Komentarz do dokumentu: Laval un Partneri Ltd (Orzeczenia)
Autor: Anna Jaroń Data dodania: 2009-01-18 00:34:37
Działania zbiorowe związków zawodowych a swobody traktatowe w sprawach Viking i Laval
Rozpatrzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprawy Viking (C-341/05) i Laval (C-438/05) dotyczą problemu zdefiniowania prawa do podejmowania działań zbiorowych w prawie wspólnotowym. Z jednej strony, Traktat nie przyznaje Wspólnocie kompetencji w kwestii prawa zrzeszania prawa czy podejmowania działań zbiorowych, takich jak strajk, lockout, blokady, bądź działania solidarnościowe (art. 137(5) TWE). Z drugiej zaś strony, Europejski Trybunał Sprawiedliwości w swoim dorobku orzeczniczym uznał wagę prawa do organizowania akcji zbiorowych za środek ochrony interesów pracowników i przyznał mu rangę prawa fundamentalnego w porządku prawa wspólnotowego.
Omawiane tutaj sprawy przedłożone zostały przed Trybunałem jako wynik kontrowersji związanej z oceną działań związków zawodowych pod kątem ich zgodności z traktatową swobodą świadczenia usług (sprawa C-341/05, Laval) i swobodą przedsiębiorczości (sprawa C-438/05, Viking). Przedmiotem analizy Trybunału był więc zakres ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wynikający z działalności związków zawodowych.
Trybunał stwierdził po pierwsze, iż swobody te odnoszą się do działań związków zawodowych, a tym samym orzekł, iż wywołują one skutek horyzontalny w postępowaniu krajowym między przedsiębiorcą korzystającym z wyżej wymienionych swobód a związkami zawodowymi dbającymi o interesy i chroniącymi prawa pracowników. Jednakże Trybunał przyznał, iż prawo do prowadzenia akcji zbiorowych nie jest absolutne, co wiąże się z możliwością jego ograniczenia wynikającą z charakteru działań podejmowanych przez związki zawodowe.
Obie omawiane sprawy mają charakter precedensowy w zakresie określenia granic ograniczenia wspólnotowej swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości przez działalność protestacyjną związków zawodowych. W istocie przed Trybunałem postawiono fundamentalne pytanie o stopień w jakim europejski model gospodarki społecznej, oparty na silnej pozycji związków zawodowych jest w stanie sprostać zasadom wspólnotowego rynku wewnętrznego, a szczególnie wyżej wymienionym dwóm swobodom traktatowym. Odpowiedzi na to pytanie szukać należy w analizie wątku dopuszczalności ograniczenia podstawowych swobód traktatowych w perspektywie działań związków zawodowych. Na analizę składać się będą ewaluacja zagadnienia zastosowania przepisów wspólnotowych do działania związków zawodowych oraz omówienie przywołanej przez Trybunał zasady proporcjonalności jako podstawy rozstrzygnięcia obu spraw. Pierwszym krokiem jednak, jest krótkie przytoczenie okoliczności faktycznych omawianych spraw.
I.
Stan faktyczny i pytania prejudycjalne sądów krajowych do ETS
W sprawie C-341/05 łotewska spółka Laval un Partneri oddelegowała swoich pracowników do Szwecji w celu realizacji kontraktu na budowę szkoły w Vaxholm. Firma Laval un Partneri nie zgodziła się podpisać w Szwecji układu zbiorowego pracy, na mocy którego łotewskim pracownikom przyznane zostałyby pensje w wysokości średnich szwedzkich zarobków obowiązujących w sektorze budowlanym. W odpowiedzi na żądania szwedzkich związków zawodowych, Laval zawarł dwa układy zbiorowe z łotewskimi związkami zawodowymi, co jednak nie uchroniło spółki od problemów. Mimo protestów pracowników łotewskich, szwedzki związek zawodowym pracowników sektora budownictwa i robót publicznych (Svenska Byggnadsarbetareförbundet, dalej jako Byggnads) i jego lokalny oddział związkowy Byggettan zablokowały dojazd na miejsce placu budowy, co ostatecznie uniemożliwiło Lavalovi wywiązanie się z kontraktu.
W związku z zaistniałą sytuacją Laval zwrócił się o pomoc do szwedzkich sił policji, które odmówiły interwencji ze względu na zgodność akcji protestacyjnej z prawem krajowym. Tymczasem, związek zawodowy elektryków (Svenska Elektikerförbundet, dalej jako Elektrikena) przyłączył się solidarnościowo do blokady prac budowlanych, wstrzymując wszystkie roboty elektryczne na placu budowy w Vaxholm. Konsekwencją przerwania robót było wszczęcie postępowania upadłościowego wobec spółki córki Lavala, Baltic Bygg, oraz powrót pracowników delegowanych przez Laval na Łotwę.
W rezultacie, Laval odwołał się do szwedzkiego sądu celem rozstrzygnięcia kontrowersji i stwierdzenia niezgodności z prawem zarówno blokady prac budowlanych, jak i następujących akcji solidarnościowych. W swoim postępowaniu w ramach sporu zawisłego między Laval z jednej strony a Byggnads, Byggettan i Elektrina z drugiej strony, sąd szwedzki (Arbetsdomstolen) zwrócił się do ETS z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wdrażania rozwiązań przyjętych w dyrektywie 96/7 dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, oraz zakresu prawa do podejmowania działań zbiorowych celem wymuszenia na pracodawcy zagwarantowania delegowanym pracownikom lepszych warunków pracy w ramach art. 49 TWE.
W drugiej zaś sprawie, C-438/05, firma Viking Line ABP (zwana dalej Viking) zamierzała zmienić banderę z fińskiej na estońską swojego nierentownego statku Rosella, promu pływającego pomiędzy Tallinem a Helsinkami. Zamiar ten jednak wywołał ostry sprzeciw Fińskiego Związku Marynarzy (Suomen Mermies-Unioni ry, dalej zwanym jako FSU), do którego należeli członkowie Roselli i który domagał się zachowania na statku fińskich warunków pracy i zatrudnienia. W związku z bezpośrednią konkurencją ze strony statków estońskich pływających na tej samej trasie i rosnącymi stratami Roselli, Viking zamierzał zmienić przynależność swojego promu i zarejestrować go w Estonii. Takie działanie firmy wiązało się z zamiarem wejścia w nowy układ zbiorowy z estońskimi związkami zawodowymi, co dla załogi promu oznaczałoby niekorzystne zmiany w zakresie wynagrodzeń.
Nie zgadzając się na podjęcie kroków zmiany bandery, fiński związek zawodowy powiadomił o tym zamiarze Międzynarodową Federację Pracowników Transportu (ITF), która odwołując się do zasad polityki związanej z zapobieganiem tzw. wygodnym banderom (flag of convenience), nakazała estońskim związkom zawodowym powstrzymanie się od negocjacji z Vikingiem.
Zrzeszone w ITF związki zawodowe zobowiązane były zastosować się do tego zalecenia z uwagi na zasadę solidarności związkowej oraz zagrożenia sankcją w razie nieprzestrzegania wytycznych Federacji. Jednak wraz z wygaśnięciem porozumienia w sprawie załogi Roselli FSU nie było zobowiązane do zachowania spokoju społecznego. W związku z tym związek zawodowy marynarzy zapowiedział strajk domagając się od Vikinga zwiększenia załogi statku oraz zaniechania planu zmiany jego przynależności. Firma zgodziła się na zwiększenie zatrudnienia, ale odmówiła rezygnacji z planu zmiany bandery.
W związku z dalszymi roszczeniami ze strony FSU, Viking wszczął postępowania sądowe przed sądem pracy w Finlandii, które doprowadziło do zobowiązania się przez Viking do powstrzymania procesu zmian przynależności statku. Przystąpienie Estonii do Unii Europejskiej w 2004r. umożliwiło Vikingowi wniesienie sprawy do High Cort of Justice w Wielkiej Brytanii przeciwko ITF i FSU w związku z naruszeniem przez te organizacje swobody przedsiębiorczości, gwarantowanej w art. 43 TWE, w której firma domagała się nakazania wycofania okólnika ITF i zakazu FSU zakłócania korzystania przez Vikinga z praw przysługujących mu na mocy prawa wspólnotowego. Początkowe rozstrzygnięcie było zadawalające dla firmy Viking, jednak Sąd Apelacyjny dla Anglii i Walii skierował serię pytań do ETS, które skutkowały wydaniem przytoczonego tu orzeczenia.
Przytoczone tu wyroki wywołały nie tylko żywą debatę na temat dopuszczalności porównywania praw podstawowych, takich jak prawa chroniące interesy pracowników z podstawowymi swobodami traktatowymi i wynikającym z tego problemem dopuszczalności ograniczeń jednych ze względu na drugie. Duże zainteresowanie i zaangażowanie państw członkowskich Unii Europejskiej w przywołanych sprawach niewątpliwie wynikało z kontrowersji dotyczących otwarcia rynków pracy dla państw, które przystąpiły do Unii w przeciągu ostatnich 5 lat. Z jednej strony obawy przed zalewem taniej siły roboczej, a z drugiej odwołanie do zasad wolnego rynku doprowadziły do uwidocznienia przeciwstawnych interesów reprezentowanych przez państwa członkowskie biorące udział jako strony postępowania przed ETS.
Rozpatrując sprawy Viking i Laval ETS stanął przed koniecznością oceny, do jakiego stopnia ochrona praw pracowniczych może uzasadniać wprowadzenie ograniczeń swobód traktatowych, takich jak swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług, co do zasady zakazanych na mocy odpowiednio art. 43 i art. 49 TWE. Ponadto, Trybunał musiał rozstrzygnąć, czy organizacje związkowe mogą próbować zmusić w drodze akcji protestacyjnej usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim do podjęcia z nią negocjacji w zakresie praw pracowniczych (sprawa Laval) lub do przystąpienia do układu zbiorowego (sprawa Laval i Viking) celem ochrony istniejących warunków pracy i zatrudnienia.
II.
Zawiązanie podmiotów prywatnych
Zgodnie z dotychczas utrwalonym orzecznictwem Trybunału, działanie przepisów art. 39 TWE (swoboda przepływu pracowników), art. 43 TWE (swoboda przedsiębiorczości) i 49 TWE (swoboda świadczenia usług) nie ogranicza się do aktów władzy publicznej, lecz obejmuje swym zakresem także przepisy dotyczące działań osób prywatnych w sferze zbiorowych uregulowań działalności zarobkowej i świadczenia usług.
Wyroki ETS Walrave i Koch (wyrok w sprawie 36/74), w sprawie Bosman (C-415/93) oraz w sprawie Angonese (C-281/98), potwierdzają twierdzenie, iż podmioty prywatne związane są przepisami traktatowymi dotyczącymi swobód wspólnego rynku. Trybunał uznał we wspomnianych orzeczeniach, iż do podmiotów nie będących podmiotami prawa publicznego, a posiadających pewien zakres autonomii prawnej, takie jak na przykład organizacje sportowe (sprawa Bosman), stosuje się przepisy traktatowe o podstawowych swobodach, przywołując zasadę równości w odniesieniu do stosowania przez podmioty władzy publicznej oraz podmioty prawa prywatnego praw przewidzianych przez traktatowe przepisy regulujące zasady działania rynku wewnętrznego. Także w omawianych wyrokach Viking i Laval Trybunał uznał, że działanie prywatne, takie jak rozpatrywane przed sądami krajowymi akcje zbiorowe związków zawodowych, leżą w zasięgu art. 43 i 49 TWE.
Takie podejście Trybunał przyjął biorąc pod uwagę specyfikę rozwiązań krajowych w obszarze prawa pracy w obu omawianych sprawach. Warto wspomnieć w tym miejscu, iż warunki prawa pracy w poszczególnych państwach członkowskich regulowane są nie tylko w aktach ustawodawczych czy wykonawczych, ale również, jak to ma miejsce w systemie skandynawskim, poprzez układy zbiorowe i inne akty zawarte i przyjęte przez osoby prywatne takie jak związki zawodowe. System skandynawski w wielu kwestiach bowiem nie zawiera powszechnie obowiązujących regulacji, lecz opiera się na autonomicznych układach zbiorowych.
Podstawą tego systemu prawnego jest aktywny udział partnerów społecznych oraz szeroko stosowane porozumienia zbiorowe podpisywane z reprezentacjami pracowniczymi. Negocjowane regulacje warunków i zasad zatrudnienia dotyczą jedynie członków związków zawodowych, do tego stopnia, że w modelu skandynawskim niezrzeszeni robotnicy i robotnicy bez ciągłości zatrudnienia pozbawieni są części zasiłku na wypadek bezrobocia. Wysokość zasiłku bowiem wyliczana jest na podstawie wcześniejszych zarobków. Co więcej, w świetle prawa szwedzkiego nie stosuje się z góry określonej płacy minimalnej, pozostawiając ostateczne rozstrzygnięcie jej wysokości adekwatnym umowom zawartym ze związkami zawodowymi. Ponadto, normatywny charakter skandynawskich umów zbiorowych oraz ich efekt erga omnes są wynikiem szerokich kompetencji regulacyjnych transferowanych przez państwo na partnerów społecznych.
Biorąc pod uwagę te cechy dystynktywne skandynawskiego systemu prawa pracy, Trybunał wyszedł z założenia, że organizacja działań zbiorowych przez związki zawodowe pracowników, mimo iż nie są one podmiotami prawa publicznego, wchodzi w zakres autonomii prawnej, którą te podmioty dysponują na mocy prawa krajowego.
W orzeczeniu w pkt. 98 sprawie Laval Trybunał przypomniał, że przestrzeganie art. 49 WE dotyczy też regulacji o charakterze niepublicznym, które mają na celu uregulowanie w sposób zbiorowy świadczenia usług. Dalej, w tym samym punkcie argumentował, że usunięcie przeszkód w swobodnym przepływie usług między państwami członkowskimi byłoby nieskuteczne, gdyby w miejsce usuniętych barier państwowych mogły pojawiać się przeszkody wynikające z wykonywania przez związki lub organizacje niepodlegające prawu publicznemu swojej autonomii prawnej.
Podobnie, w orzeczeniu w sprawie Viking (pkt.34) Trybunał orzekł, że ograniczenie zakazów przewidzianych przez te przepisy (przepisy poszczególnych państw członkowskich określające warunki pracy) do aktów władzy publicznej może zatem stworzyć sytuację nierówności w odniesieniu do ich stosowania, i stwierdził w pkt. 37, że działania zbiorowe, takie jak te, o których mowa w pytaniu pierwszym przedstawionym przez sąd krajowy, są zasadniczo objęte zakresem stosowania art. 43 WE.
Uzasadnieniem powyższego było przekonanie Trybunału, iż określając warunki i stosunki pracy, związki zawodowe mają wpływ na zakres realizowania swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, a co za tym idzie, mogą ją znacznie ograniczać. Ponadto, Trybunał dostrzegł zagrożenie w szerokiej autonomii związków zawodowych, które ponad działalnością państw członkowskich mogą tworzyć bariery dla wymienionych tutaj swobód.
Orzekając o bezpośrednim zastosowaniu wyżej wymienionych przepisów traktatowych w stosunku do prawa do organizacji działań zbiorowych przez związki zawodowe, Trybunał przyznał, że na związkach zawodowych spoczywa odpowiedzialność dowiedzenia, iż dana akcja zbiorowa prowadzona była proporcjonalnie do zamierzonego celu. Według zaproponowanej przez Rzecznika Generalnego Maduro koncepcji kryterium to powinno opierać się na ocenie skutków działania podmiotów w zależności od źródła i powagi zakłócenia korzystania z prawa do swobody przepływu oraz od znaczenia i pewności konkurujących żądań prywatnej autonomii (opinia RG Maduro, pkt.48-49), co prowadzi do obowiązku udowodnienia przez związki zawodowe zasadności podjętych akcji zbiorowych.
Akcent położony jest zatem na dwie ważne kwestie - rozszerzenie zakresu materialnego stosowania przepisów traktatowych na związki zawodowe i rolę sądów krajowych w ocenie uzasadnienia i proporcjonalności zamierzonego celu przeprowadzonej akcji zbiorowej.
Po pierwsze zatem, Rzecznika Generalnego Maduro przyjął, iż pomimo szerokiej autonomii nie jest prawdą, że związki zawodowe traktować można jako emanację państwa. To państwo odpowiedzialne jest za stworzenie odpowiednich regulacji prawnych wraz z adekwatnymi przepisami odnoszącymi się do działań podmiotów prywatnych w zakresie granic wyznaczonych przez prawo wspólnotowe. Pytanie o materialny zakres związania podmiotów prywatnych przepisami traktatowymi ma w związku z tym implikacje proceduralne, w tym znaczeniu, że spory rozstrzygane przez sądy krajowe oparte są na zasadzie subsydiarności, a więc na stosowaniu prawa krajowego zgodnie z przepisami traktatowymi.
W związku z tym, rozszerzenie podmiotowego zakresu stosowania przepisów traktatowych na podmioty prywatne wynika z konieczności zapewnienia efektywności prawa, które reguluje nie tylko działanie podmiotów publicznych ale również prywatnych. Można sądzić zatem, że przypisanie odpowiedzialności za naruszenie art. 49 TWE związkom zawodowym nie wyklucza tym samym odpowiedzialności państwa członkowskiego. Wydaje się więc, że różnica leży w zakresie odpowiedzialności spoczywającej na danych podmiotach.
I tak, w sprawie Laval Trybunał stwierdził, że zasadniczo blokada rozpoczęta przez organizacje związkowe mieści się w celu jakim jest ochrona pracowników, jednak działania zbiorowe mające prowadzić do przystąpienia do układu zbiorowego przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich są przeszkodą, która nie może być uzasadniona w świetle ochrony interesu ogólnego pracowników (pkt. 107-108 orzeczenia).
Powyższe rozważania na temat możliwości, czy też ewentualnego wyłączenia oceny działań związków zawodowych w odniesieniu do traktatowych swobód świadczenia usług i przedsiębiorczości stanowiły podstawę podziału między stronami postępowań w sprawach Viking i Laval na linii socjalnego i liberalnego podejścia do rynku wewnętrznego.
Argumentem przemawiającym za wyłączeniem art. 43 TWE jako odniesienia do oceny działalności związków zawodowych w przedstawionych sprawach miała być ochrona prawa podstawowego do strajku. Przeciwne racje podnoszone były w obronie swobód rynku wewnętrznego. Oba argumenty, wymuszające wyraźną kolizję przepisów prawa prowadzą do omówienia kolejnego zagadnienia, które podjął Trybunał w przytoczonych tu orzeczeniach, jakim jest przeprowadzenie testu proporcjonalności oraz wyważenia ograniczeń prawa do prowadzenia akcji zbiorowych i swobód przepływu.
III.
Zasada proporcjonalności
Realizacja zasad swobodnego przepływu osób i usług, dwóch z czterech podstawowych swobód wspólnego rynku Unii Europejskiej, wiąże się nie tylko z działaniem negatywnym, tj. eliminowaniem barier ekonomicznych, prawnych czy politycznych. Coraz częściej bowiem dostrzega się przy tym potrzebę osiągnięcia szeroko pojętych celów służących społeczności europejskiej: zrównoważonego i trwałego rozwoju, wysokiego poziomu zatrudnienia oraz godziwej ochrony socjalnej, lepszych standardów życia i jego jakości, a także spójności gospodarczej i społecznej.
Nieuniknioną konsekwencją realizacji wyżej wymienionych założeń, ujętych w przepisach traktatowych, jest konfrontacja instrumentów służących umacnianiu swobodnej konkurencji w świadczeniu usług przez przedsiębiorców z różnych państw członkowskich z troską o właściwą realizację praw pracowniczych i ochronę socjalną. Jednym z zadań Wspólnoty Europejskiej, przytoczonym w art. 2 TWE, jest popieranie wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej w kontekście działania rynku wewnętrznego, „[charakteryzującego] się zniesieniem między Państwami Członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału” (art. 3 TWE).
Nastały konflikt między urzeczywistnieniem i pogodzeniem praw związków zawodowych i wolności ekonomicznych obrazuje wyzwania, jakie stawia przed sądami odwołanie się do zasady proporcjonalności oraz podjęcie próby równoważenia praw, które stoją ze sobą w sprzeczności. W dwóch wyżej wymienionych orzeczeniach ETS miał bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy równowaga pomiędzy realizowaną we Wspólnocie polityką socjalną a swobodami rynku wewnętrznego została zachowana.
W obu orzeczeniach, odwołując się do art. 2 TWE, Trybunał podkreślił istotę wymiaru ochrony socjalnej przy urzeczywistnianiu wspólnych polityk (C-348/05, Viking pkt.79; C-341/05, Laval pkt.104-105). Z powyższego wynika potrzeba zrównoważenia zasad towarzyszących rozwojowi gospodarczemu, takimi jak przytoczone w obu wyrokach swobody, z celami polityki społecznej.
Odnosząc się do kwestii „dumpingu socjalnego”, Trybunał w sprawie Laval przyjrzał się szwedzkiej regulacji zwanej Lex Britannia, przewidującej obowiązek zachowania spokoju społecznego w przypadku związania partnerów społecznych zawartym uprzednio układem zbiorowym pracy. Trybunał uznał tę regulację za dyskryminującą.
Ustawa o udziale pracowników w podejmowaniu wynegocjowanych decyzji zakłada, że organizacja związkowa nie może podejmować akcji protestacyjnych skierowanych przeciwko stosowaniu układu zbiorowego zawartego między partnerami społecznymi. Według krajowej wykładni tego przepisu odnosi się on również do sytuacji, gdy pracodawca zawarł układ z innym związkiem zawodowym, lecz wyklucza jego zastosowanie w stosunku do akcji skierowanych przeciwko przedsiębiorcy zagranicznemu, zatrudniającemu pracowników delegowanych. Tym samym, z zakresu stosowania przepisu wykluczone zostają legalne i w pełni skuteczne układy zbiorowe zawarte przez zagranicznego przedsiębiorcę ze związkami zawodowymi w państwie jego pochodzenia.
W tym względzie Trybunał orzekł, że przytoczone uregulowanie krajowe tworzy dyskryminację względem przedsiębiorstw pochodzących z innych państw członkowskich ze względu na przynależność państwową lub na okoliczność, że jego siedziba znajduje się w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym dane przedsiębiorstwo świadczy usługi. Przy czym Trybunał uznał za szczególnie ważny fakt, iż uregulowanie to przewiduje takie samo traktowanie przedsiębiorstw zagranicznych jak przedsiębiorstw krajowych, które nie zawarły układu zbiorowego.
Z kolei sprawa Viking dotyczyła ograniczenia swobody przedsiębiorczości w zakresie wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. W odróżnieniu od szwedzkiego sąsiada, Finlandia nie przyjęła prawa podobnego do Lex Britannia przewidującego różne traktowanie przedsiębiorców w zakresie swobody świadczenia usług. Podstawowym pytaniem w sprawie Viking był zakres stosowania przepisów o swobodzie przepływu i towarzyszącym mu ewentualnym zakazie akcji związkowej, która miałaby na celu uniemożliwienie pracodawcy korzystania ze swobody przedsiębiorczości biorąc pod uwagę względy ekonomiczne. W tych okolicznościach Trybunał odpowiadając na pytania Sądu Apelacyjnego dla Anglii i Walii orzekł, że ograniczenia w rozumieniu art. 43 TWE mogą być zasadniczo uzasadnione ochroną nadrzędnego względu interesu ogólnego, takiego jak ochrona pracowników, pod warunkiem, że zostanie wskazane, iż są one odpowiednia dla zapewnienia realizacji słusznego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
Z jednej strony, Trybunał dostrzegł utrudnienia stawiane Vikingowi i jego spółce zależnej Vikingowi Eesti poprzez działania zbiorowe zainicjowane przez FSU, które miały na celu ograniczenie korzystania przez Vikinga z prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej i korzystania w przyjmującym państwie z takiego samego traktowania, z jakiego korzystają inne podmioty gospodarcze z siedzibą w tym państwie. Ograniczenia te przejawiały się zakazem opuszczenia przez przedsiębiorcę terytorium swojego państwa celem podjęcia działalności w innym państwie członkowskim. Takie działanie po pierwsze, stoi w sprzeczności z art.43-48 TWE, po drugie zaś, w rozumieniu tych artykułów, wymogi rejestracji statków nie powinny stwarzać przeszkód w korzystaniu ze swobody przedsiębiorczości.
Z jednej strony zatem, działania FSU miały doprowadzić do zmniejszenia atrakcyjności zarejestrowania statku w innym państwie i ochronę praw pracowników. Z drugiej zaś strony, działania te podejmowane w celu wdrożenia polityki zapobiegania tanim banderom, miały na celu ograniczenie w korzystaniu przez Vikinga z prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Polityka ITF, która zakłada ochronę i poprawę warunków pracy marynarzy na statkach poprzez eliminację praktyki tanich bander, a co za tym idzie zagwarantowanie rzeczywistego związku między przynależnością statku a przynależnością państwową jego właściciela, może zatem prowadzić do ewentualnego konfliktu na tle nierówności płac między załogami statków, tak jak to miało miejsce w sprawie Viking. Ponadto warto zaznaczyć, że ITF dopuszcza zarówno możliwość zawierania porozumień dotyczących statków przez związki zawodowe w państwie czerpania faktycznych korzyści, jak i dopuszcza prowadzenie akcji zbiorowych, takich jak bojkoty oraz inne akcje solidarnościowe celem urzeczywistnienia wypracowanych porozumień.
Zatem przed Trybunałem postawiono pytanie o zasadność i proporcjonalność między przeprowadzonymi akcjami zbiorowymi a swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług. Jak wynika z akt sprawy, akcja zbiorowa w sprawie Viking, w odróżnieniu do sprawy Laval, była zgodna z prawem krajowym i prawem traktatowym.
Wedle tradycyjnie przyjętych kryteriów, uznanych przez Trybunał w obu sprawach, charakter prawa do akcji zbiorowej nie jest absolutny, co wiąże się z tym, że państwo może narzucić pewne ograniczenia co do jego zakresu zgodnie z zasadą utrzymania proporcjonalności ograniczenia do zamierzonego celu. Na przykład, Europejska Konwencja Praw Człowieka ustanawia prawo do zgromadzeń i stowarzyszania się w art. 11, jednocześnie wyszczególniając ograniczenia tego prawa takie jak interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 11(2) EKPCz).
Jednak w obu omawianych sprawach, Viking i Laval, Trybunał nie zajął się ograniczeniami prawa do akcji zbiorowej sensu stricto, lecz ujął to prawo jako ograniczenie podstawowych wolności wspólnotowych, tj. swobodnego przepływu osób oraz swobody przedsiębiorczości.
W konsekwencji, prawo do prowadzenia działania zbiorowego, obejmujące prawo do strajku, może podlegać pewnym ograniczeniom. Na użytek tego omówienia, wystarczy przytoczyć tezę Trybunału w tym zakresie, która stanowi że (…) o ile prawdą jest, iż w dziedzinach niewchodzących w zakres kompetencji Wspólnoty państwa członkowskie posiadają zasadniczo swobodę w ustalaniu warunków istnienia rozpatrywanych praw oraz warunków ich wykonywania, to niemniej jednak państwa te powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa wspólnotowego (sprawa C-341/05 Laval, pkt. 87). Innymi słowy, prawo do rokowań i działań zbiorowych, zagwarantowane w przepisach krajowych, może być ograniczone w sytuacji gdy nie jest ono spójne ze wspólnotowymi swobodami rynku wewnętrznego, zagwarantowanymi w Traktacie.
Krytyka Trybunału w tym miejscu wymierzona jest w fakt, iż przyjmując powyższe założenie Trybunał wprowadza niejako hierarchię między wspomnianymi swobodami i prawami związków zawodowych, przy czym nie rozwiązuje ostatecznie konfliktu między tymi normami pozostawiając je w sferze rozwiązań stosownych do konkretnych okoliczności sprawy. Należy przyznać jednak, że zastosowanie testu proporcjonalności w dwóch omawianych sprawach jest odważnym posunięciem. Próbie pogodzenia przez ETS interesów pracodawców oferujących tanią siłę roboczą i związków zawodowych broniących interesów swoich członków w ramach rozbudowanego systemu welfare state przy użyciu testu proporcjonalności zarzuca się krótkowzroczność. Krótkowzroczność ta, która poprzez ignorancję praw związków zawodowych do podejmowania akcji zbiorowych i lekceważenie praw pracowniczych skutkujące drastycznym obniżeniem pensji i standardu pracy prowadzić ma do podważenia fundamentów Europejskiego modelu socjalnego, a w dłuższej perspektywie do załamania gospodarki wspólnotowej poprzez brak wytworzenia mechanizmów ochronnych i zalanie przez tanią siłę roboczą z państw trzecich.
Nie można zapominać jednak, że zasada proporcjonalności, stosowana jako instrument rozstrzygnięcia konfliktu między prawami podstawowymi a podstawowymi swobodami traktatowymi, potwierdza rozróżnienie między celami Wspólnoty a środkami ich osiągnięcia. Wyraźnie określony cel ujęty w art. 2 TWE, który jasno określa zasady tworzenia rynku wewnętrznego, nie jest celem samym w sobie i nie ma charakteru nadrzędnego w stosunku do wymienionych w art. 6 TWE zasad poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności.
IV.
Konkluzje
W obu omawianych sprawach, Viking i Laval, ETS odwołał się do zasady bezpośredniego skutku horyzontalnego praw traktatowych. Uznając związki zawodowe za podmioty nie będące podmiotami prawa publicznego, Trybunał zdecydował o bezpośrednim odniesieniu ograniczeń działalności związków zawodowych w stosunku do swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.
Ponadto, Trybunał orzekł, że odpowiedzialność dowiedzenia, iż dana akcja zbiorowa prowadzona była proporcjonalnie do zamierzonego celu spoczywa na związkach zawodowych, oraz potwierdził istotną rolę sądów krajowych w ocenie uzasadnienia i proporcjonalności zamierzonego celu przeprowadzonej akcji zbiorowej.
Na gruncie spraw Viking i Laval Trybunał potwierdził iż charakter prawa do akcji zbiorowej nie jest absolutny, i w związku z tym państwo może narzucić pewne ograniczenia co do jego zakresu zgodnie z zasadą utrzymania proporcjonalności ograniczenia do zamierzonego celu.
Również tym razem Trybunał uznał istniejący konflikt między prawami związków zawodowych a argumentami ekonomicznymi.
Pytanie, które nasuwa się po analizie przytoczonych tu spraw w dużej mierze dotyczy zakresu retoryki przyjętej przez ETS. W jakim stopniu jest ona pochodną specyficznych czynników społeczno-prawnych, tj. skandynawskiego modelu socjalnego i jego oceny z perspektywy rynku wewnętrznego, a w jakim stopniu przynależy ona do szerszego kontekstu wspólnotowego porządku prawnego?
Anna Jaroń
doktorantka na Wydziale Prawa
European University Institute
Przegląd literatury:
(1) M. Szponar, M. Zachariasiewicz, Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług a działania związków zawodowych- glosa do wyroku…, Europejski Przegląd Sądowy, lipiec 2008.
(2) B. Bercusson, The Trade Union Movement and the European Union: Judgment Day, European Law Journal, Vol. 13, Issue 3, April 2007.
(3) P. Syrpis, T. Novitz, Economic and Social Rights in Conflict: Political and Judicial Approaches to their Reconciliation, European Law Review 33 (3), 2008.
(4) A.C.L Davies, One Step Forward, Two Steps Back? The Viking and Laval Cases in the ECJ, Industrial Law Journal, Vol. 37, No. 2, June 2008.
(5) A. Hinarejos, Laval and Viking: The Right to Collective Action versus EU Fundamental Freedoms, Human Rights Law Review 8 (4), 2008.
(6) R. Zahn, The Viking and Laval Cases in the Context of European Enlargement, Web Journal of Current Legal Issues 2, 2008.
(7) N. Reich, Free Movement v. Social Rights in an Enlarged Union- the Laval and Viking Cases before the ECJ, German Law Journal, Vol. 9, No. 2, 2008.
Rozpatrzone przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości sprawy Viking (C-341/05) i Laval (C-438/05) dotyczą problemu zdefiniowania prawa do podejmowania działań zbiorowych w prawie wspólnotowym. Z jednej strony, Traktat nie przyznaje Wspólnocie kompetencji w kwestii prawa zrzeszania prawa czy podejmowania działań zbiorowych, takich jak strajk, lockout, blokady, bądź działania solidarnościowe (art. 137(5) TWE). Z drugiej zaś strony, Europejski Trybunał Sprawiedliwości w swoim dorobku orzeczniczym uznał wagę prawa do organizowania akcji zbiorowych za środek ochrony interesów pracowników i przyznał mu rangę prawa fundamentalnego w porządku prawa wspólnotowego.
Omawiane tutaj sprawy przedłożone zostały przed Trybunałem jako wynik kontrowersji związanej z oceną działań związków zawodowych pod kątem ich zgodności z traktatową swobodą świadczenia usług (sprawa C-341/05, Laval) i swobodą przedsiębiorczości (sprawa C-438/05, Viking). Przedmiotem analizy Trybunału był więc zakres ograniczenia swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług wynikający z działalności związków zawodowych.
Trybunał stwierdził po pierwsze, iż swobody te odnoszą się do działań związków zawodowych, a tym samym orzekł, iż wywołują one skutek horyzontalny w postępowaniu krajowym między przedsiębiorcą korzystającym z wyżej wymienionych swobód a związkami zawodowymi dbającymi o interesy i chroniącymi prawa pracowników. Jednakże Trybunał przyznał, iż prawo do prowadzenia akcji zbiorowych nie jest absolutne, co wiąże się z możliwością jego ograniczenia wynikającą z charakteru działań podejmowanych przez związki zawodowe.
Obie omawiane sprawy mają charakter precedensowy w zakresie określenia granic ograniczenia wspólnotowej swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości przez działalność protestacyjną związków zawodowych. W istocie przed Trybunałem postawiono fundamentalne pytanie o stopień w jakim europejski model gospodarki społecznej, oparty na silnej pozycji związków zawodowych jest w stanie sprostać zasadom wspólnotowego rynku wewnętrznego, a szczególnie wyżej wymienionym dwóm swobodom traktatowym. Odpowiedzi na to pytanie szukać należy w analizie wątku dopuszczalności ograniczenia podstawowych swobód traktatowych w perspektywie działań związków zawodowych. Na analizę składać się będą ewaluacja zagadnienia zastosowania przepisów wspólnotowych do działania związków zawodowych oraz omówienie przywołanej przez Trybunał zasady proporcjonalności jako podstawy rozstrzygnięcia obu spraw. Pierwszym krokiem jednak, jest krótkie przytoczenie okoliczności faktycznych omawianych spraw.
I.
Stan faktyczny i pytania prejudycjalne sądów krajowych do ETS
W sprawie C-341/05 łotewska spółka Laval un Partneri oddelegowała swoich pracowników do Szwecji w celu realizacji kontraktu na budowę szkoły w Vaxholm. Firma Laval un Partneri nie zgodziła się podpisać w Szwecji układu zbiorowego pracy, na mocy którego łotewskim pracownikom przyznane zostałyby pensje w wysokości średnich szwedzkich zarobków obowiązujących w sektorze budowlanym. W odpowiedzi na żądania szwedzkich związków zawodowych, Laval zawarł dwa układy zbiorowe z łotewskimi związkami zawodowymi, co jednak nie uchroniło spółki od problemów. Mimo protestów pracowników łotewskich, szwedzki związek zawodowym pracowników sektora budownictwa i robót publicznych (Svenska Byggnadsarbetareförbundet, dalej jako Byggnads) i jego lokalny oddział związkowy Byggettan zablokowały dojazd na miejsce placu budowy, co ostatecznie uniemożliwiło Lavalovi wywiązanie się z kontraktu.
W związku z zaistniałą sytuacją Laval zwrócił się o pomoc do szwedzkich sił policji, które odmówiły interwencji ze względu na zgodność akcji protestacyjnej z prawem krajowym. Tymczasem, związek zawodowy elektryków (Svenska Elektikerförbundet, dalej jako Elektrikena) przyłączył się solidarnościowo do blokady prac budowlanych, wstrzymując wszystkie roboty elektryczne na placu budowy w Vaxholm. Konsekwencją przerwania robót było wszczęcie postępowania upadłościowego wobec spółki córki Lavala, Baltic Bygg, oraz powrót pracowników delegowanych przez Laval na Łotwę.
W rezultacie, Laval odwołał się do szwedzkiego sądu celem rozstrzygnięcia kontrowersji i stwierdzenia niezgodności z prawem zarówno blokady prac budowlanych, jak i następujących akcji solidarnościowych. W swoim postępowaniu w ramach sporu zawisłego między Laval z jednej strony a Byggnads, Byggettan i Elektrina z drugiej strony, sąd szwedzki (Arbetsdomstolen) zwrócił się do ETS z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wdrażania rozwiązań przyjętych w dyrektywie 96/7 dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, oraz zakresu prawa do podejmowania działań zbiorowych celem wymuszenia na pracodawcy zagwarantowania delegowanym pracownikom lepszych warunków pracy w ramach art. 49 TWE.
W drugiej zaś sprawie, C-438/05, firma Viking Line ABP (zwana dalej Viking) zamierzała zmienić banderę z fińskiej na estońską swojego nierentownego statku Rosella, promu pływającego pomiędzy Tallinem a Helsinkami. Zamiar ten jednak wywołał ostry sprzeciw Fińskiego Związku Marynarzy (Suomen Mermies-Unioni ry, dalej zwanym jako FSU), do którego należeli członkowie Roselli i który domagał się zachowania na statku fińskich warunków pracy i zatrudnienia. W związku z bezpośrednią konkurencją ze strony statków estońskich pływających na tej samej trasie i rosnącymi stratami Roselli, Viking zamierzał zmienić przynależność swojego promu i zarejestrować go w Estonii. Takie działanie firmy wiązało się z zamiarem wejścia w nowy układ zbiorowy z estońskimi związkami zawodowymi, co dla załogi promu oznaczałoby niekorzystne zmiany w zakresie wynagrodzeń.
Nie zgadzając się na podjęcie kroków zmiany bandery, fiński związek zawodowy powiadomił o tym zamiarze Międzynarodową Federację Pracowników Transportu (ITF), która odwołując się do zasad polityki związanej z zapobieganiem tzw. wygodnym banderom (flag of convenience), nakazała estońskim związkom zawodowym powstrzymanie się od negocjacji z Vikingiem.
Zrzeszone w ITF związki zawodowe zobowiązane były zastosować się do tego zalecenia z uwagi na zasadę solidarności związkowej oraz zagrożenia sankcją w razie nieprzestrzegania wytycznych Federacji. Jednak wraz z wygaśnięciem porozumienia w sprawie załogi Roselli FSU nie było zobowiązane do zachowania spokoju społecznego. W związku z tym związek zawodowy marynarzy zapowiedział strajk domagając się od Vikinga zwiększenia załogi statku oraz zaniechania planu zmiany jego przynależności. Firma zgodziła się na zwiększenie zatrudnienia, ale odmówiła rezygnacji z planu zmiany bandery.
W związku z dalszymi roszczeniami ze strony FSU, Viking wszczął postępowania sądowe przed sądem pracy w Finlandii, które doprowadziło do zobowiązania się przez Viking do powstrzymania procesu zmian przynależności statku. Przystąpienie Estonii do Unii Europejskiej w 2004r. umożliwiło Vikingowi wniesienie sprawy do High Cort of Justice w Wielkiej Brytanii przeciwko ITF i FSU w związku z naruszeniem przez te organizacje swobody przedsiębiorczości, gwarantowanej w art. 43 TWE, w której firma domagała się nakazania wycofania okólnika ITF i zakazu FSU zakłócania korzystania przez Vikinga z praw przysługujących mu na mocy prawa wspólnotowego. Początkowe rozstrzygnięcie było zadawalające dla firmy Viking, jednak Sąd Apelacyjny dla Anglii i Walii skierował serię pytań do ETS, które skutkowały wydaniem przytoczonego tu orzeczenia.
Przytoczone tu wyroki wywołały nie tylko żywą debatę na temat dopuszczalności porównywania praw podstawowych, takich jak prawa chroniące interesy pracowników z podstawowymi swobodami traktatowymi i wynikającym z tego problemem dopuszczalności ograniczeń jednych ze względu na drugie. Duże zainteresowanie i zaangażowanie państw członkowskich Unii Europejskiej w przywołanych sprawach niewątpliwie wynikało z kontrowersji dotyczących otwarcia rynków pracy dla państw, które przystąpiły do Unii w przeciągu ostatnich 5 lat. Z jednej strony obawy przed zalewem taniej siły roboczej, a z drugiej odwołanie do zasad wolnego rynku doprowadziły do uwidocznienia przeciwstawnych interesów reprezentowanych przez państwa członkowskie biorące udział jako strony postępowania przed ETS.
Rozpatrując sprawy Viking i Laval ETS stanął przed koniecznością oceny, do jakiego stopnia ochrona praw pracowniczych może uzasadniać wprowadzenie ograniczeń swobód traktatowych, takich jak swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług, co do zasady zakazanych na mocy odpowiednio art. 43 i art. 49 TWE. Ponadto, Trybunał musiał rozstrzygnąć, czy organizacje związkowe mogą próbować zmusić w drodze akcji protestacyjnej usługodawcę mającego siedzibę w innym państwie członkowskim do podjęcia z nią negocjacji w zakresie praw pracowniczych (sprawa Laval) lub do przystąpienia do układu zbiorowego (sprawa Laval i Viking) celem ochrony istniejących warunków pracy i zatrudnienia.
II.
Zawiązanie podmiotów prywatnych
Zgodnie z dotychczas utrwalonym orzecznictwem Trybunału, działanie przepisów art. 39 TWE (swoboda przepływu pracowników), art. 43 TWE (swoboda przedsiębiorczości) i 49 TWE (swoboda świadczenia usług) nie ogranicza się do aktów władzy publicznej, lecz obejmuje swym zakresem także przepisy dotyczące działań osób prywatnych w sferze zbiorowych uregulowań działalności zarobkowej i świadczenia usług.
Wyroki ETS Walrave i Koch (wyrok w sprawie 36/74), w sprawie Bosman (C-415/93) oraz w sprawie Angonese (C-281/98), potwierdzają twierdzenie, iż podmioty prywatne związane są przepisami traktatowymi dotyczącymi swobód wspólnego rynku. Trybunał uznał we wspomnianych orzeczeniach, iż do podmiotów nie będących podmiotami prawa publicznego, a posiadających pewien zakres autonomii prawnej, takie jak na przykład organizacje sportowe (sprawa Bosman), stosuje się przepisy traktatowe o podstawowych swobodach, przywołując zasadę równości w odniesieniu do stosowania przez podmioty władzy publicznej oraz podmioty prawa prywatnego praw przewidzianych przez traktatowe przepisy regulujące zasady działania rynku wewnętrznego. Także w omawianych wyrokach Viking i Laval Trybunał uznał, że działanie prywatne, takie jak rozpatrywane przed sądami krajowymi akcje zbiorowe związków zawodowych, leżą w zasięgu art. 43 i 49 TWE.
Takie podejście Trybunał przyjął biorąc pod uwagę specyfikę rozwiązań krajowych w obszarze prawa pracy w obu omawianych sprawach. Warto wspomnieć w tym miejscu, iż warunki prawa pracy w poszczególnych państwach członkowskich regulowane są nie tylko w aktach ustawodawczych czy wykonawczych, ale również, jak to ma miejsce w systemie skandynawskim, poprzez układy zbiorowe i inne akty zawarte i przyjęte przez osoby prywatne takie jak związki zawodowe. System skandynawski w wielu kwestiach bowiem nie zawiera powszechnie obowiązujących regulacji, lecz opiera się na autonomicznych układach zbiorowych.
Podstawą tego systemu prawnego jest aktywny udział partnerów społecznych oraz szeroko stosowane porozumienia zbiorowe podpisywane z reprezentacjami pracowniczymi. Negocjowane regulacje warunków i zasad zatrudnienia dotyczą jedynie członków związków zawodowych, do tego stopnia, że w modelu skandynawskim niezrzeszeni robotnicy i robotnicy bez ciągłości zatrudnienia pozbawieni są części zasiłku na wypadek bezrobocia. Wysokość zasiłku bowiem wyliczana jest na podstawie wcześniejszych zarobków. Co więcej, w świetle prawa szwedzkiego nie stosuje się z góry określonej płacy minimalnej, pozostawiając ostateczne rozstrzygnięcie jej wysokości adekwatnym umowom zawartym ze związkami zawodowymi. Ponadto, normatywny charakter skandynawskich umów zbiorowych oraz ich efekt erga omnes są wynikiem szerokich kompetencji regulacyjnych transferowanych przez państwo na partnerów społecznych.
Biorąc pod uwagę te cechy dystynktywne skandynawskiego systemu prawa pracy, Trybunał wyszedł z założenia, że organizacja działań zbiorowych przez związki zawodowe pracowników, mimo iż nie są one podmiotami prawa publicznego, wchodzi w zakres autonomii prawnej, którą te podmioty dysponują na mocy prawa krajowego.
W orzeczeniu w pkt. 98 sprawie Laval Trybunał przypomniał, że przestrzeganie art. 49 WE dotyczy też regulacji o charakterze niepublicznym, które mają na celu uregulowanie w sposób zbiorowy świadczenia usług. Dalej, w tym samym punkcie argumentował, że usunięcie przeszkód w swobodnym przepływie usług między państwami członkowskimi byłoby nieskuteczne, gdyby w miejsce usuniętych barier państwowych mogły pojawiać się przeszkody wynikające z wykonywania przez związki lub organizacje niepodlegające prawu publicznemu swojej autonomii prawnej.
Podobnie, w orzeczeniu w sprawie Viking (pkt.34) Trybunał orzekł, że ograniczenie zakazów przewidzianych przez te przepisy (przepisy poszczególnych państw członkowskich określające warunki pracy) do aktów władzy publicznej może zatem stworzyć sytuację nierówności w odniesieniu do ich stosowania, i stwierdził w pkt. 37, że działania zbiorowe, takie jak te, o których mowa w pytaniu pierwszym przedstawionym przez sąd krajowy, są zasadniczo objęte zakresem stosowania art. 43 WE.
Uzasadnieniem powyższego było przekonanie Trybunału, iż określając warunki i stosunki pracy, związki zawodowe mają wpływ na zakres realizowania swobody świadczenia usług i swobody przedsiębiorczości, a co za tym idzie, mogą ją znacznie ograniczać. Ponadto, Trybunał dostrzegł zagrożenie w szerokiej autonomii związków zawodowych, które ponad działalnością państw członkowskich mogą tworzyć bariery dla wymienionych tutaj swobód.
Orzekając o bezpośrednim zastosowaniu wyżej wymienionych przepisów traktatowych w stosunku do prawa do organizacji działań zbiorowych przez związki zawodowe, Trybunał przyznał, że na związkach zawodowych spoczywa odpowiedzialność dowiedzenia, iż dana akcja zbiorowa prowadzona była proporcjonalnie do zamierzonego celu. Według zaproponowanej przez Rzecznika Generalnego Maduro koncepcji kryterium to powinno opierać się na ocenie skutków działania podmiotów w zależności od źródła i powagi zakłócenia korzystania z prawa do swobody przepływu oraz od znaczenia i pewności konkurujących żądań prywatnej autonomii (opinia RG Maduro, pkt.48-49), co prowadzi do obowiązku udowodnienia przez związki zawodowe zasadności podjętych akcji zbiorowych.
Akcent położony jest zatem na dwie ważne kwestie - rozszerzenie zakresu materialnego stosowania przepisów traktatowych na związki zawodowe i rolę sądów krajowych w ocenie uzasadnienia i proporcjonalności zamierzonego celu przeprowadzonej akcji zbiorowej.
Po pierwsze zatem, Rzecznika Generalnego Maduro przyjął, iż pomimo szerokiej autonomii nie jest prawdą, że związki zawodowe traktować można jako emanację państwa. To państwo odpowiedzialne jest za stworzenie odpowiednich regulacji prawnych wraz z adekwatnymi przepisami odnoszącymi się do działań podmiotów prywatnych w zakresie granic wyznaczonych przez prawo wspólnotowe. Pytanie o materialny zakres związania podmiotów prywatnych przepisami traktatowymi ma w związku z tym implikacje proceduralne, w tym znaczeniu, że spory rozstrzygane przez sądy krajowe oparte są na zasadzie subsydiarności, a więc na stosowaniu prawa krajowego zgodnie z przepisami traktatowymi.
W związku z tym, rozszerzenie podmiotowego zakresu stosowania przepisów traktatowych na podmioty prywatne wynika z konieczności zapewnienia efektywności prawa, które reguluje nie tylko działanie podmiotów publicznych ale również prywatnych. Można sądzić zatem, że przypisanie odpowiedzialności za naruszenie art. 49 TWE związkom zawodowym nie wyklucza tym samym odpowiedzialności państwa członkowskiego. Wydaje się więc, że różnica leży w zakresie odpowiedzialności spoczywającej na danych podmiotach.
I tak, w sprawie Laval Trybunał stwierdził, że zasadniczo blokada rozpoczęta przez organizacje związkowe mieści się w celu jakim jest ochrona pracowników, jednak działania zbiorowe mające prowadzić do przystąpienia do układu zbiorowego przez przedsiębiorstwa mające siedzibę w innych państwach członkowskich są przeszkodą, która nie może być uzasadniona w świetle ochrony interesu ogólnego pracowników (pkt. 107-108 orzeczenia).
Powyższe rozważania na temat możliwości, czy też ewentualnego wyłączenia oceny działań związków zawodowych w odniesieniu do traktatowych swobód świadczenia usług i przedsiębiorczości stanowiły podstawę podziału między stronami postępowań w sprawach Viking i Laval na linii socjalnego i liberalnego podejścia do rynku wewnętrznego.
Argumentem przemawiającym za wyłączeniem art. 43 TWE jako odniesienia do oceny działalności związków zawodowych w przedstawionych sprawach miała być ochrona prawa podstawowego do strajku. Przeciwne racje podnoszone były w obronie swobód rynku wewnętrznego. Oba argumenty, wymuszające wyraźną kolizję przepisów prawa prowadzą do omówienia kolejnego zagadnienia, które podjął Trybunał w przytoczonych tu orzeczeniach, jakim jest przeprowadzenie testu proporcjonalności oraz wyważenia ograniczeń prawa do prowadzenia akcji zbiorowych i swobód przepływu.
III.
Zasada proporcjonalności
Realizacja zasad swobodnego przepływu osób i usług, dwóch z czterech podstawowych swobód wspólnego rynku Unii Europejskiej, wiąże się nie tylko z działaniem negatywnym, tj. eliminowaniem barier ekonomicznych, prawnych czy politycznych. Coraz częściej bowiem dostrzega się przy tym potrzebę osiągnięcia szeroko pojętych celów służących społeczności europejskiej: zrównoważonego i trwałego rozwoju, wysokiego poziomu zatrudnienia oraz godziwej ochrony socjalnej, lepszych standardów życia i jego jakości, a także spójności gospodarczej i społecznej.
Nieuniknioną konsekwencją realizacji wyżej wymienionych założeń, ujętych w przepisach traktatowych, jest konfrontacja instrumentów służących umacnianiu swobodnej konkurencji w świadczeniu usług przez przedsiębiorców z różnych państw członkowskich z troską o właściwą realizację praw pracowniczych i ochronę socjalną. Jednym z zadań Wspólnoty Europejskiej, przytoczonym w art. 2 TWE, jest popieranie wysokiego poziomu zatrudnienia i ochrony socjalnej w kontekście działania rynku wewnętrznego, „[charakteryzującego] się zniesieniem między Państwami Członkowskimi przeszkód w swobodnym przepływie towarów, osób, usług i kapitału” (art. 3 TWE).
Nastały konflikt między urzeczywistnieniem i pogodzeniem praw związków zawodowych i wolności ekonomicznych obrazuje wyzwania, jakie stawia przed sądami odwołanie się do zasady proporcjonalności oraz podjęcie próby równoważenia praw, które stoją ze sobą w sprzeczności. W dwóch wyżej wymienionych orzeczeniach ETS miał bowiem odpowiedzieć na pytanie, czy równowaga pomiędzy realizowaną we Wspólnocie polityką socjalną a swobodami rynku wewnętrznego została zachowana.
W obu orzeczeniach, odwołując się do art. 2 TWE, Trybunał podkreślił istotę wymiaru ochrony socjalnej przy urzeczywistnianiu wspólnych polityk (C-348/05, Viking pkt.79; C-341/05, Laval pkt.104-105). Z powyższego wynika potrzeba zrównoważenia zasad towarzyszących rozwojowi gospodarczemu, takimi jak przytoczone w obu wyrokach swobody, z celami polityki społecznej.
Odnosząc się do kwestii „dumpingu socjalnego”, Trybunał w sprawie Laval przyjrzał się szwedzkiej regulacji zwanej Lex Britannia, przewidującej obowiązek zachowania spokoju społecznego w przypadku związania partnerów społecznych zawartym uprzednio układem zbiorowym pracy. Trybunał uznał tę regulację za dyskryminującą.
Ustawa o udziale pracowników w podejmowaniu wynegocjowanych decyzji zakłada, że organizacja związkowa nie może podejmować akcji protestacyjnych skierowanych przeciwko stosowaniu układu zbiorowego zawartego między partnerami społecznymi. Według krajowej wykładni tego przepisu odnosi się on również do sytuacji, gdy pracodawca zawarł układ z innym związkiem zawodowym, lecz wyklucza jego zastosowanie w stosunku do akcji skierowanych przeciwko przedsiębiorcy zagranicznemu, zatrudniającemu pracowników delegowanych. Tym samym, z zakresu stosowania przepisu wykluczone zostają legalne i w pełni skuteczne układy zbiorowe zawarte przez zagranicznego przedsiębiorcę ze związkami zawodowymi w państwie jego pochodzenia.
W tym względzie Trybunał orzekł, że przytoczone uregulowanie krajowe tworzy dyskryminację względem przedsiębiorstw pochodzących z innych państw członkowskich ze względu na przynależność państwową lub na okoliczność, że jego siedziba znajduje się w innym państwie członkowskim niż państwo, w którym dane przedsiębiorstwo świadczy usługi. Przy czym Trybunał uznał za szczególnie ważny fakt, iż uregulowanie to przewiduje takie samo traktowanie przedsiębiorstw zagranicznych jak przedsiębiorstw krajowych, które nie zawarły układu zbiorowego.
Z kolei sprawa Viking dotyczyła ograniczenia swobody przedsiębiorczości w zakresie wyboru miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. W odróżnieniu od szwedzkiego sąsiada, Finlandia nie przyjęła prawa podobnego do Lex Britannia przewidującego różne traktowanie przedsiębiorców w zakresie swobody świadczenia usług. Podstawowym pytaniem w sprawie Viking był zakres stosowania przepisów o swobodzie przepływu i towarzyszącym mu ewentualnym zakazie akcji związkowej, która miałaby na celu uniemożliwienie pracodawcy korzystania ze swobody przedsiębiorczości biorąc pod uwagę względy ekonomiczne. W tych okolicznościach Trybunał odpowiadając na pytania Sądu Apelacyjnego dla Anglii i Walii orzekł, że ograniczenia w rozumieniu art. 43 TWE mogą być zasadniczo uzasadnione ochroną nadrzędnego względu interesu ogólnego, takiego jak ochrona pracowników, pod warunkiem, że zostanie wskazane, iż są one odpowiednia dla zapewnienia realizacji słusznego celu i nie wykraczają poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia.
Z jednej strony, Trybunał dostrzegł utrudnienia stawiane Vikingowi i jego spółce zależnej Vikingowi Eesti poprzez działania zbiorowe zainicjowane przez FSU, które miały na celu ograniczenie korzystania przez Vikinga z prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej i korzystania w przyjmującym państwie z takiego samego traktowania, z jakiego korzystają inne podmioty gospodarcze z siedzibą w tym państwie. Ograniczenia te przejawiały się zakazem opuszczenia przez przedsiębiorcę terytorium swojego państwa celem podjęcia działalności w innym państwie członkowskim. Takie działanie po pierwsze, stoi w sprzeczności z art.43-48 TWE, po drugie zaś, w rozumieniu tych artykułów, wymogi rejestracji statków nie powinny stwarzać przeszkód w korzystaniu ze swobody przedsiębiorczości.
Z jednej strony zatem, działania FSU miały doprowadzić do zmniejszenia atrakcyjności zarejestrowania statku w innym państwie i ochronę praw pracowników. Z drugiej zaś strony, działania te podejmowane w celu wdrożenia polityki zapobiegania tanim banderom, miały na celu ograniczenie w korzystaniu przez Vikinga z prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Polityka ITF, która zakłada ochronę i poprawę warunków pracy marynarzy na statkach poprzez eliminację praktyki tanich bander, a co za tym idzie zagwarantowanie rzeczywistego związku między przynależnością statku a przynależnością państwową jego właściciela, może zatem prowadzić do ewentualnego konfliktu na tle nierówności płac między załogami statków, tak jak to miało miejsce w sprawie Viking. Ponadto warto zaznaczyć, że ITF dopuszcza zarówno możliwość zawierania porozumień dotyczących statków przez związki zawodowe w państwie czerpania faktycznych korzyści, jak i dopuszcza prowadzenie akcji zbiorowych, takich jak bojkoty oraz inne akcje solidarnościowe celem urzeczywistnienia wypracowanych porozumień.
Zatem przed Trybunałem postawiono pytanie o zasadność i proporcjonalność między przeprowadzonymi akcjami zbiorowymi a swobodą przedsiębiorczości i swobodą świadczenia usług. Jak wynika z akt sprawy, akcja zbiorowa w sprawie Viking, w odróżnieniu do sprawy Laval, była zgodna z prawem krajowym i prawem traktatowym.
Wedle tradycyjnie przyjętych kryteriów, uznanych przez Trybunał w obu sprawach, charakter prawa do akcji zbiorowej nie jest absolutny, co wiąże się z tym, że państwo może narzucić pewne ograniczenia co do jego zakresu zgodnie z zasadą utrzymania proporcjonalności ograniczenia do zamierzonego celu. Na przykład, Europejska Konwencja Praw Człowieka ustanawia prawo do zgromadzeń i stowarzyszania się w art. 11, jednocześnie wyszczególniając ograniczenia tego prawa takie jak interesy bezpieczeństwa państwowego lub publicznego, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwu, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (art. 11(2) EKPCz).
Jednak w obu omawianych sprawach, Viking i Laval, Trybunał nie zajął się ograniczeniami prawa do akcji zbiorowej sensu stricto, lecz ujął to prawo jako ograniczenie podstawowych wolności wspólnotowych, tj. swobodnego przepływu osób oraz swobody przedsiębiorczości.
W konsekwencji, prawo do prowadzenia działania zbiorowego, obejmujące prawo do strajku, może podlegać pewnym ograniczeniom. Na użytek tego omówienia, wystarczy przytoczyć tezę Trybunału w tym zakresie, która stanowi że (…) o ile prawdą jest, iż w dziedzinach niewchodzących w zakres kompetencji Wspólnoty państwa członkowskie posiadają zasadniczo swobodę w ustalaniu warunków istnienia rozpatrywanych praw oraz warunków ich wykonywania, to niemniej jednak państwa te powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem prawa wspólnotowego (sprawa C-341/05 Laval, pkt. 87). Innymi słowy, prawo do rokowań i działań zbiorowych, zagwarantowane w przepisach krajowych, może być ograniczone w sytuacji gdy nie jest ono spójne ze wspólnotowymi swobodami rynku wewnętrznego, zagwarantowanymi w Traktacie.
Krytyka Trybunału w tym miejscu wymierzona jest w fakt, iż przyjmując powyższe założenie Trybunał wprowadza niejako hierarchię między wspomnianymi swobodami i prawami związków zawodowych, przy czym nie rozwiązuje ostatecznie konfliktu między tymi normami pozostawiając je w sferze rozwiązań stosownych do konkretnych okoliczności sprawy. Należy przyznać jednak, że zastosowanie testu proporcjonalności w dwóch omawianych sprawach jest odważnym posunięciem. Próbie pogodzenia przez ETS interesów pracodawców oferujących tanią siłę roboczą i związków zawodowych broniących interesów swoich członków w ramach rozbudowanego systemu welfare state przy użyciu testu proporcjonalności zarzuca się krótkowzroczność. Krótkowzroczność ta, która poprzez ignorancję praw związków zawodowych do podejmowania akcji zbiorowych i lekceważenie praw pracowniczych skutkujące drastycznym obniżeniem pensji i standardu pracy prowadzić ma do podważenia fundamentów Europejskiego modelu socjalnego, a w dłuższej perspektywie do załamania gospodarki wspólnotowej poprzez brak wytworzenia mechanizmów ochronnych i zalanie przez tanią siłę roboczą z państw trzecich.
Nie można zapominać jednak, że zasada proporcjonalności, stosowana jako instrument rozstrzygnięcia konfliktu między prawami podstawowymi a podstawowymi swobodami traktatowymi, potwierdza rozróżnienie między celami Wspólnoty a środkami ich osiągnięcia. Wyraźnie określony cel ujęty w art. 2 TWE, który jasno określa zasady tworzenia rynku wewnętrznego, nie jest celem samym w sobie i nie ma charakteru nadrzędnego w stosunku do wymienionych w art. 6 TWE zasad poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności.
IV.
Konkluzje
W obu omawianych sprawach, Viking i Laval, ETS odwołał się do zasady bezpośredniego skutku horyzontalnego praw traktatowych. Uznając związki zawodowe za podmioty nie będące podmiotami prawa publicznego, Trybunał zdecydował o bezpośrednim odniesieniu ograniczeń działalności związków zawodowych w stosunku do swobody przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług.
Ponadto, Trybunał orzekł, że odpowiedzialność dowiedzenia, iż dana akcja zbiorowa prowadzona była proporcjonalnie do zamierzonego celu spoczywa na związkach zawodowych, oraz potwierdził istotną rolę sądów krajowych w ocenie uzasadnienia i proporcjonalności zamierzonego celu przeprowadzonej akcji zbiorowej.
Na gruncie spraw Viking i Laval Trybunał potwierdził iż charakter prawa do akcji zbiorowej nie jest absolutny, i w związku z tym państwo może narzucić pewne ograniczenia co do jego zakresu zgodnie z zasadą utrzymania proporcjonalności ograniczenia do zamierzonego celu.
Również tym razem Trybunał uznał istniejący konflikt między prawami związków zawodowych a argumentami ekonomicznymi.
Pytanie, które nasuwa się po analizie przytoczonych tu spraw w dużej mierze dotyczy zakresu retoryki przyjętej przez ETS. W jakim stopniu jest ona pochodną specyficznych czynników społeczno-prawnych, tj. skandynawskiego modelu socjalnego i jego oceny z perspektywy rynku wewnętrznego, a w jakim stopniu przynależy ona do szerszego kontekstu wspólnotowego porządku prawnego?
Anna Jaroń
doktorantka na Wydziale Prawa
European University Institute
Przegląd literatury:
(1) M. Szponar, M. Zachariasiewicz, Swoboda przedsiębiorczości i swoboda świadczenia usług a działania związków zawodowych- glosa do wyroku…, Europejski Przegląd Sądowy, lipiec 2008.
(2) B. Bercusson, The Trade Union Movement and the European Union: Judgment Day, European Law Journal, Vol. 13, Issue 3, April 2007.
(3) P. Syrpis, T. Novitz, Economic and Social Rights in Conflict: Political and Judicial Approaches to their Reconciliation, European Law Review 33 (3), 2008.
(4) A.C.L Davies, One Step Forward, Two Steps Back? The Viking and Laval Cases in the ECJ, Industrial Law Journal, Vol. 37, No. 2, June 2008.
(5) A. Hinarejos, Laval and Viking: The Right to Collective Action versus EU Fundamental Freedoms, Human Rights Law Review 8 (4), 2008.
(6) R. Zahn, The Viking and Laval Cases in the Context of European Enlargement, Web Journal of Current Legal Issues 2, 2008.
(7) N. Reich, Free Movement v. Social Rights in an Enlarged Union- the Laval and Viking Cases before the ECJ, German Law Journal, Vol. 9, No. 2, 2008.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
