Komentarz do dokumentu: Dirk Rüffert (Orzeczenia)
Autor: Maciej Wróblewski Data dodania: 2008-06-12 09:11:41
W komentowanym orzeczeniu ETS odniósł się do zgodności regulacji krajowych (a dokładnie jednego z krajów związkowych) dotyczących zamówień publicznych z art. 49 TWE ustanawiającym swobodę świadczenia usług oraz z dyrektywą 96/71 wydaną w celu realizacji tejże swobody. Jest to kolejne orzeczenie po sprawie Laval, w którym ETS rozważa sytuację pracowników przedsiębiorcy korzystającego ze swobody świadczenia usług, którzy wykonują swoją pracę na terytorium państwa odbiorcy usługi. Kluczowe znaczenie ma w tej sytuacji ustalenie, które regulacje prawa państwa przyjmującego mają zastosowanie do pracowników usługodawcy. Wspomnianą kwestię rozstrzyga dyrektywa 96/71. Jednakże jej zastosowanie wywołuje wiele wątpliwości wśród państw członkowskich, które są przedmiotem rozważań przez ETS między innymi w omawianym wyroku. Zakres swobody świadczenia usług ma fundamentalne znaczenie dla wspólnego rynku, dlatego też warto przeanalizować sprawę Rüffert i jej rozstrzygnięcie.
Stan faktyczny
Przedmiotowa sprawa dotyczy umowy o dzieło, którą kraj związkowy Niedersachsen zawarł ze spółką Objekt und Bauregie. Spółka została wyłoniona w drodze przetargu publicznego a przedmiotem umowy było wykonanie robót budowlanych. Umowa zawierała również zobowiązanie do przestrzegania zbiorowych układów pracy, w tym do wypłaty wynagrodzeń pracownikom w wysokości odpowiadającej co najmniej wynagrodzeniu obowiązującemu w miejscu wykonania zamówienia zgodnie ze wskazanym w załączniku do umowy układem zbiorowym. Zawarcie takiego postanowienia w umowie jest wymagane przez ustawę o udzielaniu zamówień publicznych kraju związkowego Niedersachsen (dalej: ustawa kraju związkowego). Ustawa ta zawierała również wymóg zawarcia w umowie uprawnienia zamawiającego do rozwiązania umowy na wypadek naruszenia zasad wynagradzania przez wykonawcę lub podwykonawcę. Objekt und Bauregie powierzyło realizację zamówienia polskiemu podwykonawcy, który zatrudniał przy budowie polskich pracowników. W trakcie budowy okazało się, że polski podwykonawca naruszył postanowienia umowy dotyczące wysokości wynagrodzeń, więc kraj związkowy Niedersachsen rozwiązał umowę. Spółka Objekt und Bauregie (a właściwie jej syndyk – Rüffert) wniosła powództwo do sądu krajowego, który skierował pytanie prejudycjalne do ETS o zgodność wspomnianych postanowień ustawy kraju związkowego z prawem wspólnotowym.
Wyrok ETS
ETS na początku swoich rozważań zajął się rozstrzygnięciem, czy wynagrodzenie wymagane od wykonawców, określone w ustawie kraju związkowego poprzez odesłanie do układów zbiorowych, spełnia kryteria uznania je za minimalną stawkę płacy w rozumieniu dyrektywy. W wypadku spełniania tych kryteriów usługodawca delegujący swoich pracowników do pracy w państwie usługobiorcy, musiałby się podporządkować tej regulacji. Kryteria, jakim powinno odpowiadać wynagrodzenie, aby uznać je za minimalną stawkę płacy dotyczą formy prawnej, w której są wprowadzane przez państwo członkowskie.
Dyrektywa przewiduje alternatywnie następujące rozwiązania:
1) przepis prawny, rozporządzenie lub przepis administracyjny
2) umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe które są przestrzegane przez wszystkie przedsiębiorstwa w danym obszarze geograficznym, zawodzie lub przemyśle
Natomiast w przypadku braku ustalenia płacy minimalnej w sposób określony w pkt 1) albo w braku systemu uznawania umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące jak w pkt 2), państwo, przy ustaleniu płacy minimalnej, może się oprzeć na:
- umowach zbiorowych lub orzeczeniach arbitrażowych, które są powszechnie stosowane do wszystkich podobnych przedsiębiorstw w danym obszarze geograficznym zawodzie lub przemyśle, i/lub
- umowach zbiorowych, które zostały zawarte przez najbardziej reprezentatywne w skali kraju organizacje przedstawicieli pracodawców i pracowników oraz są stosowane na całym terytorium kraju o ile ich zastosowanie w stosunku do usługodawców gwarantuje równość traktowania ETS ustalił, że wynagrodzenie przewidziane przez ustawę kraju związkowego nie spełnia wymogów z pkt 1) ponieważ przepis prawny samodzielnie nie ustanawia płacy minimalnej. Kryterium z pkt 2) również nie jest spełnione, ponieważ układ zbiorowy, do którego odsyła ustawa nie jest powszechnie obowiązujący.
Wynagrodzenie wymagane przez ustawę kraju związkowego nie spełnia również dalszych przesłanek przede wszystkim dlatego, że dalsze przesłanki są stosowane w braku systemu uznawania umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące a taki system w Niemczech istnieje. Trybunał uznał więc, że wynagrodzenie wymagane przez ustawę kraju związkowego nie jest płacą minimalną w rozumieniu dyrektywy. W konsekwencji ETS uznał, że wymóg aby usługodawca zapewnił swoim pracownikom płace wymagane przez ustawę kraju związkowego nie jest zgodny z dyrektywą 96/71 interpretowaną w świetle art. 49 TWE.
Komentarz
Moim zdaniem, największym problemem, przed którym stanął ETS rozstrzygając przedmiotową sprawę jest sposób i kierunek interpretacji dyrektywy 96/71. Dyrektywa ta nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 49 TWE, który ustanawia swobodę świadczenia usług, ponieważ jest ona aktem instrumentalnym w stosunku do tego przepisu i ma na celu jedynie konkretyzacje pewnych zagadnień związanych ze świadczeniem usług. Podstawowym celem swobód rynkowych obowiązujących w Unii Europejskiej, w tym swobody świadczenia usług, jest umożliwienie państwom wymiany dóbr i usług korzystnej dla wszystkich stron, które w niej uczestniczą. Po to żeby wszystkie strony mogły w jednakowym stopniu czerpać korzyści z handlu międzynarodowego niezbędne jest zniesienie ograniczeń w wymianie dóbr i usług, tylko wtedy bowiem przedsiębiorcy będą mogli konkurować ze sobą na jednakowych warunkach.
Teoria handlu międzynarodowego autorstwa Heckschera - Ohlina (Adam Budnikowski „Międzynarodowe Stosunki Gospodarcze”, PWE Warszawa 2006 str. 86) wyjaśnia powstawanie powiązań handlowych i specjalizacji między państwami w następujący sposób: Kraj będzie się specjalizował w produkcji i eksporcie tych towarów (usług), których wytworzenie wymaga relatywnie dużo czynnika produkcji w danym kraju względnie obfitego, a importował te towary (usługi), których wytworzenie wymaga relatywnie dużo czynnika produkcji w danym kraju względnie rzadkiego. Stosując teorię Heckschera - Ohlina do omawianej sprawy, czyli do Polski i Niemiec trzeba przyjąć, że Polska jest krajem względnie bardziej zasobnym w czynnik pracy a Niemcy w czynnik kapitału. Tak więc, przynajmniej przez jakiś jeszcze okres czasu, to Polska będzie eksporterem towarów lub usług wymagających względnie więcej pracy i na tym właśnie polega jej przewaga komparatywna w handlu, dzięki której może czerpać korzyści z wymiany międzynarodowej.
W omawianej sprawie odniesienie przez polskiego wykonawcę korzyści z handlu jest uwarunkowane istnieniem niezakłóconej swobody świadczenia usług. Właśnie z tego punktu widzenia trzeba interpretować wszystkie swobody rynkowe jak również akty prawne wydane w celu ich realizacji. Tylko taka interpretacja pozostaje w zgodzie celami Wspólnoty wyrażonymi w art. 2 TWE. W związku z powyższym, postanowienia dyrektywy 96/71 powinny być interpretowane w taki sposób, aby zakres regulacji państwa odbiorcy usługi, jakiemu mają być poddani delegowani pracownicy był jak najmniejszy. Przemawia za tym zarówno przedstawione uzasadnienie ekonomiczne jak i odrębność swobody świadczenia usług i towarzyszącej jej delegacji pracowników (gdzie praca jest wykonywana jedynie tymczasowo) od swobody przepływu pracowników (gdzie mamy do czynienia ze stałym wykonywaniem pracy).
Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z motywami dyrektywy: „Przepisy prawne państw członkowskich powinny być koordynowane w taki sposób, aby określały jądro przepisów bezwzględnie obowiązujących dla ochrony minimalnej”. Ponadto dyrektywa wyraźnie mówi o minimalnej stawce płacy a nie o stawce miejscowej („w miejscu realizacji zamówienia”) czy przeciętnej. Potwierdzają to przytoczone wyżej szczegółowe regulacje, które wymagają, aby stawka płacy była powszechnie stosowana (czy jako wprowadzona ustawowo czy przez powszechny układ zbiorowy). Wprowadzenie uregulowań takich jak w ustawie kraju związkowego „prowadzi do tego, że przedsiębiorstwa tracą swoją przewagę konkurencyjną opartą na niższych kosztach wynagrodzeń” jak słusznie zauważył sąd krajowy. Warto zauważyć, że już w ogóle samo zastosowanie stawki minimalnej obowiązującej w państwie odbiorcy usługi pozbawia część przedsiębiorców zagranicznych przewagi komparatywnej.
Trafna jest również dokonana przez ETS interpretacja art. 3 ust. 7 dyrektywy, który przewiduje możliwość stosowania korzystniejszych dla pracowników warunków zatrudnienia. Celem dyrektywy jest bowiem wprowadzenie minimalnych standardów ochrony i jak najmniejsze ograniczenie swobody świadczenia usług a nie dopuszczenie do powstania chronionych, lokalnych rynków pracy. Poza tym, jak słusznie zauważył ETS, odmienna wykładnia pozbawiłaby dyrektywę skuteczności.
Błędna wydaje się więc argumentacja uzasadniająca wprowadzenie przedmiotowej regulacji względami ochrony pracowników. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że argument ten jest używany w odniesieniu do pracowników delegowanych a nie pracowników zatrudnionych w państwie odbiorcy usługi. Powoływanie tego argumentu dla ochrony pracowników krajowych przeczyłoby samej istocie swobód i wolnej konkurencji. W związku z tym trzeba zauważyć, że uzasadnianie stawki płacy określonej tak jak w ustawie kraju związkowego bądź jakiejkolwiek innej stawki minimalnej płacy względami ochrony pracowników nie jest słuszne.
Po pierwsze dlatego, że przy porównywaniu sytuacji pracowników delegowanych właściwym punktem odniesienia są warunki pracy i życia w państwie z którego pochodzi przedsiębiorca delegujący, a nie w państwie odbiorcy usługi. Przemawia za tym to, że delegacja ma miejsce w ramach stosunku pracy ukształtowanego prawem państwa przedsiębiorcy wysyłającego pracownika. W tym państwie ten pracownik, co do zasady, wykonuje prace i podlega ochronie przewidzianej przez tamtejsze prawo pracy (również podczas delegacji). Nie widzę jakichkolwiek powodów związanych z ochroną pracowników, które pozwalają pracownikowi wykonywać przed i po delegacji pracę na warunkach kraju wysyłającego a jednocześnie uniemożliwiają mu wykonywanie tej samej pracy na tych samych warunkach podczas delegacji. Zwłaszcza, że we wszystkich krajach Unii Europejskiej praca jest chroniona. Oczywiście standard tej ochrony jest wyższy w krajach „starej” Unii a niższy w państwach nowoprzyjętych, które nie mogą na razie sobie pozwolić na ustanowienie wyższych standardów. Powyższa sytuacja jednak nie może być przyczyną ochrony rynków pracy przez państwa „starej” Unii.
Ponadto warto zwrócić uwagę, że motywy ustawy kraju związkowego wskazują wprost na jej protekcyjny charakter: „Ustawa przeciwdziała zniekształceniom konkurencji, które powstają w dziedzinie budownictwa oraz publicznego przewozu osób wskutek zatrudniania pracowników o niskim wynagrodzeniu”. Wbrew ustawie ciężko się zgodzić z tym, że ujednolicenie wynagrodzeń sprzyja konkurencji. Podsumowując uważam, że stanowisko ETS wyrażone w omawianym orzeczeniu jest słuszne, zgodne z dyrektywą 96/71 i pozwala na skuteczną realizację swobody świadczenia usług.
Maciej Wróblewski, student Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
Stan faktyczny
Przedmiotowa sprawa dotyczy umowy o dzieło, którą kraj związkowy Niedersachsen zawarł ze spółką Objekt und Bauregie. Spółka została wyłoniona w drodze przetargu publicznego a przedmiotem umowy było wykonanie robót budowlanych. Umowa zawierała również zobowiązanie do przestrzegania zbiorowych układów pracy, w tym do wypłaty wynagrodzeń pracownikom w wysokości odpowiadającej co najmniej wynagrodzeniu obowiązującemu w miejscu wykonania zamówienia zgodnie ze wskazanym w załączniku do umowy układem zbiorowym. Zawarcie takiego postanowienia w umowie jest wymagane przez ustawę o udzielaniu zamówień publicznych kraju związkowego Niedersachsen (dalej: ustawa kraju związkowego). Ustawa ta zawierała również wymóg zawarcia w umowie uprawnienia zamawiającego do rozwiązania umowy na wypadek naruszenia zasad wynagradzania przez wykonawcę lub podwykonawcę. Objekt und Bauregie powierzyło realizację zamówienia polskiemu podwykonawcy, który zatrudniał przy budowie polskich pracowników. W trakcie budowy okazało się, że polski podwykonawca naruszył postanowienia umowy dotyczące wysokości wynagrodzeń, więc kraj związkowy Niedersachsen rozwiązał umowę. Spółka Objekt und Bauregie (a właściwie jej syndyk – Rüffert) wniosła powództwo do sądu krajowego, który skierował pytanie prejudycjalne do ETS o zgodność wspomnianych postanowień ustawy kraju związkowego z prawem wspólnotowym.
Wyrok ETS
ETS na początku swoich rozważań zajął się rozstrzygnięciem, czy wynagrodzenie wymagane od wykonawców, określone w ustawie kraju związkowego poprzez odesłanie do układów zbiorowych, spełnia kryteria uznania je za minimalną stawkę płacy w rozumieniu dyrektywy. W wypadku spełniania tych kryteriów usługodawca delegujący swoich pracowników do pracy w państwie usługobiorcy, musiałby się podporządkować tej regulacji. Kryteria, jakim powinno odpowiadać wynagrodzenie, aby uznać je za minimalną stawkę płacy dotyczą formy prawnej, w której są wprowadzane przez państwo członkowskie.
Dyrektywa przewiduje alternatywnie następujące rozwiązania:
1) przepis prawny, rozporządzenie lub przepis administracyjny
2) umowy zbiorowe lub orzeczenia arbitrażowe które są przestrzegane przez wszystkie przedsiębiorstwa w danym obszarze geograficznym, zawodzie lub przemyśle
Natomiast w przypadku braku ustalenia płacy minimalnej w sposób określony w pkt 1) albo w braku systemu uznawania umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące jak w pkt 2), państwo, przy ustaleniu płacy minimalnej, może się oprzeć na:
- umowach zbiorowych lub orzeczeniach arbitrażowych, które są powszechnie stosowane do wszystkich podobnych przedsiębiorstw w danym obszarze geograficznym zawodzie lub przemyśle, i/lub
- umowach zbiorowych, które zostały zawarte przez najbardziej reprezentatywne w skali kraju organizacje przedstawicieli pracodawców i pracowników oraz są stosowane na całym terytorium kraju o ile ich zastosowanie w stosunku do usługodawców gwarantuje równość traktowania ETS ustalił, że wynagrodzenie przewidziane przez ustawę kraju związkowego nie spełnia wymogów z pkt 1) ponieważ przepis prawny samodzielnie nie ustanawia płacy minimalnej. Kryterium z pkt 2) również nie jest spełnione, ponieważ układ zbiorowy, do którego odsyła ustawa nie jest powszechnie obowiązujący.
Wynagrodzenie wymagane przez ustawę kraju związkowego nie spełnia również dalszych przesłanek przede wszystkim dlatego, że dalsze przesłanki są stosowane w braku systemu uznawania umów zbiorowych za powszechnie obowiązujące a taki system w Niemczech istnieje. Trybunał uznał więc, że wynagrodzenie wymagane przez ustawę kraju związkowego nie jest płacą minimalną w rozumieniu dyrektywy. W konsekwencji ETS uznał, że wymóg aby usługodawca zapewnił swoim pracownikom płace wymagane przez ustawę kraju związkowego nie jest zgodny z dyrektywą 96/71 interpretowaną w świetle art. 49 TWE.
Komentarz
Moim zdaniem, największym problemem, przed którym stanął ETS rozstrzygając przedmiotową sprawę jest sposób i kierunek interpretacji dyrektywy 96/71. Dyrektywa ta nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 49 TWE, który ustanawia swobodę świadczenia usług, ponieważ jest ona aktem instrumentalnym w stosunku do tego przepisu i ma na celu jedynie konkretyzacje pewnych zagadnień związanych ze świadczeniem usług. Podstawowym celem swobód rynkowych obowiązujących w Unii Europejskiej, w tym swobody świadczenia usług, jest umożliwienie państwom wymiany dóbr i usług korzystnej dla wszystkich stron, które w niej uczestniczą. Po to żeby wszystkie strony mogły w jednakowym stopniu czerpać korzyści z handlu międzynarodowego niezbędne jest zniesienie ograniczeń w wymianie dóbr i usług, tylko wtedy bowiem przedsiębiorcy będą mogli konkurować ze sobą na jednakowych warunkach.
Teoria handlu międzynarodowego autorstwa Heckschera - Ohlina (Adam Budnikowski „Międzynarodowe Stosunki Gospodarcze”, PWE Warszawa 2006 str. 86) wyjaśnia powstawanie powiązań handlowych i specjalizacji między państwami w następujący sposób: Kraj będzie się specjalizował w produkcji i eksporcie tych towarów (usług), których wytworzenie wymaga relatywnie dużo czynnika produkcji w danym kraju względnie obfitego, a importował te towary (usługi), których wytworzenie wymaga relatywnie dużo czynnika produkcji w danym kraju względnie rzadkiego. Stosując teorię Heckschera - Ohlina do omawianej sprawy, czyli do Polski i Niemiec trzeba przyjąć, że Polska jest krajem względnie bardziej zasobnym w czynnik pracy a Niemcy w czynnik kapitału. Tak więc, przynajmniej przez jakiś jeszcze okres czasu, to Polska będzie eksporterem towarów lub usług wymagających względnie więcej pracy i na tym właśnie polega jej przewaga komparatywna w handlu, dzięki której może czerpać korzyści z wymiany międzynarodowej.
W omawianej sprawie odniesienie przez polskiego wykonawcę korzyści z handlu jest uwarunkowane istnieniem niezakłóconej swobody świadczenia usług. Właśnie z tego punktu widzenia trzeba interpretować wszystkie swobody rynkowe jak również akty prawne wydane w celu ich realizacji. Tylko taka interpretacja pozostaje w zgodzie celami Wspólnoty wyrażonymi w art. 2 TWE. W związku z powyższym, postanowienia dyrektywy 96/71 powinny być interpretowane w taki sposób, aby zakres regulacji państwa odbiorcy usługi, jakiemu mają być poddani delegowani pracownicy był jak najmniejszy. Przemawia za tym zarówno przedstawione uzasadnienie ekonomiczne jak i odrębność swobody świadczenia usług i towarzyszącej jej delegacji pracowników (gdzie praca jest wykonywana jedynie tymczasowo) od swobody przepływu pracowników (gdzie mamy do czynienia ze stałym wykonywaniem pracy).
Taka wykładnia pozostaje również w zgodzie z motywami dyrektywy: „Przepisy prawne państw członkowskich powinny być koordynowane w taki sposób, aby określały jądro przepisów bezwzględnie obowiązujących dla ochrony minimalnej”. Ponadto dyrektywa wyraźnie mówi o minimalnej stawce płacy a nie o stawce miejscowej („w miejscu realizacji zamówienia”) czy przeciętnej. Potwierdzają to przytoczone wyżej szczegółowe regulacje, które wymagają, aby stawka płacy była powszechnie stosowana (czy jako wprowadzona ustawowo czy przez powszechny układ zbiorowy). Wprowadzenie uregulowań takich jak w ustawie kraju związkowego „prowadzi do tego, że przedsiębiorstwa tracą swoją przewagę konkurencyjną opartą na niższych kosztach wynagrodzeń” jak słusznie zauważył sąd krajowy. Warto zauważyć, że już w ogóle samo zastosowanie stawki minimalnej obowiązującej w państwie odbiorcy usługi pozbawia część przedsiębiorców zagranicznych przewagi komparatywnej.
Trafna jest również dokonana przez ETS interpretacja art. 3 ust. 7 dyrektywy, który przewiduje możliwość stosowania korzystniejszych dla pracowników warunków zatrudnienia. Celem dyrektywy jest bowiem wprowadzenie minimalnych standardów ochrony i jak najmniejsze ograniczenie swobody świadczenia usług a nie dopuszczenie do powstania chronionych, lokalnych rynków pracy. Poza tym, jak słusznie zauważył ETS, odmienna wykładnia pozbawiłaby dyrektywę skuteczności.
Błędna wydaje się więc argumentacja uzasadniająca wprowadzenie przedmiotowej regulacji względami ochrony pracowników. Przede wszystkim trzeba podkreślić, że argument ten jest używany w odniesieniu do pracowników delegowanych a nie pracowników zatrudnionych w państwie odbiorcy usługi. Powoływanie tego argumentu dla ochrony pracowników krajowych przeczyłoby samej istocie swobód i wolnej konkurencji. W związku z tym trzeba zauważyć, że uzasadnianie stawki płacy określonej tak jak w ustawie kraju związkowego bądź jakiejkolwiek innej stawki minimalnej płacy względami ochrony pracowników nie jest słuszne.
Po pierwsze dlatego, że przy porównywaniu sytuacji pracowników delegowanych właściwym punktem odniesienia są warunki pracy i życia w państwie z którego pochodzi przedsiębiorca delegujący, a nie w państwie odbiorcy usługi. Przemawia za tym to, że delegacja ma miejsce w ramach stosunku pracy ukształtowanego prawem państwa przedsiębiorcy wysyłającego pracownika. W tym państwie ten pracownik, co do zasady, wykonuje prace i podlega ochronie przewidzianej przez tamtejsze prawo pracy (również podczas delegacji). Nie widzę jakichkolwiek powodów związanych z ochroną pracowników, które pozwalają pracownikowi wykonywać przed i po delegacji pracę na warunkach kraju wysyłającego a jednocześnie uniemożliwiają mu wykonywanie tej samej pracy na tych samych warunkach podczas delegacji. Zwłaszcza, że we wszystkich krajach Unii Europejskiej praca jest chroniona. Oczywiście standard tej ochrony jest wyższy w krajach „starej” Unii a niższy w państwach nowoprzyjętych, które nie mogą na razie sobie pozwolić na ustanowienie wyższych standardów. Powyższa sytuacja jednak nie może być przyczyną ochrony rynków pracy przez państwa „starej” Unii.
Ponadto warto zwrócić uwagę, że motywy ustawy kraju związkowego wskazują wprost na jej protekcyjny charakter: „Ustawa przeciwdziała zniekształceniom konkurencji, które powstają w dziedzinie budownictwa oraz publicznego przewozu osób wskutek zatrudniania pracowników o niskim wynagrodzeniu”. Wbrew ustawie ciężko się zgodzić z tym, że ujednolicenie wynagrodzeń sprzyja konkurencji. Podsumowując uważam, że stanowisko ETS wyrażone w omawianym orzeczeniu jest słuszne, zgodne z dyrektywą 96/71 i pozwala na skuteczną realizację swobody świadczenia usług.
Maciej Wróblewski, student Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
