Komentarz do dokumentu: Zasady tworzenia i działania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-01-15 13:54:37
Przedmiotem glosowanego wyroku było zbadanie - na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 18 października 2007 r. - zgodności z Konstytucją RP ustawy z dnia 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ("ustawa o WOH")[1]. Celem ustawy o WOH było wprowadzenie szczególnych administracyjnych ograniczeń w zakresie tworzenia tzw. hipermarketów. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2008 r. uznał jednak przewidziane w ustawie o WOH formy reglamentacji takiej działalności za sprzeczne z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP, tj. konstytucyjnymi gwarancjami ochrony wolności działalności gospodarczej.
I.
Ustawa o WOH stanowiła jedno z najbardziej kontrowersyjnych przedsięwzięć legislacyjnych Sejmu RP w kadencji 2005-2007. W toku parlamentarnych prac nad omawianą regulacją zgłaszano wątpliwości co rzeczywistych intencji twórców ustawy, do których należał jeden z posłów będący jednocześnie właścicielem sieci niewielkich sklepów. W związku z tym podnoszono, że ustawa o WOH de facto służyć będzie partykularnym interesom jej głównego promotora, w szczególności osłabieniu jego głównych rynkowych rywali, tj. sieci dużych hipermarketów.
Wątpliwości dotyczyły jednak przede wszystkim treści samej ustawy o WOH. Jej najistotniejsze założenia były następujące:
• Utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 mkw.) wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Do wydania zezwolenia niezbędna była też pozytywna opinia rady gminy lub w przypadku obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 mkw. - sejmiku województwa.
• Cofnięcie zezwolenie było możliwe na skutek:
(i) rażącego nieprzestrzegania warunków określonych w ustawie lub zezwoleniu, dotyczących tworzenia i działania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych;
(ii) orzeczenia wobec przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.
Przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu.
• Utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego bez zezwolenia podlegało grzywnie od 10.000 do 1.000.000 złotych.
Ustawę kwestionowały w szczególności organizacje biznesowe, ale przez TK rozpoznany został jedynie wniosek złożony przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który zaskarżył omawianą regulację z punktu widzenia konstytucyjnych zasad wolności gospodarczej.
II.
Glosowany wyrok wydaje się szczególnie istotny z uwagi na to, że stanowi doskonałą egzemplifikację konstytucyjnych zasad ochrony wolności działalności gospodarczej. Konstytucja RP wyznacza wolności gospodarczej rolę jednego z głównych filarów społecznej gospodarki rynkowej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Wolność gospodarczą należy traktować jako conditio sine qua non istnienia gospodarki rynkowej, nie wyłączając społecznej gospodarki rynkowej.
System prawny nie kreuje wolności gospodarczej ani nie przyznaje jej przedsiębiorcom. Zakreśla jej ramy, wskazując na ograniczenia i sposoby korzystania z wolności, a także ustanawia prawne granice[2]. Wynika to z jurydycznego charakteru wolności gospodarczej traktowanej jako klasyczna wolność prawnie chroniona, przysługująca każdemu w sposób naturalny, przyrodzony i niezbywalny.
Wolność gospodarcza jest pojęciem niejednorodnym. Od strony przedmiotowej, jest to wiązka różnych wolności i praw, takich jak prawo własności, wolność osobista, wolność wyboru zajęcia i miejscu zamieszkania, prawo do przedsiębiorczości, wolność umów[3]. Aspekt podmiotowy wolności gospodarczej wskazuje, że mamy tu do czynienia z publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym (prawem wolnościowym), któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej[4].
Konstytucyjna regulacja wolności działalności gospodarcze ujawnia jej „janusowe oblicze”. Bierze się to z usytuowania odnoszących się do niej przepisów art. 20 i 22 Konstytucji RP w rozdziale I określającym podstawowe zasady ustroju państwa. Z jednej strony, wolność gospodarcza pozostaje prawem podmiotowym. Z drugiej, poprzez swoje ulokowanie w tekście Konstytucji RP, wolność gospodarcza jest jednak także potwierdzona jako jeden z fundamentów Rzeczpospolitej, co oznacza, że stanowi wartość, której poszanowanie jest obowiązkiem każdej władzy publicznej[5].
Sednem rozważań na temat wolności gospodarczej jest kwestia zakresu jej ograniczeń. Wolność gospodarcza nie jest bowiem absolutna[6]. Art. 22 Konstytucji RP przesądza, że ingerencja w wolność gospodarczą jest dopuszczalna, ale – verba legis - tylko na podstawie ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Pierwsza z tych przesłanek (forma ustawowa) ma charakter formalny, druga (ważny interes publiczny) – materialny[7].
Granice dopuszczalnej ingerencji w wolność gospodarczą współkształtuje przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierający ogólną klauzulę limitacyjną konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten zakłada, że ograniczenia te muszą:
§ mieć formę ustawową;
§ być konieczne w państwie demokratycznym, tj. proporcjonalne do realizowanego celu;
§ służyć ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochronie środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ponadto, dopuszczalne są jedynie takie ograniczenia, które są konieczne w państwie demokratycznym. W klauzuli tej kryje się tzw. zasada proporcjonalności, wyrażona po raz pierwszy przez TK w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r. Nakazuje ona badanie regulacji ingerującej w konstytucyjną wolność lub praw w oparciu o trzy kryteria:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela[8].
Wreszcie, ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty danej wolności lub prawa. Pojęcie istoty praw i wolności doczekało się sprecyzowania w bogatym orzecznictwie TK.[9] Wynika z niego, że każde prawo i każda wolność składa z pewnych elementów podstawowych, stanowiących jego rdzeń (jądro) i elementów dodatkowych (otoczki). Jedynie te dodatkowe składniki prawa lub wolności podlegać mogą ograniczeniom.
Zagadnieniem kluczowym jest odpowiedź na pytanie o relację między regulacjami art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oba te przepisy jako formalną przesłankę ograniczania wolności lub prawa wskazują konieczność zachowania formy ustawowej. Dalej jednak pojawiają się już pewne rozbieżności. Przepis art. 22 Konstytucji posługuje się klauzulą ważnego interesu publicznego jako materialnej przesłanki ograniczenia. Z kolei, art. 31 ust. 3 Konstytucji enumeratywnie wylicza wartości, które dają podstawę ograniczeniom. Nie ulega wątpliwości, że klauzula ważnego interesu publicznego jest pojęciem nadrzędnym względem nich, ponieważ każda z wartości określonych w art. 31 ust. 3 jest jednocześnie wartością ważnego interesu publicznego. Jest też pojęciem szerszym niż zbiór interesów wskazany w art. 31 ust. 3, ponieważ nie można wykluczyć innych jeszcze niż wskazanych w art. 31 ust. 3 przesłanek ważnego interesu publicznego.
Wynika z tego, że wolność gospodarcza podlega ograniczeniom idącym dalej niż wskazywałaby na to generalna klauzula limitacyjna konstytucyjnych wolności i praw. Przyczynę takiego podejścia wyłożył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. stwierdzając, że: „(...)działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym.[10]” Można zatem uznać, że art. 31 ust. 3 precyzuje jedynie część przesłanek materialnych ograniczania wolności gospodarczej. Pozostałe zamykają się w szerszej klauzuli ważnego interesu publicznego.
Co do zakresu zastosowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do ograniczeń wolności gospodarczej, TK w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. stwierdził, że: „Generalnie odnoszą się tu ogólne zasady konstytucyjne: prawa i wolności jednostki mogą być ograniczane tylko, gdy jest to dopuszczone w przepisach konstytucyjnych; ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym i traktowane być muszą w kategoriach wyjątków.[11]” Stwierdzenie to w sposób wyraźny nawiązuje do reguły proporcjonalności.
Jeszcze bardziej jednoznaczny pogląd w tej kwestii wyraził TK w wyroku z 17 grudnia 2003 r., uznając, że: „Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych (...)”[12].
Trybunał rozstrzygnął także kwestię stosowania w odniesieniu do wolności gospodarczej zasady nienaruszalności istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji RP). Sięgając do cytowanego już wyroku z 8 kwietnia 1998 r., odnaleźć można wyraźne przeniesienie tej zasady na grunt regulacji dotyczących wolności gospodarczej: „(...)ani poszczególne ograniczenia, ani też ich suma nie mogą naruszać „istoty” praw bądź wolności im poddanych.[13]”
Pogląd taki nie budzi wątpliwości o tyle, że naruszenie istoty wolności gospodarczej rozumiane jako jej całkowita likwidacja lub pozbawienie jej podstawowych składników (prawa własności, swobody umów, etc.) prowadziłaby do zanegowania podstaw gospodarczego ustroju państwa, a także do drastycznego zakwestionowania fundamentalnych wolności i praw jednostki w sferze gospodarczej.
III.
Odwołując się do powyższych zasad, Trybunał podjął się wszechstronnej analizy przepisów ustawy o WOH. Z uwagi na jej obszerność i szczegółowość, skupić się należy na przedstawieniu jedynie najistotniejszych argumentów, które przesądziły za uznaniem niekonstyucyjności całości przepisów ustawy o WOH z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.
Niezgodności z przepisami Konstytucji Trybunał dopatrzył się już w określeniu celu ustawy o WOH (art. 1 ustawy), gdzie było mowa o "ochronie interesu publicznego". TK przypomniał że konstytucyjnie dopuszczalne jest ograniczenie wolności gospodarczej wyłącznie ze względu na „ważny interes publiczny”, nie zaś na każdy „interes publiczny” jako taki. Nie sposób - według Trybunału - utożsamiać „interesu publicznego”, o którym mowa w kwestionowanej ustawie, z „ważnym interesem publicznym”, uczynionym przez ustrojodawcę wyłączną przesłanką limitowania wolności działalności gospodarczej.
Przechodząc na poziom szczegółowych rozwiązań ustayw o WOH, TK zakwestionował fakt, że zezwolenie mogło być wydane tylko w razie zgodności lokalizacji WOH. z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy, ewentualnie z planem wojewódzkim (w odniesieniu do WOH o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2 tys. mkw.). Trybunał uznał, że badanie tych okoliczności w postępowaniu o wydanie zezwolenia na utworzenie WOH jest całkowicie zbędne, skoro wartości konstytucyjne, których realizacji służą odpowiednie przepisy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego, są już zabezpieczone na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy właściwy organ administracji bada czy inwestycja nie godzi w konstytucyjne wartości. W tej sytuacji, regulacja przewidziana w ustawie o WOH stanowi jedynie nieuzasadnioną dodatkową barierę administracyjną.
Trybunał nie dostrzegł również uzasadnienia dla uwzględniania przez radę gminy - w toku opiniowania wniosku o wydanie zezwolenia - przesłanek takich jak "kształtowanie korzystnych warunków nabywania towarów i usług czy poprawa jakości obsługi konsumentów, jak również poszerzenie oferty handlowej i usługowe" (art. 5 ust. 2 ustawy o WOH). Według TK, biorąc jeszcze pod uwagę niejasność użytych sformułowań, wymienione przesłanki nie należą do zadań publicznych. Stąd też, brak jest konstytucyjnych podstaw do działania przez radę gminy na rzecz realizacji wymienionych celów.
W kwestii wydawania opinii przez sejmik województwa, Trybunał stwierdził, że "nie sposób uznać za prawidłową i uzasadnioną ważnym interesem publicznym konstrukcji prawnej, mocą której korzystanie z wolności gospodarczej uzależnione jest od opinii sejmiku opartej na treści aktów niebędących źródłami prawa", w szczególności strategii rozwoju województwa oraz tzw. programów wojewódzkich.
Warto również wspomnieć o końcowej refleksji Trybunału wykraczającej poza analizę stricte prawną, a jednak podważającą założenia, jakie legły u podstaw zakwestionowanej regulacji. TK stwierdził bowiem, że "wszystkie przesłanki uchwalenia ustawy o WOH, wyszczególnione w uzasadnieniu jej projektu (łamanie przepisów prawa budowlanego i uregulowań mających chronić środowisko, unikanie uiszczania podatków), wymagają nie tyle nowej regulacji ustawowej, ile skutecznego egzekwowania przepisów obowiązujących."
***
Glosowany wyrok należy przyjąć z pełną aprobatą. W szczególności, na uwagę zasługuje odwołanie się do konieczności efektywniejszego stosowania już istniejących mechanizmów realizacji celów, którym służyć miała zakwestionowana regulacja. Rozwijając to zagadnienie, można przyjąć, że najskuteczniejszym instrumentem pozostaje polityka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W istocie bowiem na etapie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego decyduje się możliwość zagospodarowania określonych obszarów na potrzeby tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. To wówczas istnieje pełna możliwość uregulowania, w jakim zakresie dana gmina dopuszcza istnienie na swoim obszarze tego typu obiektów.
Decydowanie o poziomie reglamentacji tworzenia obiektów wielkopowierzchniowych poprzez regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do regulacji przewidzianej w ustawie o WOH dwie podstawowe zalety, o których nie wspomniał TK w glosowanym wyroku. Po pierwsze, ogranicza zagrożenia korupcyjne, jakie w tego rodzaju sprawach muszą być uwzględniane. Procedura tworzenia i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego opiera się bowiem na znacznie bardziej klarownych i obiektywnych przesłankach niż wydawanie zezwoleń na podstawie ustawy o WOH, jak również angażuje w proces decyzyjny więcej podmiotów, co ogranicza ryzyko rozstrzygnięć arbitralnych czy motywowanych czynnikami pozaprawnymi. Po drugie, plany miejscowe są uchwalane w procesie, w który zaangażowani są nie tylko gminni decydenci, ale także - poprzez rozbudowany mechanizm obowiązkowych konsultacji społecznych - mieszkańcy, członkowie wspólnoty samorządowej. Zgodnie z przepisamy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[14], zarówno przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i samego planu miejscowego, konieczne jest zapewnienie możliwości zgłaszania przez obywateli uwag do treści tych aktów.
W tym kontekście nie można jednak, niestety, pominąć faktu niskiego pokrycia gmin miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co w pewnym stopniu wynika z zaniedbań gmin, ale przede wszystkim jest rezultatem nieprzemyślanych decyzji ustawodawcy[15]. Według ostatniego „Raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju”, brak planów miejscowych w dalszym ciągu pozostaje poważnym problemem na obszarze dużych miast. Wśród miast wojewódzkich dobra sytuacja występuje jedynie w Lublinie i Gdańsku, w których nieco mniej niż połowa terenów posiada uporządkowaną sytuację planistyczną. Biorąc pod uwagę projektowane plany, Lublin wkrótce osiągnie pełne pokrycie. Miasta, w których prace są zaawansowane i plany obejma powyżej 40% powierzchni to również Warszawa, Białystok, Szczecin i Wrocław [16].
Być może, w glosowanym wyroku zabrakło także wyraźnego napiętnowania praktyki legislacyjnej, której symbolem była zakwestionowana ustawa. Największy niepokój wzbudza fakt instrumentalnego podejścia przez jej autorów do klauzuli „ważnego interesu publicznego”, jako przesłanki uzasadniającej ingerencję w wolność gospodarczą. Stanowi ona zasłonę dla działań, które niekonieczne służą deklarowanym celom, a już na pewno są nieproporcjonalne do nich.
Jak zauważył M. Zdyb: „Od czasu do czasu odżywają tęsknoty, zwłaszcza polityków, do tego, aby pod szyldem interesu publicznego skryć własną prywatę, niegodziwość, interesy partyjne, a czasem brak kompetencji. Pojęcie interesu publicznego staje się wtedy dobre na każdą okazję, staje się »słowem-wytrychem«[17].” Wydaje się, że zakwestionowana ustawa była wręcz "podręcznikowym" przykładem nadużywania i zniekształcania pojęcia interesu publicznego.
Dawid Sześciło
Autor jest współpracownikiem warszawskiego biura Kancelarii Weil, Gotshal & Manges.
[1] Dz. U. Nr 127, poz. 880
[2] C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 44.
[3] K. Pawłowicz, Wolność gospodarcza, [w:] M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski, Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne (wyd. 3 zmienione), Warszawa 2001. A. Walaszek-Pyzioł, Wolność gospodarcza w ustawodawstwie RFN, PUG 1992, nr 5-6, s. 107-108.
[4] A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s. 12.
[5] L. Garlicki, Nota 6 do art. 22 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz (t. IV), Warszawa 2005.
[6] S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, nr 9, s. 10.
[7] Wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00.
[8] Orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94.
[9] Zob. wyrok TK z 11 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98; wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; wyrok TK z 11 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98; wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00; wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00.
[10] Wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97.
[11] Ibidem.
[12] Wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02.
[13] Wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97.
[14] Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.
[15] Szerzej zob. D. Sześciło, Komentarz do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach Skibińscy przeciwko Polsce z 14 listopada 2006 r., Rosiński przeciwko Polsce z 17 lipca 2007 r. i Skrzyński przeciwko Polsce z 6 września 2007 r., ST 2008, nr 1-2.
[16] Ministerstwo Budownictwa, Raport o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju, Warszawa 2007, s. 166
[17] M. Zdyb, Wolność gospodarcza jako zasada i wartość ustrojowa, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, s. 456.
I.
Ustawa o WOH stanowiła jedno z najbardziej kontrowersyjnych przedsięwzięć legislacyjnych Sejmu RP w kadencji 2005-2007. W toku parlamentarnych prac nad omawianą regulacją zgłaszano wątpliwości co rzeczywistych intencji twórców ustawy, do których należał jeden z posłów będący jednocześnie właścicielem sieci niewielkich sklepów. W związku z tym podnoszono, że ustawa o WOH de facto służyć będzie partykularnym interesom jej głównego promotora, w szczególności osłabieniu jego głównych rynkowych rywali, tj. sieci dużych hipermarketów.
Wątpliwości dotyczyły jednak przede wszystkim treści samej ustawy o WOH. Jej najistotniejsze założenia były następujące:
• Utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (o powierzchni sprzedaży przekraczającej 400 mkw.) wymaga uzyskania zezwolenia wydanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na lokalizację wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Do wydania zezwolenia niezbędna była też pozytywna opinia rady gminy lub w przypadku obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 mkw. - sejmiku województwa.
• Cofnięcie zezwolenie było możliwe na skutek:
(i) rażącego nieprzestrzegania warunków określonych w ustawie lub zezwoleniu, dotyczących tworzenia i działania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych;
(ii) orzeczenia wobec przedsiębiorcy, który uzyskał zezwolenie, zakazu prowadzenia działalności gospodarczej objętej zezwoleniem.
Przedsiębiorca, któremu cofnięto zezwolenie, mógł wystąpić z wnioskiem o ponowne wydanie zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 3 lat od dnia wydania decyzji o jego cofnięciu.
• Utworzenie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego bez zezwolenia podlegało grzywnie od 10.000 do 1.000.000 złotych.
Ustawę kwestionowały w szczególności organizacje biznesowe, ale przez TK rozpoznany został jedynie wniosek złożony przez Rzecznika Praw Obywatelskich, który zaskarżył omawianą regulację z punktu widzenia konstytucyjnych zasad wolności gospodarczej.
II.
Glosowany wyrok wydaje się szczególnie istotny z uwagi na to, że stanowi doskonałą egzemplifikację konstytucyjnych zasad ochrony wolności działalności gospodarczej. Konstytucja RP wyznacza wolności gospodarczej rolę jednego z głównych filarów społecznej gospodarki rynkowej, o której mowa w art. 20 Konstytucji RP. Wolność gospodarczą należy traktować jako conditio sine qua non istnienia gospodarki rynkowej, nie wyłączając społecznej gospodarki rynkowej.
System prawny nie kreuje wolności gospodarczej ani nie przyznaje jej przedsiębiorcom. Zakreśla jej ramy, wskazując na ograniczenia i sposoby korzystania z wolności, a także ustanawia prawne granice[2]. Wynika to z jurydycznego charakteru wolności gospodarczej traktowanej jako klasyczna wolność prawnie chroniona, przysługująca każdemu w sposób naturalny, przyrodzony i niezbywalny.
Wolność gospodarcza jest pojęciem niejednorodnym. Od strony przedmiotowej, jest to wiązka różnych wolności i praw, takich jak prawo własności, wolność osobista, wolność wyboru zajęcia i miejscu zamieszkania, prawo do przedsiębiorczości, wolność umów[3]. Aspekt podmiotowy wolności gospodarczej wskazuje, że mamy tu do czynienia z publicznym prawem podmiotowym o charakterze negatywnym (prawem wolnościowym), któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej[4].
Konstytucyjna regulacja wolności działalności gospodarcze ujawnia jej „janusowe oblicze”. Bierze się to z usytuowania odnoszących się do niej przepisów art. 20 i 22 Konstytucji RP w rozdziale I określającym podstawowe zasady ustroju państwa. Z jednej strony, wolność gospodarcza pozostaje prawem podmiotowym. Z drugiej, poprzez swoje ulokowanie w tekście Konstytucji RP, wolność gospodarcza jest jednak także potwierdzona jako jeden z fundamentów Rzeczpospolitej, co oznacza, że stanowi wartość, której poszanowanie jest obowiązkiem każdej władzy publicznej[5].
Sednem rozważań na temat wolności gospodarczej jest kwestia zakresu jej ograniczeń. Wolność gospodarcza nie jest bowiem absolutna[6]. Art. 22 Konstytucji RP przesądza, że ingerencja w wolność gospodarczą jest dopuszczalna, ale – verba legis - tylko na podstawie ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Pierwsza z tych przesłanek (forma ustawowa) ma charakter formalny, druga (ważny interes publiczny) – materialny[7].
Granice dopuszczalnej ingerencji w wolność gospodarczą współkształtuje przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zawierający ogólną klauzulę limitacyjną konstytucyjnych wolności i praw. Przepis ten zakłada, że ograniczenia te muszą:
§ mieć formę ustawową;
§ być konieczne w państwie demokratycznym, tj. proporcjonalne do realizowanego celu;
§ służyć ochronie bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź ochronie środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.
Ponadto, dopuszczalne są jedynie takie ograniczenia, które są konieczne w państwie demokratycznym. W klauzuli tej kryje się tzw. zasada proporcjonalności, wyrażona po raz pierwszy przez TK w orzeczeniu z 26 kwietnia 1995 r. Nakazuje ona badanie regulacji ingerującej w konstytucyjną wolność lub praw w oparciu o trzy kryteria:
1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków;
2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana;
3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela[8].
Wreszcie, ograniczenia nie mogą jednak naruszać istoty danej wolności lub prawa. Pojęcie istoty praw i wolności doczekało się sprecyzowania w bogatym orzecznictwie TK.[9] Wynika z niego, że każde prawo i każda wolność składa z pewnych elementów podstawowych, stanowiących jego rdzeń (jądro) i elementów dodatkowych (otoczki). Jedynie te dodatkowe składniki prawa lub wolności podlegać mogą ograniczeniom.
Zagadnieniem kluczowym jest odpowiedź na pytanie o relację między regulacjami art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Oba te przepisy jako formalną przesłankę ograniczania wolności lub prawa wskazują konieczność zachowania formy ustawowej. Dalej jednak pojawiają się już pewne rozbieżności. Przepis art. 22 Konstytucji posługuje się klauzulą ważnego interesu publicznego jako materialnej przesłanki ograniczenia. Z kolei, art. 31 ust. 3 Konstytucji enumeratywnie wylicza wartości, które dają podstawę ograniczeniom. Nie ulega wątpliwości, że klauzula ważnego interesu publicznego jest pojęciem nadrzędnym względem nich, ponieważ każda z wartości określonych w art. 31 ust. 3 jest jednocześnie wartością ważnego interesu publicznego. Jest też pojęciem szerszym niż zbiór interesów wskazany w art. 31 ust. 3, ponieważ nie można wykluczyć innych jeszcze niż wskazanych w art. 31 ust. 3 przesłanek ważnego interesu publicznego.
Wynika z tego, że wolność gospodarcza podlega ograniczeniom idącym dalej niż wskazywałaby na to generalna klauzula limitacyjna konstytucyjnych wolności i praw. Przyczynę takiego podejścia wyłożył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. stwierdzając, że: „(...)działalność gospodarcza, ze względu na jej charakter, a zwłaszcza na bliski związek zarówno z interesami innych osób, jak i interesem publicznym może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom w stopniu większym niż prawa i wolności o charakterze osobistym bądź politycznym.[10]” Można zatem uznać, że art. 31 ust. 3 precyzuje jedynie część przesłanek materialnych ograniczania wolności gospodarczej. Pozostałe zamykają się w szerszej klauzuli ważnego interesu publicznego.
Co do zakresu zastosowania zasady proporcjonalności w odniesieniu do ograniczeń wolności gospodarczej, TK w wyroku z 8 kwietnia 1998 r. stwierdził, że: „Generalnie odnoszą się tu ogólne zasady konstytucyjne: prawa i wolności jednostki mogą być ograniczane tylko, gdy jest to dopuszczone w przepisach konstytucyjnych; ograniczenia mogą być wprowadzane tylko w zakresie niezbędnym i traktowane być muszą w kategoriach wyjątków.[11]” Stwierdzenie to w sposób wyraźny nawiązuje do reguły proporcjonalności.
Jeszcze bardziej jednoznaczny pogląd w tej kwestii wyraził TK w wyroku z 17 grudnia 2003 r., uznając, że: „Dopuszczalność ograniczenia wolności gospodarczej rozpatrywać też należy z punktu widzenia zasady proporcjonalności, a więc ze względu na ochronę innych wartości konstytucyjnych (...)”[12].
Trybunał rozstrzygnął także kwestię stosowania w odniesieniu do wolności gospodarczej zasady nienaruszalności istoty wolności i praw (art. 31 ust. 3 in fine Konstytucji RP). Sięgając do cytowanego już wyroku z 8 kwietnia 1998 r., odnaleźć można wyraźne przeniesienie tej zasady na grunt regulacji dotyczących wolności gospodarczej: „(...)ani poszczególne ograniczenia, ani też ich suma nie mogą naruszać „istoty” praw bądź wolności im poddanych.[13]”
Pogląd taki nie budzi wątpliwości o tyle, że naruszenie istoty wolności gospodarczej rozumiane jako jej całkowita likwidacja lub pozbawienie jej podstawowych składników (prawa własności, swobody umów, etc.) prowadziłaby do zanegowania podstaw gospodarczego ustroju państwa, a także do drastycznego zakwestionowania fundamentalnych wolności i praw jednostki w sferze gospodarczej.
III.
Odwołując się do powyższych zasad, Trybunał podjął się wszechstronnej analizy przepisów ustawy o WOH. Z uwagi na jej obszerność i szczegółowość, skupić się należy na przedstawieniu jedynie najistotniejszych argumentów, które przesądziły za uznaniem niekonstyucyjności całości przepisów ustawy o WOH z art. 20 i art. 22 Konstytucji RP.
Niezgodności z przepisami Konstytucji Trybunał dopatrzył się już w określeniu celu ustawy o WOH (art. 1 ustawy), gdzie było mowa o "ochronie interesu publicznego". TK przypomniał że konstytucyjnie dopuszczalne jest ograniczenie wolności gospodarczej wyłącznie ze względu na „ważny interes publiczny”, nie zaś na każdy „interes publiczny” jako taki. Nie sposób - według Trybunału - utożsamiać „interesu publicznego”, o którym mowa w kwestionowanej ustawie, z „ważnym interesem publicznym”, uczynionym przez ustrojodawcę wyłączną przesłanką limitowania wolności działalności gospodarczej.
Przechodząc na poziom szczegółowych rozwiązań ustayw o WOH, TK zakwestionował fakt, że zezwolenie mogło być wydane tylko w razie zgodności lokalizacji WOH. z planem miejscowym albo decyzją o warunkach zabudowy, ewentualnie z planem wojewódzkim (w odniesieniu do WOH o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2 tys. mkw.). Trybunał uznał, że badanie tych okoliczności w postępowaniu o wydanie zezwolenia na utworzenie WOH jest całkowicie zbędne, skoro wartości konstytucyjne, których realizacji służą odpowiednie przepisy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz prawa budowlanego, są już zabezpieczone na etapie wydawania pozwolenia na budowę, kiedy właściwy organ administracji bada czy inwestycja nie godzi w konstytucyjne wartości. W tej sytuacji, regulacja przewidziana w ustawie o WOH stanowi jedynie nieuzasadnioną dodatkową barierę administracyjną.
Trybunał nie dostrzegł również uzasadnienia dla uwzględniania przez radę gminy - w toku opiniowania wniosku o wydanie zezwolenia - przesłanek takich jak "kształtowanie korzystnych warunków nabywania towarów i usług czy poprawa jakości obsługi konsumentów, jak również poszerzenie oferty handlowej i usługowe" (art. 5 ust. 2 ustawy o WOH). Według TK, biorąc jeszcze pod uwagę niejasność użytych sformułowań, wymienione przesłanki nie należą do zadań publicznych. Stąd też, brak jest konstytucyjnych podstaw do działania przez radę gminy na rzecz realizacji wymienionych celów.
W kwestii wydawania opinii przez sejmik województwa, Trybunał stwierdził, że "nie sposób uznać za prawidłową i uzasadnioną ważnym interesem publicznym konstrukcji prawnej, mocą której korzystanie z wolności gospodarczej uzależnione jest od opinii sejmiku opartej na treści aktów niebędących źródłami prawa", w szczególności strategii rozwoju województwa oraz tzw. programów wojewódzkich.
Warto również wspomnieć o końcowej refleksji Trybunału wykraczającej poza analizę stricte prawną, a jednak podważającą założenia, jakie legły u podstaw zakwestionowanej regulacji. TK stwierdził bowiem, że "wszystkie przesłanki uchwalenia ustawy o WOH, wyszczególnione w uzasadnieniu jej projektu (łamanie przepisów prawa budowlanego i uregulowań mających chronić środowisko, unikanie uiszczania podatków), wymagają nie tyle nowej regulacji ustawowej, ile skutecznego egzekwowania przepisów obowiązujących."
***
Glosowany wyrok należy przyjąć z pełną aprobatą. W szczególności, na uwagę zasługuje odwołanie się do konieczności efektywniejszego stosowania już istniejących mechanizmów realizacji celów, którym służyć miała zakwestionowana regulacja. Rozwijając to zagadnienie, można przyjąć, że najskuteczniejszym instrumentem pozostaje polityka planowania i zagospodarowania przestrzennego. W istocie bowiem na etapie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego decyduje się możliwość zagospodarowania określonych obszarów na potrzeby tzw. wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. To wówczas istnieje pełna możliwość uregulowania, w jakim zakresie dana gmina dopuszcza istnienie na swoim obszarze tego typu obiektów.
Decydowanie o poziomie reglamentacji tworzenia obiektów wielkopowierzchniowych poprzez regulacje miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do regulacji przewidzianej w ustawie o WOH dwie podstawowe zalety, o których nie wspomniał TK w glosowanym wyroku. Po pierwsze, ogranicza zagrożenia korupcyjne, jakie w tego rodzaju sprawach muszą być uwzględniane. Procedura tworzenia i uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego opiera się bowiem na znacznie bardziej klarownych i obiektywnych przesłankach niż wydawanie zezwoleń na podstawie ustawy o WOH, jak również angażuje w proces decyzyjny więcej podmiotów, co ogranicza ryzyko rozstrzygnięć arbitralnych czy motywowanych czynnikami pozaprawnymi. Po drugie, plany miejscowe są uchwalane w procesie, w który zaangażowani są nie tylko gminni decydenci, ale także - poprzez rozbudowany mechanizm obowiązkowych konsultacji społecznych - mieszkańcy, członkowie wspólnoty samorządowej. Zgodnie z przepisamy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym[14], zarówno przy sporządzaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i samego planu miejscowego, konieczne jest zapewnienie możliwości zgłaszania przez obywateli uwag do treści tych aktów.
W tym kontekście nie można jednak, niestety, pominąć faktu niskiego pokrycia gmin miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, co w pewnym stopniu wynika z zaniedbań gmin, ale przede wszystkim jest rezultatem nieprzemyślanych decyzji ustawodawcy[15]. Według ostatniego „Raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju”, brak planów miejscowych w dalszym ciągu pozostaje poważnym problemem na obszarze dużych miast. Wśród miast wojewódzkich dobra sytuacja występuje jedynie w Lublinie i Gdańsku, w których nieco mniej niż połowa terenów posiada uporządkowaną sytuację planistyczną. Biorąc pod uwagę projektowane plany, Lublin wkrótce osiągnie pełne pokrycie. Miasta, w których prace są zaawansowane i plany obejma powyżej 40% powierzchni to również Warszawa, Białystok, Szczecin i Wrocław [16].
Być może, w glosowanym wyroku zabrakło także wyraźnego napiętnowania praktyki legislacyjnej, której symbolem była zakwestionowana ustawa. Największy niepokój wzbudza fakt instrumentalnego podejścia przez jej autorów do klauzuli „ważnego interesu publicznego”, jako przesłanki uzasadniającej ingerencję w wolność gospodarczą. Stanowi ona zasłonę dla działań, które niekonieczne służą deklarowanym celom, a już na pewno są nieproporcjonalne do nich.
Jak zauważył M. Zdyb: „Od czasu do czasu odżywają tęsknoty, zwłaszcza polityków, do tego, aby pod szyldem interesu publicznego skryć własną prywatę, niegodziwość, interesy partyjne, a czasem brak kompetencji. Pojęcie interesu publicznego staje się wtedy dobre na każdą okazję, staje się »słowem-wytrychem«[17].” Wydaje się, że zakwestionowana ustawa była wręcz "podręcznikowym" przykładem nadużywania i zniekształcania pojęcia interesu publicznego.
Dawid Sześciło
Autor jest współpracownikiem warszawskiego biura Kancelarii Weil, Gotshal & Manges.
[1] Dz. U. Nr 127, poz. 880
[2] C. Kosikowski, Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2005, s. 44.
[3] K. Pawłowicz, Wolność gospodarcza, [w:] M. Wierzbowski, M. Wyrzykowski, Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne (wyd. 3 zmienione), Warszawa 2001. A. Walaszek-Pyzioł, Wolność gospodarcza w ustawodawstwie RFN, PUG 1992, nr 5-6, s. 107-108.
[4] A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s. 12.
[5] L. Garlicki, Nota 6 do art. 22 Konstytucji RP, [w:] L. Garlicki (red.), Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz (t. IV), Warszawa 2005.
[6] S. Biernat, Podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej – wolność gospodarcza de lege lata i de lege ferenda, PPH 1994, nr 9, s. 10.
[7] Wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00.
[8] Orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94.
[9] Zob. wyrok TK z 11 stycznia 1999 r. sygn. P 2/98; wyrok TK z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98; wyrok TK z 11 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98; wyrok TK z 30 października 2001 r., sygn. K 33/00; wyrok TK z 10 kwietnia 2002 r., sygn. K 26/00.
[10] Wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97.
[11] Ibidem.
[12] Wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02.
[13] Wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97.
[14] Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.
[15] Szerzej zob. D. Sześciło, Komentarz do wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawach Skibińscy przeciwko Polsce z 14 listopada 2006 r., Rosiński przeciwko Polsce z 17 lipca 2007 r. i Skrzyński przeciwko Polsce z 6 września 2007 r., ST 2008, nr 1-2.
[16] Ministerstwo Budownictwa, Raport o stanie zagospodarowania przestrzennego kraju, Warszawa 2007, s. 166
[17] M. Zdyb, Wolność gospodarcza jako zasada i wartość ustrojowa, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, s. 456.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
