Komentarz do dokumentu: Tanase i Chirtoaca przeciwko Mołdowie (Orzeczenia)
Autor: dr Robert Grzeszczak Data dodania: 2009-01-12 17:31:43
18 listopada 2008 roku Europejski Trybunał Praw Człowieka obradując w składzie sędziowskim: Nicolas Bratza, prezes, Lech Garlicki, Giovanni Bonello, Ljiljana Mijović, David Thór Björgvinsson, Ledi Bianku, Mihai Poalelungi i Fatoş Aracı, zastępca sekretarza sekcji, wydali wyrok w sprawie Tanase i Chirtoacă przeciwko Republice Mołdowy
Okoliczności faktyczne sprawy
7 grudnia 2007 roku Parlament Republiki Mołdowy (dalej: Mołdowa) przyjął ustawę nr. XVI-273 (dalej: ustawa nr 273) zmieniającą i uzupełniającą pewne ustawy, którą prezydent podpisał 29 kwietnia 2008 roku, a 13 maja 2008 została opublikowana w Dzienniku Ustaw. Przyjęte w ustawie 273 zmiany dotyczyły m.in. ordynacji wyborczej do parlamentu. Ich zakres obejmował m.in. podniesienie progu wyborczego z 4 do 6 procent i zakaz powoływania koalicyjnych bloków wyborczych. Kolejna zmiana dotyczyła zasad udziały w wyborach parlamentarnych przez osoby mające podwójne lub mnogie obywatelstwo.
Przepisy odnoszące się do tej kategorii wyborów zostały zmienione w tym sensie, że osoby te co prawda mogły wziąć udział w wyborach, jednak zobowiązano je do poinformowania Centralnej Komisji Wyborczej o posiadaniu obywatelstwa innego państwa oraz do zrzeczenia się obywatelstwa tego innego państwa w wypadku uzyskania w wyniku przeprowadzonych wyborów mandatu do parlamentu. Zatem tylko dla osób posiadających jedno mołdowskie obywatelstwo przewidziano możliwość piastowania funkcji publicznych, m.in. zasiadania w rządzie, w parlamencie.[1]
Co ciekawe, art. 3 ustawy nr 273 zapowiada szczególne traktowanie osób zamieszkujących separatystyczna Republikę Naddniestrza, zapewniając że: „w przypadku osób mające miejsce zamieszkania w miejscowości na lewym brzegu (Naddniestrze), zasady regulowane przez ustawę będą miały zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim zostaną określone przez ustawodawstwo, które regulują szczególny status prawny Naddniestrza".
Obywatelstwo podwójne w Mołdowie
Republika Mołdowy znajduje się na terytorium, które przed II wojną światową stanowiło część terytorium Królestwa Rumunii. Po aneksji przez ZSRR w 1940 roku ta część społeczeństwa, która mieszkała w części anektowanej, straciła obywatelstwo rumuńskie. Mołdowa po deklaracji niepodległości w sierpniu 1991 ukształtowała własna państwowość, nadając wszystkim mieszkańcom obywatelstwo mołdowskie.
Jednak w pierwszej fazie swojego istnienia – państwo mołdowskie nie tolerowano podwójnego (mnogiego) obywatelstwa. Nie była to zresztą postawa odosobniona. W wielu państwach (także w Polsce w latach ’90) nie tolerowano podwójnego obywatelstwa. Sytuacja taka oznaczało to, że dla państwa w którym przebywała jednostka i którego paszport posiadała – była traktowana jak jego obywatel i nie miał znaczenia fakt posiadania paszportu innego państwa (a więc obywatelstwa innego niż tego państwa).
Jednak sytuacja zmieniła się. W 2002 konstytucyjne przepisy zakazujące wielu narodowości zostały w Mołdowie uchylone. Zgodnie z poprawkami konstytucyjnymi posiadacze wielu obywatelstw (a więc dodatkowego oprócz mołdowskiego) mają bez wyjątku równe prawa z obywatelami mającymi jedno obywatelstwo - mołdawskie. 5 czerwca 2003 roku parlament w Kiszyniowie przyjął ustawę o obywatelstwie tolerującą mnogie obywatelstwo swoich przynależnych państwowych (tj. obywateli).
Szacuje się, że między 95.000 a 300.000 Mołdowian uzyskało obywatelstwo rumuńskie w latach 1991 i 2001. W lutym 2007 w konsulacie w Kiszyniowie około 800.000 wniosków czekało na decyzje przyznającą rumuńskie obywatelstwo. Kolejnym liczebnie, drugim po rumuńskim, jest w Mołdowie obywatelstwo rosyjskie – około 120.000.
Podstawą ubiegania się o obywatelstwo rumuńskie była ustawa o obywatelstwie z 1991 r., która umożliwiła byłym obywatelom rumuńskim i ich potomkom, którzy utracili obywatelstwo przed 1989 r., nabycie obywatelstwa rumuńskiego.
W związku z tą możliwością w 2005 roku skarżący wystąpili w konsulacie rumuńskim w Kiszyniowie o przyznanie im obywatelstwa rumuńskiego. Skarżący Chirtoaca już w grudniu 2005 roku , a Tanase w październiku 2006 roku uzyskali paszporty rumuńskie.
W 2005 r. Chirtoaca został wybrany na funkcję wopozycyjnej wobec rządzącej Partii Komunistycznej - Partii Liberalnej, która w czerwcu 2007 roku wygrała wybory lokalne w stołecznym Kiszyniowie uzyskując 61,17% głosów. Sam Chirtoaca został burmistrzem stolicy państwa. 18 czerwca 2008, zapowiedział, że weźmie udział w kampanii wyborczej do parlamentu. Wybory mają się odbyć wiosną 2009 roku. Wielokrotnie też przyznawał, że nie zamierza składać urzędu burmistrza stolicy, a swoim udziałem w wyborach ma przysporzyć jedynie głosów partii.
Natomiast drugi skarżący, pan Tanase, jest prawnikiem, od czerwca 2007 roku jest radnym w Radzie Miejskiej w Kiszyniowie. Jest też wiceprzewodniczącym Partii Liberalno-Demokratycznej. Fakt uzyskania drugiego obok mołdawskiego obywatelstwa spowodował, że oboje skarżący stali się adresatami zmian z ustawy nr 273.
Podwójne obywatelstwo na tle pozostałych państw członkowskich Rady Europy
Po przeprowadzeniu porównawczej analizy ustawodawstw państw – stron Konwencji, okazuje się, że większość z nich pozwala na podwójne lub wielokrotne obywatelstwo. W niektórych państwach, w prawodawstwie których istnieje zakaz podwójnego obywatelstwa, w praktyce przepisy te pozostają martwą literą prawa (np. Estonia). Istnieją cztery państwa (Azerbejdżan, Bułgaria, Litwa i Malta), w których obok zakazu podwójnego obywatelstwa, nie znalazły się jednak żadne obostrzenia w ordynacjach wyborczych lub Konstytucji (m.in. zakazu dla obywateli posiadających więcej niż jedno obywatelstwo udziału w wyborach do parlamentu).
Istnieją dwa państwa, w których obywatele z podwójnym obywatelstwem mają kwalifikowaną sytuację wyborczą – dotyczy to wyborów do Parlamentu Europejskiego. W Monako osoby posiadające podwójne obywatelstwo i zajmujące w państwie drugiego obywatelstwa urzędy wybieralne i publiczne, nie kwalifikują się do kandydowania w wyborach. W Portugalii zaś mam do czynienia z różnicowaniem obywateli zamieszkujących tereny kraju na kontynencie europejskim i poza nim (np. na terytorium Makau).
Na tle innych państw członkowskich Rady Europy, rozwiązania mołdawskie wydają się zatem kuriozalne.
Przywołane podstawy konwencyjne skargi:
Przedmiot sprawy sprowadza się przede wszystkim do zakresu ochrony praw wyborczych jednostki wynikającego z art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka [Prawo do wolnych wyborów][2]. Zgodnie z tym przepisem: „Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.[3]
Dodatkowo art. 14 Konwencji [Zakaz dyskryminacji]: gwarantuje, że korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn.
Regulacje pozakonwencyjne
Gwarancje praw wyborczych, co nie umknęło uwadze Trybunału, rozsiane są zarówno w mołdowskim i jak międzynarodowym systemie ochrony praw człowieka. W pierwszej kolejności, wskazać należy na przepisy Konstytucji Mołdowy, z którymi wydają się nie korespondować zmiany z ustawy nr 273 (por. szerzej ostatnią część rozważań).
Reakcje zewnętrzne na zmianę ustawy wyborczej
W efekcie wprowadzenia ustawy nr 273, liczne organizacje międzynarodowe wyraziły poważne zaniepokojenie z powodu zmian odnoszących się do osób mających tolerowane prze Republikę Mołdowy od 2003 roku podwójne i wielokrotne obywatelstwo, zalecając rewizję nowego prawodawstwa.
Zarówno Rada Europy, Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) oraz tzw. Komisja Wenecka, a także Parlament Europejski[4] podkreśliły liczne niezgodności między niektórymi przepisami nowego prawa wyborczego i zobowiązaniami Mołdowy wynikającymi dla niej z faktu ratyfikowania Konwencji Rady Europy (1995). Wskazywano tu w szczególności na zasadę równego traktowania wszystkich obywateli (znaną także w przepisach konstytucji Mołdowy, por. art. 16 Konstytucji Mołdowy).
Przebieg sprawy
Sprawę wywołała skarga nr 7/08 złożona 27 grudnia 2007 do Trybunału w Strasburgu przez Alexandru Tanase i Dorin Chirtoacă (dalej: skarżący) przeciwko Republice Mołdowy. Skarżący posiadają obywatelstwa mołdawskie i rumuńskie. Urodzili się w 1971 r. i odpowiednio 1978 i mieszkają w Kiszyniowie.
Skarżący uznali, że wraz z uchwaleniem ustawy nr 273 zostały naruszone ich prawa do kandydowania w wolnych wyborach parlamentarnych poprzez utrudnienie (uniemożliwienie) przyjęcia mandatów do parlamentu. Tym samym odmówiono możliwości wolnego wyrażania opinii ludności w wyborze parlamentarnych, które są zagwarantowane w art. 3 protokołu nr 1 do Konwencji. Na dodatkową podstawą prawną skargi wskazano art. 14 [zakaz dyskryminacji] Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: Konwencja).
Dopuszczalność skargi w perspektywie Trybunału
Trybunał już 17 czerwca 2008 roku, z uwagi na zbliżające się wybory w Mołdowie, postanowił aby dać pierwszeństwo sprawie (art. 41 regulaminu Trybunału) i zdecydował o przekazaniu informacji do rządu Republiki Mołdowy. Zgodnie z postanowieniami artykułu 29 § 3 Konwencji, Izba postanowiła zbadać zasadność stosowania w tym samym czasie co jej dopuszczalność.
Trybunał zauważył jednak, że pan Chirtoacă w sposób jednoznaczny oświadczał w wywiadach dla prasy, że nie zamierza kumulowania funkcji burmistrza i mandatu parlamentarnego. W wypadku zdobycia mandatu zrezygnuje z niego, zachowując urząd burmistrza stolicy. Dlatego też nie jest bezpośrednio narażony na sankcje płynące z ustawy nr 273 i w tym sensie nie może powoływać się na nią przed Trybunałem. W związku z tym Trybunał stwierdził niedopuszczalność skargi w odniesieniu do pana Chirtoacă.
Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku skarżącego Tanase, który został bezpośrednio dotkniętych nowymi regulacjami prawa wyborczego. W przypadku uzyskania mandatu do parlamentu będzie musiał dokonać bowiem wyboru między zachowaniem mandatu a drugim obywatelstwem (rumuńskim). Rzeczywiście sama już świadomość tego rozwiązania rzutuje w opinii Trybunału w sposób negatywny na kampanię wyborczą (zarówno pod względem determinacji do osobistego wysiłku i ze względu na ryzyko utraty głosów wyborców).
Strony przedstawiły uwagi w formie pisemnej, a następnie odpowiedział na siebie uwagi. Oprócz osób trzecich zostały otrzymane od rządu rumuńskiego, którzy skorzystali z przysługującego im prawa do interwencji (art. 36 § 1 Konwencji oraz Artykuł 44 § 1(b)). Strony odpowiedziały na te uwagi (art. 44 § 5). § 5).
Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie zmian z ustawy 273 w ordynacji wyborczej na krótko przed wyborami 2009 r. stanowi środek nieproporcjonalny i niedemokratyczny. Ponadto, skarżący, odwołując się do art. 3 Protokołu. 1 do EKPC, stwierdzili, że są ofiarami dyskryminacji w porównaniu z innymi mołdowskimi obywatelami mieszkającymi w Naddniestrzu. Nadniestrzanie nie zostali bowiem objęci nowymi zasadami wyborczymi z ustawy nr 273.
Dodatkowo swoje uwagi przedstawił Trybunałowi rząd rumuński, jako strona, zgodnie z art. 36 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 44 § 1 (b) EKPC.
Wyczerpanie dróg apelacyjnych w Mołdowie
Odnosząc się do problemu wyczerpania krajowych dróg apelacyjnych, mołdawski rząd uznał, że Pan Tanase może złożyć wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich, który z kolei może odwołać się od Trybunału Konstytucyjnego w sprawie legalności ustawy.
Trybunał zauważył, że pan Tanase nie ma gwarancji co do skorzystania przez Rzecznika z prawa odwołania się do Trybunału Konstytucyjnego i odrzucił tym samym argument rządu.
Trybunał odnosząc się do podnoszonego przez rząd mołdawski zagadnienia potrzeby zagwarantowania lojalności państwu przez obywateli, podkreślił, że w demokracji, lojalność wobec państwa nie musi oznaczać, lojalność wobec obecnych rządów państwa lub w stosunku do konkretnej partii politycznej. Istnieją inne metody dostępne rząd Mołdowy do zapewnienia lojalności wobec narodu użytkowników, takie jak np. złożenie przysięgi. Środki te zostały przyjęte przez inne państwa europejskie.
Wyrok
Trybunał przypomniał, że w 2002 r. i 2003 r. parlament przyjął prawodawstwo, w którym zezwalał Mołdawianom na posiadanie podwójnego obywatelstwa. W tym czasie władze nie wiązały żadnych skutków z wyborem kolejnego obywatelstwa i jak się wydaje nie dostrzegały zagrożenia braku lojalności obywatelskiej ze strony tych, którzy wybrali kolejne oprócz mołdowskiego obywatelstwo.
Od 2003 roku, będąc zachęcanymi przez nowe przepisy, duża część społeczeństwa Mołdowy wystąpiła (skutecznie) o drugie obywatelstwo (Rosji, Ukrainy i Rumunii), mając uzasadnione oczekiwanie, że fakt ten nie wpłynie na zakres posiadanych przez nich praw politycznych.
Biorąc pod uwagę specyficzny kontekst wydarzeń politycznych w Republice Mołdowy (por. dalszą część rozważań), Trybunał nie uznał, aby motywy zmian z ustawy nr 273 mogły być uzasadnione, szczególnie zaś biorąc pod uwagę, że takie surowe ograniczenie zostało wprowadzone na około rok przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi. Taka praktyka stoi w pełnej sprzeczności z zaleceniami Komisji Weneckiej w sprawie stabilności prawa i wiarygodność procedur wyborczych. W związku z tym Trybunał stwierdził, że metody stosowane przez mołdawski rząd do zapewnienia lojalność obywatelskiej wobec państwa za nieproporcjonalne a tym samym stwierdził naruszenie art. 3 z 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.[5]
Trybunał zalecił rządowi korzystać z innych metod, aby zapewnić lojalność wobec państwa wybranych parlamentarzystów, takie jak wspominana już przysięga wykorzystywana w wielu państwach kontynentu.
Trybunał nie wypowiedział się w przedmiocie ewentualnych szkód moralnych, ponieważ skarżący nie zwrócili się o to w skardze. Trybunał orzekł jednogłośnie, że doszło do naruszenia artykułu 3 Protokołu nr 1 [Prawo do wolnych wyborów] do Konwencji w sprawie skargi pana Tanase oraz że nowe prawo wyborcze w Mołdawii naruszyło prawo skarżącego do kandydowania w wolnych wyborach.[6]
Komentarz do wyroku
Tło historyczno-społeczne i polityczne sprawy
Dla zrozumienia sprawy wypada zapoznać się z podstawowymi faktami politycznymi Republiki Mołdowy (Republica Moldova), która obok Białorusi jest uznawana za swego rodzaju „czarną dziurę” na politycznej mapie Europy.
Mołdowa (Mołdawia) jest eksklawą, położoną między Ukrainą i Rumunią, ze skomplikowaną sytuacją polityczną, społeczną i gospodarczą. Mając niekorzystne położenie geograficzne, wielkością przypominające polskie województwo (powierzchnia: 33,7 tys. km2) z ludnością 4,4 mln i znaczącą ilością mniejszości narodowych i etnicznych boryka się z silnym kryzysem polityczno-społecznym i gospodarczym.
Mołdawianie stanowią 65% ogółu ludności (wg spisu z 1989), Ukraińcy — 14%, Rosjanie — 13%. W skład Mołdowy wchodzi także autonomiczna Republika Gagauzja, gdzie używa się powszechnie języka rosyjskiego, choć sami Rosjanie stanowią niewielką część ludności tego obszaru. Rdzenną ludność Gagauzji (Gagauz Yeri) (ponad 80%) stanowią tureckojęzyczni prawosławni chrześcijanie. Oddzielną jednostką, która nie uznaje zwierzchnictwa Kiszyniowa jest tzw. Naddniestrze, czyli Mołdawska Republika Naddniestrza. Dodatkowo wciąż są silne więzy z Rumunią, łącznie z ponawianymi przez niektóre środowiska propozycjami zjednoczenia.
Republika Mołdowy jest niepodległa od 27 sierpnia 1991. Obecnie głową państwa jest prezydent (funkcję prezydenta Mołdawii pełni Vladimir Poronin - działacz Komunistycznej Partii Mołdawii). Prezydent jest wybierany w głosowaniu powszechnym na kadencję 5-letnią. Najwyższym organem władzy legislacyjnej jest jednoizbowy parlament z czteroletnią kadencją. Marian Lupu, także z partii komunistycznej, jest przewodniczącym parlamentu.
Władzę wykonawczą sprawuje rząd, na którego czele stoi premier powoływany przez parlament na wniosek prezydenta. Premierem Mołdowy od 2008 jest Zinaida Greczani, także z partii komunistycznej. Partia Komunistów pełni obecnie w Mołdawii funkcję partii rządzącej, zwyciężając w ostatnich dwóch wyborach parlamentarnych (w 2005 i w 2001 roku). Od 2001 roku partia ta przeprowadziła szereg zmian w ordynacji wyborczej do parlamentu, podnosząc sukcesywnie progi wyborcze dla koalicji i bloków wyborczych (aż do 12% w 2005 roku!).
Obecnie Komuniści piastują wszystkie najważniejsze funkcję w kraju. W ostatnich wyborach parlamentarnych które odbyły się w 2005 roku partia uzyskała 45,98% głosów poparcia oraz wprowadzając do parlamentu 56 przedstawicieli (na 101 mandatów w sumie). Osiągnięty przez komunistów wynik pozwolił partii na samodzielne rządzenie. Mandat obecnego Parlamentu wygasa w dniu 5 marca 2009. are Według ordynacji wyborczej kolejne wybory mają się odbyć w ciągu trzech miesięcy od wygaśnięcia mandatu obecnego Parlamentu, jednak dokładnej daty następnych wyborach jest nieznana w chwili przygotowywania glosy.
W 2005 roku mandaty w parlamencie zdobył także socjalliberalny blok wyborczy "Demokratyczna Mołdawia" z 34 miejscami oraz Ludowa Partia Chrześcijańsko-Demokratyczna (11 miejsc). We wcześniejszych wyborach, wobec progów wyborczych, mimo ordynacji proporcjonalnej, do parlamentu nie dostały się inne partie demokratyczne (liberałowie, nacjonaliści, socjalliberałowie), wciąż raczkujące i słabe w porównaniu z nieźle zorganizowanymi komunistami.
W latach 2000-2001 przez kraj przetoczyły się demonstracje młodzieży domagającej się reform w kraju, tj. m.in. zerwania z korupcją, mafijnymi układami, demokratycznych wyborów oraz rozpoczęcia rozmów na temat integracji politycznej z Unią Europejską i NATO. Manifestacje te zostały stłumione, część protestujących pociągnięta do odpowiedzialności karnej.
Naruszenie artykułu 3 z 1 Protokołu
Trybunał strasburski nie zajmował się zbyt często sprawami o naruszenie art. 3 Protokołu 1 do Konwencji. Jak dotąd we wcześniejszych sprawach doprecyzowywał, że art. 3 odnosi się wyłącznie do wyborów do ciał przedstawicielskich. Jednak pojęcie to nie jest jednorodne. O ile w państwach unitarnych (jak np. Polska czy Mołdowa) nie sprawia większego trudu odniesienie przepisu do narodowych legislatorów), tak w przypadku państw złożonych (federacjach czy państwach zregionalizowanych) sytuacja się komplikuje. Co więcej – w przypadku parlamentów dwuizbowych (np. w Wielkiej Brytanii) regulacja art. 3 dotyczy tylko tej izby, która jest wybierana w wyborach powszechnych (wyłączona została zatem Izba Lordów w Zjednoczonym Królestwie). W państwie federalnym art. 3 dotyczyć może parlamentów krajowych (landowych, etc).[7]
Trybunał doprecyzowywał znaczenie art. 3, wyłączając z zakresu zastosowania tego przepisu wobec tych ciał lokalnych, których uprawnienia prawodawcze wynikają z kompetencji powierzonych i określanych (delegacji) przez parlamenty narodowe czy ew. krajowe (np. w Niemczech). Wybory, o których mowa w treści powoływanego tu przepisu, nie są wyborami prezydenckimi.[8] Nie jest tez przedmiotem zainteresowania organizacja referendum.[9]
Jak podkreśla się w doktrynie, dla celów art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji, każdy system wyborczy należy oceniać z uwzględnieniem ewolucji politycznej przebiegającej w danym państwie. Wydaje się, że Trybunał zastosował taką drogę interpretacyjną w komentowanym orzeczeniu.[10]
O demokracji w państwach Rady Europy i mołdawskiej jej wersji
Funkcjonująca współcześnie we wszystkich państwach członkowskich UE demokracja parlamentarna, nie wchodząc w szczegóły tego rozległego tematu, jest klasyczną formą rządów demokracji pośredniej. Naród sprawuje władzę za pośrednictwem wybranych przez siebie reprezentantów działających w parlamencie. Nowoczesne i masowe państwa narodowe urzeczywistniają jedynie pośrednią formę demokracji. Dlatego mówi się o demokracji reprezentacyjnej. Wówczas organy wybierane są przez obywateli następnie wykonują w ich imieniu władzę, będąc gwarantem tych praw[11]. Właściwie każdy z powszechnych, współczesnych modeli organizacji opiera legitymizację władztwa państwowego o zasadę demokracji, a ta bazuje na zrębowej idei suwerenności i samodecydowania ludu[12].
Konstytucja Republiki Mołdowy z 1994 roku już w art. 1 ust. 3 stwierdza, że (…) Republika Mołdowy jest demokratycznym państwem prawa, w którym wartościami najwyższymi gwarantowanymi są godność człowieka, prawa i swobody ludzkie, nieskrępowany rozwój ludzkiej osobowości, sprawiedliwość i pluralizm polityczny”.
Zasada demokracji zdecydowanie jest wspólnym elementem konstytucji państw członkowskich europejskich, do których aspiruje także Mołdowa. I tak np. ustawa zasadnicza RFN mówi o demokratycznym i socjalnym państwie federalnym i o republikańskim, demokratycznym państwie prawa[13]. Konstytucja Republiki Czech z 1992 r. w Preambule uznaje to państwo za … demokratyczne, oparte o prawa człowieka i za część europejskich i światowych demokracji. Do demokracji, jako zasady państwa, odwołuje się cytowana tu konstytucja czeska także w artykułach dotyczących ustroju państwa (art. 1. i w art. 5). Zasada demokratycznego państwa znalazła się także w konstytucjach m.in.: Estonii (art. 6), Litwy w art. 1 (niezależna republika demokratyczna), bułgarskiej w art. 64 i 65.
Art. 2 konstytucji Mołdowy stanowi, że „władza państwowa należy do narodu Republiki Mołdowy, który ją sprawuje w sposób bezpośredni i poprzez swoje organa przedstawicielskie w sposób przewidziany w Konstytucji”.
Dodatkowo art. 4 zapowiada, że zasady konstytucyjne dotyczące praw i swobód (a więc m.in. praw wyborczych) są interpretowane i stosowane zgodnie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, z paktami i traktatami, których stroną jest Republika Mołdowy. Mołdowa jest członkiem Rady Europy od 1995 roku (sic).
Wart podkreślenia jest fakt, że Republika Mołdowy, zgodnie z zapisem art. 10 ust 2 i 3 konstytucji, jest „(…) państwem wspólnym i niepodzielnym wszystkich jej obywateli.. państwo uznaje i gwarantuje prawo wszystkich obywateli do zachowania, rozwoju i wyrażania ich tożsamości etnicznej, kulturowej, językowej i religijnej”. Dopełnia tego art. 16 w ust. 2 wprowadzając do wartości konstytucyjnych zasadę równości obywateli Mołdowy bez względu na m.in. narodowość, pochodzenie etniczne, przynależność polityczną czy język. Kulminacyjne zaś znaczenie wśród regulacji konstytucyjnych zdaje się mięć art. 38 traktujący o prawe wyborczym biernym i czynnym.
W zasadzie we wszystkich porządkach konstytucyjnych państw Europy przewidziane są gwarancje wolnych wyborów do ciał przedstawicielskich jako warunek zachowania demokratycznych form władztwa[14]. Tak też w konstytucji Królestwa Danii (art. 38), przewidziane są wybory wolne, bezpośrednie, równe i tajne. W belgijskiej ustawie zasadniczej równe i powszechne gwarantuje art. 39 ust. 2. W Republice Irlandii konstytucja mówi o bezpośrednich i tajnych wyborach w art. 18. Podobnie jest we włoskiej, austriackiej i czeskiej (odpowiednio art. 58 konstytucji włoskiej, 26 austriackiej i 17 czeskiej). Także, jak wspominano, konstytucja mołdawska w art. 38 w 3 kolejnych ustępach tego artykułu zapowiada objawianie woli narodu w drodze wyborów wolnych, cyklicznych, posiadających charakter powszechny, równy, bezpośredni, tajny i niczym nie skrępowany.
Dodatkowo, w kontekście zakazu sprawowania przez osoby o podwójnym lub wielokrotnym obywatelstwie wynikającego z ustawy nr 273, znaczenie dla sprawy posiada regulacja Artykułu 39 mołdowskiej konstytucji [Prawo do udziału w administracji]. W ustępie (1) mowa jest, że „obywatele Mołdawii mają prawo do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi osobiście lub poprzez swoich przedstawicieli. Ustęp drugi gwarantuje każdemu obywatelowi dostęp, zgodnie z prawem, do zadań publicznych”.
Najbliższe wybory parlamentarne w Republice Mołdowy odbędą się wiosną 2009 roku. Wybory te mogą stać się dowodem ugruntowania się demokracji w Republice Mołdowy i jej zaangażowania we wspólnie uznawane wartości w Europie (w gronie tak Rady Europy, jak i Unii Europejskiej, do której aspiruje Mołdowa).
Jednak fakt tak licznych uwag zgłaszanych podczas ostatnich wyborów parlamentarnych w 2005 roku przez obserwatorów z ramienia OBWE/ODIHR i Komisji Weneckiej można żywić uzasadnione obawy co do demokratycznego charakteru wyborów. Obawy te wzmacnia sprawa Tanase i Chirtoacă v. Mołdawia w kontekście zmian ordynacji wyborczych łamiących m.in. Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mając na uwadze, że wspólne zalecenia dotyczące ewentualnych ulepszeń ordynacji wyborczej i organizacji biur wyborczych nie zostały do tej pory w pełni wykonane.
dr Robert Grzeszczak
[1] W pierwotnej wersji ustawy nr 273 zakres „zakazanych” stanowisk państwowych dla obywateli z podwójnym obywatelstwem był znacznie szerszy.
[2] Protokół dodatkowy do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 roku.
[3] Por. komentarz do 1 Protokołu w: M. A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Orzecznictwo., Tom II, Prawo do życia i inne prawa, Zakamycze 2002, s. 1441 i n.
[4] Por. Rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie sytuacji w Mołdowie (Dz.U. C 91 E z 15.4.2004, str. 692) oraz projekty rezolucji w sprawie praw człowieka w Republice Mołdowy (projekt przedstawiony na posiedzeniu PE 15.03.2006) RC\606938PL.doc – projekt dostępny na www.europarl.europa.eu/sides/get
[5] Warto podkreślić, że art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji jest jedynym tak sformułowanym przepisem, że wynika z niego jednoznaczny obowiązek podjęcia określonych działań przez państwo stronę Konwencji, dzięki którym jednostka może korzystać z jednego z ważnych praw politycznych – wolnych wyborów. Inne klauzule z protokołów posługują się bowiem zwrotami, jak np. każdy ma prawo do …, nikt nie będzie … , etc.
[6] Komentarz do art. 3 por. rozważania w punkcie kolejnym glosy.
[7] Por. orzeczenie w sprawie Timke v. Niemcy z 11 maja 1995 roku, skarga nr 27311/95 czy sprawa Polacco i Garofalo v. Włochy z 15 września 1997 roku, skarga nr 23450/94. najciekawszym wyrokiem w tym zakresie wydaje się być sprawa dotycząca sposobu powoływania przedstawicieli Rady Flamandzkiej (uznanej za legislatywę) w sprawie Mothieu-Mohin i Clerfayt v. Królestwu Belgii z 2 marca 1987 roku, nr skargi 9267/81 oraz sprawa dotycząca anulowania wyborów do parlamentu wobec pięciu posłów, z powodu zajmowania przez nich przez okres ponad 3 miesięcy w ostatnich 3 latach poprzedzających wybory stanowisk publicznych niepozwalających im na kandydowanie do parlamentu: Gitonas i inni v. Grecja z 1 lipca 1997 roku.
[8] Decyzja Habsburg – Lotharingen v. Austria z 14 grudnia 1989 roku, nr skargi 15344/89.
[9] Decyzja X. v. Zjednoczone Królestwo z 3 października 1975 roku, skarga nr 7096/75.
[10] Por. M. A. Nowicki, Europejski Trybunał … op. cit., s. 1443.
[11] Niem. niem.: Körperschaften der Rechte fűr den Bűrger wahrnehmen, por. A. Reifferscheid, E. Böckel, F. Benseler, (Herg.), Lexikon des Rechts, Darmstad 1968, s. I/57 i I/58.
[12] Ph. A. Weber – Panariello, Nationale Parlamente in der Europäischen Union: Eine Rechtsvergleichende Studie zur Beteiligung nationaler Parlamente an der innerstaatlichen Willensbildung in Angelegenheiten der Europäischen Union im Vereinigten Königreich, Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland, gdzie autor podkreśla: Das heute in Europa gängige Organisationsmodell zur Herstellung von Herrschaftslegitimation ist das der Demokratie. Es basiert auf der Grundidee der Souveränität und Selbstbestimmung des Volkes, Baden-Baden 1995, s. 194.
[13] Por. brzmienie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Ustawy Zasadniczej RFN.
[14] Szerzej por. K. Wójtowicz (red. nauk.), Zmiany konstytucyjne związane z członkostwem w Unii Europejskiej, Łódź 1998, s. 181 – 221.
Okoliczności faktyczne sprawy
7 grudnia 2007 roku Parlament Republiki Mołdowy (dalej: Mołdowa) przyjął ustawę nr. XVI-273 (dalej: ustawa nr 273) zmieniającą i uzupełniającą pewne ustawy, którą prezydent podpisał 29 kwietnia 2008 roku, a 13 maja 2008 została opublikowana w Dzienniku Ustaw. Przyjęte w ustawie 273 zmiany dotyczyły m.in. ordynacji wyborczej do parlamentu. Ich zakres obejmował m.in. podniesienie progu wyborczego z 4 do 6 procent i zakaz powoływania koalicyjnych bloków wyborczych. Kolejna zmiana dotyczyła zasad udziały w wyborach parlamentarnych przez osoby mające podwójne lub mnogie obywatelstwo.
Przepisy odnoszące się do tej kategorii wyborów zostały zmienione w tym sensie, że osoby te co prawda mogły wziąć udział w wyborach, jednak zobowiązano je do poinformowania Centralnej Komisji Wyborczej o posiadaniu obywatelstwa innego państwa oraz do zrzeczenia się obywatelstwa tego innego państwa w wypadku uzyskania w wyniku przeprowadzonych wyborów mandatu do parlamentu. Zatem tylko dla osób posiadających jedno mołdowskie obywatelstwo przewidziano możliwość piastowania funkcji publicznych, m.in. zasiadania w rządzie, w parlamencie.[1]
Co ciekawe, art. 3 ustawy nr 273 zapowiada szczególne traktowanie osób zamieszkujących separatystyczna Republikę Naddniestrza, zapewniając że: „w przypadku osób mające miejsce zamieszkania w miejscowości na lewym brzegu (Naddniestrze), zasady regulowane przez ustawę będą miały zastosowanie jedynie w takim zakresie, w jakim zostaną określone przez ustawodawstwo, które regulują szczególny status prawny Naddniestrza".
Obywatelstwo podwójne w Mołdowie
Republika Mołdowy znajduje się na terytorium, które przed II wojną światową stanowiło część terytorium Królestwa Rumunii. Po aneksji przez ZSRR w 1940 roku ta część społeczeństwa, która mieszkała w części anektowanej, straciła obywatelstwo rumuńskie. Mołdowa po deklaracji niepodległości w sierpniu 1991 ukształtowała własna państwowość, nadając wszystkim mieszkańcom obywatelstwo mołdowskie.
Jednak w pierwszej fazie swojego istnienia – państwo mołdowskie nie tolerowano podwójnego (mnogiego) obywatelstwa. Nie była to zresztą postawa odosobniona. W wielu państwach (także w Polsce w latach ’90) nie tolerowano podwójnego obywatelstwa. Sytuacja taka oznaczało to, że dla państwa w którym przebywała jednostka i którego paszport posiadała – była traktowana jak jego obywatel i nie miał znaczenia fakt posiadania paszportu innego państwa (a więc obywatelstwa innego niż tego państwa).
Jednak sytuacja zmieniła się. W 2002 konstytucyjne przepisy zakazujące wielu narodowości zostały w Mołdowie uchylone. Zgodnie z poprawkami konstytucyjnymi posiadacze wielu obywatelstw (a więc dodatkowego oprócz mołdowskiego) mają bez wyjątku równe prawa z obywatelami mającymi jedno obywatelstwo - mołdawskie. 5 czerwca 2003 roku parlament w Kiszyniowie przyjął ustawę o obywatelstwie tolerującą mnogie obywatelstwo swoich przynależnych państwowych (tj. obywateli).
Szacuje się, że między 95.000 a 300.000 Mołdowian uzyskało obywatelstwo rumuńskie w latach 1991 i 2001. W lutym 2007 w konsulacie w Kiszyniowie około 800.000 wniosków czekało na decyzje przyznającą rumuńskie obywatelstwo. Kolejnym liczebnie, drugim po rumuńskim, jest w Mołdowie obywatelstwo rosyjskie – około 120.000.
Podstawą ubiegania się o obywatelstwo rumuńskie była ustawa o obywatelstwie z 1991 r., która umożliwiła byłym obywatelom rumuńskim i ich potomkom, którzy utracili obywatelstwo przed 1989 r., nabycie obywatelstwa rumuńskiego.
W związku z tą możliwością w 2005 roku skarżący wystąpili w konsulacie rumuńskim w Kiszyniowie o przyznanie im obywatelstwa rumuńskiego. Skarżący Chirtoaca już w grudniu 2005 roku , a Tanase w październiku 2006 roku uzyskali paszporty rumuńskie.
W 2005 r. Chirtoaca został wybrany na funkcję wopozycyjnej wobec rządzącej Partii Komunistycznej - Partii Liberalnej, która w czerwcu 2007 roku wygrała wybory lokalne w stołecznym Kiszyniowie uzyskując 61,17% głosów. Sam Chirtoaca został burmistrzem stolicy państwa. 18 czerwca 2008, zapowiedział, że weźmie udział w kampanii wyborczej do parlamentu. Wybory mają się odbyć wiosną 2009 roku. Wielokrotnie też przyznawał, że nie zamierza składać urzędu burmistrza stolicy, a swoim udziałem w wyborach ma przysporzyć jedynie głosów partii.
Natomiast drugi skarżący, pan Tanase, jest prawnikiem, od czerwca 2007 roku jest radnym w Radzie Miejskiej w Kiszyniowie. Jest też wiceprzewodniczącym Partii Liberalno-Demokratycznej. Fakt uzyskania drugiego obok mołdawskiego obywatelstwa spowodował, że oboje skarżący stali się adresatami zmian z ustawy nr 273.
Podwójne obywatelstwo na tle pozostałych państw członkowskich Rady Europy
Po przeprowadzeniu porównawczej analizy ustawodawstw państw – stron Konwencji, okazuje się, że większość z nich pozwala na podwójne lub wielokrotne obywatelstwo. W niektórych państwach, w prawodawstwie których istnieje zakaz podwójnego obywatelstwa, w praktyce przepisy te pozostają martwą literą prawa (np. Estonia). Istnieją cztery państwa (Azerbejdżan, Bułgaria, Litwa i Malta), w których obok zakazu podwójnego obywatelstwa, nie znalazły się jednak żadne obostrzenia w ordynacjach wyborczych lub Konstytucji (m.in. zakazu dla obywateli posiadających więcej niż jedno obywatelstwo udziału w wyborach do parlamentu).
Istnieją dwa państwa, w których obywatele z podwójnym obywatelstwem mają kwalifikowaną sytuację wyborczą – dotyczy to wyborów do Parlamentu Europejskiego. W Monako osoby posiadające podwójne obywatelstwo i zajmujące w państwie drugiego obywatelstwa urzędy wybieralne i publiczne, nie kwalifikują się do kandydowania w wyborach. W Portugalii zaś mam do czynienia z różnicowaniem obywateli zamieszkujących tereny kraju na kontynencie europejskim i poza nim (np. na terytorium Makau).
Na tle innych państw członkowskich Rady Europy, rozwiązania mołdawskie wydają się zatem kuriozalne.
Przywołane podstawy konwencyjne skargi:
Przedmiot sprawy sprowadza się przede wszystkim do zakresu ochrony praw wyborczych jednostki wynikającego z art. 3 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka [Prawo do wolnych wyborów][2]. Zgodnie z tym przepisem: „Wysokie Układające się Strony zobowiązują się organizować w rozsądnych odstępach czasu wolne wybory, oparte na tajnym głosowaniu, w warunkach zapewniających swobodę wyrażania opinii ludności w wyborze ciała ustawodawczego”.[3]
Dodatkowo art. 14 Konwencji [Zakaz dyskryminacji]: gwarantuje, że korzystanie z praw i wolności wymienionych w niniejszej Konwencji powinno być zapewnione bez dyskryminacji wynikającej z takich powodów jak płeć, rasa, kolor skóry, język, religia, przekonania polityczne i inne, pochodzenie narodowe lub społeczne, przynależność do mniejszości narodowej, majątek, urodzenie bądź z jakichkolwiek innych przyczyn.
Regulacje pozakonwencyjne
Gwarancje praw wyborczych, co nie umknęło uwadze Trybunału, rozsiane są zarówno w mołdowskim i jak międzynarodowym systemie ochrony praw człowieka. W pierwszej kolejności, wskazać należy na przepisy Konstytucji Mołdowy, z którymi wydają się nie korespondować zmiany z ustawy nr 273 (por. szerzej ostatnią część rozważań).
Reakcje zewnętrzne na zmianę ustawy wyborczej
W efekcie wprowadzenia ustawy nr 273, liczne organizacje międzynarodowe wyraziły poważne zaniepokojenie z powodu zmian odnoszących się do osób mających tolerowane prze Republikę Mołdowy od 2003 roku podwójne i wielokrotne obywatelstwo, zalecając rewizję nowego prawodawstwa.
Zarówno Rada Europy, Komisja przeciwko Rasizmowi i Nietolerancji (ECRI) oraz tzw. Komisja Wenecka, a także Parlament Europejski[4] podkreśliły liczne niezgodności między niektórymi przepisami nowego prawa wyborczego i zobowiązaniami Mołdowy wynikającymi dla niej z faktu ratyfikowania Konwencji Rady Europy (1995). Wskazywano tu w szczególności na zasadę równego traktowania wszystkich obywateli (znaną także w przepisach konstytucji Mołdowy, por. art. 16 Konstytucji Mołdowy).
Przebieg sprawy
Sprawę wywołała skarga nr 7/08 złożona 27 grudnia 2007 do Trybunału w Strasburgu przez Alexandru Tanase i Dorin Chirtoacă (dalej: skarżący) przeciwko Republice Mołdowy. Skarżący posiadają obywatelstwa mołdawskie i rumuńskie. Urodzili się w 1971 r. i odpowiednio 1978 i mieszkają w Kiszyniowie.
Skarżący uznali, że wraz z uchwaleniem ustawy nr 273 zostały naruszone ich prawa do kandydowania w wolnych wyborach parlamentarnych poprzez utrudnienie (uniemożliwienie) przyjęcia mandatów do parlamentu. Tym samym odmówiono możliwości wolnego wyrażania opinii ludności w wyborze parlamentarnych, które są zagwarantowane w art. 3 protokołu nr 1 do Konwencji. Na dodatkową podstawą prawną skargi wskazano art. 14 [zakaz dyskryminacji] Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej: Konwencja).
Dopuszczalność skargi w perspektywie Trybunału
Trybunał już 17 czerwca 2008 roku, z uwagi na zbliżające się wybory w Mołdowie, postanowił aby dać pierwszeństwo sprawie (art. 41 regulaminu Trybunału) i zdecydował o przekazaniu informacji do rządu Republiki Mołdowy. Zgodnie z postanowieniami artykułu 29 § 3 Konwencji, Izba postanowiła zbadać zasadność stosowania w tym samym czasie co jej dopuszczalność.
Trybunał zauważył jednak, że pan Chirtoacă w sposób jednoznaczny oświadczał w wywiadach dla prasy, że nie zamierza kumulowania funkcji burmistrza i mandatu parlamentarnego. W wypadku zdobycia mandatu zrezygnuje z niego, zachowując urząd burmistrza stolicy. Dlatego też nie jest bezpośrednio narażony na sankcje płynące z ustawy nr 273 i w tym sensie nie może powoływać się na nią przed Trybunałem. W związku z tym Trybunał stwierdził niedopuszczalność skargi w odniesieniu do pana Chirtoacă.
Inaczej rzecz się przedstawia w przypadku skarżącego Tanase, który został bezpośrednio dotkniętych nowymi regulacjami prawa wyborczego. W przypadku uzyskania mandatu do parlamentu będzie musiał dokonać bowiem wyboru między zachowaniem mandatu a drugim obywatelstwem (rumuńskim). Rzeczywiście sama już świadomość tego rozwiązania rzutuje w opinii Trybunału w sposób negatywny na kampanię wyborczą (zarówno pod względem determinacji do osobistego wysiłku i ze względu na ryzyko utraty głosów wyborców).
Strony przedstawiły uwagi w formie pisemnej, a następnie odpowiedział na siebie uwagi. Oprócz osób trzecich zostały otrzymane od rządu rumuńskiego, którzy skorzystali z przysługującego im prawa do interwencji (art. 36 § 1 Konwencji oraz Artykuł 44 § 1(b)). Strony odpowiedziały na te uwagi (art. 44 § 5). § 5).
Zdaniem strony skarżącej, przyjęcie zmian z ustawy 273 w ordynacji wyborczej na krótko przed wyborami 2009 r. stanowi środek nieproporcjonalny i niedemokratyczny. Ponadto, skarżący, odwołując się do art. 3 Protokołu. 1 do EKPC, stwierdzili, że są ofiarami dyskryminacji w porównaniu z innymi mołdowskimi obywatelami mieszkającymi w Naddniestrzu. Nadniestrzanie nie zostali bowiem objęci nowymi zasadami wyborczymi z ustawy nr 273.
Dodatkowo swoje uwagi przedstawił Trybunałowi rząd rumuński, jako strona, zgodnie z art. 36 § 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i art. 44 § 1 (b) EKPC.
Wyczerpanie dróg apelacyjnych w Mołdowie
Odnosząc się do problemu wyczerpania krajowych dróg apelacyjnych, mołdawski rząd uznał, że Pan Tanase może złożyć wniosek do Rzecznika Praw Obywatelskich, który z kolei może odwołać się od Trybunału Konstytucyjnego w sprawie legalności ustawy.
Trybunał zauważył, że pan Tanase nie ma gwarancji co do skorzystania przez Rzecznika z prawa odwołania się do Trybunału Konstytucyjnego i odrzucił tym samym argument rządu.
Trybunał odnosząc się do podnoszonego przez rząd mołdawski zagadnienia potrzeby zagwarantowania lojalności państwu przez obywateli, podkreślił, że w demokracji, lojalność wobec państwa nie musi oznaczać, lojalność wobec obecnych rządów państwa lub w stosunku do konkretnej partii politycznej. Istnieją inne metody dostępne rząd Mołdowy do zapewnienia lojalności wobec narodu użytkowników, takie jak np. złożenie przysięgi. Środki te zostały przyjęte przez inne państwa europejskie.
Wyrok
Trybunał przypomniał, że w 2002 r. i 2003 r. parlament przyjął prawodawstwo, w którym zezwalał Mołdawianom na posiadanie podwójnego obywatelstwa. W tym czasie władze nie wiązały żadnych skutków z wyborem kolejnego obywatelstwa i jak się wydaje nie dostrzegały zagrożenia braku lojalności obywatelskiej ze strony tych, którzy wybrali kolejne oprócz mołdowskiego obywatelstwo.
Od 2003 roku, będąc zachęcanymi przez nowe przepisy, duża część społeczeństwa Mołdowy wystąpiła (skutecznie) o drugie obywatelstwo (Rosji, Ukrainy i Rumunii), mając uzasadnione oczekiwanie, że fakt ten nie wpłynie na zakres posiadanych przez nich praw politycznych.
Biorąc pod uwagę specyficzny kontekst wydarzeń politycznych w Republice Mołdowy (por. dalszą część rozważań), Trybunał nie uznał, aby motywy zmian z ustawy nr 273 mogły być uzasadnione, szczególnie zaś biorąc pod uwagę, że takie surowe ograniczenie zostało wprowadzone na około rok przed kolejnymi wyborami parlamentarnymi. Taka praktyka stoi w pełnej sprzeczności z zaleceniami Komisji Weneckiej w sprawie stabilności prawa i wiarygodność procedur wyborczych. W związku z tym Trybunał stwierdził, że metody stosowane przez mołdawski rząd do zapewnienia lojalność obywatelskiej wobec państwa za nieproporcjonalne a tym samym stwierdził naruszenie art. 3 z 1 Protokołu do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka.[5]
Trybunał zalecił rządowi korzystać z innych metod, aby zapewnić lojalność wobec państwa wybranych parlamentarzystów, takie jak wspominana już przysięga wykorzystywana w wielu państwach kontynentu.
Trybunał nie wypowiedział się w przedmiocie ewentualnych szkód moralnych, ponieważ skarżący nie zwrócili się o to w skardze. Trybunał orzekł jednogłośnie, że doszło do naruszenia artykułu 3 Protokołu nr 1 [Prawo do wolnych wyborów] do Konwencji w sprawie skargi pana Tanase oraz że nowe prawo wyborcze w Mołdawii naruszyło prawo skarżącego do kandydowania w wolnych wyborach.[6]
Komentarz do wyroku
Tło historyczno-społeczne i polityczne sprawy
Dla zrozumienia sprawy wypada zapoznać się z podstawowymi faktami politycznymi Republiki Mołdowy (Republica Moldova), która obok Białorusi jest uznawana za swego rodzaju „czarną dziurę” na politycznej mapie Europy.
Mołdowa (Mołdawia) jest eksklawą, położoną między Ukrainą i Rumunią, ze skomplikowaną sytuacją polityczną, społeczną i gospodarczą. Mając niekorzystne położenie geograficzne, wielkością przypominające polskie województwo (powierzchnia: 33,7 tys. km2) z ludnością 4,4 mln i znaczącą ilością mniejszości narodowych i etnicznych boryka się z silnym kryzysem polityczno-społecznym i gospodarczym.
Mołdawianie stanowią 65% ogółu ludności (wg spisu z 1989), Ukraińcy — 14%, Rosjanie — 13%. W skład Mołdowy wchodzi także autonomiczna Republika Gagauzja, gdzie używa się powszechnie języka rosyjskiego, choć sami Rosjanie stanowią niewielką część ludności tego obszaru. Rdzenną ludność Gagauzji (Gagauz Yeri) (ponad 80%) stanowią tureckojęzyczni prawosławni chrześcijanie. Oddzielną jednostką, która nie uznaje zwierzchnictwa Kiszyniowa jest tzw. Naddniestrze, czyli Mołdawska Republika Naddniestrza. Dodatkowo wciąż są silne więzy z Rumunią, łącznie z ponawianymi przez niektóre środowiska propozycjami zjednoczenia.
Republika Mołdowy jest niepodległa od 27 sierpnia 1991. Obecnie głową państwa jest prezydent (funkcję prezydenta Mołdawii pełni Vladimir Poronin - działacz Komunistycznej Partii Mołdawii). Prezydent jest wybierany w głosowaniu powszechnym na kadencję 5-letnią. Najwyższym organem władzy legislacyjnej jest jednoizbowy parlament z czteroletnią kadencją. Marian Lupu, także z partii komunistycznej, jest przewodniczącym parlamentu.
Władzę wykonawczą sprawuje rząd, na którego czele stoi premier powoływany przez parlament na wniosek prezydenta. Premierem Mołdowy od 2008 jest Zinaida Greczani, także z partii komunistycznej. Partia Komunistów pełni obecnie w Mołdawii funkcję partii rządzącej, zwyciężając w ostatnich dwóch wyborach parlamentarnych (w 2005 i w 2001 roku). Od 2001 roku partia ta przeprowadziła szereg zmian w ordynacji wyborczej do parlamentu, podnosząc sukcesywnie progi wyborcze dla koalicji i bloków wyborczych (aż do 12% w 2005 roku!).
Obecnie Komuniści piastują wszystkie najważniejsze funkcję w kraju. W ostatnich wyborach parlamentarnych które odbyły się w 2005 roku partia uzyskała 45,98% głosów poparcia oraz wprowadzając do parlamentu 56 przedstawicieli (na 101 mandatów w sumie). Osiągnięty przez komunistów wynik pozwolił partii na samodzielne rządzenie. Mandat obecnego Parlamentu wygasa w dniu 5 marca 2009. are Według ordynacji wyborczej kolejne wybory mają się odbyć w ciągu trzech miesięcy od wygaśnięcia mandatu obecnego Parlamentu, jednak dokładnej daty następnych wyborach jest nieznana w chwili przygotowywania glosy.
W 2005 roku mandaty w parlamencie zdobył także socjalliberalny blok wyborczy "Demokratyczna Mołdawia" z 34 miejscami oraz Ludowa Partia Chrześcijańsko-Demokratyczna (11 miejsc). We wcześniejszych wyborach, wobec progów wyborczych, mimo ordynacji proporcjonalnej, do parlamentu nie dostały się inne partie demokratyczne (liberałowie, nacjonaliści, socjalliberałowie), wciąż raczkujące i słabe w porównaniu z nieźle zorganizowanymi komunistami.
W latach 2000-2001 przez kraj przetoczyły się demonstracje młodzieży domagającej się reform w kraju, tj. m.in. zerwania z korupcją, mafijnymi układami, demokratycznych wyborów oraz rozpoczęcia rozmów na temat integracji politycznej z Unią Europejską i NATO. Manifestacje te zostały stłumione, część protestujących pociągnięta do odpowiedzialności karnej.
Naruszenie artykułu 3 z 1 Protokołu
Trybunał strasburski nie zajmował się zbyt często sprawami o naruszenie art. 3 Protokołu 1 do Konwencji. Jak dotąd we wcześniejszych sprawach doprecyzowywał, że art. 3 odnosi się wyłącznie do wyborów do ciał przedstawicielskich. Jednak pojęcie to nie jest jednorodne. O ile w państwach unitarnych (jak np. Polska czy Mołdowa) nie sprawia większego trudu odniesienie przepisu do narodowych legislatorów), tak w przypadku państw złożonych (federacjach czy państwach zregionalizowanych) sytuacja się komplikuje. Co więcej – w przypadku parlamentów dwuizbowych (np. w Wielkiej Brytanii) regulacja art. 3 dotyczy tylko tej izby, która jest wybierana w wyborach powszechnych (wyłączona została zatem Izba Lordów w Zjednoczonym Królestwie). W państwie federalnym art. 3 dotyczyć może parlamentów krajowych (landowych, etc).[7]
Trybunał doprecyzowywał znaczenie art. 3, wyłączając z zakresu zastosowania tego przepisu wobec tych ciał lokalnych, których uprawnienia prawodawcze wynikają z kompetencji powierzonych i określanych (delegacji) przez parlamenty narodowe czy ew. krajowe (np. w Niemczech). Wybory, o których mowa w treści powoływanego tu przepisu, nie są wyborami prezydenckimi.[8] Nie jest tez przedmiotem zainteresowania organizacja referendum.[9]
Jak podkreśla się w doktrynie, dla celów art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji, każdy system wyborczy należy oceniać z uwzględnieniem ewolucji politycznej przebiegającej w danym państwie. Wydaje się, że Trybunał zastosował taką drogę interpretacyjną w komentowanym orzeczeniu.[10]
O demokracji w państwach Rady Europy i mołdawskiej jej wersji
Funkcjonująca współcześnie we wszystkich państwach członkowskich UE demokracja parlamentarna, nie wchodząc w szczegóły tego rozległego tematu, jest klasyczną formą rządów demokracji pośredniej. Naród sprawuje władzę za pośrednictwem wybranych przez siebie reprezentantów działających w parlamencie. Nowoczesne i masowe państwa narodowe urzeczywistniają jedynie pośrednią formę demokracji. Dlatego mówi się o demokracji reprezentacyjnej. Wówczas organy wybierane są przez obywateli następnie wykonują w ich imieniu władzę, będąc gwarantem tych praw[11]. Właściwie każdy z powszechnych, współczesnych modeli organizacji opiera legitymizację władztwa państwowego o zasadę demokracji, a ta bazuje na zrębowej idei suwerenności i samodecydowania ludu[12].
Konstytucja Republiki Mołdowy z 1994 roku już w art. 1 ust. 3 stwierdza, że (…) Republika Mołdowy jest demokratycznym państwem prawa, w którym wartościami najwyższymi gwarantowanymi są godność człowieka, prawa i swobody ludzkie, nieskrępowany rozwój ludzkiej osobowości, sprawiedliwość i pluralizm polityczny”.
Zasada demokracji zdecydowanie jest wspólnym elementem konstytucji państw członkowskich europejskich, do których aspiruje także Mołdowa. I tak np. ustawa zasadnicza RFN mówi o demokratycznym i socjalnym państwie federalnym i o republikańskim, demokratycznym państwie prawa[13]. Konstytucja Republiki Czech z 1992 r. w Preambule uznaje to państwo za … demokratyczne, oparte o prawa człowieka i za część europejskich i światowych demokracji. Do demokracji, jako zasady państwa, odwołuje się cytowana tu konstytucja czeska także w artykułach dotyczących ustroju państwa (art. 1. i w art. 5). Zasada demokratycznego państwa znalazła się także w konstytucjach m.in.: Estonii (art. 6), Litwy w art. 1 (niezależna republika demokratyczna), bułgarskiej w art. 64 i 65.
Art. 2 konstytucji Mołdowy stanowi, że „władza państwowa należy do narodu Republiki Mołdowy, który ją sprawuje w sposób bezpośredni i poprzez swoje organa przedstawicielskie w sposób przewidziany w Konstytucji”.
Dodatkowo art. 4 zapowiada, że zasady konstytucyjne dotyczące praw i swobód (a więc m.in. praw wyborczych) są interpretowane i stosowane zgodnie z Powszechną Deklaracją Praw Człowieka, z paktami i traktatami, których stroną jest Republika Mołdowy. Mołdowa jest członkiem Rady Europy od 1995 roku (sic).
Wart podkreślenia jest fakt, że Republika Mołdowy, zgodnie z zapisem art. 10 ust 2 i 3 konstytucji, jest „(…) państwem wspólnym i niepodzielnym wszystkich jej obywateli.. państwo uznaje i gwarantuje prawo wszystkich obywateli do zachowania, rozwoju i wyrażania ich tożsamości etnicznej, kulturowej, językowej i religijnej”. Dopełnia tego art. 16 w ust. 2 wprowadzając do wartości konstytucyjnych zasadę równości obywateli Mołdowy bez względu na m.in. narodowość, pochodzenie etniczne, przynależność polityczną czy język. Kulminacyjne zaś znaczenie wśród regulacji konstytucyjnych zdaje się mięć art. 38 traktujący o prawe wyborczym biernym i czynnym.
W zasadzie we wszystkich porządkach konstytucyjnych państw Europy przewidziane są gwarancje wolnych wyborów do ciał przedstawicielskich jako warunek zachowania demokratycznych form władztwa[14]. Tak też w konstytucji Królestwa Danii (art. 38), przewidziane są wybory wolne, bezpośrednie, równe i tajne. W belgijskiej ustawie zasadniczej równe i powszechne gwarantuje art. 39 ust. 2. W Republice Irlandii konstytucja mówi o bezpośrednich i tajnych wyborach w art. 18. Podobnie jest we włoskiej, austriackiej i czeskiej (odpowiednio art. 58 konstytucji włoskiej, 26 austriackiej i 17 czeskiej). Także, jak wspominano, konstytucja mołdawska w art. 38 w 3 kolejnych ustępach tego artykułu zapowiada objawianie woli narodu w drodze wyborów wolnych, cyklicznych, posiadających charakter powszechny, równy, bezpośredni, tajny i niczym nie skrępowany.
Dodatkowo, w kontekście zakazu sprawowania przez osoby o podwójnym lub wielokrotnym obywatelstwie wynikającego z ustawy nr 273, znaczenie dla sprawy posiada regulacja Artykułu 39 mołdowskiej konstytucji [Prawo do udziału w administracji]. W ustępie (1) mowa jest, że „obywatele Mołdawii mają prawo do uczestniczenia w zarządzaniu sprawami publicznymi osobiście lub poprzez swoich przedstawicieli. Ustęp drugi gwarantuje każdemu obywatelowi dostęp, zgodnie z prawem, do zadań publicznych”.
Najbliższe wybory parlamentarne w Republice Mołdowy odbędą się wiosną 2009 roku. Wybory te mogą stać się dowodem ugruntowania się demokracji w Republice Mołdowy i jej zaangażowania we wspólnie uznawane wartości w Europie (w gronie tak Rady Europy, jak i Unii Europejskiej, do której aspiruje Mołdowa).
Jednak fakt tak licznych uwag zgłaszanych podczas ostatnich wyborów parlamentarnych w 2005 roku przez obserwatorów z ramienia OBWE/ODIHR i Komisji Weneckiej można żywić uzasadnione obawy co do demokratycznego charakteru wyborów. Obawy te wzmacnia sprawa Tanase i Chirtoacă v. Mołdawia w kontekście zmian ordynacji wyborczych łamiących m.in. Konwencję o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności mając na uwadze, że wspólne zalecenia dotyczące ewentualnych ulepszeń ordynacji wyborczej i organizacji biur wyborczych nie zostały do tej pory w pełni wykonane.
dr Robert Grzeszczak
[1] W pierwotnej wersji ustawy nr 273 zakres „zakazanych” stanowisk państwowych dla obywateli z podwójnym obywatelstwem był znacznie szerszy.
[2] Protokół dodatkowy do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzony w Paryżu 20 marca 1952 roku.
[3] Por. komentarz do 1 Protokołu w: M. A. Nowicki, Europejski Trybunał Praw Człowieka. Orzecznictwo., Tom II, Prawo do życia i inne prawa, Zakamycze 2002, s. 1441 i n.
[4] Por. Rezolucję Parlamentu Europejskiego w sprawie sytuacji w Mołdowie (Dz.U. C 91 E z 15.4.2004, str. 692) oraz projekty rezolucji w sprawie praw człowieka w Republice Mołdowy (projekt przedstawiony na posiedzeniu PE 15.03.2006) RC\606938PL.doc – projekt dostępny na www.europarl.europa.eu/sides/get
[5] Warto podkreślić, że art. 3 Protokołu nr 1 do Konwencji jest jedynym tak sformułowanym przepisem, że wynika z niego jednoznaczny obowiązek podjęcia określonych działań przez państwo stronę Konwencji, dzięki którym jednostka może korzystać z jednego z ważnych praw politycznych – wolnych wyborów. Inne klauzule z protokołów posługują się bowiem zwrotami, jak np. każdy ma prawo do …, nikt nie będzie … , etc.
[6] Komentarz do art. 3 por. rozważania w punkcie kolejnym glosy.
[7] Por. orzeczenie w sprawie Timke v. Niemcy z 11 maja 1995 roku, skarga nr 27311/95 czy sprawa Polacco i Garofalo v. Włochy z 15 września 1997 roku, skarga nr 23450/94. najciekawszym wyrokiem w tym zakresie wydaje się być sprawa dotycząca sposobu powoływania przedstawicieli Rady Flamandzkiej (uznanej za legislatywę) w sprawie Mothieu-Mohin i Clerfayt v. Królestwu Belgii z 2 marca 1987 roku, nr skargi 9267/81 oraz sprawa dotycząca anulowania wyborów do parlamentu wobec pięciu posłów, z powodu zajmowania przez nich przez okres ponad 3 miesięcy w ostatnich 3 latach poprzedzających wybory stanowisk publicznych niepozwalających im na kandydowanie do parlamentu: Gitonas i inni v. Grecja z 1 lipca 1997 roku.
[8] Decyzja Habsburg – Lotharingen v. Austria z 14 grudnia 1989 roku, nr skargi 15344/89.
[9] Decyzja X. v. Zjednoczone Królestwo z 3 października 1975 roku, skarga nr 7096/75.
[10] Por. M. A. Nowicki, Europejski Trybunał … op. cit., s. 1443.
[11] Niem. niem.: Körperschaften der Rechte fűr den Bűrger wahrnehmen, por. A. Reifferscheid, E. Böckel, F. Benseler, (Herg.), Lexikon des Rechts, Darmstad 1968, s. I/57 i I/58.
[12] Ph. A. Weber – Panariello, Nationale Parlamente in der Europäischen Union: Eine Rechtsvergleichende Studie zur Beteiligung nationaler Parlamente an der innerstaatlichen Willensbildung in Angelegenheiten der Europäischen Union im Vereinigten Königreich, Frankreich und der Bundesrepublik Deutschland, gdzie autor podkreśla: Das heute in Europa gängige Organisationsmodell zur Herstellung von Herrschaftslegitimation ist das der Demokratie. Es basiert auf der Grundidee der Souveränität und Selbstbestimmung des Volkes, Baden-Baden 1995, s. 194.
[13] Por. brzmienie art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 Ustawy Zasadniczej RFN.
[14] Szerzej por. K. Wójtowicz (red. nauk.), Zmiany konstytucyjne związane z członkostwem w Unii Europejskiej, Łódź 1998, s. 181 – 221.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
