Komentarz do dokumentu: Ustawowe definicje "sytuacji kryzysowej" i "infrastruktury krytycznej" (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-08-07 16:59:26
Uchwalona w 2007 r. ustawa o zarządzaniu kryzysowym umożliwić ma państwu sprawne reagowanie na zagrożenia niewymagające wprowadzania jednego z określonych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych (stan wojenny, stan wyjątkowy, stan klęski żywiołowej). Ustawodawca okazał się jednak niezdolny do poprawnego, zgodnego z wymogami konstytucyjnymi określenia fundamentalnej dla stosowania całej ustawy definicji "sytuacji kryzysowej" - wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 kwietnia 2009 r.
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym wprowadza w Rzeczpospolitej Polskiej system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podejmowania przez organy administracji publicznej i Siły Zbrojne RP działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom. Celem zastosowania mechanizmów zarządzania kryzysowego, w myśl ustawy, jest zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzanie infrastruktury lub przywrócenie jej pierwotnego charakteru (art. 2 ustawy).
W tym świetle, kluczowe znaczenie dla funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego ma pojęcie „sytuacji kryzysowej”. Całokształt działań w ramach zarządzania kryzysowego, również działań mogących ingerować w prawa i wolności jednostki, jest bowiem skierowany na zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań oraz reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych.
Rządowy projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym definiował sytuację kryzysową jako „stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym (...), charakteryzujący się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożeń” (Druk sejmowy nr 770).
W toku prac parlamentarnych doszło do zmiany proponowanej definicji i nadania jej brzmienia, zgodnie z którym przez sytuację kryzysową należy rozumieć „sytuację będącą następstwem zagrożenie i prowadzącą w konsekwencji do zerwania lub znaczącego naruszenia więzów społecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu w funkcjonowaniu instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji” (art. 3 pkt. 1 ustawy).
Już na etapie opiniowania projektu ustawy przez parlamentarnych ekspertów zwracano uwagę na niedoskonałości powyższej definicji. Krytykowano m.in. posłużenie się w definicji „sytuacji kryzysowej” pojęciem „więzów społecznych”, argumentując, że mimo iż pojęcie to znane jest w naukach społecznych (socjologii, politologii, psychologii społecznej), to obarczone jest immanentną wieloznacznością (P. Radziewicz, Opinia prawna z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie zgodności z Konstytucją art. 3 pkt. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, s. 6) i przez to narusza wyrażany wielokrotnie przez TK postulat precyzji i jasności pojęć używanych przez ustawodawcę.
Trybunał Konstytucyjny przychylił się do do zarzutów nadmiernej niejednoznaczności kwestionowanej definicji i orzekł, że art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego). Trybunał podzielił zarzut dotyczący niejasności sformułowania "więzy społeczne", a także wskazał na brak możliwości precyzyjnego określenia katalogu "instytucji publicznych", o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Ponadto, jak zwrócił uwagę Trybunał, trudno jednoznacznie określić na czym polegają "poważne", a na czym "mniej poważne" zakłócenia w funkcjonowaniu tych instytucji i jaki charakter powinny mieć, aby dopuszczalne było zastosowanie rygorów ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Jednocześnie TK ocenił, że wystarczająco precyzyjna - w świetle art. 2 Konstytucji RP - jest inna, istotna dla stosowania ustawy definicja legalna, a mianowicie definicja pojęcia "infrastruktury krytycznej" (art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym).
Stanowisko Trybunału uznać należy za trafne. Ustawodawcy zabrakło staranności i ostrożności przy konstruowaniu przepisu kluczowego dla całej ustawy i zakresu jej stosowania. Biorąc pod uwagę jej potencjalne zagrożenia dla praw jednostki, związane m.in. z możliwością użycia Sił Zbrojnych RP w "sytuacji kryzysowej", definicja tego pojęcia winna spełniać szczególne standardy precyzji i jednoznaczności.
Jeszcze przed wyrokiem TK, w parlamencie toczyły się prace nad nowelizacją ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która miała usunąć widoczne niejasności definicyjne. 17 lipca 2009 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która określa sytuację kryzysową jako "sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”. O ile usunięte zostały nieprecyzyjne pojęcia "instytucji publicznej" czy "więzów społecznych", to w dalszym ciagu trudno mówić o udanej próbie wyostrzenia definicji "sytuacji kryzysowej". Wątpliwości budzić może w szczególności uczynienie tej definicji jeszcze bardziej pojemną niż w pierwotnym brzmieniu. Ustawodawca nie wyjaśnił, czym było to podyktowane. Trudności nastręczać może także precyzyjne określenie sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo oraz ocena adekwatności posiadanych sił i środków. W tej sytuacji na rozważenie zasługuje poddanie ustawy o zarządzaniu kryzysowym ponownej kontroli konstytucyjności.
Dawid Sześciło
Ustawa z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zarządzaniu kryzysowym wprowadza w Rzeczpospolitej Polskiej system zarządzania kryzysowego na wypadek wystąpienia zagrożeń wymagających podejmowania przez organy administracji publicznej i Siły Zbrojne RP działań zmierzających do zapewnienia bezpieczeństwa obywatelom. Celem zastosowania mechanizmów zarządzania kryzysowego, w myśl ustawy, jest zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań, reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych oraz na odtwarzanie infrastruktury lub przywrócenie jej pierwotnego charakteru (art. 2 ustawy).
W tym świetle, kluczowe znaczenie dla funkcjonowania systemu zarządzania kryzysowego ma pojęcie „sytuacji kryzysowej”. Całokształt działań w ramach zarządzania kryzysowego, również działań mogących ingerować w prawa i wolności jednostki, jest bowiem skierowany na zapobieganie sytuacjom kryzysowym, przygotowanie do przejmowania nad nimi kontroli w drodze zaplanowanych działań oraz reagowanie w przypadku wystąpienia sytuacji kryzysowych.
Rządowy projekt ustawy o zarządzaniu kryzysowym definiował sytuację kryzysową jako „stan narastającej destabilizacji, niepewności i napięcia społecznego, stwarzający zagrożenie w szczególności dla integralności terytorialnej, życia, zdrowia, mienia, środowiska lub infrastruktury krytycznej, w tym spowodowane zdarzeniem o charakterze terrorystycznym (...), charakteryzujący się możliwością utraty kontroli nad przebiegiem wydarzeń albo eskalacji zagrożeń” (Druk sejmowy nr 770).
W toku prac parlamentarnych doszło do zmiany proponowanej definicji i nadania jej brzmienia, zgodnie z którym przez sytuację kryzysową należy rozumieć „sytuację będącą następstwem zagrożenie i prowadzącą w konsekwencji do zerwania lub znaczącego naruszenia więzów społecznych przy równoczesnym poważnym zakłóceniu w funkcjonowaniu instytucji publicznych, jednak w takim stopniu, że użyte środki niezbędne do zapewnienia lub przywrócenia bezpieczeństwa nie uzasadniają wprowadzenia żadnego ze stanów nadzwyczajnych, o których mowa w art. 228 ust. 1 Konstytucji” (art. 3 pkt. 1 ustawy).
Już na etapie opiniowania projektu ustawy przez parlamentarnych ekspertów zwracano uwagę na niedoskonałości powyższej definicji. Krytykowano m.in. posłużenie się w definicji „sytuacji kryzysowej” pojęciem „więzów społecznych”, argumentując, że mimo iż pojęcie to znane jest w naukach społecznych (socjologii, politologii, psychologii społecznej), to obarczone jest immanentną wieloznacznością (P. Radziewicz, Opinia prawna z dnia 27 marca 2007 r. w sprawie zgodności z Konstytucją art. 3 pkt. 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym, s. 6) i przez to narusza wyrażany wielokrotnie przez TK postulat precyzji i jasności pojęć używanych przez ustawodawcę.
Trybunał Konstytucyjny przychylił się do do zarzutów nadmiernej niejednoznaczności kwestionowanej definicji i orzekł, że art. 3 pkt 1 ustawy o zarządzaniu kryzysowym jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP (zasada demokratycznego państwa prawnego). Trybunał podzielił zarzut dotyczący niejasności sformułowania "więzy społeczne", a także wskazał na brak możliwości precyzyjnego określenia katalogu "instytucji publicznych", o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy. Ponadto, jak zwrócił uwagę Trybunał, trudno jednoznacznie określić na czym polegają "poważne", a na czym "mniej poważne" zakłócenia w funkcjonowaniu tych instytucji i jaki charakter powinny mieć, aby dopuszczalne było zastosowanie rygorów ustawy o zarządzaniu kryzysowym.
Jednocześnie TK ocenił, że wystarczająco precyzyjna - w świetle art. 2 Konstytucji RP - jest inna, istotna dla stosowania ustawy definicja legalna, a mianowicie definicja pojęcia "infrastruktury krytycznej" (art. 3 pkt 2 ustawy o zarządzaniu kryzysowym).
Stanowisko Trybunału uznać należy za trafne. Ustawodawcy zabrakło staranności i ostrożności przy konstruowaniu przepisu kluczowego dla całej ustawy i zakresu jej stosowania. Biorąc pod uwagę jej potencjalne zagrożenia dla praw jednostki, związane m.in. z możliwością użycia Sił Zbrojnych RP w "sytuacji kryzysowej", definicja tego pojęcia winna spełniać szczególne standardy precyzji i jednoznaczności.
Jeszcze przed wyrokiem TK, w parlamencie toczyły się prace nad nowelizacją ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która miała usunąć widoczne niejasności definicyjne. 17 lipca 2009 r. uchwalona została ustawa o zmianie ustawy o zarządzaniu kryzysowym, która określa sytuację kryzysową jako "sytuację wpływającą negatywnie na poziom bezpieczeństwa ludzi, mienia w znacznych rozmiarach lub środowiska, wywołującą znaczne ograniczenia w działaniu właściwych organów administracji publicznej ze względu na nieadekwatność posiadanych sił i środków”. O ile usunięte zostały nieprecyzyjne pojęcia "instytucji publicznej" czy "więzów społecznych", to w dalszym ciagu trudno mówić o udanej próbie wyostrzenia definicji "sytuacji kryzysowej". Wątpliwości budzić może w szczególności uczynienie tej definicji jeszcze bardziej pojemną niż w pierwotnym brzmieniu. Ustawodawca nie wyjaśnił, czym było to podyktowane. Trudności nastręczać może także precyzyjne określenie sytuacji mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo oraz ocena adekwatności posiadanych sił i środków. W tej sytuacji na rozważenie zasługuje poddanie ustawy o zarządzaniu kryzysowym ponownej kontroli konstytucyjności.
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
