Komentarz do dokumentu: Budayeva i inni przeciwko Rosji (Orzeczenia)
Autor: Robert Rybski Data dodania: 2009-05-15 00:11:55
1. Wprowadzenie
Katastrofy naturalne, ze względu na ich nieprzewidywalność oraz rozmiary, powodują dużą ilość ofiar ludzkich oraz ogromne szkody. Jednocześnie stanowią one z reguły vis maior (czy też działanie boskie, "act of God") i jako czynnik niezależny od jednostki potrafią stanowić okoliczność usprawiedliwiającą brak określonego zachowania czy też zaniechania z jej strony.
Co natomiast, gdy to jednostka zostanie poszkodowana na skutek zdarzeń o charakterze katastrofalnym? W tym kontekście powstaje pytanie, czy i w jakim zakresie Europejska Konwencja Praw Człowieka chroni jednostkę przed skutkami takich zdarzeń, a w związku z tym, jakie obowiązki ciążą na Państwach-Stronach Konwencji.
2. Stan faktyczny
Miasto Tyrnauz zlokalizowane jest w Republice Kabardyjsko-Bałkarskiej i bezpośrednio przylega do góry Elbrus w Środkowym Kaukazie. Plan rozwoju miasta, zamieszkanego obecnie przez około 25 tys. mieszkańców, został utworzony w latach pięćdziesiątych XX. wieku jako część wielkiego urbanistycznego projektu zmierzającego do przemysłowego zagospodarowania tychże terenów. Już wówczas znana była okoliczność, iż dwa dopływy rzeki Baksan (Gerhozhan oraz Kamyks) przyczyniają się do ześlizgiwania się znacznych ilości błota z gór.
Pierwsza lawina błotna została zarejestrowana w roku 1937 na rzece Gerhozhan, i od tego czasu zdarzały się one praktycznie co roku. Sporadycznie uderzały one w miasto, doprowadzając do zniszczeń. Największa z odnotowanych katastrof, miały miejsce 1 sierpnia 1960 r., 11 sierpnia 1977 r. oraz 20 sierpnia 1999 roku.
Zgodnie z przedstawionymi przez stronę rządową zapewnieniami, seria obsunięć błota, która miała miejsce w dniach od 18 do 25 lipca 2000 r., była najsilniejszą oraz powodującą największe szkody ze wszystkich dotychczasowych.
Należy wskazać, iż zarówno mieszkańcy, jak i władze Tyrnauz, są świadomi zagrożenia. Przyzwyczaili się również do obsunięć błota, które mają miejsce z reguły latem oraz wczesną jesienią. Od lat pięćdziesiątych XX. wieku przygotowywane były projekty mające technicznie zabezpieczyć mieszkańców. Władze Republiki postanowiły zbudować zbiornik retencyjny, który miał gromadzić błoto. Budowa zbiornika została przerwana przez wyjątkowo silne obsunięcie błota, które wymusiło dokonanie odpowiednich korekt w projekcie. Zbiornik został oddany do użytku w roku 1965 i przez kolejnych trzydzieści pięć lat spełniał swoją funkcję chroniąc w wystarczającym stopniu mieszkańców przed powodziami błotnymi. W 1977 roku kontrola techniczna wykazała duże zniszczenia zbiornika wywołane przez silne obsunięcia błotne – podjęte prace naprawcze zostały zakończone w 1982 roku.
Ponadto, na początku 1999 roku została oddana do użytku przez władze lokalne tama gromadząca błoto w wąwozie rzeki Gerhozan, zlokalizowana powyżej zbiornika retencyjnego. W założeniu miała ona wzmocnić ochronę miasta Tyrnauz przed niekontrolowanymi potokami błota oraz porywanych wraz z nim śmieci. Rozmiary tamy wynosiły odpowiednio: 160 m x 38 m x 40 m. W dniu 20 sierpnia 1999 roku została ona znacząco zniszczona przez spływające błoto. Już 30 sierpnia tegoż roku dyrektor Instytutu Górskiego (lokalna agencja rządowa do której zadań należało przewidywanie zagrożeń pogodowych w wyższych partiach gór) podjął publicznie problem zniszczonej tamy, wskazując na potrzebę dokładnego ustalenia powstałych uszkodzeń. Instytut podejmował kolejne, liczne działania, które miały związek ze zniszczoną tamą. Żadne z zaproponowanych środków nie zostały wprowadzone. Na kilkanaście dni przed katastrofą przedstawione zostały ostrzeżenia o nadchodzącej lawinie – nawet wówczas władze nie zdecydowały się na wprowadzenie systemu całodobowego monitoringu rzeki.
Strumień błota oraz niesionych przez niego śmieci uderzył w miasto Tyrnauz 18 lipca 2000 roku około godziny 11 wieczorem zalewając część obszarów mieszkalnych. Różna - już na tym etapie - jest ocena liczby ofiar, które pochłonęła pierwsza fala błota. Zgodnie z tym, co przedstawiła strona rządowa, nie było żadnych ofiar śmiertelnych, natomiast skarżący twierdzili, iż co najmniej jedna osoba zginęła (niektórzy wskazywali na ich większą liczbę). Tak samo odmienne były informacje co do podjętych działań ratunkowych. Rząd rosyjski wskazywał, iż po przejściu lawiny, jeszcze w dniu 18 lipca 2000 r. zarządzona została natychmiastowa ewakuacja mieszkańców Tyrnauz. Przedstawiciele władz lokalnych oraz funkcjonariusze policji mieli również przychodzić do domów, by ostrzegać mieszkańców o powodzi błotnej i pomagać osobom starszym oraz niepełnosprawnym. W dodatku, wóz policyjny wyposażony w zestaw głośników miał jeździł po mieście wzywając mieszkańców do ewakuacji ze względu na grożące niebezpieczeństwo kolejnych obsunięć.
Skarżący potwierdzili jedynie, iż alarm został podniesiony i był faktycznie ogłaszany przez głośniki, natomiast żadne dalsze informacje, czy też ostrzeżenia nie były przekazywane. Poszkodowania wskazali, iż nie wiedzieli o zarządzonym rozkazie ewakuacji - wątpili w to, czy jakikolwiek został wydany. Skarżący podnieśli również, iż obecność służb ratowniczych czy też innych sił porządkowych nie była im znana, gdyż nie znajdowały się one w zasięgu ich wzroku, a przecież znajdowali się na miejscu katastrofy. Wzmagało to jedynie ogólny chaos oraz panikę.
Poziom błota opadł rankiem 19 lipca 2000 r. i mieszkańcy wrócili do swych domów. Rząd ocenił to zachowanie jako złamanie nakazu ewakuacji. Tymczasem skarżący wciąż nie byli świadomi, iż zarządzony alarm lawinowy nie został odwołany. Brak było jakichkolwiek ograniczeń czy też ostrzeżeń mogących powstrzymać mieszkańców, w tym skarżących, przed powrotem do własnych domów. Ponadto, dostawy wody, gazu oraz prądu, które zostały odcięte podczas poprzedniej nocy, zostały przywrócone.
O godzinie pierwszej popołudniu, druga, znacznie potężniejsza fala błota uderzyła w tamę, niszcząc ją. Błoto oraz śmieci natychmiast spłynęły na miasto, pchając przed sobą pozostałości tamy. Część dziewięciopiętrowego budynku mieszkalnego została zniszczona, a także szereg innych budynków. Ponadto, rzeka wystąpiła z brzegów i zalała część obszarów mieszkalnych miasta. Kolejne obsunięcia błota miały miejsce aż do dwudziestego piątego lipca 2000 roku.
W wyniku opisanych zdarzeń oficjalnie została stwierdzona śmierć ośmiu osób - natomiast sami skarżący wskazali, iż dziewiętnaście kolejnych zostało uznanych za zaginionych. Ponadto, rząd wskazał, iż w dniu 3 sierpnia 2000 r. prokuratura w dystrykcie Elbrus zadecydowała o niewszczynaniu śledztwa w sprawie katastrofy. Skarżący wskazali, iż nie byli świadomi tego - żadna kopia tejże decyzji nie została również dostarczona Trybunałowi.
Do Trybunału zostało skierowanych pięć skarg obywateli rosyjskich, którzy opierając się na art. 2, 8 oraz 13 Konwencji i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, zarzucili władzom krajowym, iż są one odpowiedzialne za śmierć Pana Budayev (mąż jednej ze skarżących), narażenie życia i zdrowia skarżących oraz zniszczenie ich własności jako rezultat zaniechania Państwa złagodzić skutki lawiny błotnej, która miała miejsce w mieście Tyrnauz w dniach 18 – 25 lipca 2000 r., a także braku efektywnego środka krajowego umożliwiającego rekompensatę.
3. Rozstrzygnięcie Trybunału
Przeprowadzając rozważania nad przedstawionym stanem faktycznym, Trybunał zbudował wpierw model prawny, który wyznacza zakres konwencyjnej ochrony przyznanej prawu do życia w sytuacji katastrof naturalnych. Z art. 2 EKPCz wynika pozytywny obowiązek dla Państw chronienia życia osób znajdujących się w ich jurysdykcji, jak również wprowadzenia takich rozwiązań, m.in. o charakterze normatywnym, które będą skutecznie odstraszały przed naruszaniem prawa do życia.
Z dotychczasowego orzecznictwa wynika także obowiązek dla Państw właściwego informowania o zdarzeniach zagrażających życiu, a także wymóg przeprowadzania dochodzenia (przy możliwej jego sądowej kontroli), gdy wskutek tychże zdarzeń dojdzie do śmiertelnych ofiar.
Następczej oceny środków podjętych przez Państwo, Trybunał dokona z uwzględnieniem szerokiego marginesu pozostawionego Państwom w zakresie wyboru rodzajów podjętych środków. Istnieją bowiem najróżniejsze sposoby zapewnienia ochrony praw konwencyjnych i nawet jeżeli Państwo nie zastosuje środków przewidzianych przez prawo wewnętrzne, to i tak będzie mogło wywiązać się z ciążących na nim pozytywnych obowiązków poprzez zastosowanie innych, równie skutecznych, środków.
W przypadku, gdy Państwo jest bezpośrednio zaangażowane w ochronę ludzkiego życia poprzez łagodzenie zagrożeń naturalnych, wówczas przedstawione obowiązki będą ciążyć na Państwach, gdy dane zagrożenie było nieuchronne, łatwe do zidentyfikowania, a zwłaszcza stanowiło powtarzającą się klęskę, która dotykała określonych terenów przeznaczonych do zamieszkania.
Ponadto, Trybunał przypomniał, iż prawo do życia, prócz aspektu materialnego, zawiera również formalny. Przede wszystkim, gdy dochodzi do utraty życia w okolicznościach, które mogą wiązać się (chociażby potencjalnie) z odpowiedzialnością Państwa, wówczas kontroli powinno podlegać wdrożenie ustanowionych rozwiązań mających na celu ochronę prawa do życia - wszelkie naruszenia powinny być zniwelowane oraz wiązać się z ukaraniem.
Z dotychczasowego orzecznictwa strasburskiego, które obejmuje pozytywny obowiązek państwa do utworzenia skutecznego systemu sądowego, nie wynika obowiązek każdorazowego wszczynania postępowania karnego. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy środki o charakterze prywatnoprawnym, administracyjnym czy też nawet dyscyplinarnym, byłyby najbardziej korzystne dla pokrzywdzonych.
Jednakże w kontekście niebezpiecznych aktywności, Trybunał wskazywał wcześniej, iż oficjalne śledztwo kryminalne jest nieodzowne – zwłaszcza, że to podmioty publiczne są często jedynymi, które mają odpowiednią wiedzę, by zidentyfikować i ustalić przyczynę danego zdarzenia .
4. Konieczność informowania o zagrożeniu katastrofą naturalną
Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, iż zarówno władze lokalne, jak i mieszkańcy spodziewali się lawiny błotnej w lecie 2000 roku. Spór dotyczył natomiast wiedzy władz publicznych o tym, iż lawina w 2000 roku z dużą dozą prawdopodobieństwa mogła wyrządzić szkodę na znacznie większą skalę aniżeli w latach poprzednich.
Trybunał wskazał, iż władze Republiki Kabardyjsko-Bałkarskiej były świadome, iż jakakolwiek lawina błotna, niezależnie od jej rozmiarów, byłaby zdolna wyrządzić znaczne straty w Tyrnauz ze względu na brak odpowiednich napraw dokonanych w infrastrukturze ochronnej. Rozbieżności nie budził zakres wymaganych prac, czy też czas potrzebny na ich dokonanie – nieuwzględnienie odpowiednich środków pieniężnych na chociażby rozpoczęcie koniecznych prac oznaczało brak należytej rozwagi ze strony władz do wysuwanych żądań w tym zakresie. Brak było również jakichkolwiek działań w krytycznym okresie, które stanowiłyby alternatywny plan.
Z tego też względu Trybunał nie odnotował żadnego usprawiedliwienia dla zaniechania władz w przygotowaniu infrastruktury ochronnej przed nadchodzącym niebezpiecznym okresem w roku 2000.
5. Działanie rosyjskiej prokuratury i postępowania odszkodowawcze
Następnie Trybunał dokonał oceny działań sądowo-prokuratorskich wymaganych w wypadku naruszenia prawa do życia. Śledztwo w sprawie śmierci Pana Budayev zostało po tygodniu umorzone ze względu na uznanie, iż jedyną (a w związku z tym samoistną) przyczyną śmierci Pana Budayev było zawalenie się budynku. Trybunał wskazał, iż nie została uwzględniona problematyka bezpieczeństwa oraz możliwej odpowiedzialności władz publicznych – zarówno w postępowaniu prokuratorskim, jak i w jakimkolwiek innym – administracyjnym czy też technicznym. Co więcej, w przypadku drogi cywilnoprawnej podjętej przez wielu poszkodowanych, ich pozwy zostały odrzucone ze względu na brak wykazania niedbalstwa ze stron władz publicznych.
Tymczasem Trybunał podkreślił, iż mogłoby to zostać stwierdzone jedynie w kompleksowym postępowaniu, w które zaangażowani byliby liczni eksperci. Tym samym nałożenie ciężaru dowodu na poszkodowanych stanowiło faktyczne pozbawienie ich możliwości dochodzenia swoich roszczeń. Bez właściwie przeprowadzonego śledztwa poszkodowani nie byli w stanie dowieść odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa.
6. Pozytywne obowiązki Państwa - Strony Konwencji
Wyraźny rozdział Trybunał przeprowadził pomiędzy pozytywnymi obowiązkami państwa wynikającymi z art. 2 EKPCz a tymi związanymi z prawem własności, tj. z art. 1 Protokołu nr 1. Przede wszystkim z art. 2 wynika obowiązek podjęcia przez Państwo wszelkich możliwych kroków w sytuacji katastrofy, które pozwolą na nieskrępowane korzystanie z prawa do życia. Natomiast obowiązek państw ochrony prawa do poszanowania mienia (które ze swojej natury nie ma charakteru absolutnego), nie może przekraczać granic tego, co by było konieczne w danych okolicznościach. Stąd też władze cieszą się w tej materii o wiele szerszym marginesem (aniżeli przy art. 2) w decydowaniu o tym, jakiego rodzaju środki zostaną podjęte, ażeby ochronić mienie jednostek przed zawirowaniami pogodowymi.
Z punktu widzenia argumentów przedstawionych przez stronę rosyjską w obronie rządu, to powoływanie się na lawinę błota jako siłę wyższą ("act of God"), co do której czas i rozmiar nie mógł być ani przewidziany, ani też zmieniony, będzie właściwym argumentem dopiero przy reżimie słabszej ochrony konwencyjnej, tj. majątkowej.
Prawo prywatne majątkowe już w początkach swego istnienia wypracowało szereg instrumentów umożliwiających zaklasyfikowanie oraz włączenie do obrotu prywatnoprawnego zdarzeń takich jak katastrofa naturalna. W tej materii Konwencja w żaden sposób nie musi regulować stosunków prawnych, co szczególnie podkreśla wagę poświęcaną ochronie prawa do życia.
7. Trybunał orzekł jednomyślnie, iż doszło do naruszenia:
- art. 2 Konwencji w jego aspekcie materialnym poprzez niepodjęcie odpowiednich działań w celu wypełnienia ciążących na Państwie pozytywnych obowiązków w celu ochrony prawa do życia,
- art. 2 Konwencji w jego aspekcie proceduralnym ze względu na brak właściwych działań wymaganych w wypadku zarzucenia naruszeń prawa do życia.
Jednocześnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu 1 Konwencji.
Robert Rybski
Katastrofy naturalne, ze względu na ich nieprzewidywalność oraz rozmiary, powodują dużą ilość ofiar ludzkich oraz ogromne szkody. Jednocześnie stanowią one z reguły vis maior (czy też działanie boskie, "act of God") i jako czynnik niezależny od jednostki potrafią stanowić okoliczność usprawiedliwiającą brak określonego zachowania czy też zaniechania z jej strony.
Co natomiast, gdy to jednostka zostanie poszkodowana na skutek zdarzeń o charakterze katastrofalnym? W tym kontekście powstaje pytanie, czy i w jakim zakresie Europejska Konwencja Praw Człowieka chroni jednostkę przed skutkami takich zdarzeń, a w związku z tym, jakie obowiązki ciążą na Państwach-Stronach Konwencji.
2. Stan faktyczny
Miasto Tyrnauz zlokalizowane jest w Republice Kabardyjsko-Bałkarskiej i bezpośrednio przylega do góry Elbrus w Środkowym Kaukazie. Plan rozwoju miasta, zamieszkanego obecnie przez około 25 tys. mieszkańców, został utworzony w latach pięćdziesiątych XX. wieku jako część wielkiego urbanistycznego projektu zmierzającego do przemysłowego zagospodarowania tychże terenów. Już wówczas znana była okoliczność, iż dwa dopływy rzeki Baksan (Gerhozhan oraz Kamyks) przyczyniają się do ześlizgiwania się znacznych ilości błota z gór.
Pierwsza lawina błotna została zarejestrowana w roku 1937 na rzece Gerhozhan, i od tego czasu zdarzały się one praktycznie co roku. Sporadycznie uderzały one w miasto, doprowadzając do zniszczeń. Największa z odnotowanych katastrof, miały miejsce 1 sierpnia 1960 r., 11 sierpnia 1977 r. oraz 20 sierpnia 1999 roku.
Zgodnie z przedstawionymi przez stronę rządową zapewnieniami, seria obsunięć błota, która miała miejsce w dniach od 18 do 25 lipca 2000 r., była najsilniejszą oraz powodującą największe szkody ze wszystkich dotychczasowych.
Należy wskazać, iż zarówno mieszkańcy, jak i władze Tyrnauz, są świadomi zagrożenia. Przyzwyczaili się również do obsunięć błota, które mają miejsce z reguły latem oraz wczesną jesienią. Od lat pięćdziesiątych XX. wieku przygotowywane były projekty mające technicznie zabezpieczyć mieszkańców. Władze Republiki postanowiły zbudować zbiornik retencyjny, który miał gromadzić błoto. Budowa zbiornika została przerwana przez wyjątkowo silne obsunięcie błota, które wymusiło dokonanie odpowiednich korekt w projekcie. Zbiornik został oddany do użytku w roku 1965 i przez kolejnych trzydzieści pięć lat spełniał swoją funkcję chroniąc w wystarczającym stopniu mieszkańców przed powodziami błotnymi. W 1977 roku kontrola techniczna wykazała duże zniszczenia zbiornika wywołane przez silne obsunięcia błotne – podjęte prace naprawcze zostały zakończone w 1982 roku.
Ponadto, na początku 1999 roku została oddana do użytku przez władze lokalne tama gromadząca błoto w wąwozie rzeki Gerhozan, zlokalizowana powyżej zbiornika retencyjnego. W założeniu miała ona wzmocnić ochronę miasta Tyrnauz przed niekontrolowanymi potokami błota oraz porywanych wraz z nim śmieci. Rozmiary tamy wynosiły odpowiednio: 160 m x 38 m x 40 m. W dniu 20 sierpnia 1999 roku została ona znacząco zniszczona przez spływające błoto. Już 30 sierpnia tegoż roku dyrektor Instytutu Górskiego (lokalna agencja rządowa do której zadań należało przewidywanie zagrożeń pogodowych w wyższych partiach gór) podjął publicznie problem zniszczonej tamy, wskazując na potrzebę dokładnego ustalenia powstałych uszkodzeń. Instytut podejmował kolejne, liczne działania, które miały związek ze zniszczoną tamą. Żadne z zaproponowanych środków nie zostały wprowadzone. Na kilkanaście dni przed katastrofą przedstawione zostały ostrzeżenia o nadchodzącej lawinie – nawet wówczas władze nie zdecydowały się na wprowadzenie systemu całodobowego monitoringu rzeki.
Strumień błota oraz niesionych przez niego śmieci uderzył w miasto Tyrnauz 18 lipca 2000 roku około godziny 11 wieczorem zalewając część obszarów mieszkalnych. Różna - już na tym etapie - jest ocena liczby ofiar, które pochłonęła pierwsza fala błota. Zgodnie z tym, co przedstawiła strona rządowa, nie było żadnych ofiar śmiertelnych, natomiast skarżący twierdzili, iż co najmniej jedna osoba zginęła (niektórzy wskazywali na ich większą liczbę). Tak samo odmienne były informacje co do podjętych działań ratunkowych. Rząd rosyjski wskazywał, iż po przejściu lawiny, jeszcze w dniu 18 lipca 2000 r. zarządzona została natychmiastowa ewakuacja mieszkańców Tyrnauz. Przedstawiciele władz lokalnych oraz funkcjonariusze policji mieli również przychodzić do domów, by ostrzegać mieszkańców o powodzi błotnej i pomagać osobom starszym oraz niepełnosprawnym. W dodatku, wóz policyjny wyposażony w zestaw głośników miał jeździł po mieście wzywając mieszkańców do ewakuacji ze względu na grożące niebezpieczeństwo kolejnych obsunięć.
Skarżący potwierdzili jedynie, iż alarm został podniesiony i był faktycznie ogłaszany przez głośniki, natomiast żadne dalsze informacje, czy też ostrzeżenia nie były przekazywane. Poszkodowania wskazali, iż nie wiedzieli o zarządzonym rozkazie ewakuacji - wątpili w to, czy jakikolwiek został wydany. Skarżący podnieśli również, iż obecność służb ratowniczych czy też innych sił porządkowych nie była im znana, gdyż nie znajdowały się one w zasięgu ich wzroku, a przecież znajdowali się na miejscu katastrofy. Wzmagało to jedynie ogólny chaos oraz panikę.
Poziom błota opadł rankiem 19 lipca 2000 r. i mieszkańcy wrócili do swych domów. Rząd ocenił to zachowanie jako złamanie nakazu ewakuacji. Tymczasem skarżący wciąż nie byli świadomi, iż zarządzony alarm lawinowy nie został odwołany. Brak było jakichkolwiek ograniczeń czy też ostrzeżeń mogących powstrzymać mieszkańców, w tym skarżących, przed powrotem do własnych domów. Ponadto, dostawy wody, gazu oraz prądu, które zostały odcięte podczas poprzedniej nocy, zostały przywrócone.
O godzinie pierwszej popołudniu, druga, znacznie potężniejsza fala błota uderzyła w tamę, niszcząc ją. Błoto oraz śmieci natychmiast spłynęły na miasto, pchając przed sobą pozostałości tamy. Część dziewięciopiętrowego budynku mieszkalnego została zniszczona, a także szereg innych budynków. Ponadto, rzeka wystąpiła z brzegów i zalała część obszarów mieszkalnych miasta. Kolejne obsunięcia błota miały miejsce aż do dwudziestego piątego lipca 2000 roku.
W wyniku opisanych zdarzeń oficjalnie została stwierdzona śmierć ośmiu osób - natomiast sami skarżący wskazali, iż dziewiętnaście kolejnych zostało uznanych za zaginionych. Ponadto, rząd wskazał, iż w dniu 3 sierpnia 2000 r. prokuratura w dystrykcie Elbrus zadecydowała o niewszczynaniu śledztwa w sprawie katastrofy. Skarżący wskazali, iż nie byli świadomi tego - żadna kopia tejże decyzji nie została również dostarczona Trybunałowi.
Do Trybunału zostało skierowanych pięć skarg obywateli rosyjskich, którzy opierając się na art. 2, 8 oraz 13 Konwencji i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji, zarzucili władzom krajowym, iż są one odpowiedzialne za śmierć Pana Budayev (mąż jednej ze skarżących), narażenie życia i zdrowia skarżących oraz zniszczenie ich własności jako rezultat zaniechania Państwa złagodzić skutki lawiny błotnej, która miała miejsce w mieście Tyrnauz w dniach 18 – 25 lipca 2000 r., a także braku efektywnego środka krajowego umożliwiającego rekompensatę.
3. Rozstrzygnięcie Trybunału
Przeprowadzając rozważania nad przedstawionym stanem faktycznym, Trybunał zbudował wpierw model prawny, który wyznacza zakres konwencyjnej ochrony przyznanej prawu do życia w sytuacji katastrof naturalnych. Z art. 2 EKPCz wynika pozytywny obowiązek dla Państw chronienia życia osób znajdujących się w ich jurysdykcji, jak również wprowadzenia takich rozwiązań, m.in. o charakterze normatywnym, które będą skutecznie odstraszały przed naruszaniem prawa do życia.
Z dotychczasowego orzecznictwa wynika także obowiązek dla Państw właściwego informowania o zdarzeniach zagrażających życiu, a także wymóg przeprowadzania dochodzenia (przy możliwej jego sądowej kontroli), gdy wskutek tychże zdarzeń dojdzie do śmiertelnych ofiar.
Następczej oceny środków podjętych przez Państwo, Trybunał dokona z uwzględnieniem szerokiego marginesu pozostawionego Państwom w zakresie wyboru rodzajów podjętych środków. Istnieją bowiem najróżniejsze sposoby zapewnienia ochrony praw konwencyjnych i nawet jeżeli Państwo nie zastosuje środków przewidzianych przez prawo wewnętrzne, to i tak będzie mogło wywiązać się z ciążących na nim pozytywnych obowiązków poprzez zastosowanie innych, równie skutecznych, środków.
W przypadku, gdy Państwo jest bezpośrednio zaangażowane w ochronę ludzkiego życia poprzez łagodzenie zagrożeń naturalnych, wówczas przedstawione obowiązki będą ciążyć na Państwach, gdy dane zagrożenie było nieuchronne, łatwe do zidentyfikowania, a zwłaszcza stanowiło powtarzającą się klęskę, która dotykała określonych terenów przeznaczonych do zamieszkania.
Ponadto, Trybunał przypomniał, iż prawo do życia, prócz aspektu materialnego, zawiera również formalny. Przede wszystkim, gdy dochodzi do utraty życia w okolicznościach, które mogą wiązać się (chociażby potencjalnie) z odpowiedzialnością Państwa, wówczas kontroli powinno podlegać wdrożenie ustanowionych rozwiązań mających na celu ochronę prawa do życia - wszelkie naruszenia powinny być zniwelowane oraz wiązać się z ukaraniem.
Z dotychczasowego orzecznictwa strasburskiego, które obejmuje pozytywny obowiązek państwa do utworzenia skutecznego systemu sądowego, nie wynika obowiązek każdorazowego wszczynania postępowania karnego. Dotyczy to jednak sytuacji, gdy środki o charakterze prywatnoprawnym, administracyjnym czy też nawet dyscyplinarnym, byłyby najbardziej korzystne dla pokrzywdzonych.
Jednakże w kontekście niebezpiecznych aktywności, Trybunał wskazywał wcześniej, iż oficjalne śledztwo kryminalne jest nieodzowne – zwłaszcza, że to podmioty publiczne są często jedynymi, które mają odpowiednią wiedzę, by zidentyfikować i ustalić przyczynę danego zdarzenia .
4. Konieczność informowania o zagrożeniu katastrofą naturalną
Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest to, iż zarówno władze lokalne, jak i mieszkańcy spodziewali się lawiny błotnej w lecie 2000 roku. Spór dotyczył natomiast wiedzy władz publicznych o tym, iż lawina w 2000 roku z dużą dozą prawdopodobieństwa mogła wyrządzić szkodę na znacznie większą skalę aniżeli w latach poprzednich.
Trybunał wskazał, iż władze Republiki Kabardyjsko-Bałkarskiej były świadome, iż jakakolwiek lawina błotna, niezależnie od jej rozmiarów, byłaby zdolna wyrządzić znaczne straty w Tyrnauz ze względu na brak odpowiednich napraw dokonanych w infrastrukturze ochronnej. Rozbieżności nie budził zakres wymaganych prac, czy też czas potrzebny na ich dokonanie – nieuwzględnienie odpowiednich środków pieniężnych na chociażby rozpoczęcie koniecznych prac oznaczało brak należytej rozwagi ze strony władz do wysuwanych żądań w tym zakresie. Brak było również jakichkolwiek działań w krytycznym okresie, które stanowiłyby alternatywny plan.
Z tego też względu Trybunał nie odnotował żadnego usprawiedliwienia dla zaniechania władz w przygotowaniu infrastruktury ochronnej przed nadchodzącym niebezpiecznym okresem w roku 2000.
5. Działanie rosyjskiej prokuratury i postępowania odszkodowawcze
Następnie Trybunał dokonał oceny działań sądowo-prokuratorskich wymaganych w wypadku naruszenia prawa do życia. Śledztwo w sprawie śmierci Pana Budayev zostało po tygodniu umorzone ze względu na uznanie, iż jedyną (a w związku z tym samoistną) przyczyną śmierci Pana Budayev było zawalenie się budynku. Trybunał wskazał, iż nie została uwzględniona problematyka bezpieczeństwa oraz możliwej odpowiedzialności władz publicznych – zarówno w postępowaniu prokuratorskim, jak i w jakimkolwiek innym – administracyjnym czy też technicznym. Co więcej, w przypadku drogi cywilnoprawnej podjętej przez wielu poszkodowanych, ich pozwy zostały odrzucone ze względu na brak wykazania niedbalstwa ze stron władz publicznych.
Tymczasem Trybunał podkreślił, iż mogłoby to zostać stwierdzone jedynie w kompleksowym postępowaniu, w które zaangażowani byliby liczni eksperci. Tym samym nałożenie ciężaru dowodu na poszkodowanych stanowiło faktyczne pozbawienie ich możliwości dochodzenia swoich roszczeń. Bez właściwie przeprowadzonego śledztwa poszkodowani nie byli w stanie dowieść odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa.
6. Pozytywne obowiązki Państwa - Strony Konwencji
Wyraźny rozdział Trybunał przeprowadził pomiędzy pozytywnymi obowiązkami państwa wynikającymi z art. 2 EKPCz a tymi związanymi z prawem własności, tj. z art. 1 Protokołu nr 1. Przede wszystkim z art. 2 wynika obowiązek podjęcia przez Państwo wszelkich możliwych kroków w sytuacji katastrofy, które pozwolą na nieskrępowane korzystanie z prawa do życia. Natomiast obowiązek państw ochrony prawa do poszanowania mienia (które ze swojej natury nie ma charakteru absolutnego), nie może przekraczać granic tego, co by było konieczne w danych okolicznościach. Stąd też władze cieszą się w tej materii o wiele szerszym marginesem (aniżeli przy art. 2) w decydowaniu o tym, jakiego rodzaju środki zostaną podjęte, ażeby ochronić mienie jednostek przed zawirowaniami pogodowymi.
Z punktu widzenia argumentów przedstawionych przez stronę rosyjską w obronie rządu, to powoływanie się na lawinę błota jako siłę wyższą ("act of God"), co do której czas i rozmiar nie mógł być ani przewidziany, ani też zmieniony, będzie właściwym argumentem dopiero przy reżimie słabszej ochrony konwencyjnej, tj. majątkowej.
Prawo prywatne majątkowe już w początkach swego istnienia wypracowało szereg instrumentów umożliwiających zaklasyfikowanie oraz włączenie do obrotu prywatnoprawnego zdarzeń takich jak katastrofa naturalna. W tej materii Konwencja w żaden sposób nie musi regulować stosunków prawnych, co szczególnie podkreśla wagę poświęcaną ochronie prawa do życia.
7. Trybunał orzekł jednomyślnie, iż doszło do naruszenia:
- art. 2 Konwencji w jego aspekcie materialnym poprzez niepodjęcie odpowiednich działań w celu wypełnienia ciążących na Państwie pozytywnych obowiązków w celu ochrony prawa do życia,
- art. 2 Konwencji w jego aspekcie proceduralnym ze względu na brak właściwych działań wymaganych w wypadku zarzucenia naruszeń prawa do życia.
Jednocześnie stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 1 Protokołu 1 Konwencji.
Robert Rybski
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
