Komentarz do dokumentu: Jipa (Orzeczenia)
Autor: Agata Kalemba Data dodania: 2009-07-10 01:52:52
Stan faktyczny
Sprawa dotyczy powództwa cywilnego wniesionego przez Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych – Dyrekcję Generalną ds. Paszportów w Bukareszcie o ustanowienie ograniczenia w zakresie wykonywania prawa swobodnego przemieszczania się przez G. Jipę poza granicami kraju na okres do lat trzech.
Skarga została wniesiona w następstwie wydalenia pana Jipy do Rumunii na mocy porozumienia o ponownym przyjmowaniu, zawartego między Rumunią a Belgią. Obywatel Rumunii został wydalony z Belgii za spowodowanie „sytuacji sprzecznej z prawem”.
Sąd rumuński, przed którym toczyło się postępowanie, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie wyroku w trybie prejudycjalnym.
Stan prawny
Uregulowania wspólnotowe
- art. 18 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957
- dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG.
Uregulowania krajowe
- porozumienie z 1995r. między rządami Królestwa Belgii, Wielkiego Księstwa Luksemburga i Królestwa Niderlandów, a rządem Rumunii dotyczące ponownego przyjmowania osób, które znajdują się w sytuacji sprzecznej z prawem
- art. 38 i 39 ustawy nr 248 z dnia 20 lipca 2005 w sprawie swobodnego przemieszczania się obywateli rumuńskich za granicą.
Pierwszą kwestią do rozstrzygnięcia warunkującą zasadność rozpatrywania dalszych kwestii było zakwalifikowanie powyższego stanu faktycznego jako mającego związek z prawem wspólnotowym. W kwestii tej zarówno strony, jak i Rzecznik Generalny byli zgodni co tego, że sam fakt, że pan Jipa nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie oznacza, że daną sytuację można określać jak sytuację czysto wewnętrzną. W opinii Rzecznika nie zostało dostatecznie jasno określone, co w konkretnej sprawie pana Jipy oznacza „nieskorzystanie przez niego z prawa do swobodnego przemieszczania się”. Na pierwszy rzut oka wydaje się oczywiste stwierdzenie, że pan Jipa skorzystał z prawa swobodnego przemieszczania się gdyż wyjechał z jednego państwa członkowskiego w celu udania się do innego państwa członkowskiego.
Należy tu jednak zwrócić uwagę na następujące daty: przystąpienia Rumunii do UE, wyjazdu pana Jipy z Rumunii oraz wytoczenia powództwa ministerstwa. Rumunia przystąpiła do UE w dniu 1 stycznia 2007r., wyjazd miał miejsce 10 września 2006r., czyli przed przystąpieniem Rumunii do UE, ale powództwo wytoczone zostało już po dacie przystąpienia (11 styczeń 2007). Dlatego uzasadnione wydają się wątpliwości co do skorzystania przez pana Jipę z swobody przemieszczania się, gdyż w momencie wyjazdu nie posiadał on obywatelstwa państwa członkowskiego, a co się z tym wiąże nie był obywatelem UE.
Trybunał wielokrotnie w swoich orzeczeniach stwierdzał, że nie wykonanie przez obywatela UE swoich uprawnień przysługujących mu na podstawie swobody pobytu i przemieszczania się nie może uzasadniać traktowania jego sytuacji jako czysto wewnętrznej (czyli takiej do której nie mają zastosowania przepisy wspólnotowe):
– sprawa Schempf (gdzie pan Schempf był podatnikiem, mającym miejsce zamieszkania w Niemczech nie mógł odliczyć od dochodu podlegającego opodatkowaniu w tym państwie członkowskim alimentów płaconych na rzecz byłej małżonki mającej miejsce zamieszkania w Austrii),
- sprawa C 200/02 Zhu i Chen (gdzie córka pani Chen była małym dzieckiem i nie korzystała osobiście, a jedynie za pośrednictwem swoich rodziców - nie będących obywatelami UE - z swobód traktatowych),
- sprawa C-148/02 Garcia Avello (gdzie dzieci rodziców pochodzących z różnych państw członkowskich miały posiadały obywatelstwo obu tych państw).
Trybunał w swoim wyroku nie odniósł się bezpośrednio do kwestii skorzystania bądź nie przez obywatela Rumunii ze swobody przemieszczania się (nie stwierdził czy skorzystał czy nie). Być może dlatego, że w świetle przytoczonego orzecznictwa jasno wynika, że obywatel UE nie musi korzystać ze danej swobody, aby jego sytuacja miała związek z prawem wspólnotowym lecz, na co Trybunał wyraźnie wskazał, związek ten wynika z samego posiadania obywatelstwa UE (a w momencie wytoczenia powództwa pan Jipa był już obywatelem UE). Dlatego głównym argumentem Trybunału za tym, że sprawa ma wymiar wspólnotowy, jest korzystanie przez obywatela rumuńskiego ze statusu obywatela UE zgodnie z art. 17 ust.1 WE. Ponadto art. 4 ust.1 dyrektywy 2004/38 wyraźnie przewiduje, że wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego. Można jeszcze dodać to tego fakt, że art. 18 ust. 1 przewidujący prawo każdego obywatela UE do przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa członkowskiego, zgodnie z wyrokiem w sprawie Baumbast, został uznany za bezpośrednio skuteczny co oznacza możliwość powoływania się przez obywateli bezpośrednio na ten artykuł (czego TS nie podniósł w tej sprawie).
Kolejnym problem w danej sprawie, co odróżnia ją od poprzednich wyroków ETS w tej materii, jest kwestia zastosowania ograniczeń w swobodzie przemieszczania się nie przez państwo przyjmujące (zakaz wjazdu), lecz przez państwo pochodzenia (zakaz opuszczania kraju, wyjazdu). Rumunia twierdziła, że art. 27 dyrektywy (określający dopuszczalne ograniczenia w swobodzie przemieszczania się), w ogóle nie ma zastosowania do zaistniałej sytuacji, gdyż cała systematyka rozdziału VI dyrektywy odnosi się jedynie do prawa wjazdu i prawa pobytu (na co wskazuje sam tytuł tego rozdziału) a nie prawa wyjazdu. Ta argumentacja rządu rumuńskiego została całkowicie odrzucona. Trybunał, przychylając się do opinii rzecznika generalnego, zastosował tu konstrukcję często już powoływaną w orzeczeniach dotyczących swobody przedsiębiorczości (m.in. 81/87 Daily Mail,), swobody przepływu osób i swobody przedsiębiorczości (C-370/90 Singh) oraz swobody przepływu pracowników (C-415/93 Bosman). Polega ona na zastosowaniu wykładni celowościowej artykułów Traktatu – art. 18 ust.1, gwarantujący prawo swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich, zostałby pozbawiony znaczenia, gdyby państwa członkowskie pochodzenia mogły, bez dostatecznego uzasadnienia, zabronić swoim obywatelom opuszczania ich terytorium celem wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego.
Ponadto, uznając częściowo stanowisko rządu rumuńskiego, pomimo iż tytuł rozdziału VI nie odnosi się wyraźnie do prawa wyjazdu, to art. 27 ust.1 dyrektywy (ustanawiający ograniczenia) odnosi się do „swobody przemieszczania się obywateli Unii”, które to pojęcie obejmuje zarówno prawo wyjazdu z państwa członkowskiego w celu udania się do innego państwa członkowskiego jak i prawo do wyjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego. Co więcej, art. 4 ust.1 przyznaje wszystkim obywatelom UE posiadającym ważny dowód tożsamości lub paszport prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego (co oczywiście również przemawia o tym, że nie jest to sytuacja czysto wewnętrzna).
Stanowisko ETS w części zgodności z prawem wspólnotowym wniosku złożonego przez rumuńskie ministerstwo mającego na celu zakaz wyjazdu do Belgii na okres nie przekraczający 3 lat było do przewidzenia ze względu na wcześniejsze, rozbudowane orzecznictwo w tym zakresie. Mimo że dotyczy ono dyrektyw poprzedzających dyrektywę 2004/38 (która je zastąpiła), to nadal zachowuje swoją aktualność. Trybunał w pełni podzielił tu swoje wcześniejsze poglądy. Przede wszystkim wskazał, że przyznane przez art. 18 ust.1 prawo swobodnego przemieszczania się nie jest prawem bezwarunkowym. W szczególności ograniczenia tego prawa przewiduje art. 27 ust.1 dyrektywy 2004/38, ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne. Państwa mają pewną swobodę w określaniu tych pojęć, zgodnie z różnymi krajowymi potrzebami, jednak swoboda nie oznacza dobrowolności. Pojęcia te muszą być interpretowane wąsko i nie mogą być określane jednostronnie przez każde państwo bez możliwości kontroli przez instytucje Wspólnoty.
Trybunał kolejny raz pokreślił, że aby środki ograniczające swobodę przemieszczania się były uzasadnione muszą być spełnione dwa wymogi:
1) muszą być podejmowane na podstawie oceny indywidualnego zachowania się danej osoby, które stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych;
2) środek taki jest proporcjonalny (czyli odpowiedni dla realizacji założonego celu i nie wykraczający poza to co niezbędne do jego osiągnięcia).
ETS nie wykluczył przy tym możliwości powołania się na zastosowanie wydalenia przez inne państwo członkowskie ze względu na to, że przebywał tam w sposób sprzeczny z prawem, ale nie może to być jedyna i wyłączna podstawa. Zostały wskazane dwa uchybienia wniosku ministerstwa rumuńskiego – brak jakiejkolwiek oceny indywidualnego zachowania oraz brak odniesienia do jakiegokolwiek zagrożenia jakie mógłby stanowić pan Jipa.
Została tu również podniesiona kwestia automatyzmu nakładania ograniczeń bez zbadania indywidualnego zachowania obywatela. Oceniając to zagadnienie w świetle wcześniejszych wyroków można zaryzykować stwierdzenie, że zawsze gdy pojawia się automatyczne, bez uwzględnienia konkretnych okoliczności nakładanie ograniczeń w przemieszczaniu się obywateli Unii wtedy wysoce prawdopodobne jest, że Trybunał zawsze oceni to jako działania niezgodne z prawem wspólnotowym.
Taka sytuacja miała miejsce w wyroku C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, gdzie odpowiednikiem belgijskiego wydalenia pana Jipy ze względu na spowodowanie przez niego „sytuacji sprzecznej z prawem” był wpis do systemu informacyjnego Schengen (SIS) do celów odmowy wjazdu dokonany przez Republikę Federalną Niemiec. ETS stwierdził, że wpis ten jak najbardziej stanowi oznakę istnienia przyczyny uzasadniającej odmowę wjazdu na obszar Schengen (w konkretnej sytuacji chodziło o małżonka obywatela państwa członkowskiego będącego obywatelem państwa trzeciego), jednakże powinna być ona potwierdzona przez informacje, które umożliwią państwu zasięgającemu informacji z SIS stwierdzenie przed odmową wjazdu, że obecność danej osoby stanowi rzeczywiste, istniejące i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa. Władze hiszpańskie korzystające z tego wpisu w celu odmowy wjazdu na obszar Schengen nie uzasadniły swojej decyzji i nie dokonały wcześniej weryfikacji przesłanek niezbędnych do odmowy wjazdu – ETS uznał że nie mogły one zasadnie odmówić zainteresowanemu prawa wjazdu.
Podobnie w wyroku C-441/02 Komisja przeciwko Republice Federalnej Niemiec gdzie chodziło o regulacje prawa niemieckiego przewidujące obligatoryjne wydalenie cudzoziemca po spełnieniu ustawowych przesłanek, gdzie organ dysponuje całkowitą swobodą uznania. Przez pojęcie „cudzoziemca” rozumiano tu zarówno obywatela państwa członkowskiego jak i państwa trzeciego. Przepisy te nie zostały uznane za niezgodne z prawem wspólnotowym tylko dlatego, że odrębna ustawa działające na zasadzie lex specialis wyłączała ich stosowanie w odniesieniu do obywateli Unii i przewidywała konieczność badania w każdym wypadku indywidualnego zachowania.
Również w wyroku C-408/03 Komisja przeciwko Belgii Trybunał orzekł, że przewidując możliwość automatycznego doręczenia nakazu opuszczenia terytorium obywatelom Unii, którzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na pobyt, Belgia uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na mocy dyrektyw wspólnotowych (chodziło o dyrektywy uchylone i zastąpione prze dyrektywę 2004/38).
Powyższe orzeczenia potwierdzają również konieczność badania zarówno indywidualnego zachowania danej osoby jaki i uwzględniania zasady proporcjonalności. Można więc z orzecznictwa ETS dotyczącego prawa do przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich stworzyć trójstopniowy schemat kwalifikowania środków krajowych ograniczających to prawo jako zgodnych bądź nie z prawem wspólnotowym.
Po pierwsze, Trybunał stwierdza, czy państwo zastosowało środek ograniczający to prawo (na ty etapie również bada się czy dana sytuacja ma związek z prawem wspólnotowym, czy może jest sytuacją czysto wewnętrzną).
Drugim etapem jest badanie, czy dany środek może być usprawiedliwiony względami z art. 27 dyrektywy 2004/38. Jeżeli nie jest usprawiedliwiony, to ETS stwierdza jego niezgodność z prawem wspólnotowym, jeżeli jest usprawiedliwiony to przechodzi się do trzeciego etapu.
W jego ramach następuje weryfikacja zgodności z zasadą proporcjonalności. Jeżeli spełnione są wymogi proporcjonalności to ograniczenie prawa swobody do przemieszczania się i pobytu jest zgodne z prawem wspólnotowym.
Ostateczna i definitywna decyzja o uznaniu tego środka ograniczającego za niezgodny/zgodny z prawem wspólnotowym zależy od rodzaju procedury w ramach, której wypowiadał się Trybunał. Jeżeli np. wyrok ETS został w wydany w ramach procedury wszczętej na podstawie art. 226 lub art. 227 (skarga a stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną przez Komisję-226 lub przez inne państwo członkowskie-227) wtedy decyzję podejmuje Trybunał (m.in. sprawa C-408/03 Komisja przeciwko Królestwu Belgii). Jeżeli natomiast orzeczenie wydane zostało w ramach procedury z art. 234 (pytania prejudycjalne), wtedy decyzję pozostawiona jest sądowi krajowemu, gdyż ETS nie decyduje o zastosowaniu wyroku prejudycjalnego w prawie krajowym – m.in. sprawa pana Jipy. Sąd krajowy powinien jednak kierować się treścią wyroku oraz wytycznymi ETS w podejmowaniu decyzji.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Jipa należy ocenić pozytywnie. Jest on zgodny z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału i wydaje się być wyrokiem słusznym. Na marginesie można dodać, że występują tu dość istotne różnice w ramach tłumaczenia pojęcia „sytuacji sprzecznej z prawem” (za której spowodowanie został wydalony z Belgii obywatel Rumunii). Zgodnie z wersją angielską jest to „illegal residence”, co można przetłumaczyć jako „pobyt niezgodny/sprzeczny z prawem”. Tak samo można przetłumaczyć wersję niemiecką – „unbefugte Aufenthalt”. Natomiast różni się od nich wersja francuska – „situation irréguliere”, która odpowiada polskiej wersji („sytuacja sprzeczna z prawem”). Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał.
Agata Kalemba
Sprawa dotyczy powództwa cywilnego wniesionego przez Ministerstwo Administracji i Spraw Wewnętrznych – Dyrekcję Generalną ds. Paszportów w Bukareszcie o ustanowienie ograniczenia w zakresie wykonywania prawa swobodnego przemieszczania się przez G. Jipę poza granicami kraju na okres do lat trzech.
Skarga została wniesiona w następstwie wydalenia pana Jipy do Rumunii na mocy porozumienia o ponownym przyjmowaniu, zawartego między Rumunią a Belgią. Obywatel Rumunii został wydalony z Belgii za spowodowanie „sytuacji sprzecznej z prawem”.
Sąd rumuński, przed którym toczyło się postępowanie, zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości o wydanie wyroku w trybie prejudycjalnym.
Stan prawny
Uregulowania wspólnotowe
- art. 18 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 25 marca 1957
- dyrektywa 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium Państw Członkowskich, zmieniająca rozporządzenie (EWG) nr 1612/68 i uchylająca dyrektywy 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG i 93/96/EWG.
Uregulowania krajowe
- porozumienie z 1995r. między rządami Królestwa Belgii, Wielkiego Księstwa Luksemburga i Królestwa Niderlandów, a rządem Rumunii dotyczące ponownego przyjmowania osób, które znajdują się w sytuacji sprzecznej z prawem
- art. 38 i 39 ustawy nr 248 z dnia 20 lipca 2005 w sprawie swobodnego przemieszczania się obywateli rumuńskich za granicą.
Pierwszą kwestią do rozstrzygnięcia warunkującą zasadność rozpatrywania dalszych kwestii było zakwalifikowanie powyższego stanu faktycznego jako mającego związek z prawem wspólnotowym. W kwestii tej zarówno strony, jak i Rzecznik Generalny byli zgodni co tego, że sam fakt, że pan Jipa nie skorzystał z prawa do swobodnego przemieszczania się, nie oznacza, że daną sytuację można określać jak sytuację czysto wewnętrzną. W opinii Rzecznika nie zostało dostatecznie jasno określone, co w konkretnej sprawie pana Jipy oznacza „nieskorzystanie przez niego z prawa do swobodnego przemieszczania się”. Na pierwszy rzut oka wydaje się oczywiste stwierdzenie, że pan Jipa skorzystał z prawa swobodnego przemieszczania się gdyż wyjechał z jednego państwa członkowskiego w celu udania się do innego państwa członkowskiego.
Należy tu jednak zwrócić uwagę na następujące daty: przystąpienia Rumunii do UE, wyjazdu pana Jipy z Rumunii oraz wytoczenia powództwa ministerstwa. Rumunia przystąpiła do UE w dniu 1 stycznia 2007r., wyjazd miał miejsce 10 września 2006r., czyli przed przystąpieniem Rumunii do UE, ale powództwo wytoczone zostało już po dacie przystąpienia (11 styczeń 2007). Dlatego uzasadnione wydają się wątpliwości co do skorzystania przez pana Jipę z swobody przemieszczania się, gdyż w momencie wyjazdu nie posiadał on obywatelstwa państwa członkowskiego, a co się z tym wiąże nie był obywatelem UE.
Trybunał wielokrotnie w swoich orzeczeniach stwierdzał, że nie wykonanie przez obywatela UE swoich uprawnień przysługujących mu na podstawie swobody pobytu i przemieszczania się nie może uzasadniać traktowania jego sytuacji jako czysto wewnętrznej (czyli takiej do której nie mają zastosowania przepisy wspólnotowe):
– sprawa Schempf (gdzie pan Schempf był podatnikiem, mającym miejsce zamieszkania w Niemczech nie mógł odliczyć od dochodu podlegającego opodatkowaniu w tym państwie członkowskim alimentów płaconych na rzecz byłej małżonki mającej miejsce zamieszkania w Austrii),
- sprawa C 200/02 Zhu i Chen (gdzie córka pani Chen była małym dzieckiem i nie korzystała osobiście, a jedynie za pośrednictwem swoich rodziców - nie będących obywatelami UE - z swobód traktatowych),
- sprawa C-148/02 Garcia Avello (gdzie dzieci rodziców pochodzących z różnych państw członkowskich miały posiadały obywatelstwo obu tych państw).
Trybunał w swoim wyroku nie odniósł się bezpośrednio do kwestii skorzystania bądź nie przez obywatela Rumunii ze swobody przemieszczania się (nie stwierdził czy skorzystał czy nie). Być może dlatego, że w świetle przytoczonego orzecznictwa jasno wynika, że obywatel UE nie musi korzystać ze danej swobody, aby jego sytuacja miała związek z prawem wspólnotowym lecz, na co Trybunał wyraźnie wskazał, związek ten wynika z samego posiadania obywatelstwa UE (a w momencie wytoczenia powództwa pan Jipa był już obywatelem UE). Dlatego głównym argumentem Trybunału za tym, że sprawa ma wymiar wspólnotowy, jest korzystanie przez obywatela rumuńskiego ze statusu obywatela UE zgodnie z art. 17 ust.1 WE. Ponadto art. 4 ust.1 dyrektywy 2004/38 wyraźnie przewiduje, że wszyscy obywatele Unii posiadający ważny dowód tożsamości lub paszport mają prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego. Można jeszcze dodać to tego fakt, że art. 18 ust. 1 przewidujący prawo każdego obywatela UE do przemieszczania się i przebywania na terytorium innego państwa członkowskiego, zgodnie z wyrokiem w sprawie Baumbast, został uznany za bezpośrednio skuteczny co oznacza możliwość powoływania się przez obywateli bezpośrednio na ten artykuł (czego TS nie podniósł w tej sprawie).
Kolejnym problem w danej sprawie, co odróżnia ją od poprzednich wyroków ETS w tej materii, jest kwestia zastosowania ograniczeń w swobodzie przemieszczania się nie przez państwo przyjmujące (zakaz wjazdu), lecz przez państwo pochodzenia (zakaz opuszczania kraju, wyjazdu). Rumunia twierdziła, że art. 27 dyrektywy (określający dopuszczalne ograniczenia w swobodzie przemieszczania się), w ogóle nie ma zastosowania do zaistniałej sytuacji, gdyż cała systematyka rozdziału VI dyrektywy odnosi się jedynie do prawa wjazdu i prawa pobytu (na co wskazuje sam tytuł tego rozdziału) a nie prawa wyjazdu. Ta argumentacja rządu rumuńskiego została całkowicie odrzucona. Trybunał, przychylając się do opinii rzecznika generalnego, zastosował tu konstrukcję często już powoływaną w orzeczeniach dotyczących swobody przedsiębiorczości (m.in. 81/87 Daily Mail,), swobody przepływu osób i swobody przedsiębiorczości (C-370/90 Singh) oraz swobody przepływu pracowników (C-415/93 Bosman). Polega ona na zastosowaniu wykładni celowościowej artykułów Traktatu – art. 18 ust.1, gwarantujący prawo swobodnego przemieszczania się na terytorium państw członkowskich, zostałby pozbawiony znaczenia, gdyby państwa członkowskie pochodzenia mogły, bez dostatecznego uzasadnienia, zabronić swoim obywatelom opuszczania ich terytorium celem wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego.
Ponadto, uznając częściowo stanowisko rządu rumuńskiego, pomimo iż tytuł rozdziału VI nie odnosi się wyraźnie do prawa wyjazdu, to art. 27 ust.1 dyrektywy (ustanawiający ograniczenia) odnosi się do „swobody przemieszczania się obywateli Unii”, które to pojęcie obejmuje zarówno prawo wyjazdu z państwa członkowskiego w celu udania się do innego państwa członkowskiego jak i prawo do wyjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego. Co więcej, art. 4 ust.1 przyznaje wszystkim obywatelom UE posiadającym ważny dowód tożsamości lub paszport prawo do opuszczenia terytorium państwa członkowskiego w celu odbycia podróży do innego państwa członkowskiego (co oczywiście również przemawia o tym, że nie jest to sytuacja czysto wewnętrzna).
Stanowisko ETS w części zgodności z prawem wspólnotowym wniosku złożonego przez rumuńskie ministerstwo mającego na celu zakaz wyjazdu do Belgii na okres nie przekraczający 3 lat było do przewidzenia ze względu na wcześniejsze, rozbudowane orzecznictwo w tym zakresie. Mimo że dotyczy ono dyrektyw poprzedzających dyrektywę 2004/38 (która je zastąpiła), to nadal zachowuje swoją aktualność. Trybunał w pełni podzielił tu swoje wcześniejsze poglądy. Przede wszystkim wskazał, że przyznane przez art. 18 ust.1 prawo swobodnego przemieszczania się nie jest prawem bezwarunkowym. W szczególności ograniczenia tego prawa przewiduje art. 27 ust.1 dyrektywy 2004/38, ze względu na porządek publiczny, bezpieczeństwo publiczne, zdrowie publiczne. Państwa mają pewną swobodę w określaniu tych pojęć, zgodnie z różnymi krajowymi potrzebami, jednak swoboda nie oznacza dobrowolności. Pojęcia te muszą być interpretowane wąsko i nie mogą być określane jednostronnie przez każde państwo bez możliwości kontroli przez instytucje Wspólnoty.
Trybunał kolejny raz pokreślił, że aby środki ograniczające swobodę przemieszczania się były uzasadnione muszą być spełnione dwa wymogi:
1) muszą być podejmowane na podstawie oceny indywidualnego zachowania się danej osoby, które stanowi rzeczywiste, aktualne i dostatecznie poważne zagrożenie narażające jeden z podstawowych interesów społecznych;
2) środek taki jest proporcjonalny (czyli odpowiedni dla realizacji założonego celu i nie wykraczający poza to co niezbędne do jego osiągnięcia).
ETS nie wykluczył przy tym możliwości powołania się na zastosowanie wydalenia przez inne państwo członkowskie ze względu na to, że przebywał tam w sposób sprzeczny z prawem, ale nie może to być jedyna i wyłączna podstawa. Zostały wskazane dwa uchybienia wniosku ministerstwa rumuńskiego – brak jakiejkolwiek oceny indywidualnego zachowania oraz brak odniesienia do jakiegokolwiek zagrożenia jakie mógłby stanowić pan Jipa.
Została tu również podniesiona kwestia automatyzmu nakładania ograniczeń bez zbadania indywidualnego zachowania obywatela. Oceniając to zagadnienie w świetle wcześniejszych wyroków można zaryzykować stwierdzenie, że zawsze gdy pojawia się automatyczne, bez uwzględnienia konkretnych okoliczności nakładanie ograniczeń w przemieszczaniu się obywateli Unii wtedy wysoce prawdopodobne jest, że Trybunał zawsze oceni to jako działania niezgodne z prawem wspólnotowym.
Taka sytuacja miała miejsce w wyroku C-503/03 Komisja przeciwko Hiszpanii, gdzie odpowiednikiem belgijskiego wydalenia pana Jipy ze względu na spowodowanie przez niego „sytuacji sprzecznej z prawem” był wpis do systemu informacyjnego Schengen (SIS) do celów odmowy wjazdu dokonany przez Republikę Federalną Niemiec. ETS stwierdził, że wpis ten jak najbardziej stanowi oznakę istnienia przyczyny uzasadniającej odmowę wjazdu na obszar Schengen (w konkretnej sytuacji chodziło o małżonka obywatela państwa członkowskiego będącego obywatelem państwa trzeciego), jednakże powinna być ona potwierdzona przez informacje, które umożliwią państwu zasięgającemu informacji z SIS stwierdzenie przed odmową wjazdu, że obecność danej osoby stanowi rzeczywiste, istniejące i dostatecznie poważne zagrożenie podstawowych interesów społeczeństwa. Władze hiszpańskie korzystające z tego wpisu w celu odmowy wjazdu na obszar Schengen nie uzasadniły swojej decyzji i nie dokonały wcześniej weryfikacji przesłanek niezbędnych do odmowy wjazdu – ETS uznał że nie mogły one zasadnie odmówić zainteresowanemu prawa wjazdu.
Podobnie w wyroku C-441/02 Komisja przeciwko Republice Federalnej Niemiec gdzie chodziło o regulacje prawa niemieckiego przewidujące obligatoryjne wydalenie cudzoziemca po spełnieniu ustawowych przesłanek, gdzie organ dysponuje całkowitą swobodą uznania. Przez pojęcie „cudzoziemca” rozumiano tu zarówno obywatela państwa członkowskiego jak i państwa trzeciego. Przepisy te nie zostały uznane za niezgodne z prawem wspólnotowym tylko dlatego, że odrębna ustawa działające na zasadzie lex specialis wyłączała ich stosowanie w odniesieniu do obywateli Unii i przewidywała konieczność badania w każdym wypadku indywidualnego zachowania.
Również w wyroku C-408/03 Komisja przeciwko Belgii Trybunał orzekł, że przewidując możliwość automatycznego doręczenia nakazu opuszczenia terytorium obywatelom Unii, którzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych do uzyskania zezwolenia na pobyt, Belgia uchybiła zobowiązaniom ciążących na niej na mocy dyrektyw wspólnotowych (chodziło o dyrektywy uchylone i zastąpione prze dyrektywę 2004/38).
Powyższe orzeczenia potwierdzają również konieczność badania zarówno indywidualnego zachowania danej osoby jaki i uwzględniania zasady proporcjonalności. Można więc z orzecznictwa ETS dotyczącego prawa do przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich stworzyć trójstopniowy schemat kwalifikowania środków krajowych ograniczających to prawo jako zgodnych bądź nie z prawem wspólnotowym.
Po pierwsze, Trybunał stwierdza, czy państwo zastosowało środek ograniczający to prawo (na ty etapie również bada się czy dana sytuacja ma związek z prawem wspólnotowym, czy może jest sytuacją czysto wewnętrzną).
Drugim etapem jest badanie, czy dany środek może być usprawiedliwiony względami z art. 27 dyrektywy 2004/38. Jeżeli nie jest usprawiedliwiony, to ETS stwierdza jego niezgodność z prawem wspólnotowym, jeżeli jest usprawiedliwiony to przechodzi się do trzeciego etapu.
W jego ramach następuje weryfikacja zgodności z zasadą proporcjonalności. Jeżeli spełnione są wymogi proporcjonalności to ograniczenie prawa swobody do przemieszczania się i pobytu jest zgodne z prawem wspólnotowym.
Ostateczna i definitywna decyzja o uznaniu tego środka ograniczającego za niezgodny/zgodny z prawem wspólnotowym zależy od rodzaju procedury w ramach, której wypowiadał się Trybunał. Jeżeli np. wyrok ETS został w wydany w ramach procedury wszczętej na podstawie art. 226 lub art. 227 (skarga a stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną przez Komisję-226 lub przez inne państwo członkowskie-227) wtedy decyzję podejmuje Trybunał (m.in. sprawa C-408/03 Komisja przeciwko Królestwu Belgii). Jeżeli natomiast orzeczenie wydane zostało w ramach procedury z art. 234 (pytania prejudycjalne), wtedy decyzję pozostawiona jest sądowi krajowemu, gdyż ETS nie decyduje o zastosowaniu wyroku prejudycjalnego w prawie krajowym – m.in. sprawa pana Jipy. Sąd krajowy powinien jednak kierować się treścią wyroku oraz wytycznymi ETS w podejmowaniu decyzji.
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie Jipa należy ocenić pozytywnie. Jest on zgodny z wcześniejszym orzecznictwem Trybunału i wydaje się być wyrokiem słusznym. Na marginesie można dodać, że występują tu dość istotne różnice w ramach tłumaczenia pojęcia „sytuacji sprzecznej z prawem” (za której spowodowanie został wydalony z Belgii obywatel Rumunii). Zgodnie z wersją angielską jest to „illegal residence”, co można przetłumaczyć jako „pobyt niezgodny/sprzeczny z prawem”. Tak samo można przetłumaczyć wersję niemiecką – „unbefugte Aufenthalt”. Natomiast różni się od nich wersja francuska – „situation irréguliere”, która odpowiada polskiej wersji („sytuacja sprzeczna z prawem”). Nie ma to jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał.
Agata Kalemba
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
