy regulacja, która upoważnia organ państwa do podjęcia decyzji o celowym pozbawieniu życia niewinnych osób dla zapobieżenia potencjalnym dalszym szkodom, niezależnie od sposobu ujęcia szczegółowych zagadnień proceduralnych, jest w ogóle dopuszczalna w demokratycznym państwie prawa, zobligowanym do ochrony życia i nienaruszalnej godności człowieka”.
Zgadzając się z takim ujęciem, podkreślić jednak należy, że również pozostałe problemy (precyzji ustawodawcy przy stanowieniu przepisów ograniczających podstawowe prawa człowieka, a także zakresu działania Sił Zbrojnych) są niezwykle istotne. Tym większy wyrazić należy żal, że TK nie odniósł się merytorycznie do zarzutu naruszenia art. 26 Konstytucji. Rolą Trybunału bowiem jest wyznaczanie standardów konstytucyjnych i rozstrzyganie wątpliwości, jakie wiążą się z interpretacją norm Konstytucji. Skoro zatem Prezes Sądu Najwyższego powziął wątpliwości na temat zakresu zadań i celów Sił Zbrojnych RP, to rolą TK powinno być takie wątpliwości rozwiewać. Postępowanie Trybunału dziwi tym bardziej, iż w tym samym orzeczeniu dokonał niezwykle istotnej dla kwestii ochrony praw człowieka wykładni art. 2, 31 ust. 3, 30 i 38 Konstytucji. Dlaczego więc uchylił się od uczynienia tego samego w stosunku do art. 26? Na to pytanie brak odpowiedzi.
Brak niedostatecznej precyzji zakwestionowanego przepisu
Zdaniem TK, należy odnieść się w tej sprawie do konstytucyjnego standardu precyzji przepisów prawa, wynikającego z zasad przyzwoitej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W tym kontekście Trybunał postawił regulacji art. 122a pr. lotn. następujące zarzuty:
- niedokreśloność przesłanek, umożliwiających wydanie decyzji o zestrzeleniu cywilnego samolotu (a zatem wiążącego się z tym umyślnego pozbawienia życia znajdujących się na jego pokładzie niewinnych pasażerów i załogi).
Zakwestionowane przesłanki to: „względy bezpieczeństwa państwa” czy konieczność stwierdzenia, że cywilny statek powietrzny jest użyty do „działań sprzecznych z prawem, a w szczególności jako środek ataku terrorystycznego z powietrza”. Trybunał zauważył, że takie ujęcie umożliwia zestrzelenie samolotu również w przypadkach, w których np. jest on używany do przemytu towarów czy ludzi. Takie ujęcie przepisu jest sprzeczne z celem regulacji, jakim miało być zapobieganie wyłącznie aktom terrorystycznym.
Co ciekawe, w pierwotnej wersji projektu przepisu brak było przesłanki „działań sprzecznych z prawem”, została ona dodana podczas prac w Senacie i miała mieć w intencji jej twórców wyłącznie charakter „techniczno-legislacyjny”. Tymczasem w sposób oczywisty rozszerzyła ona w sposób niedopuszczalny zakres omawianego przepisu. TK zauważył, że również pojęcie „ataku terrorystycznego” jest niejasne i intepretowane w rozmaity sposób przez wielu autorów na świecie (wiąże się to z brakiem precyzyjności pojęcia „terroryzm”).
- zawarte w art. 122a pr. lotn. odesłanie do przepisów ustawy o ochronie granicy państwowej (konkretnie do jej art. 18b) i wydanego na ich podstawie rozporządzenia. Trybunał zauważył, że przepisy te już na pierwszy rzut oka nie są ze sobą spójne, posługują się innymi przesłankami. Sam art. 18b ustawy o granicy państwowej przewiduje dwie procedury, w jakich można zniszczyć samolot (obcy samolot wojskowy, a także obcy samolot cywilny, który nielegalnie przekroczył granicę RP): „zwykłą”, w której przed zniszczeniem należy dokonać innych czynności, takich jak przechwycenie czy wydanie strzałów ostrzegawczych oraz „nadzwyczajną”, w której zniszczenia można dokonać natychmiast.
Brak jest jasności, do której z tych dwóch procedur odsyłał art. 122a pr. lotn. Uszczegółowienie tych procedur znajduje się w rozporządzeniu wykonawczym (które nakazuje nadawanie „podejrzanym” samolotom trzech kategorii – „Podejrzanego”, „Prawdopodobnego” i „Potwierdzonego” w zależności od spełniania przez nie pewnych przesłanek, takich jak np. nieodpowiadanie na sygnały, zerwanie łączności, zboczenie z kursu). Zaliczenie jednak samolotu do jednej z kategorii nie wiąże się jednak w żaden sposób ze środkami, jakie można wobec niego zastosować. Poza tym nie wiadomo, czy art. 122a pr. lotn. odsyła również do omawianego rozporządzenia, ponieważ wprost mowa w nim o odesłaniu wyłącznie do ustawy o granicy państwowej.
Z tych powodów TK uznał, że art. 122a pr. lotn. nie spełnia standardów przyzwoitej legislacji, wynikających z art. 2 Konstytucji i uznał go za niezgodny z tymże przepisem.
Naruszenie prawa do ochrony życia
Trybunał zauważył, że prawo do życia stanowi podstawowe prawo każdej jednostki i przypomniał, że zarówno z Konstytucji, jak i z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności wynika nakaz jego ochrony przez organy państwa. Prawo to nie ma jednak charakteru absolutnego i w pewnych okolicznościach można je ograniczać. Powodem ograniczenia może być kolizja prawa do życia z prawami i wolnościami innych osób (zatem możliwa jest np. depenalizacja obrony koniecznej). Odebranie życia może również nastąpić w stanie wyższej konieczności, czy też wskutek legalnego użycia broni przez policjantów. TK stwierdził jednak, że zupełnie inaczej należy oceniać takie regulacje prawne, które upoważniają państwo do celowego i umyślnego pozbawiania życia osoby, która swoim działaniem nie wywołała konieczności takiej reakcji.
Warto tu zacytować niezwykle doniosły, moim zdaniem, fragment uzasadnienia wyroku TK: „Z art. 38 Konstytucji, zapewniającego każdemu prawną ochronę życia, wynika zatem m.in. zakaz wprowadzenia do ustawodawstwa zwykłego kary śmierci, jak również innych instytucji, zakładających umyślne i celowe pozbawienie człowieka życia przez organy państwa”. Jest to pierwsza tak wyraźna wypowiedź Trybunału Konstytucyjnego, w której wskazał on na konstytucyjną niedopuszczalność ponownego wprowadzenia do polskiego systemu prawnego kary śmierci. W świetle tego orzeczenia TK, wprowadzenie kary śmierci musiałoby wiązać się nie tylko z wypowiedzeniem EKPCz i wystąpieniem z Rady Europy, ale także ze zmianą Konstytucji. Sam ten fragment uzasadnienia wyroku wskazuje na ogromną doniosłość omawianego orzeczenia.
Ponadto TK stwierdził, podtrzymując swoje dotychczasowe orzecznictwo, że wszelkie ograniczenia praw i wolności człowieka muszą być dokonywane z dochowaniem zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przesłanki takiego ograniczenia są następujące:
1) ustawowa forma ograniczenia,
2) konieczność ograniczenia z uwzględnieniem zasady demokratycznego państwa prawa,
3) funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art. 31 ust. 3 wartości (bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób),
4) zakaz naruszania istoty danego prawa lub wolności.
Ponadto, w odniesieniu do ochrony życia przesłanki te muszą byc rozumiane niezwykle „ostro”. I tak „konieczność” ograniczenia staje się tu „absolutną koniecznością”, „ultima ratio”. Z tego też względu Trybunał zauważył, że art. 122a pr. lotn. nie spełnia tak zarysowanego standardu konstytucyjnego. Po pierwsze, „zważywszy na niezwykle ogólną treść art. 122a pr. lot. oraz nieczytelny system odesłań oraz przekazanie do regulacji podustawowej istotnych elementów oceny dokonywanej w procesie podejmowania decyzji o zniszczeniu statku powietrznego, trzeba uznać, że nie została w pełni zachowana w tym wypadku ustawowa forma regulacji”.
Po drugie, mechanizm zakładany przez art. 122a pr. lotn. był nieadekwatny w stosunku do założonego celu, czyli do ochrony przed atakiem terrorystycznym, ponieważ „jak wskazują hipotetyczne wyliczenia czasu przelotu samolotu cywilnego oraz czasu reakcji sił obrony powietrznej, brak jest możliwości prawidłowego podjęcia i wykonania właściwej decyzji na większości podejść do polskich portów lotniczych. Tym bardziej dotyczy to powstania tego typu sytuacji kryzysowej na pokładzie samolotu startującego z któregoś z polskich portów lotniczych, jeżeli zamiarem zamachowców jest uderzenie w obiekty znajdujące się w jego pobliżu”.
Po trzecie – i to wydaje się najistotniejsze w analizie dokonanej przez TK – „Trybunał Konstytucyjny nie ma wątpliwości, że życie człowieka nie podlega wartościowaniu ze względu na jego wiek, stan zdrowia, przewidywany czas jego trwania, ani ze względu na jakiekolwiek inne kryteria.
Każdy człowiek, w tym także pasażerowie samolotu znajdującego się w przestrzeni powietrznej państwa, mają prawo do ochrony życia przez to państwo. Nadanie sobie przez państwo prawa do ich zabijania, chociażby w obronie życia innych ludzi, jest zaprzeczeniem tego prawa. Należy przy tym podkreślić, że ocena zagrożenia osób znajdujących się na ziemi jest w zasadzie zawsze hipotetyczna, natomiast decyzja o zestrzeleniu samolotu oznacza dla znajdujących się na jego pokładzie osób zagrożenie jak najbardziej realne i niedające się uchylić – w istocie pewną śmierć”. I wreszcie po czwarte - jeżeli nawet można by usprawiedliwić, jako środek o charakterze ultima ratio, zniszczenie w locie statku powietrznego użytego do przeprowadzenia zamachu terrorystycznego, na którego pokładzie znajdują się wyłącznie zamachowcy, sami wybierający śmierć po to, aby zabić innych, to w żadnym wypadku nie można narazić na pewną śmierć pasażerów i członków załogi, którzy nie są agresorami, lecz ofiarami zamachowców”.
Podsumowując, TK uznał, że art. 122a pr. lotn. jest niezgodny z art. 38 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Niezgodność regulacji z zasadą godności ludzkiej
Trybunał zauważył, że zasada ochrony godności ludzkiej ma centralne znaczenie dla budowania aksjologii, na której oparte są pozostałe regulacje konstytucyjne. Potwierdzenie niezbywalnej i przyrodzonej godności człowieka „stanowi podstawę uznania jego podmiotowości. Stwierdzenie to wyznacza określony sposób postępowania organów państwa, z ustawodawcą i egzekutywą włącznie. Człowiek powinien być traktowany jako wolny, autonomiczny podmiot, zdolny do rozwijania swojej osobowości i kształtowania swojego postępowania”.
Tymczasem jeśli chodzi o niewinnych pasażerów i załogi, którzy stać mogą się przedmiotem akcji zniszczenia samolotu, państwo podejmując ją godzi „niewątpliwie w ich godność osobową”. Stają się bowiem „jedynie obiektem (przedmiotem) akcji ratunkowej, skierowanej na zapobieganie hipotetycznym, dalszym i prawdopodobnie większym stratom, jakie mogłoby wywołać celowane uderzenie terrorystyczne”. Trybunał wyraźnie sprzeciwił się takiemu rozwiązaniu, które skutkowałoby „urzeczowieniem”, „depersonifikacją” znajdujących się na pokładzie samolotu niewinnych osób, sprawieniem, że bedą oni wyłacznie środkiem do celu, jakim jest ochrona bezpieczeństwa państwa, a nie celem samym w sobie. TK uznał zatem, że art. 122a pr. lotn. jest niezgosny z art. 30 Konstytucji RP.
Podsumowując mój komentarz wyroku, chciałbym stwierdzić, że moim zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z 30 września 2008 r, jest jednym z najważniejszych orzeczeń w historii tego organu. Choć nie zgadzam się ze wszystkim, co TK w tej sprawie uczynił (należy skrytykować TK za „wymiganie” się od zbadania kwestii zgodności art. 122a pr. lotn. z art. 26 Konstytucji), to bez wątpienia Trybunał postawił tamę dla rozwiązań, które niedopuszczalne są w państwie, które chce mienić się „demokratycznym państwem prawa”. Wyraźne odrzucenie przez TK tez, jakoby w czasach, w których groźba terroryzmu jest niezwykle istotna, prawa człowieka muszą odsunąć się na dalszy plan, jest niezwykle istotne. Miejmy nadzieję, że wyrok Trybunału stanie się przestrogą dla populistycznych sił politycznych, próbujących forsować w przyszłości podobne, godzące w godność ludzką i podstawowe prawa człowieka.
Mikołaj Iwański
doktorant w Katedrze Prawa Karnego Uniwersytetu Jagiellońskiego
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
