Komentarz do dokumentu: Łuczak (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-06-04 02:08:53
Dostęp do świadczeń społecznych jest jednym z mniej znanych i opisanych wątków orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej jako ETPC) w sprawach na tle naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Wyrok w sprawie Łuczak przeciwko Polsce pozwala bliżej przyjrzeć się orzecznictwu z tego zakresu, szczególnie w kontekście dyskryminacji w dostępie do świadczeń.
Okoliczności sprawy
Skarżący Richard Łuczak jest obywatelem Francji pochodzenia polskiego. Od 1984 r. mieszkał i pracował w Polsce podlegając z tytułu zatrudnienia systemowi ubezpieczenia społecznego. W 1997 r. zakończył pracę, kupił gospodarstwo rolne na wsi i postanowił utrzymywać się z działalności rolniczej. W związku z tym, wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o objęcie go systemem rolniczego ubezpieczenia społecznego regulowanego ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm., dalej jako Ustawa).
KRUS oddalił jednak wniosek skarżącego, ponieważ zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy, systemowi rolniczego ubezpieczenia społecznego podlegać mogli wyłącznie obywatele polscy. W rezultacie, skarżący został pozbawiony możliwości uzyskania ochrony ubezpieczeniem emerytalno-rentowym czy chorobowym.
Skarżący podejmował jeszcze próby zmiany niekorzystnego rozstrzygnięcia na drodze sądowej. W toku postępowań podnosił m.in., że od ponad 18 lat stale mieszka w Polsce. Ponadto, podkreślał swoje polskie pochodzenie. Nie przyniosło to jednak zmiany decyzji, która opierała się na wyraźnych podstawach ustawowych. Po kilku latach skarżący przeniósł się w związku z tym do Holandii.
Niekorzystne przepisy zmieniły się dopiero w następstwie wejscia Polski do Unii Europejskiej. Obecnie, oprócz obywateli polskich, ustawa obejmuje ubezpieczeniem także rolników, którzy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospoli- tej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, lub są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Ustawy).
Rozstrzygnięcie Trybunału
W sprawie skarżącego Trybunał dopatrzył się naruszenia art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej w dostępie do systemu ubezpieczenia społecznego rolników. Przypomnieć należy, że art. 14 Konwencji nakłada na Państwa-Strony obowiązek wolnego od dyskryminacji traktowania swych obywateli w zakresie korzystania z praw i wolności gwarantowanych Konwencją.
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa ETPC, obowiązek ten zostaje naruszony, gdy Państwo bez racjonalnego uzasadnienia odmiennie traktuje obywateli znajdujących się w analogicznych sytuacjach (Orzeczenie ETPC z 6 kwietnia 2000 r. w sprawie Thlimmenos przeciwko Grecji, skarga nr 34369/97, pkt 44). Do takiej sytuacji dochodzi wówczas, gdy dana regulacja nie służy realizacji uzasadnionego celu i nie zachowuje rozsądnej proporcji między celem a środkami zmierzającymi do jego realizacji (Wyrok ETPC z 19 lipca 2005 r. w sprawie P.H. przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 6638/03, pkt 26).
Z kolei art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji gwarantuje każdej osobie fizycznej i prawnej prawo do poszanowania mienia. Dalej przepis ten stanowi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Jednakże, postanowienia te nie naruszają w żaden sposób prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Zakres dopuszczalnej ingerencji Państwa w prawo do poszanowania mienia doprecyzował ETPC w bogatym orzecznictwie dotyczących art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Przede wszystkim, Trybunał wskazał, że w przypadku ingerencji w wykonywanie prawa własności należy zbadać, czy zachowuje ona niezbędną równowagę między interesem ogólnym a koniecznością ochrony praw jednostek (Orzeczenie ETPC z 22 stycznia 2004 r. w sprawie Jahn i inni przeciwko Niemcom, skarga nr 46720/99, pkt 93). Co więcej, według ETPC wszelka ingerencja w korzystanie z prawa określone w art. 1 Protokołu Nr 1 musi przebiegać w zgodzie z zasadą proporcjonalności (Orzeczenie ETPC z 21 lutego 2000 r. w sprawie Hakansson i Sturesson przeciwko Szwecji, skarga nr 11855/85, pkt 51). Wymóg proporcjonalności nie zostaje zachowany, gdy dochodzi do nałożenia na dany podmiot indywidualnych i nadmiernych obciążeń (Orzeczenie ETPC z 8 lipca 1986 r. w sprawie Lithgow i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 9006/80, pkt 120).
Odnosząc powyższe zasady do omawianej sprawy, Trybunał sformułował następujące wnioski:
1. Polskie władze odmówiły skarżącemu dostępu do systemu ubezpieczenia społecznego rolników wyłącznie w oparciu o kryterium obywatelstwa. Spełniał on wszystkie pozostałe warunki zakwalifikowania do systemu ubezpieczenia społecznego. Co więcej, będąc jeszcze pracownikiem i uiszczając składki i podatki, wspierał system rolniczego ubezpieczenia społecznego.
2. Ponadto, Trybunał podkreślił, że polskie władze nie były w stanie uzasadnić dyskryminującego charakteru polskiego ustawodawstwa. W szczególności, nie wskazał, jakie przesłanki interesu publicznego i cele polityki społeczno-gospodarczej państwa przemawiały za róznicowaniem statusu rolników posiadających obywatelstwo polskie i będących obywatelem państw obcych.
3. Na zakończenie Trybunał odrzucił argumentację, że rozszerzenie systemu ubezpieczeniowego na osoby znajdujące się w sytuacji analogicznej do skarżącego naraziłoby państwo na poważne wydatki. W tym kontekście ETPC przypomniał, że opisane wyżej zmiany spowodowane wejściem do Unii Europejskiej, nie spowodowałyby zwiększenia wydatków budżetowych na system rolniczego ubezpieczenia społecznego.
W konsekwencji, skarżącemu przyznano kwotę 5 tys. euro jako odszkodawanie i zadośćuczynienie z tytułu naruszenia Konwencji.
Komentarz
Komentowany wyrok prezentuje interesujący punkt widzenia Trybunału na zakres prawa do poszanowania mienia, gwarantowanego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Pokazuje bowiem, że przepis ten odnosi się nie tylko klasycznie postrzeganego prawa własności utożsamianego z własnością nieruchomości bądź określonych przedmiotów. Jego zastosowanie może również sięgać ochrony uprawnień w ramach systemu ubezpieczeń społecznych.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie nie tylko w omówionym wyroku, ale także innych orzeczeniach ETPC, a wcześniej także Europejskiej Komisji Praw Człowieka (EKPC). W sprawie X. przeciwko Austrii, EKPC wyraźnie zasygnalizowała, że art. 1 Protokołu Nr 1 gwarantuje osobom, które płacą składki w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, prawo do czerpania korzyści z tego systemu (Decyzja EKPC z 6 lipca 1977 r. w sprawie X. przeciwko Austrii, skarga nr 7624/76, pkt 30).
Pogląd wyrażony przez EKPC znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie ETPC. W sprawie Wessels-Bergervoet przeciwko Holandii, Trybunał zajmował się dyskryminującymi zasadami naliczania wysokości emerytur (Orzeczenie ETPC z 4 czerwca 2002 r. w sprawie Wessels-Bergervoet przeciwko Holandii, skarga nr 34462/97), stwierdzając naruszenie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.
Z kolei w sprawie Skórkiewicz przeciwko Polsce (Decyzja ETPC z 1 czerwca 1999 r. w sprawie Skórkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 39860/98), ETPC rozważał kwestię pozbawienia prawa do specjalnego świadczenia dla weteranów. Mimo braku naruszenia Konwencji, Trybunał nie zakwestionował objęcia świadczeń z systemu ubezpieczenia społecznego prawem zagwarantowanym w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.
Ponadto, istotne wnioski płyną z orzeczenia ETPC w sprawie Gaygusuz przeciwko Austrii dotyczącego odmowy przyznania specjalnego świadczenia przysługującego w nagłej potrzebie (Antrag auf Gewährung eines Pensionsvorschusses in Form der Notstandshilfe). Świadczenie to, w myśl prawa austriackiego miało charakter zaliczki na poczet przyszłej emerytury i było wypłacane na wniosek w przypadku znalezienia w trudnej sytuacji finansowej (emergency assistance). Przysługiwało dopiero po zakończeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. ETPC expressis verbis uznał prawo do tego rodzaju świadczeń jako objęte regulacją art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji (Orzeczenie ETPC z 6 września 1996 r. w sprawie Gaygusuz przeciwko Austrii, skarga nr 17371/90, pkt 41).
Ogólnie biorąc, w świetle poglądów Trybunału, art. 1 Protokołu Nr 1 zapewnia ochronę praw wynikających z ponoszenia ciężaru składek na system ubezpieczeń społecznych (Decyzja ETPC z 15 czerwca 1999 r. w sprawie Domalewski przeciwko Polsce, skarga nr 34610/97), a jak wynika z omówionego wyroku pozwala również domagać się niedyskryminujących zasad dostępu do systemu świadczeń społecznych.
Dawid Sześciło
Okoliczności sprawy
Skarżący Richard Łuczak jest obywatelem Francji pochodzenia polskiego. Od 1984 r. mieszkał i pracował w Polsce podlegając z tytułu zatrudnienia systemowi ubezpieczenia społecznego. W 1997 r. zakończył pracę, kupił gospodarstwo rolne na wsi i postanowił utrzymywać się z działalności rolniczej. W związku z tym, wystąpił do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) o objęcie go systemem rolniczego ubezpieczenia społecznego regulowanego ustawą z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jednolity: Dz.U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 z późn. zm., dalej jako Ustawa).
KRUS oddalił jednak wniosek skarżącego, ponieważ zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy, systemowi rolniczego ubezpieczenia społecznego podlegać mogli wyłącznie obywatele polscy. W rezultacie, skarżący został pozbawiony możliwości uzyskania ochrony ubezpieczeniem emerytalno-rentowym czy chorobowym.
Skarżący podejmował jeszcze próby zmiany niekorzystnego rozstrzygnięcia na drodze sądowej. W toku postępowań podnosił m.in., że od ponad 18 lat stale mieszka w Polsce. Ponadto, podkreślał swoje polskie pochodzenie. Nie przyniosło to jednak zmiany decyzji, która opierała się na wyraźnych podstawach ustawowych. Po kilku latach skarżący przeniósł się w związku z tym do Holandii.
Niekorzystne przepisy zmieniły się dopiero w następstwie wejscia Polski do Unii Europejskiej. Obecnie, oprócz obywateli polskich, ustawa obejmuje ubezpieczeniem także rolników, którzy przebywają na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy, zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony, zezwolenia na osiedlenie się, zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Wspólnot Europejskich, zgody na pobyt tolerowany lub w związku z uzyskaniem w Rzeczypospoli- tej Polskiej statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej, lub są obywatelami państw członkowskich Unii Europejskiej, Konfederacji Szwajcarskiej lub państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym (art. 1 ust. 1 pkt 2 i 3 Ustawy).
Rozstrzygnięcie Trybunału
W sprawie skarżącego Trybunał dopatrzył się naruszenia art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej w dostępie do systemu ubezpieczenia społecznego rolników. Przypomnieć należy, że art. 14 Konwencji nakłada na Państwa-Strony obowiązek wolnego od dyskryminacji traktowania swych obywateli w zakresie korzystania z praw i wolności gwarantowanych Konwencją.
Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa ETPC, obowiązek ten zostaje naruszony, gdy Państwo bez racjonalnego uzasadnienia odmiennie traktuje obywateli znajdujących się w analogicznych sytuacjach (Orzeczenie ETPC z 6 kwietnia 2000 r. w sprawie Thlimmenos przeciwko Grecji, skarga nr 34369/97, pkt 44). Do takiej sytuacji dochodzi wówczas, gdy dana regulacja nie służy realizacji uzasadnionego celu i nie zachowuje rozsądnej proporcji między celem a środkami zmierzającymi do jego realizacji (Wyrok ETPC z 19 lipca 2005 r. w sprawie P.H. przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 6638/03, pkt 26).
Z kolei art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji gwarantuje każdej osobie fizycznej i prawnej prawo do poszanowania mienia. Dalej przepis ten stanowi, że nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z podstawowymi zasadami prawa międzynarodowego. Jednakże, postanowienia te nie naruszają w żaden sposób prawa Państwa do wydawania takich ustaw, jakie uzna za konieczne dla uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zapewnienia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych.
Zakres dopuszczalnej ingerencji Państwa w prawo do poszanowania mienia doprecyzował ETPC w bogatym orzecznictwie dotyczących art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji. Przede wszystkim, Trybunał wskazał, że w przypadku ingerencji w wykonywanie prawa własności należy zbadać, czy zachowuje ona niezbędną równowagę między interesem ogólnym a koniecznością ochrony praw jednostek (Orzeczenie ETPC z 22 stycznia 2004 r. w sprawie Jahn i inni przeciwko Niemcom, skarga nr 46720/99, pkt 93). Co więcej, według ETPC wszelka ingerencja w korzystanie z prawa określone w art. 1 Protokołu Nr 1 musi przebiegać w zgodzie z zasadą proporcjonalności (Orzeczenie ETPC z 21 lutego 2000 r. w sprawie Hakansson i Sturesson przeciwko Szwecji, skarga nr 11855/85, pkt 51). Wymóg proporcjonalności nie zostaje zachowany, gdy dochodzi do nałożenia na dany podmiot indywidualnych i nadmiernych obciążeń (Orzeczenie ETPC z 8 lipca 1986 r. w sprawie Lithgow i inni przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 9006/80, pkt 120).
Odnosząc powyższe zasady do omawianej sprawy, Trybunał sformułował następujące wnioski:
1. Polskie władze odmówiły skarżącemu dostępu do systemu ubezpieczenia społecznego rolników wyłącznie w oparciu o kryterium obywatelstwa. Spełniał on wszystkie pozostałe warunki zakwalifikowania do systemu ubezpieczenia społecznego. Co więcej, będąc jeszcze pracownikiem i uiszczając składki i podatki, wspierał system rolniczego ubezpieczenia społecznego.
2. Ponadto, Trybunał podkreślił, że polskie władze nie były w stanie uzasadnić dyskryminującego charakteru polskiego ustawodawstwa. W szczególności, nie wskazał, jakie przesłanki interesu publicznego i cele polityki społeczno-gospodarczej państwa przemawiały za róznicowaniem statusu rolników posiadających obywatelstwo polskie i będących obywatelem państw obcych.
3. Na zakończenie Trybunał odrzucił argumentację, że rozszerzenie systemu ubezpieczeniowego na osoby znajdujące się w sytuacji analogicznej do skarżącego naraziłoby państwo na poważne wydatki. W tym kontekście ETPC przypomniał, że opisane wyżej zmiany spowodowane wejściem do Unii Europejskiej, nie spowodowałyby zwiększenia wydatków budżetowych na system rolniczego ubezpieczenia społecznego.
W konsekwencji, skarżącemu przyznano kwotę 5 tys. euro jako odszkodawanie i zadośćuczynienie z tytułu naruszenia Konwencji.
Komentarz
Komentowany wyrok prezentuje interesujący punkt widzenia Trybunału na zakres prawa do poszanowania mienia, gwarantowanego art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji. Pokazuje bowiem, że przepis ten odnosi się nie tylko klasycznie postrzeganego prawa własności utożsamianego z własnością nieruchomości bądź określonych przedmiotów. Jego zastosowanie może również sięgać ochrony uprawnień w ramach systemu ubezpieczeń społecznych.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie nie tylko w omówionym wyroku, ale także innych orzeczeniach ETPC, a wcześniej także Europejskiej Komisji Praw Człowieka (EKPC). W sprawie X. przeciwko Austrii, EKPC wyraźnie zasygnalizowała, że art. 1 Protokołu Nr 1 gwarantuje osobom, które płacą składki w ramach systemu ubezpieczeń społecznych, prawo do czerpania korzyści z tego systemu (Decyzja EKPC z 6 lipca 1977 r. w sprawie X. przeciwko Austrii, skarga nr 7624/76, pkt 30).
Pogląd wyrażony przez EKPC znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie ETPC. W sprawie Wessels-Bergervoet przeciwko Holandii, Trybunał zajmował się dyskryminującymi zasadami naliczania wysokości emerytur (Orzeczenie ETPC z 4 czerwca 2002 r. w sprawie Wessels-Bergervoet przeciwko Holandii, skarga nr 34462/97), stwierdzając naruszenie art. 14 Konwencji w związku z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.
Z kolei w sprawie Skórkiewicz przeciwko Polsce (Decyzja ETPC z 1 czerwca 1999 r. w sprawie Skórkiewicz przeciwko Polsce, skarga nr 39860/98), ETPC rozważał kwestię pozbawienia prawa do specjalnego świadczenia dla weteranów. Mimo braku naruszenia Konwencji, Trybunał nie zakwestionował objęcia świadczeń z systemu ubezpieczenia społecznego prawem zagwarantowanym w art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji.
Ponadto, istotne wnioski płyną z orzeczenia ETPC w sprawie Gaygusuz przeciwko Austrii dotyczącego odmowy przyznania specjalnego świadczenia przysługującego w nagłej potrzebie (Antrag auf Gewährung eines Pensionsvorschusses in Form der Notstandshilfe). Świadczenie to, w myśl prawa austriackiego miało charakter zaliczki na poczet przyszłej emerytury i było wypłacane na wniosek w przypadku znalezienia w trudnej sytuacji finansowej (emergency assistance). Przysługiwało dopiero po zakończeniu okresu pobierania zasiłku dla bezrobotnych. ETPC expressis verbis uznał prawo do tego rodzaju świadczeń jako objęte regulacją art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji (Orzeczenie ETPC z 6 września 1996 r. w sprawie Gaygusuz przeciwko Austrii, skarga nr 17371/90, pkt 41).
Ogólnie biorąc, w świetle poglądów Trybunału, art. 1 Protokołu Nr 1 zapewnia ochronę praw wynikających z ponoszenia ciężaru składek na system ubezpieczeń społecznych (Decyzja ETPC z 15 czerwca 1999 r. w sprawie Domalewski przeciwko Polsce, skarga nr 34610/97), a jak wynika z omówionego wyroku pozwala również domagać się niedyskryminujących zasad dostępu do systemu świadczeń społecznych.
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
