Co istotne, wszystkie wyroki  były oparte na bardzo zbliżonych okolicznościach faktycznych, tj. odebraniu przez ZUS prawa do wcześniejszej emerytury dla osób wychowujących dzieci wymagające stałej opieki, przyznanego pod wpływem błędu organu, niewywołanego działaniem świadczeniobiorcy.

Pierwszym, a w związku z tym – przełomowym, wyrokiem ETPC w tym zakresie było orzeczenie z 15 września 2009 r. w sprawie Moskal przeciwko Polsce (skarga nr 10373/05), dotycząca następującego stanu faktycznego. W sierpniu 2001 r. pani Moskal złożyła wniosek o przyznanie jej wcześniejszej emerytury dla pracowników wychowujących dzieci wymagające stałej opieki (tzw. emerytura EWK). Zasady jej przyznawania regulowało Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 15 maja 1989 w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki. Skarżąca razem z innymi dokumentami niezbędnymi do przyznania emerytury przedstawiła także zaświadczenie lekarskie stwierdzające, że jej siedmioletni syn od wczesnego dzieciństwa cierpi na poważne schorzenia płucne. W sierpniu 2001 r. ZUS wydał decyzję przyznającą kobiecie wcześniejszą emeryturę, zawieszając jednocześnie jej wypłacanie dopóki kobieta nie zrezygnuje z dotychczasowej pracy, co też skarżąca szybko uczyniła. Po 10 miesiącach ZUS, na podstawie art. 114 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, wznowił postępowanie dotyczące przyznania skarżącej prawa do emerytury. W wyniku postępowania Zakład uznał, iż stan zdrowia syna nie uzasadniał przyznania jej prawa do wcześniejszej emerytury. ZUS wydał więc decyzję wstrzymującą wypłatę świadczenia i uchylające poprzednią decyzję o przyznaniu wcześniejszej emerytury. Decyzja została podtrzymana przez sądy krajowe.

ETPC uznał, że w sprawie nie została dochowana zasada proporcjonalności, którą należy rozumieć jako równowagę między ochroną interesu społecznego, a ochroną praw i wolności gwarantowanych w Konwencji. Dokonując „testu proporcjonalności”, Trybunał wziął pod uwagę wiele okoliczności. Po pierwsze, prawo majątkowe skarżącej powstało z chwilą przyznania jej przez organ emerytalny prawa do wcześniejszej emerytury na podstawie dokumentów złożonych przez nią w dobrej wierze i bez wątpienia wywarło wpływ (przede wszystkim – rezygnacja z pracy) na sytuację skarżącej oraz jej rodziny. Po drugie, czas który minął od przyznania prawa do świadczenia do uświadomienia sobie przez  ZUS błędu był relatywnie długi, a z drugiej strony zaraz po ujawnieniu pomyłki wydano szybko i z natychmiastowym skutkiem decyzję o zaprzestaniu świadczenia. Trybunał odwołał się do tzw. zasady dobrego rządzenia (por. § 20 wyroku w sprawie Beyeler przeciwko Włochom, z dn. 5 stycznia 2000 r., skarga nr 33202/96), która formułuje nakaz, by władze publiczne działały z największą skrupulatnością, zwłaszcza wtedy, gdy zajmują się sprawami o „życiowym” znaczeniu, takimi jak świadczenia społeczne i inne prawa majątkowe. W sprawie p. Moskal, wg ETPC, władze nie podołały wypływającemu z powyższej zasady obowiązkowi procedowania odpowiednio szybko oraz w sposób spójny i adekwatny. W związku z tym, że organ emerytalny popełnił błąd jedynie z własnej winy, bez jakiegokolwiek udziału osób trzecich, zasadę proporcjonalności należy interpretować szczególnie restrykcyjnie. Trybunał zauważył, że p. Moskal została praktycznie z dnia na dzień całkowicie pozbawiona wcześniejszej emerytury stanowiącej jej wyłączne źródło dochodu, a biorąc pod uwagę sytuację ekonomiczną kraju (szczególnie na Podkarpaciu) oraz wiek skarżącej – mogła mieć poważne trudności ze znalezieniem nowej pracy po rezygnacji z poprzedniej. Mając powyższe na uwadze, Trybunał uznał, że doszło do naruszenia art. 1 Protokołu 1 do EKPC.

Już po wydaniu wyroku przez ETPC, a dokładnie – 10 lutego 2011 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpiła z wnioskiem o kontrolę zgodności art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Kontrowersyjny przepis należy czytać razem z art. 114 ust. 1, stosownie do którego prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji w sprawie świadczeń zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość. Art. 114 ust. 1a dodawał natomiast, że przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości. To właśnie ta regulacja zapewniała organom emerytalno-rentowym możliwość niczym nieograniczonej korekty własnych błędów, nawet w sytuacji gdy świadczeniobiorca w żaden sposób nie przyczynił się do pomyłki i niezależnie od długości czasu pobierania świadczenia . Wyrokiem z 28 lutego 2011 r. (sygn. K 5/11) Trybunał Konstytucyjny uznał, że kontrolowany przepis jest niezgodny z Konstytucją. Rozpatrując sprawę, TK przypomniał, że państwo musi mieć możliwości wzruszania trwałości decyzji niezgodnych z prawem, gdyż w przeciwnym wypadku dojdzie do naruszenia zasad sprawiedliwości i równości, mogłyby również zostać zagrożone interesy majątkowych państwa. Z drugiej jednakże strony, ochrona prawomocności decyzji i orzeczeń znajduje swoje uzasadnienie w art. 7 Konstytucji. Niezbędne jest więc ustanowienie pewnych granic, poza którymi wzruszenie decyzji byłoby niedopuszczalne. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w demokratycznym państwie prawnym poczucie bezpieczeństwa prawnego obywateli jest wartością fundamentalną. W omawianej sytuacji doszło do całkowitego zanegowania pewności prawa, gdyż prawomocność decyzji była w świetle uchylonego przepisu jedynie iluzoryczna. Regulacja nie brała pod uwagę, że decyzja stwierdzająca nabycie prawa do świadczeń kształtuje sytuację świadczeniobiorcy, który kierując się zaufaniem do organu wydającego decyzję podejmują bardzo ważne decyzje życiowe. Zdaniem Trybunału, właśnie tu tkwi „pułapka” zastawiona na obywatela: z jednej strony stwarza mu się iluzję, iż decyzja przyznająca prawo do świadczenia jest prawomocna i może na jej podstawie budować pewne plany, z drugiej zaś obciąża się go wszelkimi negatywnymi konsekwencjami błędu organów państwa, zwalniając tym samym z tychże konsekwencji te drugie. Rekapitulując, Trybunał podkreślił, że prawomocność decyzji z istoty swej zakłada ograniczenia wzruszalności, tymczasem art. 114 ust. 1a ustawy FUS nie przewidywał żadnych ograniczeń tego rodzaju, co musiało zostać uznane za rażące naruszenie Konstytucji.  

10 wyroków ETPC z 2 października 2012 r. dotyczyło problemów bardzo zbliżonych do sprawy Moskal, aczkolwiek z jedną różnicą. We wszystkich tych orzeczeniach podstawę do wniesienia skargi dało odebranie świadczenia przez ZUS na podstawie art. 114 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, nie zaś art. 114 ust. 1a, co oznacza, że motywem odebrania świadczenia nie był jedynie błąd organu, lecz przedłożenie nowych dowodów lub ujawnienie okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji mających wpływ na prawo do świadczeń. Asumptem do wznowienia postępowania i w konsekwencji odebrania świadczenia we wszystkich 10 sprawach było wydanie przez lekarza orzecznika ZUS, w ok. rok po przyznaniu prawa do świadczenia, orzeczenia, stosownie do którego dziecko skarżącego (skarżącej) nie jest i nigdy nie było chore na schorzenie uprawniające rodzica do emerytury EWK. Okoliczność ta zaważyła zresztą w dużym stopniu na przyjęciu skarg do rozpoznania przez ETPC – Trybunał odrzucił bowiem podnoszony przez rząd zarzut niewyczerpania krajowych środków prawnych przez niezłożenie przez skarżących skarg konstytucyjnych, wskazując, że wcale nie ma pewności, czy podobnie jak wniosek RPO dotyczący art. 114 ust. 1a ustawy, tak i skarga na art. 114 ust. 1 byłaby rozpatrzona pomyślnie. Co więcej, w momencie składania skargi do ETPC, nie istniała na tyle jasna linia orzecznicza Trybunału Konstytucyjnego, aby skarżący mogli powziąć przekonanie, że skarga konstytucyjna przyniesie satysfakcjonujący rezultat.

Co do rozważań na temat meritum skargi, opierały się one praktycznie na takich samych argumentach, co w sprawie Moskal przeciwko Polsce, zbędne wydaje się zatem dokładniejsze ich omawianie. ETPC stwierdził, że naruszono zasadę proporcjonalności, gdyż między przyznaniem, a odebraniem prawa do wcześniejszej emerytury upłynęło zbyt wiele czasu,  odebranie prawa do świadczenia równało się z pozbawieniem skarżącego głównego źródła dochodu, działanie organów państwa naruszało zasadę dobrego rządzenia.

Podsumowując, omawiane wyroki nie stanowią niespodzianki i są spójne z dotychczasową linią orzeczniczą ETPC. Podobnych rozstrzygnięć Trybunału można się także spodziewać w odniesieniu do pozostałych podobnych skarg, a tych – jak podają media – ma być jeszcze 130 . Łącznie, z tytułu przegranych 10 spraw, Polska ma wypłacić skarżącym 104 tysiące euro jako zadośćuczynienia plus zwrot kosztów postępowania. Ile będzie kosztować budżet przegrana w 100 kolejnych sprawach tego typu – łatwo policzyć. Optymistyczne w całej tej sytuacji mógłby być fakt, że po wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K 5/11 do podobnych naruszeń nie będzie już dochodzić. Niestety – omawiana seria wyroków nie pozwala na taką konstatację. Podstawę do wznowienia postępowania dał tu przecież, jak już zaznaczyłem, art. 114 ust. 1, który w dalszym ciągu obowiązuje. Na konieczność gruntownej przebudowy tego przepisu w myśl wniosków płynących z wyroków TK i ETPC wskazywał zresztą Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 28 marca 2012 r.  W odpowiedzi na to wystąpienie, Minister poinformował, że w resorcie nie są prowadzone prace legislacyjne związane z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zaś z analizy Rządowego Centrum Legislacji wynika, iż nie ma potrzeby podejmowania takich prac. Zdaniem Ministra, przepis, który umożliwiał weryfikację świadczeń w oparciu o odmienną ocenę dowodów został wyeliminowany z obrotu prawnego, a wytyczne dla jednostek ZUS w sprawie sposobu postępowania w przypadku stosowania art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej uwzględniają wskazania zawarte w uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Czy są to działania wystarczające dla zapewnienia poszanowania praw konstytucyjnych i konwencyjnych – czas pokaże, wydaje się jednak, że nawet jeśli działania legislacyjne rzeczywiście nie są konieczne, o tyle wydaje się, że niezbędne byłoby dokonanie zmian „pozaprawnych” w funkcjonowaniu organów emerytalno-rentowych. Jak słusznie wskazują bowiem A. Bodnar i B. Grabowska w glosie do orzeczenia Moskal p. Polsce jednym z etapów wykonania wyroku w sprawie Moskal powinno być: „stworzenie skutecznych mechanizmów instytucjonalnych, które będą pełnić funkcję informacyjno-edukacyjną w stosunku do podmiotów, których dotyczy dane orzeczenie ETPC, a których działanie może potencjalnie doprowadzić do analogicznych naruszeń. W niniejszej sprawie ZUS powinien być żywo zainteresowany przede wszystkim rozpowszechnieniem wśród swoich urzędników standardów konstytucyjnych i strasburskich dotyczących dobrej administracji (…), po drugie – wyeliminowaniem przyczyn naruszających te standardy” . Konstatację tę można także odnieść do wykonania wyroków omawianych w niniejszej publikacji.