Komentarz do dokumentu: Serafin i inni (Orzeczenia)
Autor: Dawid Sześciło Data dodania: 2009-08-07 17:19:40
Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Serafin i inni przeciwko Polsce stanowi kontynuację fali orzeczeń ETPC wskazujących na niezdolność polskich organów administracji i sądów do rozpoznawania spraw o zwrot tzw. nieruchomości warszawskich w rozsądnym terminie.
Omawiana sprawa, jeśli chodzi o okoliczności faktyczne, nie różni się zasadniczo od spraw rozpoznnych we wcześniejszych orzeczeniach dotyczących problematyki zwrotu tzw. nieruchomości warszawskich (por. np. komentarz do wyroku ETPC w sprawie Beller przeciwko Polsce na stronie http://prawaczlowieka.edu.pl).
Skarżący są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości położonych w centrum Warszawy, które po II wojnie światowej zostały skomunalizowane na zasadach określonych w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako Dekret, zasady Dekretu omówiono w komentarzu do wyroku ETPC sprawie Beller przeciwko Polsce). W 1948 r. poszkodowani właściciele wystąpili – zgodnie z przepisami Dekretu – o przyznanie własności czasowej wywłaszczonych nieruchomości. Dopiero w grudniu 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie oddaliło wniosek. W okresie PRL skarżący nie podejmowali już dalszych działań prawnych.
W 1993 r. wystąpili natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1952 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z września 1994 r. uznał żądania skarżących. Jednocześnie, już od początku lat dziewięćdziesiątych kierowali oni do władz Warszawy wnioski o przyznanie im praw zagwarantowanych już w Dekrecie. W pierwszej kolejności, w 1990 r. skierowali oni wniosek do Prezydenta m.st. Warszawy, który po blisko 1,5 roku przekazał wniosek do burmistrza Warszawy-Woli, w której położone są sporne działki. Mimo ponagleń ze strony skarżących oraz Prezydenta m.st. Warszawy, wnioski pozostawały bez odpowiedzi do 1997 r. Wówczas poinformowano skarżących, że brak rozpoznania sprawy wynikał z długotrwałej procedury potwierdzania uprawnień spadkobierców byłych właścicieli. Nie podjęto jednak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na skutek dalszej bezczynności organów administracji skarżący zwracali się o interwencję m.in. do Rady Warszawy oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister przekazał otrzymaną skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO), który uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało ją Wojewodzie Mazowieckiemu. Po kolejnych pięciu latach bezczynności skarżący zwrócili się ponownie do SKO, które w styczniu 2005 r. nakazało Prezydentowi m.st. Warszawy przyznanie skarżącym prawa użytkowania wieczystego zgodnie z ich wnioskami. Nie wywołało to jednak reakcji władz Warszawy, w związku z czym skarżący złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (dalej WSA) skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Również w tym postępowaniu organ wykazywał brak aktywności (nie przekazał WSA swojego stanowiska w sprawie), w związku z czym WSA nałożył na Prezydenta m.st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 2 500 PLN. Uwzględnił również samą skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w ciągu 2 miesięcy. To jednak nie nastąpiło. Zakończenie sprawy przyniosła dopiero decyzja Prezydenta m.st. Warszawy lipca 2007 r. przyznająca skarżącym prawo użytkowania wieczystego w stosunku do spornej nieruchomości z wyłączeniem pewnej części przeznaczonej pod budowę drogi publicznej.
W tym czasie toczyło się już postępowanie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w sprawie naruszenia art. 6 ust. 1 zd. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPC, Konwencja), zgodnie z którym „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”
Trybunał przypomniał na wstępie ogólne, utrwalone we wcześniejszym orzecznictwie, reguły rozstrzygania spraw dotyczących przewlekłości postępowania. Zaznaczył, że ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania winna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego. W związku z tym Trybunał zauważył, że przewlekłość postępowań nie wynikała w żaden sposób z działań samych skarżących. Wprawdzie podejmowali oni wiele różnorodnych działań prawnych, ale były one prawnie uzasadnione i nie wpływały na opóźnienia w rozstrzyganiu o roszczeniach skarżących. Odpowiedzialność za naruszenie rozsądnego terminu rozpoznania sprawy spoczywa natomiast na organach administracji. Ich działania, jak podkreślił Trybunał, cechowały poważne opóźnienia i długie okresy całkowitego braku aktywności. Działo się tak mimo upomnień ze strony SKO i WSA, a nawet nałożenia kar finansowych na władze Warszawy.
Podsumowując, ETPC dopatrzył się w sprawie systematycznego naruszania art. 6 ust. 1 Konwencji. Zaznaczył przy tym, że polskie władze występując przed Trybunałem nie były w stanie wskazać racjonalnego uzasadnienia zaistniałych opóźnień w rozpatrywaniu spraw skarżących. W konsekwencji, Trybunał przyznał każdemu ze skarżących zadośćuczynienie pieniężne w wysokości od 4 800 EUR do 9 750 EUR.
Trybunał po raz kolejny dał do zrozumienia, że choć sprawy, których przedmiotem jest zwrot nieruchomości warszawskich charakteryzują się znaczną złożonością kwestii prawnych i faktycznych, nie uzasadnia to wykraczania poza "rozsądny termin" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Mimo to w dalszym ciagu seria przegranych spraw nie zmotywowała polskich władz do systemowego rozwiązania problemu rozpoznawania roszczeń opartych na Dekrecie.
Dawid Sześciło
Omawiana sprawa, jeśli chodzi o okoliczności faktyczne, nie różni się zasadniczo od spraw rozpoznnych we wcześniejszych orzeczeniach dotyczących problematyki zwrotu tzw. nieruchomości warszawskich (por. np. komentarz do wyroku ETPC w sprawie Beller przeciwko Polsce na stronie http://prawaczlowieka.edu.pl).
Skarżący są spadkobiercami byłych właścicieli nieruchomości położonych w centrum Warszawy, które po II wojnie światowej zostały skomunalizowane na zasadach określonych w dekrecie z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej jako Dekret, zasady Dekretu omówiono w komentarzu do wyroku ETPC sprawie Beller przeciwko Polsce). W 1948 r. poszkodowani właściciele wystąpili – zgodnie z przepisami Dekretu – o przyznanie własności czasowej wywłaszczonych nieruchomości. Dopiero w grudniu 1952 r. Prezydium Rady Narodowej w Warszawie oddaliło wniosek. W okresie PRL skarżący nie podejmowali już dalszych działań prawnych.
W 1993 r. wystąpili natomiast o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej z 1952 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z września 1994 r. uznał żądania skarżących. Jednocześnie, już od początku lat dziewięćdziesiątych kierowali oni do władz Warszawy wnioski o przyznanie im praw zagwarantowanych już w Dekrecie. W pierwszej kolejności, w 1990 r. skierowali oni wniosek do Prezydenta m.st. Warszawy, który po blisko 1,5 roku przekazał wniosek do burmistrza Warszawy-Woli, w której położone są sporne działki. Mimo ponagleń ze strony skarżących oraz Prezydenta m.st. Warszawy, wnioski pozostawały bez odpowiedzi do 1997 r. Wówczas poinformowano skarżących, że brak rozpoznania sprawy wynikał z długotrwałej procedury potwierdzania uprawnień spadkobierców byłych właścicieli. Nie podjęto jednak merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie.
Na skutek dalszej bezczynności organów administracji skarżący zwracali się o interwencję m.in. do Rady Warszawy oraz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister przekazał otrzymaną skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej SKO), który uznało się za niewłaściwe w sprawie i przekazało ją Wojewodzie Mazowieckiemu. Po kolejnych pięciu latach bezczynności skarżący zwrócili się ponownie do SKO, które w styczniu 2005 r. nakazało Prezydentowi m.st. Warszawy przyznanie skarżącym prawa użytkowania wieczystego zgodnie z ich wnioskami. Nie wywołało to jednak reakcji władz Warszawy, w związku z czym skarżący złożyli w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym (dalej WSA) skargę na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy. Również w tym postępowaniu organ wykazywał brak aktywności (nie przekazał WSA swojego stanowiska w sprawie), w związku z czym WSA nałożył na Prezydenta m.st. Warszawy karę pieniężną w wysokości 2 500 PLN. Uwzględnił również samą skargę i zobowiązał organ do rozstrzygnięcia sprawy w ciągu 2 miesięcy. To jednak nie nastąpiło. Zakończenie sprawy przyniosła dopiero decyzja Prezydenta m.st. Warszawy lipca 2007 r. przyznająca skarżącym prawo użytkowania wieczystego w stosunku do spornej nieruchomości z wyłączeniem pewnej części przeznaczonej pod budowę drogi publicznej.
W tym czasie toczyło się już postępowanie przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w sprawie naruszenia art. 6 ust. 1 zd. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (dalej: EKPC, Konwencja), zgodnie z którym „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej”
Trybunał przypomniał na wstępie ogólne, utrwalone we wcześniejszym orzecznictwie, reguły rozstrzygania spraw dotyczących przewlekłości postępowania. Zaznaczył, że ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania winna uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego. W związku z tym Trybunał zauważył, że przewlekłość postępowań nie wynikała w żaden sposób z działań samych skarżących. Wprawdzie podejmowali oni wiele różnorodnych działań prawnych, ale były one prawnie uzasadnione i nie wpływały na opóźnienia w rozstrzyganiu o roszczeniach skarżących. Odpowiedzialność za naruszenie rozsądnego terminu rozpoznania sprawy spoczywa natomiast na organach administracji. Ich działania, jak podkreślił Trybunał, cechowały poważne opóźnienia i długie okresy całkowitego braku aktywności. Działo się tak mimo upomnień ze strony SKO i WSA, a nawet nałożenia kar finansowych na władze Warszawy.
Podsumowując, ETPC dopatrzył się w sprawie systematycznego naruszania art. 6 ust. 1 Konwencji. Zaznaczył przy tym, że polskie władze występując przed Trybunałem nie były w stanie wskazać racjonalnego uzasadnienia zaistniałych opóźnień w rozpatrywaniu spraw skarżących. W konsekwencji, Trybunał przyznał każdemu ze skarżących zadośćuczynienie pieniężne w wysokości od 4 800 EUR do 9 750 EUR.
Trybunał po raz kolejny dał do zrozumienia, że choć sprawy, których przedmiotem jest zwrot nieruchomości warszawskich charakteryzują się znaczną złożonością kwestii prawnych i faktycznych, nie uzasadnia to wykraczania poza "rozsądny termin" w rozumieniu art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Mimo to w dalszym ciagu seria przegranych spraw nie zmotywowała polskich władz do systemowego rozwiązania problemu rozpoznawania roszczeń opartych na Dekrecie.
Dawid Sześciło
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
