Komentarz do dokumentu: Świadczenia z ubezpieczenia społecznego na zaspokojenie niezbędnych potrzeb (Orzeczenia)
Autor: Mariusz Lewandowski Data dodania: 2009-05-05 23:08:04
Przedmiotowe orzeczenie, abstrahując od tego, iż rozstrzyga doniosłe zagadnienie dla stosunków socjalnych w Rzeczypospolitej Polskiej, w dużej mierze dotyczy problemu stosowania przepisów Konstytucji RP oraz wpływu jej postanowień na działalność krajowego legislatora. Ponadto w opisywanym wyroku Sąd Najwyższy odniósł się także do przepisów Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 roku oraz podpisanej przez RP.
Warto zatem prześledzić podstawowe tezy Sądu Najwyższego postawione w niniejszym orzeczeniu oraz nadać im szerszy kontekst prawny.
Stan faktyczny oraz prawny sprawy
Opisywana sprawa dotyczy obywatela RP w podeszłym wieku, który mimo iż pracował 25 lat i płacił składki na ubezpieczenie społeczne, został pozbawiony prawa do emerytury, renty oraz zasiłku dla bezrobotnych. Przyczyną takiego stanu rzeczy była 18 miesięczna przerwa w zatrudnieniu, która pozbawiła go wymienionych świadczeń. W świetle obowiązujących przepisów o pomocy społecznej powodowi w tej sprawie nie przysługiwały prawo do renty ani emerytury.
Józef G. wytoczył powództwo o zapłatę przed Sąd powszechny, za causa petendi wskazując przepisy Konstytucji RP – art. 2 i 67, tj. fakty, iż „Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz, że „obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”.
Jednakże zarówno Sąd Okręgowy, jak i Sąd Apelacyjny nie uznały żądań powoda. Swoje decyzje uzasadniały tym, iż powołane artykuły nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dochodzenia na drodze sądowej roszczeń o świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Sąd Najwyższy, w wyniku wniesienia przez powoda skargi kasacyjnej, został postawiony przed zadaniem rozpoznania czy w niniejszej sprawie rzeczywiście organy wymiaru sprawiedliwości naruszyły artykuły 2 i 67 Konstytucji, a de facto przed zadaniem odniesienia się do charakteru tych przepisów KRP oraz przed zbadaniem czy władze państwowe realizują postanowienia Europejskiej Karty Społecznej dotyczące prawa do zabezpieczenia społecznego, tj. art. 12 tego dokumentu.
Należy dodać, iż w skardze kasacyjnej skarżący dochodził roszczeń od Skarbu Państwa w trybie art. 417 ust. 1 Kodeksu Cywilnego, przewidującego odpowiedzialność państwa za niezgodne z prawem decyzje oraz orzeczenia. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, poszkodowany może żądać jej naprawienia, ale dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Nie budzi zatem wątpliwości, iż dla uzyskania odszkodowania powód musi uprzednio uzyskać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego RP o niekonstytucyjności konkretnego aktu normatywnego, które to orzeczenie będzie ostateczne oraz będzie miało powszechną moc obowiązującą. Powód w niniejszej sprawie nie przedstawił wymaganego wyroku Trybunału co do skarżonych przez niego ustaw dotyczących pomocy społecznej, a nadto Sąd Najwyższy stwierdził, iż Trybunał wielokrotnie wypowiadał się o zgodności przepisów tych ustaw z ustawą zasadniczą. Tym samym, przedstawione żądanie powoda nie mogło, , zostać przez Sąd uwzględnione z powodu niespełnienia wymogów z art. 417[1] KC.
Dla uzyskania syntetycznego obrazu sprawy oraz systematyzacji niniejszego opracowania warto w odrębnych punktach przedstawić stanowisko SN dotyczące problematyki znaczenia prawnego art. 2 i 67 Konstytucji oraz stanowisko tego organu w przedmiocie obowiązków władz państwowych płynących z podniesionych przez skarżącego art. 12 § 2 i 3 sygnowanej przez RP Europejskiej Karty Społecznej.
Art. 2 i 67 Konstytucji RP
Jak zostało wskazane, powód uczynił z przedmiotowych przepisów samodzielną, bezpośrednią podstawę dochodzenia roszczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sąd Najwyższy w tym zakresie zgodził się z sądami powszechnymi, iż przywołane przepisy nie mogą stanowić wyłącznej podstawy roszczeń obywateli dochodzonych na drodze sądowej. Art. 2 KRP jest bowiem ogólną deklaracją polityczną nie tworzącą praw podmiotowych obywateli ani sprzężonych z nimi obowiązków Państwa wydania określonych ustaw, a minore ad maius ustaw przyznających konkretne roszczenia finansowe. Wytycza on jedynie kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady.
Sąd Najwyższy postawił podobną tezę, odnosząc się do art. 67 KRP, który scharakteryzował jako źródło gwarancji konstytucyjnych i wzorzec ustawodawczy, określający w generalny sposób zakres i formy zabezpieczenia społecznego, które ma dopiero sprecyzować ustawa. Z jego treści także nie da się wyprowadzić określonego prawa podmiotowego ani roszczenia o zindywidualizowane świadczenie z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej.
Wymaga odnotowania, iż przedstawione stanowisko SN znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie podkreślał, iż art. 67 Ustawy zasadniczej nie przesądza o sposobie realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu, który ma swobodę w określeniu przesłanek, form i zakresu świadczeń. Dodatkowo, Trybunał wskazał, że na tle spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego nie bada trafności lub celowości decyzji ustawodawcy i przyjmuje apriorycznie założenie racjonalności tych działań (wyrok TK z dnia 12 września 2000 roku).
Sąd Najwyższy również przypomniał o dużej swobodzie ustawodawcy w zakresie kształtowania sytemu zabezpieczeń społecznych oraz o politycznej naturze jego działań w zakresie tej swobody.
W konsekwencji, Sąd orzekł, iż obowiązujące prawo, w tym art. 2 i 67 Konstytucji, nie nakłada na władze państwowe obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z ubezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenia niezbędnych potrzeb.
Kontekst europejski
Należy wskazać, iż Polska ratyfikowała przepisy Europejskiej Karty Społecznej z dnia 18 października 1961 roku, w tym także przedmiotowe art. 12 § 2 i 3 EKS, stanowiące, iż w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, sygnatariusze zobowiązują się utrzymać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie oraz zabiegać o stopniowe podnoszenie poziomu tego sytemu.
Nie budzi wątpliwości, na co powoływał się Sąd Najwyższy, iż przepisy EKS nakładają na państwo jedynie obowiązek ustanowienia i utrzymania takiego systemu ubezpieczeń społecznych, który gwarantuje ochronę przed większością ryzyk i zapewnia osłonę socjalną przeważającej części społeczeństwa. Nie jest natomiast wymagane objęcie zabezpieczeniem socjalnym na określonym poziomie jednocześnie wszystkich ryzyk (tj. choroby, inwalidztwa, macierzyństwa, starczego wieku, śmierci, bezrobocia, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej) i wszystkich obywateli. Nadto, należy podkreślić, iż dyspozycja art. 12 § 3 EKS wyraża jedynie zasadę (model), by krajowe systemy zabezpieczeń społecznych zmierzały w kierunku poszerzenia kręgu beneficjentów świadczeń z opieki społecznej, podwyższenia świadczeń socjalnych czy zapewnienia ochrony socjalnej przed dalszymi rodzajami ryzyk.
Sąd Najwyższy nie stracił z pola widzenia, że Europejski Komitet Spraw Społecznych – organ powołany do kontroli przestrzegania postanowień EKS przez sygnatariuszy – analizował zagadnienie zgodności polskiego systemu ubezpieczeń społecznych z art. 12 § 2 i 3 Karty oraz odroczył wydanie orzeczenia w tej materii. Wydaje się, iż jest prawdopodobnym, by Komitet dostrzegł, iż polskie przepisy o świadczeniach dla bezrobotnych czy o świadczeniach rodzinnych kłócą się z dyspozycją art. 12 § 3 EKS obligującego stronę do gradacyjnego podejmowania działań na rzecz systematycznej oprawy systemu ubezpieczeń społecznych.
W efekcie, SN wskazał w sentencji orzeczenia, iż także postanowienia EKS nie obligują władz państwowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wszystkich obywateli.
Podsumowanie
Reasumując, należy wskazać, iż przywołane przez Sąd Najwyższy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, którym Sąd się kierował w niniejszej sprawie, wskazuje na daleką ostrożność TK przy rozpoznawaniu spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym. Zostało wskazane, iż Trybunał wielokrotnie akcentował, że dziedzina ubezpieczeń społecznych jest objęta swobodą legislacyjną ustawodawcy oraz, iż jego mające charakter politycznych decyzje w tym zakresie są a priori przyjmowane przez Trybunał za racjonalne. Łatwo jest zauważyć, iż TK obdarzył zbyt głębokim zaufaniem legislatora w tym przedmiocie, zwłaszcza iż dziedzina ubezpieczeń społecznych dotyka bezpośrednio spraw zdrowia czy bytu jednostek ludzkich.
Pewne wątpliwości budzi także fakt, iż normy EKS ratyfikowanej w państwach - członkach Rady Europy jedynie lakonicznie stwierdzają obowiązek utrzymania w państwie systemu ubezpieczeń społecznych na odpowiednim poziomie, nie nakładając na państwa w tym przedmiocie żadnych konkretnych zobowiązań.
Co istotne, podobnie należy ocenić obowiązujące w państwach członkowskich Unii Europejskiej europejskie prawo ubezpieczeń społecznych, które w odróżnieniu od europejskiego prawa pracy ustanawiającego standardy w sprawach dotyczących niektórych instytucji indywidualnego prawa pracy, jedynie koordynuje odrębne krajowe systemy zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Instytucje Wspólnot nie wyznaczają więc standardów zabezpieczenia społecznego, pozostawiając w całości regulację przesłanek nabywania, utrzymania i wzrostu uprawnień do świadczeń ubezpieczeniowych, jak i wysokości tych świadczeń organom krajowym.
Taka opieszałość organów europejskich oraz wspomniana praktyka Trybunału Konstytucyjnego są źródłem sytuacji, której dotyczy przedmiotowe orzeczenie. Sytuacji, w której obywatel RP został pozbawiony koniecznych dla niego świadczeń ubezpieczeniowych, mimo iż sama zasada słuszności wymaga przyznania mu tych świadczeń, a co gorsza, Sąd rozpoznający problem umiejętnie wykorzystał orzecznictwo konstytucyjne oraz prawodawstwo europejskie dochodząc w swojej sentencji do absurdalnej konkluzji.
Mariusz Lewandowski
Warto zatem prześledzić podstawowe tezy Sądu Najwyższego postawione w niniejszym orzeczeniu oraz nadać im szerszy kontekst prawny.
Stan faktyczny oraz prawny sprawy
Opisywana sprawa dotyczy obywatela RP w podeszłym wieku, który mimo iż pracował 25 lat i płacił składki na ubezpieczenie społeczne, został pozbawiony prawa do emerytury, renty oraz zasiłku dla bezrobotnych. Przyczyną takiego stanu rzeczy była 18 miesięczna przerwa w zatrudnieniu, która pozbawiła go wymienionych świadczeń. W świetle obowiązujących przepisów o pomocy społecznej powodowi w tej sprawie nie przysługiwały prawo do renty ani emerytury.
Józef G. wytoczył powództwo o zapłatę przed Sąd powszechny, za causa petendi wskazując przepisy Konstytucji RP – art. 2 i 67, tj. fakty, iż „Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej oraz, że „obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa”.
Jednakże zarówno Sąd Okręgowy, jak i Sąd Apelacyjny nie uznały żądań powoda. Swoje decyzje uzasadniały tym, iż powołane artykuły nie mogą stanowić samodzielnej podstawy dochodzenia na drodze sądowej roszczeń o świadczenia z ubezpieczeń społecznych.
Sąd Najwyższy, w wyniku wniesienia przez powoda skargi kasacyjnej, został postawiony przed zadaniem rozpoznania czy w niniejszej sprawie rzeczywiście organy wymiaru sprawiedliwości naruszyły artykuły 2 i 67 Konstytucji, a de facto przed zadaniem odniesienia się do charakteru tych przepisów KRP oraz przed zbadaniem czy władze państwowe realizują postanowienia Europejskiej Karty Społecznej dotyczące prawa do zabezpieczenia społecznego, tj. art. 12 tego dokumentu.
Należy dodać, iż w skardze kasacyjnej skarżący dochodził roszczeń od Skarbu Państwa w trybie art. 417 ust. 1 Kodeksu Cywilnego, przewidującego odpowiedzialność państwa za niezgodne z prawem decyzje oraz orzeczenia. Zgodnie z treścią przytoczonego przepisu, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie aktu normatywnego, poszkodowany może żądać jej naprawienia, ale dopiero po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgodności tego aktu z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Nie budzi zatem wątpliwości, iż dla uzyskania odszkodowania powód musi uprzednio uzyskać orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego RP o niekonstytucyjności konkretnego aktu normatywnego, które to orzeczenie będzie ostateczne oraz będzie miało powszechną moc obowiązującą. Powód w niniejszej sprawie nie przedstawił wymaganego wyroku Trybunału co do skarżonych przez niego ustaw dotyczących pomocy społecznej, a nadto Sąd Najwyższy stwierdził, iż Trybunał wielokrotnie wypowiadał się o zgodności przepisów tych ustaw z ustawą zasadniczą. Tym samym, przedstawione żądanie powoda nie mogło, , zostać przez Sąd uwzględnione z powodu niespełnienia wymogów z art. 417[1] KC.
Dla uzyskania syntetycznego obrazu sprawy oraz systematyzacji niniejszego opracowania warto w odrębnych punktach przedstawić stanowisko SN dotyczące problematyki znaczenia prawnego art. 2 i 67 Konstytucji oraz stanowisko tego organu w przedmiocie obowiązków władz państwowych płynących z podniesionych przez skarżącego art. 12 § 2 i 3 sygnowanej przez RP Europejskiej Karty Społecznej.
Art. 2 i 67 Konstytucji RP
Jak zostało wskazane, powód uczynił z przedmiotowych przepisów samodzielną, bezpośrednią podstawę dochodzenia roszczeń z zakresu ubezpieczeń społecznych. Sąd Najwyższy w tym zakresie zgodził się z sądami powszechnymi, iż przywołane przepisy nie mogą stanowić wyłącznej podstawy roszczeń obywateli dochodzonych na drodze sądowej. Art. 2 KRP jest bowiem ogólną deklaracją polityczną nie tworzącą praw podmiotowych obywateli ani sprzężonych z nimi obowiązków Państwa wydania określonych ustaw, a minore ad maius ustaw przyznających konkretne roszczenia finansowe. Wytycza on jedynie kierunki rozwoju ustroju państwa, stanowi nakaz dla parlamentu, ale i całego aparatu państwowego, by jego działalność służyła realizacji tej zasady.
Sąd Najwyższy postawił podobną tezę, odnosząc się do art. 67 KRP, który scharakteryzował jako źródło gwarancji konstytucyjnych i wzorzec ustawodawczy, określający w generalny sposób zakres i formy zabezpieczenia społecznego, które ma dopiero sprecyzować ustawa. Z jego treści także nie da się wyprowadzić określonego prawa podmiotowego ani roszczenia o zindywidualizowane świadczenie z ubezpieczenia społecznego lub opieki społecznej.
Wymaga odnotowania, iż przedstawione stanowisko SN znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie podkreślał, iż art. 67 Ustawy zasadniczej nie przesądza o sposobie realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego, pozostawiając to ustawodawcy zwykłemu, który ma swobodę w określeniu przesłanek, form i zakresu świadczeń. Dodatkowo, Trybunał wskazał, że na tle spraw dotyczących zabezpieczenia społecznego nie bada trafności lub celowości decyzji ustawodawcy i przyjmuje apriorycznie założenie racjonalności tych działań (wyrok TK z dnia 12 września 2000 roku).
Sąd Najwyższy również przypomniał o dużej swobodzie ustawodawcy w zakresie kształtowania sytemu zabezpieczeń społecznych oraz o politycznej naturze jego działań w zakresie tej swobody.
W konsekwencji, Sąd orzekł, iż obowiązujące prawo, w tym art. 2 i 67 Konstytucji, nie nakłada na władze państwowe obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z ubezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenia niezbędnych potrzeb.
Kontekst europejski
Należy wskazać, iż Polska ratyfikowała przepisy Europejskiej Karty Społecznej z dnia 18 października 1961 roku, w tym także przedmiotowe art. 12 § 2 i 3 EKS, stanowiące, iż w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, sygnatariusze zobowiązują się utrzymać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie oraz zabiegać o stopniowe podnoszenie poziomu tego sytemu.
Nie budzi wątpliwości, na co powoływał się Sąd Najwyższy, iż przepisy EKS nakładają na państwo jedynie obowiązek ustanowienia i utrzymania takiego systemu ubezpieczeń społecznych, który gwarantuje ochronę przed większością ryzyk i zapewnia osłonę socjalną przeważającej części społeczeństwa. Nie jest natomiast wymagane objęcie zabezpieczeniem socjalnym na określonym poziomie jednocześnie wszystkich ryzyk (tj. choroby, inwalidztwa, macierzyństwa, starczego wieku, śmierci, bezrobocia, wypadku przy pracy lub choroby zawodowej) i wszystkich obywateli. Nadto, należy podkreślić, iż dyspozycja art. 12 § 3 EKS wyraża jedynie zasadę (model), by krajowe systemy zabezpieczeń społecznych zmierzały w kierunku poszerzenia kręgu beneficjentów świadczeń z opieki społecznej, podwyższenia świadczeń socjalnych czy zapewnienia ochrony socjalnej przed dalszymi rodzajami ryzyk.
Sąd Najwyższy nie stracił z pola widzenia, że Europejski Komitet Spraw Społecznych – organ powołany do kontroli przestrzegania postanowień EKS przez sygnatariuszy – analizował zagadnienie zgodności polskiego systemu ubezpieczeń społecznych z art. 12 § 2 i 3 Karty oraz odroczył wydanie orzeczenia w tej materii. Wydaje się, iż jest prawdopodobnym, by Komitet dostrzegł, iż polskie przepisy o świadczeniach dla bezrobotnych czy o świadczeniach rodzinnych kłócą się z dyspozycją art. 12 § 3 EKS obligującego stronę do gradacyjnego podejmowania działań na rzecz systematycznej oprawy systemu ubezpieczeń społecznych.
W efekcie, SN wskazał w sentencji orzeczenia, iż także postanowienia EKS nie obligują władz państwowych do zaspokojenia niezbędnych potrzeb wszystkich obywateli.
Podsumowanie
Reasumując, należy wskazać, iż przywołane przez Sąd Najwyższy orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, którym Sąd się kierował w niniejszej sprawie, wskazuje na daleką ostrożność TK przy rozpoznawaniu spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym. Zostało wskazane, iż Trybunał wielokrotnie akcentował, że dziedzina ubezpieczeń społecznych jest objęta swobodą legislacyjną ustawodawcy oraz, iż jego mające charakter politycznych decyzje w tym zakresie są a priori przyjmowane przez Trybunał za racjonalne. Łatwo jest zauważyć, iż TK obdarzył zbyt głębokim zaufaniem legislatora w tym przedmiocie, zwłaszcza iż dziedzina ubezpieczeń społecznych dotyka bezpośrednio spraw zdrowia czy bytu jednostek ludzkich.
Pewne wątpliwości budzi także fakt, iż normy EKS ratyfikowanej w państwach - członkach Rady Europy jedynie lakonicznie stwierdzają obowiązek utrzymania w państwie systemu ubezpieczeń społecznych na odpowiednim poziomie, nie nakładając na państwa w tym przedmiocie żadnych konkretnych zobowiązań.
Co istotne, podobnie należy ocenić obowiązujące w państwach członkowskich Unii Europejskiej europejskie prawo ubezpieczeń społecznych, które w odróżnieniu od europejskiego prawa pracy ustanawiającego standardy w sprawach dotyczących niektórych instytucji indywidualnego prawa pracy, jedynie koordynuje odrębne krajowe systemy zabezpieczenia społecznego państw członkowskich. Instytucje Wspólnot nie wyznaczają więc standardów zabezpieczenia społecznego, pozostawiając w całości regulację przesłanek nabywania, utrzymania i wzrostu uprawnień do świadczeń ubezpieczeniowych, jak i wysokości tych świadczeń organom krajowym.
Taka opieszałość organów europejskich oraz wspomniana praktyka Trybunału Konstytucyjnego są źródłem sytuacji, której dotyczy przedmiotowe orzeczenie. Sytuacji, w której obywatel RP został pozbawiony koniecznych dla niego świadczeń ubezpieczeniowych, mimo iż sama zasada słuszności wymaga przyznania mu tych świadczeń, a co gorsza, Sąd rozpoznający problem umiejętnie wykorzystał orzecznictwo konstytucyjne oraz prawodawstwo europejskie dochodząc w swojej sentencji do absurdalnej konkluzji.
Mariusz Lewandowski
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
