Komentarz do dokumentu: Elgafaji (Orzeczenia)
Autor: Agata Foryś Data dodania: 2008-10-20 21:47:10
9 września 2008 r. Rzecznik Generalny Poiares Maduro przedstawił opinię w sprawie M. Elgafaji i N. Elgafaji v. Staatssecretaris van Justitie (C-465/07). Pytanie prejudycjalne do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości skierowała Holenderska Rada Stanu (Nederlandse Raad van State). Sprawa dotyczy interpretacji przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej (ang. subsidiary protection) – subsydiarnej formy ochrony międzynarodowej, przyznawanej cudzoziemcom na podstawie Dyrektywy Rady 2004/83/WE z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli państw trzecich lub bezpaństwowców jako uchodźców lub jako osoby, które z innych względów potrzebują międzynarodowej ochrony oraz zawartości przyznawanej ochrony (Dyrektywa kwalifikacyjna)(i).
Stan faktyczny
Państwo Elgafaji pochodzą z Iraku. Pan Elgafaji pracował przez około dwa lata w brytyjskiej firmie Janusian Security, w której zajmował się zapewnianiem ochrony transportom personelu pomiędzy tzw. Zieloną Strefą a lotniskiem w Bagdadzie. Jego wuj, który pracował w tej samej organizacji, zginął w zamachu terrostystycznym. Kilka dni później na drzwiach domu Państwa Elgafaji pojawił się list o treści „Śmierć kolaborantom”. Na skutek tych zdarzeń małżonkowie zdecydowali się na wyjazd z kraju. Udali się do Holandii, gdzie mieszkała już rodzina Pana Elgafaji oraz wystąpili do władz tego kraju o nadanie statusu uchodźcy.
Organ pierwszej instancji rozpatrzył ich wniosek negatywnie, uznając, że nie wykazali oni, aby w razie wydalenia do kraju pochodzenia groziło im niebezpieczeństwo, które uzasadniałoby objęcie ich ochroną międzynarodową. Po uchyleniu tej decyzji przez Sąd Rejonowy (Rechtbank) sprawa trafiła do Holenderskiej Rady Stanu, która podzieliła wątpliwości Państwa Elgafaji oraz sądu pierwszej instancji dotyczące interpretacji przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej i skierowała pytanie prejudycjalne do ETS.
Stan prawny
Zgodnie z art. 2 (e) Dyrektywy kwalifikacyjnej ochroną uzupełniającą powinien zostać objęty cudzoziemiec, który nie spełnia przesłanek nadania statusu uchodźcy, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, że powrót do kraju pochodzenia może go narazić na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy w rozumieniu art. 15 Dyrektywy.
Art. 15 stanowi, że poważna krzywda obejmuje:
a) karę śmierci lub egzekucję; lub
b) tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie lub karanie wnioskodawcy w kraju pochodzenia; lub
c) poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub osoby wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego (ii) (w wersji angielskiej: serious and individual threat to a civilian’s life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict).
Pytanie prejudycjalne
Pytania dotyczące interpretacji art. 15 (c) zostały sformułowane w następujący sposób:
1. Czy artykuł 15 (c) powinien być rozumiany jako zapewniający ochronę jedynie w sytuacjach, do których zastosowanie ma art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) w interpretacji nadanej jej przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), czy też art. 15 (c) stwarza dodatkowe, uzupełniające art 3 EKPC, przesłanki udzielenia ochrony uzupełniającej?
2. Jeżeli art. 15 (c) wprowadza dodatkowe wobec art. 3 EKPC przesłanki ochrony, jakie są kryteria pozwalające na określenie, czy osoba ubiegająca się o ochronę uzupełniającą jest rzeczywiście narażona na poważne i zindywidualizowane zagrożenie (serious and individual threat) wynikające z powszechnego stosowania przemocy (indiscriminate violence)?
Opinia Rzecznika Generalnego – podstawowe tezy
Odnosząc się do pierwszego z pytań, Rzecznik Generalny stanął na stanowisku, że choć rola i znaczenie EKPC oraz wykształconego na gruncie Konwencji orzecznictwa ETPC są kwestią bezsporną, jednak istota problemu nie polega na ustaleniu czy definicja ochrony uzupełniającej zawarta w Dyrektywie kwalifikacyjnej pokrywa się z zakresem ochrony przyznawanej na podstawie EKPC, lecz na zdefiniowaniu rozumienia i zakresu pojęcia ochrony uzupełniającej na gruncie prawa wspólnotowego.
Udzielenie odpowiedzi na kluczowe pytanie dotyczące interpretacji przesłanek objęcia ochroną uzupełniającą wymaga natomiast pogodzenia dwóch elementów definicji, które na pierwszy rzut oka wydają się niemożliwe do pogodzenia: zindywidualizowanego zagrożenia i indiscriminate violence – sytuacji powszechnego stosowania przemocy. Jak zauważył Rzecznik Generalny, również w preambule Dyrektywy trudno znaleźć jednoznaczne wskazówki interpretacyjne, czego potwierdzeniem jest fakt, że przeciwne strony sporu powołują się na te same fragmenty preambuły szukając w niej argumentów na poparcie swojego stanowiska (iii).
Podejmując się próby interpretacji definicji Rzecznik Generalny stwierdza przede wszystkim, że powinna ona brać pod uwagę cel Dyrektywy – zapewnienie ochrony wszystkim tym, którym grożą naruszenia ich podstawowych praw, oraz znaczenie podstawowego prawa, jakim jest prawo do azylu. Należy ponadto odrzucić stanowisko reprezentowane przez rząd holenderski, zgodnie z którym art. 15 (c) nie stwarza dodatkowych przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej w porównaniu z art. 15 (a) i (b) Dyrektywy. Art. 15 (c) nie może służyć jedynie wyjaśnieniu i doprecyzowaniu znaczenia poprzedzających przepisów, skoro znajdują one zastosowanie w każdej sytuacji, nie tylko w przypadkach powszechności stosowania przemocy w trakcie konfliktów zbrojnych.
W dalszej części rozważań Rzecznik Generalny wskazuje na konieczność rozróżnienia dwóch sposobów rozumienia pojęcia „zindywidualizowanego zagrożenia”. Pierwszy z nich wymaga, aby osoba zagrożona cechowała się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi ją od reszty społeczeństwa. Drugi natomiast zakłada, że art. 15 (c) odnosi się do sytuacji powszechnego stosowania przemocy, której nasilenie sprawia, że każda jednostka znajdująca się w jej zasięgu jest zagrożona doznaniem poważnej krzywdy. Innymi słowy, ryzyko zostania ofiarą przemocy musi być na tyle poważne, aby stanowiło prawdopodobne i poważne zagrożenie dla danej osoby. Zdaniem Rzecznika tylko to drugie rozumienie znajduje uzasadnienie na gruncie Dyrektywy.
Wiąże się z tym również kwestia ciężaru dowodu w sprawach rozpatrywanych w oparciu o art. 15 (c) Dyrektywy. Niewątpliwie w mniejszym stopniu niż w przypadku art. 15 (a) i (b) konieczne jest tu udowodnienie przez osobę ubiegającą się o ochronę indywidualnego charakteru zagrożenia. Istotniejsze staje się natomiast wykazanie istnienia powszechnego zagrożenia przemocą, na tyle poważnego, że należy domniemywać, że również osoba ubiegająca się o ochronę może paść ofiarą tej przemocy.
Podsumowanie
Co bardzo istotne, w opinii Rzecznika Generalnego silnie podkreślony został gwarancyjny, ochronny aspekt przepisów Dyrektywy jako elementu przyszłego Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, związanego z podstawowym celem Unii, jakim jest stopniowe ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, otwartej dla wszystkich tych, którzy, zmuszeni przez okoliczności, zasługują na ochronę w państwach Wspólnoty(iv).
Z tej perspektywy ważne jest podjęcie próby możliwie szerokiego zakreślenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania ochrony uzupełniającej, tak aby osoby narażone na ryzyko doznania poważnej krzywdy w sytuacjach powszechnego stosowania przemocy nie musiały wykazywać, dlaczego są na nią w większy, bardziej zindywidualizowany sposób narażone niż pozostali mieszkańcy danego kraju czy regionu. Również postępowanie dowodowe powinno w większym stopniu koncentrować się na zbadaniu obiektywnych okoliczności związanych z występowaniem powszechnie stosowanej przemocy i jej nasileniem (podstawową rolę będą zatem odgrywać obiektywne i aktualne informacje o sytuacji w kraju pochodzenia), a nie na wykazaniu indywidualnego charakteru obawy.
Sprawa Elgafaji jest pierwszą okazją, w której Europejski Trybunał Sprawiedliwości będzie miał możliwość interpretacji przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej, co w szerszym kontekście oznacza konieczność odpowiedzenia na pytanie kto zasługuje na ochronę w zjednoczonej Europie. Ostateczny tekst Dyrektywy kwalifikacyjnej stanowi efekt trudnego kompromisu pomiędzy Państwami Członkowskimi oraz presji migracyjnej, pod jaką się znajdują i problemów z tym związanych. Art. 15 (c) Dyrektywy, poszerzający krąg osób objętych ochroną o ofiary powszechnej przemocy, a jednocześnie zawężąjący go poprzez dodanie sformułowania o indywidualnym charakterze zagrożenia doskonale odzwierciedla dylematy krajów UE, które z jednej strony próbują ograniczyć liczbę napływających cudzoziemców, z drugiej jednak muszą się wywiązywać z przyjętych na siebie zobowiązań międzynarodowych, nakazujących ochronę przed wydaleniem w sytuacji grożącej naruszeniami podstawowych praw jednostki.
Agata Foryś
(i) Dziennik Urzędowy L 304 , 30/09/2004 P. 0012 – 0023. Dyrektywa została transponowana do polskiego porządku prawnego Ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 70, poz. 416). Ustawa weszła w życie 29 maja 2008 r.
(ii) Brzmienie polskie według art. 15 ust. 3 Ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz.U. z 2006 r., nr 234, poz. 1695 z późn. zmianami). Oficjalne tłumaczenie Dyrektywy wprowadza niezrozumiałe w języku polskim pojęcie „przemocy o charakterze niedyskryminującym”.
(iii) W ustępie 25 preambuły stwierdza się, że kryteria udzielania ochrony uzupełniającej powinny wynikać z międzynarodowych zobowiązań wynikających z umów dotyczących ochrony praw człowieka oraz z praktyk istniejących w Państwach Członkowskich. Ustęp 26 stanowi, że ryzyko, na które narażona jest generalnie ludność państwa lub jej część, nie stanowi co do zasady samo w sobie indywidualnego zagrożenia w rozumieniu art. 15 Dyrektywy.
(iv) Ust. 1 preambuły Dyrektywy kwalifikacyjnej
Stan faktyczny
Państwo Elgafaji pochodzą z Iraku. Pan Elgafaji pracował przez około dwa lata w brytyjskiej firmie Janusian Security, w której zajmował się zapewnianiem ochrony transportom personelu pomiędzy tzw. Zieloną Strefą a lotniskiem w Bagdadzie. Jego wuj, który pracował w tej samej organizacji, zginął w zamachu terrostystycznym. Kilka dni później na drzwiach domu Państwa Elgafaji pojawił się list o treści „Śmierć kolaborantom”. Na skutek tych zdarzeń małżonkowie zdecydowali się na wyjazd z kraju. Udali się do Holandii, gdzie mieszkała już rodzina Pana Elgafaji oraz wystąpili do władz tego kraju o nadanie statusu uchodźcy.
Organ pierwszej instancji rozpatrzył ich wniosek negatywnie, uznając, że nie wykazali oni, aby w razie wydalenia do kraju pochodzenia groziło im niebezpieczeństwo, które uzasadniałoby objęcie ich ochroną międzynarodową. Po uchyleniu tej decyzji przez Sąd Rejonowy (Rechtbank) sprawa trafiła do Holenderskiej Rady Stanu, która podzieliła wątpliwości Państwa Elgafaji oraz sądu pierwszej instancji dotyczące interpretacji przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej i skierowała pytanie prejudycjalne do ETS.
Stan prawny
Zgodnie z art. 2 (e) Dyrektywy kwalifikacyjnej ochroną uzupełniającą powinien zostać objęty cudzoziemiec, który nie spełnia przesłanek nadania statusu uchodźcy, lecz w odniesieniu do którego istnieją istotne podstawy, aby uznać, że powrót do kraju pochodzenia może go narazić na rzeczywiste ryzyko doznania poważnej krzywdy w rozumieniu art. 15 Dyrektywy.
Art. 15 stanowi, że poważna krzywda obejmuje:
a) karę śmierci lub egzekucję; lub
b) tortury, nieludzkie lub poniżające traktowanie lub karanie wnioskodawcy w kraju pochodzenia; lub
c) poważne i zindywidualizowane zagrożenie dla życia lub osoby wynikające z powszechnego stosowania przemocy wobec ludności cywilnej w sytuacji międzynarodowego lub wewnętrznego konfliktu zbrojnego (ii) (w wersji angielskiej: serious and individual threat to a civilian’s life or person by reason of indiscriminate violence in situations of international or internal armed conflict).
Pytanie prejudycjalne
Pytania dotyczące interpretacji art. 15 (c) zostały sformułowane w następujący sposób:
1. Czy artykuł 15 (c) powinien być rozumiany jako zapewniający ochronę jedynie w sytuacjach, do których zastosowanie ma art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPC) w interpretacji nadanej jej przez orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), czy też art. 15 (c) stwarza dodatkowe, uzupełniające art 3 EKPC, przesłanki udzielenia ochrony uzupełniającej?
2. Jeżeli art. 15 (c) wprowadza dodatkowe wobec art. 3 EKPC przesłanki ochrony, jakie są kryteria pozwalające na określenie, czy osoba ubiegająca się o ochronę uzupełniającą jest rzeczywiście narażona na poważne i zindywidualizowane zagrożenie (serious and individual threat) wynikające z powszechnego stosowania przemocy (indiscriminate violence)?
Opinia Rzecznika Generalnego – podstawowe tezy
Odnosząc się do pierwszego z pytań, Rzecznik Generalny stanął na stanowisku, że choć rola i znaczenie EKPC oraz wykształconego na gruncie Konwencji orzecznictwa ETPC są kwestią bezsporną, jednak istota problemu nie polega na ustaleniu czy definicja ochrony uzupełniającej zawarta w Dyrektywie kwalifikacyjnej pokrywa się z zakresem ochrony przyznawanej na podstawie EKPC, lecz na zdefiniowaniu rozumienia i zakresu pojęcia ochrony uzupełniającej na gruncie prawa wspólnotowego.
Udzielenie odpowiedzi na kluczowe pytanie dotyczące interpretacji przesłanek objęcia ochroną uzupełniającą wymaga natomiast pogodzenia dwóch elementów definicji, które na pierwszy rzut oka wydają się niemożliwe do pogodzenia: zindywidualizowanego zagrożenia i indiscriminate violence – sytuacji powszechnego stosowania przemocy. Jak zauważył Rzecznik Generalny, również w preambule Dyrektywy trudno znaleźć jednoznaczne wskazówki interpretacyjne, czego potwierdzeniem jest fakt, że przeciwne strony sporu powołują się na te same fragmenty preambuły szukając w niej argumentów na poparcie swojego stanowiska (iii).
Podejmując się próby interpretacji definicji Rzecznik Generalny stwierdza przede wszystkim, że powinna ona brać pod uwagę cel Dyrektywy – zapewnienie ochrony wszystkim tym, którym grożą naruszenia ich podstawowych praw, oraz znaczenie podstawowego prawa, jakim jest prawo do azylu. Należy ponadto odrzucić stanowisko reprezentowane przez rząd holenderski, zgodnie z którym art. 15 (c) nie stwarza dodatkowych przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej w porównaniu z art. 15 (a) i (b) Dyrektywy. Art. 15 (c) nie może służyć jedynie wyjaśnieniu i doprecyzowaniu znaczenia poprzedzających przepisów, skoro znajdują one zastosowanie w każdej sytuacji, nie tylko w przypadkach powszechności stosowania przemocy w trakcie konfliktów zbrojnych.
W dalszej części rozważań Rzecznik Generalny wskazuje na konieczność rozróżnienia dwóch sposobów rozumienia pojęcia „zindywidualizowanego zagrożenia”. Pierwszy z nich wymaga, aby osoba zagrożona cechowała się indywidualnymi cechami, wyróżniającymi ją od reszty społeczeństwa. Drugi natomiast zakłada, że art. 15 (c) odnosi się do sytuacji powszechnego stosowania przemocy, której nasilenie sprawia, że każda jednostka znajdująca się w jej zasięgu jest zagrożona doznaniem poważnej krzywdy. Innymi słowy, ryzyko zostania ofiarą przemocy musi być na tyle poważne, aby stanowiło prawdopodobne i poważne zagrożenie dla danej osoby. Zdaniem Rzecznika tylko to drugie rozumienie znajduje uzasadnienie na gruncie Dyrektywy.
Wiąże się z tym również kwestia ciężaru dowodu w sprawach rozpatrywanych w oparciu o art. 15 (c) Dyrektywy. Niewątpliwie w mniejszym stopniu niż w przypadku art. 15 (a) i (b) konieczne jest tu udowodnienie przez osobę ubiegającą się o ochronę indywidualnego charakteru zagrożenia. Istotniejsze staje się natomiast wykazanie istnienia powszechnego zagrożenia przemocą, na tyle poważnego, że należy domniemywać, że również osoba ubiegająca się o ochronę może paść ofiarą tej przemocy.
Podsumowanie
Co bardzo istotne, w opinii Rzecznika Generalnego silnie podkreślony został gwarancyjny, ochronny aspekt przepisów Dyrektywy jako elementu przyszłego Wspólnego Europejskiego Systemu Azylowego, związanego z podstawowym celem Unii, jakim jest stopniowe ustanowienie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, otwartej dla wszystkich tych, którzy, zmuszeni przez okoliczności, zasługują na ochronę w państwach Wspólnoty(iv).
Z tej perspektywy ważne jest podjęcie próby możliwie szerokiego zakreślenia kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania ochrony uzupełniającej, tak aby osoby narażone na ryzyko doznania poważnej krzywdy w sytuacjach powszechnego stosowania przemocy nie musiały wykazywać, dlaczego są na nią w większy, bardziej zindywidualizowany sposób narażone niż pozostali mieszkańcy danego kraju czy regionu. Również postępowanie dowodowe powinno w większym stopniu koncentrować się na zbadaniu obiektywnych okoliczności związanych z występowaniem powszechnie stosowanej przemocy i jej nasileniem (podstawową rolę będą zatem odgrywać obiektywne i aktualne informacje o sytuacji w kraju pochodzenia), a nie na wykazaniu indywidualnego charakteru obawy.
Sprawa Elgafaji jest pierwszą okazją, w której Europejski Trybunał Sprawiedliwości będzie miał możliwość interpretacji przesłanek udzielenia ochrony uzupełniającej, co w szerszym kontekście oznacza konieczność odpowiedzenia na pytanie kto zasługuje na ochronę w zjednoczonej Europie. Ostateczny tekst Dyrektywy kwalifikacyjnej stanowi efekt trudnego kompromisu pomiędzy Państwami Członkowskimi oraz presji migracyjnej, pod jaką się znajdują i problemów z tym związanych. Art. 15 (c) Dyrektywy, poszerzający krąg osób objętych ochroną o ofiary powszechnej przemocy, a jednocześnie zawężąjący go poprzez dodanie sformułowania o indywidualnym charakterze zagrożenia doskonale odzwierciedla dylematy krajów UE, które z jednej strony próbują ograniczyć liczbę napływających cudzoziemców, z drugiej jednak muszą się wywiązywać z przyjętych na siebie zobowiązań międzynarodowych, nakazujących ochronę przed wydaleniem w sytuacji grożącej naruszeniami podstawowych praw jednostki.
Agata Foryś
(i) Dziennik Urzędowy L 304 , 30/09/2004 P. 0012 – 0023. Dyrektywa została transponowana do polskiego porządku prawnego Ustawą z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r., nr 70, poz. 416). Ustawa weszła w życie 29 maja 2008 r.
(ii) Brzmienie polskie według art. 15 ust. 3 Ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP (Dz.U. z 2006 r., nr 234, poz. 1695 z późn. zmianami). Oficjalne tłumaczenie Dyrektywy wprowadza niezrozumiałe w języku polskim pojęcie „przemocy o charakterze niedyskryminującym”.
(iii) W ustępie 25 preambuły stwierdza się, że kryteria udzielania ochrony uzupełniającej powinny wynikać z międzynarodowych zobowiązań wynikających z umów dotyczących ochrony praw człowieka oraz z praktyk istniejących w Państwach Członkowskich. Ustęp 26 stanowi, że ryzyko, na które narażona jest generalnie ludność państwa lub jej część, nie stanowi co do zasady samo w sobie indywidualnego zagrożenia w rozumieniu art. 15 Dyrektywy.
(iv) Ust. 1 preambuły Dyrektywy kwalifikacyjnej
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
