Komentarz do dokumentu: Zezwolenie na zamieszkanie konkubenta obywatela polskiego (Orzeczenia)
Autor: Mariusz Lewandowski Data dodania: 2008-07-25 12:18:27
Wyrok WSA z 9 czerwca 2006 r. dotyczy odmowy zezwolenia na zamieszkanie na czas określony cudzoziemki, która od wielu lat pozostaje w nieformalnym związku z obywatelem Polski. Uchylając decyzję Prezesa Urzędu ds Cudzoziemców, Sąd dokonał analizy skutków prawnych konkubinatu w świetle ustawy o cudzoziemcach.
Konkubinat jest to trwały związek kobiety i mężczyzny, nie zawiązywany w sposób formalny (zob. Tadeusz Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze, Warszawa 2005, str. 2). Jest to tzw. `rodzina oparta na faktycznym pożyciu`; rodzinna grupa społeczna; pozwalająca realizować te same funkcje co związek formalny – oparty na małżeństwie, czyli funkcję emocjonalno – ekspresyjną, funkcję seksualną, prokreacyjną, gospodarczą, wychowawczo – socjalizacyjną oraz opiekuńczą.
Sięgając do orzecznictwa Sądu Najwyższego, należy zauważyć, iż jako signum specificum konkubinatu została wyróżniona jego trwałość i wynikające z jej istnienie ogniska domowego, cechującego się duchową, fizyczną i ekonomiczną więzią, łączącą przedstawicieli obojga płci. Zgodnie ze stanowiskiem SN, zewnętrznym przejawem owej trwałości jest pożycie fizyczne, wspólne zamieszkiwanie partnerów oraz prowadzenie przez nich wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyr. SN z 5.12.1997 r., II CKN 485/97).
Rosnąca skala zjawiska konkubinatu, który obecnie stanowi `codzienną`, `powszednią` formę wspólnego realizowania się dwojga ludzi, silnie kontrastuje z `milczeniem` prawa polskiego w tym zakresie. Mianowicie, krajowe prawo rodzinne nie zawiera regulacji dotyczących skutków pożycia pary konkubenckiej, ani nie wspiera sankcją prawną funkcji prze nie spełnianych. W prawie polskim faktyczny związek mężczyzny i kobiety jest poza zasięgiem dyspozycji unormowań prawa cywilnego.
Rodzi to wiele problemów natury prawnej, m.in. wątpliwości przy rozliczeniach majątkowych po rozpadzie długoletniego związku i pytania czy rozwiewać je przy pomocy instytucji prawa cywilnego (jako sui generis kontraktu), czy raczej per analogiam odwoływać się do regulacji właściwych dla małżeństw oraz wątpliwości co do sytuacji prawnej cudzoziemców, przebywających na terytorium RP i pozostających w związkach konkubenckich z jej obywatelami, w kontekście legalizacji ich pobytu, udzielania im zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Właśnie taką sprawą zajmował się WSA, który dostrzegł doniosłość oraz stabilność konkubinatu i opierając się na dorobku orzeczniczym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznał, iż to zjawisko znajduje ochronę w postaci konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i rodzicielstwa (por. art. 18 KRP).
Stan faktyczny i prawny
Wyrok WSA dotyczy skargi obywatelki Białorusi na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Sąd, po rozpoznaniu sprawy, nie miał wątpliwości co do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie zarówno naruszeń o charakterze proceduralnym, jak i prawa materialnego.
Białorusinka po wydaniu negatywnej decyzji Prezesa Urzędu (utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję wojewody) zarzucała jej brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz brak uznania pozostawania w konkubinacie z obywatelem polskim (trwałym, przeszło 8 letnim związku) za przesłankę przemawiająca za wydaniem zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony. Zdaniem skarżącej jej sytuacja prywatna stanowiła zgodnie z art. 53 ust. 1 Ustawy o cudzoziemcach, `(...)inną okoliczność uzasadniającą jej zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące(...)`. Według autorki skargi, działanie organu nosiło znamiona bezprawnej ingerencji w jej życie osobiste.
Prezes Urzędu, a wcześniej wojewoda, nie zgodzili się z tymi zarzutami i pominąwszy stabilność tego związku, zdecydowali, iż w badanej sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 53 ustawy. Motywy rozstrzygnięcia organów opierały się na braku charakteru prawnego związku konkubentów w świetle prawa polskiego. Wskazywały one, iż Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy nie uznaje konkubinatu jako formy założenia rodziny, monopolizując w tym zakresie małżeństwo, które stanowi samoistną przesłankę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organy podnosiły, że faktyczny związek kobiety i mężczyzny, co ich zdaniem expressis verbis wynika z prawa krajowego, nie znajduje, w przeciwieństwie do małżeństwa, ochrony ze strony państwa i wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z ich stanowiskiem, nie rodzi on żadnych obowiązków partnerów wobec siebie (m.in. wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny), które obciążają małżonków i co w konsekwencji prowadzi do wykluczenia konkubinatu spod ochrony KRP, gwarantującej pieczę prawną nad rodziną – najważniejszą komórką społeczeństwa.
WSA bez cienia wątpliwości wydał orzeczenie uchylające decyzję Prezesa Urzędu, dostrzegając naruszenie prawa proceduralnego przez organ przy jej wydaniu jak i błędną ocenę przesłanek udzielenia zezwolenie na zamieszkanie (naruszenie prawa materialnego).
W ocenie sądu, Prezes Urzędu (także wojewoda) przy wydaniu zaskarżonych decyzji naruszyli podstawowe zasady Kodeksu Postępowania Administracyjnego, regulującego procedurę wydawania aktów administracyjnych. Przede wszystkim, w ich działaniu nie znalazła odzwierciedlenia tzw. zasady prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasada kierowania się przy załatwianiu sprawy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli (por. art. 7 KPA – zasada praworządności). WSA zarzucił decydentom również pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. art. 8 KPA.). Dużego znacznie w/w zasady nabierają w przypadku zaistnienia tzw. uznania administracyjnego, gdy organ nie jest hermetycznie związany przesłankami i może dokonać oceny konkretnej sprawy. Sąd podkreślił, iż w stosunku do Białorusinki, mimo iż na mocy art. 53 ust. 1 Ustawy o cudzoziemcach organ mógł udzielić zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie innej uzasadnionej okoliczności, nawet nie rozpatrzył jej sytuacji w tym świetle; nie przeanalizował ustaleń stanu faktycznego w kontekście uznaniowego wydania zezwolenia, co tym bardziej przesądza o `anty-społecznym` wydźwięku rozstrzygnięcia organu administracji.
Poważnym uchybieniem Prezesa Urzędu było nieuwzględnienie postanowień prawa międzynarodowego w przedmiocie faktycznego pożycia kobiety i mężczyzny, a przede wszystkim, postanowień Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. EKPCz gwarantuje każdej jednostce ludzkiej do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (por. art. 8 EKPCz). W systemie Konwencji pojęcie `życia rodzinnego` należy rozumieć sensu largo; Trybunał obejmuje jego zakresem zarówno rodzinę de iure (opartą na małżeństwie), jak i rodzinę de facto (związki pozamałżeńskie). Nieodzownymi elementami przemawiającymi za subsumcją konkretnej relacji dwojga osób pod rodzinę de facto są: wspólne zamieszkiwanie, wychowywanie dzieci, prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem WSA, sytuacja faktyczna skarżącej powinna być gruntownie przeanalizowana pod względem tych elementów, czego organy nie uczyniły arbitralnie odmawiając ochrony płynącej z norm prawa międzynarodowego, a w rezultacie też z KRP jej związkowi.
Na marginesie należy dodać, iż prawo gwarantowane art. 8 Europejskiej Konwencji nie jest absolutnym i podlega derogacji w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Takie ograniczenie musi spełniać test celowości (tylko w celu ochrony bezpieczeństwa państwowego, bezp. publicznego lub dobrobytu gospodarczego kraju, ochrony porządku i zapobiegania przestępstwom, również ochrony zdrowia i moralności lub ochrony praw i wolności innych osób) oraz testu proporcjonalności (adekwatności do sytuacji osobistej i rodzinnej jednostki). W świetle tego przepisu, negatywna decyzja jaka zapadła w badanej sprawie nie spełnia w/w testów i stanowi bezprawną, niedopuszczalną ingerencję w życie osobiste skarżącej i jej konkubenta.
Co istotne, w poprzednich latach organy RP dwukrotnie, na podstawie tych samych podstaw faktycznych, przychylały się do wniosków Białorusinki i udzielały jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Ciężko uzasadnić taki antagonizm w stanowiskach organów, mając na uwadze identyczność stanu prawnego i faktycznego skarżącej.
Przywołane okoliczności i argumenty pozwoliły WSA uznać skargę obywatelki Białorusi za całkowicie uzasadnioną. Skutkiem orzeczenia było usunięcie z obrotu prawnego wydanej z naruszeniem prawa decyzji.
Kilka słów o konkubinacie...
Polskie prawo rodzinne i opiekuńcze nie `honoruje` zjawiska konkubinatu, wyraźnie preferując rodzinę opartą na małżeństwie. Znajduje to uzasadnienie, uciszając głosy o nadmiernym formalizmie czy archaizmie ustawodawcy, w konieczności zapewnienia ochrony prawnej interesów małżonków oraz ich potomków. Nie można przemilczeć faktu, iż sformalizowany tryb zawarcia małżeństwa pozwala jednocześnie państwu – w odpowiednim zakresie – sprawować kontrolę nad powstawaniem i prawidłowym funkcjonowaniem rodziny, która w naszych stosunkach stanowi fundamenty jego ładu społecznego i porządku prawnego. Mówi się wręcz o stabilizującej stosunki społeczne roli małżeństwa (por. Tadeusz Smyczyński, str. 4).
Obok `przemilczenia` przez KRO powszechnego obecnie życia `na kocią łapę`, zwłaszcza młodych ludzi, którzy dopiero rozpoczynają `dorosłe życie`, naprzeciw ich potrzebom wychodzi ustawodawstwo socjalne. Adresuje ono normy w stosunku do konkubentów, m.in. w zakresie pomocy społecznej. Doniosłe znaczenie ma także kwalifikowanie konkubenta jako: 1) osoby bliskiej w rozumieniu KPA, KPC, KPK (instytucja wyłączenia sędziego na wniosek, tzw. iudex suspectus), 2) osoby najbliższej dla potrzeb prawa karnego (art. 115 §11 KK) oraz 3) osoby uprawnionej do wstąpienia zmarłego najemcy lokalu mieszkalnego, jako `osoby która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą` (por. art. 691 §1 KC).
Mariusz Lewandowski
Konkubinat jest to trwały związek kobiety i mężczyzny, nie zawiązywany w sposób formalny (zob. Tadeusz Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze, Warszawa 2005, str. 2). Jest to tzw. `rodzina oparta na faktycznym pożyciu`; rodzinna grupa społeczna; pozwalająca realizować te same funkcje co związek formalny – oparty na małżeństwie, czyli funkcję emocjonalno – ekspresyjną, funkcję seksualną, prokreacyjną, gospodarczą, wychowawczo – socjalizacyjną oraz opiekuńczą.
Sięgając do orzecznictwa Sądu Najwyższego, należy zauważyć, iż jako signum specificum konkubinatu została wyróżniona jego trwałość i wynikające z jej istnienie ogniska domowego, cechującego się duchową, fizyczną i ekonomiczną więzią, łączącą przedstawicieli obojga płci. Zgodnie ze stanowiskiem SN, zewnętrznym przejawem owej trwałości jest pożycie fizyczne, wspólne zamieszkiwanie partnerów oraz prowadzenie przez nich wspólnego gospodarstwa domowego (por. wyr. SN z 5.12.1997 r., II CKN 485/97).
Rosnąca skala zjawiska konkubinatu, który obecnie stanowi `codzienną`, `powszednią` formę wspólnego realizowania się dwojga ludzi, silnie kontrastuje z `milczeniem` prawa polskiego w tym zakresie. Mianowicie, krajowe prawo rodzinne nie zawiera regulacji dotyczących skutków pożycia pary konkubenckiej, ani nie wspiera sankcją prawną funkcji prze nie spełnianych. W prawie polskim faktyczny związek mężczyzny i kobiety jest poza zasięgiem dyspozycji unormowań prawa cywilnego.
Rodzi to wiele problemów natury prawnej, m.in. wątpliwości przy rozliczeniach majątkowych po rozpadzie długoletniego związku i pytania czy rozwiewać je przy pomocy instytucji prawa cywilnego (jako sui generis kontraktu), czy raczej per analogiam odwoływać się do regulacji właściwych dla małżeństw oraz wątpliwości co do sytuacji prawnej cudzoziemców, przebywających na terytorium RP i pozostających w związkach konkubenckich z jej obywatelami, w kontekście legalizacji ich pobytu, udzielania im zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony.
Właśnie taką sprawą zajmował się WSA, który dostrzegł doniosłość oraz stabilność konkubinatu i opierając się na dorobku orzeczniczym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka uznał, iż to zjawisko znajduje ochronę w postaci konstytucyjnej zasady ochrony rodziny i rodzicielstwa (por. art. 18 KRP).
Stan faktyczny i prawny
Wyrok WSA dotyczy skargi obywatelki Białorusi na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony na terytorium RP. Sąd, po rozpoznaniu sprawy, nie miał wątpliwości co do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie zarówno naruszeń o charakterze proceduralnym, jak i prawa materialnego.
Białorusinka po wydaniu negatywnej decyzji Prezesa Urzędu (utrzymującej w mocy wcześniejszą decyzję wojewody) zarzucała jej brak należytego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy oraz brak uznania pozostawania w konkubinacie z obywatelem polskim (trwałym, przeszło 8 letnim związku) za przesłankę przemawiająca za wydaniem zezwolenia na zamieszkania na czas oznaczony. Zdaniem skarżącej jej sytuacja prywatna stanowiła zgodnie z art. 53 ust. 1 Ustawy o cudzoziemcach, `(...)inną okoliczność uzasadniającą jej zamieszkiwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące(...)`. Według autorki skargi, działanie organu nosiło znamiona bezprawnej ingerencji w jej życie osobiste.
Prezes Urzędu, a wcześniej wojewoda, nie zgodzili się z tymi zarzutami i pominąwszy stabilność tego związku, zdecydowali, iż w badanej sprawie nie zostały spełnione wymogi art. 53 ustawy. Motywy rozstrzygnięcia organów opierały się na braku charakteru prawnego związku konkubentów w świetle prawa polskiego. Wskazywały one, iż Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy nie uznaje konkubinatu jako formy założenia rodziny, monopolizując w tym zakresie małżeństwo, które stanowi samoistną przesłankę udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Organy podnosiły, że faktyczny związek kobiety i mężczyzny, co ich zdaniem expressis verbis wynika z prawa krajowego, nie znajduje, w przeciwieństwie do małżeństwa, ochrony ze strony państwa i wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z ich stanowiskiem, nie rodzi on żadnych obowiązków partnerów wobec siebie (m.in. wzajemnej pomocy i wierności, współdziałania dla dobra rodziny), które obciążają małżonków i co w konsekwencji prowadzi do wykluczenia konkubinatu spod ochrony KRP, gwarantującej pieczę prawną nad rodziną – najważniejszą komórką społeczeństwa.
WSA bez cienia wątpliwości wydał orzeczenie uchylające decyzję Prezesa Urzędu, dostrzegając naruszenie prawa proceduralnego przez organ przy jej wydaniu jak i błędną ocenę przesłanek udzielenia zezwolenie na zamieszkanie (naruszenie prawa materialnego).
W ocenie sądu, Prezes Urzędu (także wojewoda) przy wydaniu zaskarżonych decyzji naruszyli podstawowe zasady Kodeksu Postępowania Administracyjnego, regulującego procedurę wydawania aktów administracyjnych. Przede wszystkim, w ich działaniu nie znalazła odzwierciedlenia tzw. zasady prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz zasada kierowania się przy załatwianiu sprawy interesem społecznym i słusznym interesem obywateli (por. art. 7 KPA – zasada praworządności). WSA zarzucił decydentom również pogwałcenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (por. art. 8 KPA.). Dużego znacznie w/w zasady nabierają w przypadku zaistnienia tzw. uznania administracyjnego, gdy organ nie jest hermetycznie związany przesłankami i może dokonać oceny konkretnej sprawy. Sąd podkreślił, iż w stosunku do Białorusinki, mimo iż na mocy art. 53 ust. 1 Ustawy o cudzoziemcach organ mógł udzielić zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie innej uzasadnionej okoliczności, nawet nie rozpatrzył jej sytuacji w tym świetle; nie przeanalizował ustaleń stanu faktycznego w kontekście uznaniowego wydania zezwolenia, co tym bardziej przesądza o `anty-społecznym` wydźwięku rozstrzygnięcia organu administracji.
Poważnym uchybieniem Prezesa Urzędu było nieuwzględnienie postanowień prawa międzynarodowego w przedmiocie faktycznego pożycia kobiety i mężczyzny, a przede wszystkim, postanowień Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. EKPCz gwarantuje każdej jednostce ludzkiej do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (por. art. 8 EKPCz). W systemie Konwencji pojęcie `życia rodzinnego` należy rozumieć sensu largo; Trybunał obejmuje jego zakresem zarówno rodzinę de iure (opartą na małżeństwie), jak i rodzinę de facto (związki pozamałżeńskie). Nieodzownymi elementami przemawiającymi za subsumcją konkretnej relacji dwojga osób pod rodzinę de facto są: wspólne zamieszkiwanie, wychowywanie dzieci, prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego. Zdaniem WSA, sytuacja faktyczna skarżącej powinna być gruntownie przeanalizowana pod względem tych elementów, czego organy nie uczyniły arbitralnie odmawiając ochrony płynącej z norm prawa międzynarodowego, a w rezultacie też z KRP jej związkowi.
Na marginesie należy dodać, iż prawo gwarantowane art. 8 Europejskiej Konwencji nie jest absolutnym i podlega derogacji w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Takie ograniczenie musi spełniać test celowości (tylko w celu ochrony bezpieczeństwa państwowego, bezp. publicznego lub dobrobytu gospodarczego kraju, ochrony porządku i zapobiegania przestępstwom, również ochrony zdrowia i moralności lub ochrony praw i wolności innych osób) oraz testu proporcjonalności (adekwatności do sytuacji osobistej i rodzinnej jednostki). W świetle tego przepisu, negatywna decyzja jaka zapadła w badanej sprawie nie spełnia w/w testów i stanowi bezprawną, niedopuszczalną ingerencję w życie osobiste skarżącej i jej konkubenta.
Co istotne, w poprzednich latach organy RP dwukrotnie, na podstawie tych samych podstaw faktycznych, przychylały się do wniosków Białorusinki i udzielały jej zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony. Ciężko uzasadnić taki antagonizm w stanowiskach organów, mając na uwadze identyczność stanu prawnego i faktycznego skarżącej.
Przywołane okoliczności i argumenty pozwoliły WSA uznać skargę obywatelki Białorusi za całkowicie uzasadnioną. Skutkiem orzeczenia było usunięcie z obrotu prawnego wydanej z naruszeniem prawa decyzji.
Kilka słów o konkubinacie...
Polskie prawo rodzinne i opiekuńcze nie `honoruje` zjawiska konkubinatu, wyraźnie preferując rodzinę opartą na małżeństwie. Znajduje to uzasadnienie, uciszając głosy o nadmiernym formalizmie czy archaizmie ustawodawcy, w konieczności zapewnienia ochrony prawnej interesów małżonków oraz ich potomków. Nie można przemilczeć faktu, iż sformalizowany tryb zawarcia małżeństwa pozwala jednocześnie państwu – w odpowiednim zakresie – sprawować kontrolę nad powstawaniem i prawidłowym funkcjonowaniem rodziny, która w naszych stosunkach stanowi fundamenty jego ładu społecznego i porządku prawnego. Mówi się wręcz o stabilizującej stosunki społeczne roli małżeństwa (por. Tadeusz Smyczyński, str. 4).
Obok `przemilczenia` przez KRO powszechnego obecnie życia `na kocią łapę`, zwłaszcza młodych ludzi, którzy dopiero rozpoczynają `dorosłe życie`, naprzeciw ich potrzebom wychodzi ustawodawstwo socjalne. Adresuje ono normy w stosunku do konkubentów, m.in. w zakresie pomocy społecznej. Doniosłe znaczenie ma także kwalifikowanie konkubenta jako: 1) osoby bliskiej w rozumieniu KPA, KPC, KPK (instytucja wyłączenia sędziego na wniosek, tzw. iudex suspectus), 2) osoby najbliższej dla potrzeb prawa karnego (art. 115 §11 KK) oraz 3) osoby uprawnionej do wstąpienia zmarłego najemcy lokalu mieszkalnego, jako `osoby która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą` (por. art. 691 §1 KC).
Mariusz Lewandowski
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
