ETPCz stwierdził naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego (art. 8 ust. 1 Konwencji na skutek niezapewnienia skarżącej przez państwo polskie dostępu do całości dotyczących jej archiwalnych dokumentów organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego w sytuacji, gdy swoje dane osobowe odnalazła ona na tzw. liście Wildsteina. Komentarz Pawła W. Osika

Wyrokiem z 13 listopada 2012 r. w sprawie Joanna Szulc przeciwko Polsce (skarga nr 43932/08) Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej również: Trybunał) stwierdził naruszenie prawa do poszanowania życia prywatnego (art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka – dalej również: Konwencja) na skutek niezapewnienia skarżącej przez państwo polskie dostępu do całości dotyczących jej archiwalnych dokumentów organów bezpieczeństwa państwa komunistycznego w sytuacji, gdy swoje dane osobowe odnalazła ona na tzw. liście Wildsteina. Trybunał wskazał na pozytywne obowiązki ciążące na państwie w ramach urzeczywistniania prawa do poszanowania życia prywatnego jednostek.

Okoliczności faktyczne sprawy
1.    Dostęp do akt IPN
W okresie PRL organy bezpieczeństwa kilkukrotnie podjęły wobec skarżącej – w związku z wykonywaną przez nią pracą – próby nakłonienia do współpracy. Skarżąca nigdy nie wyraziła na to zgody. W późniejszym czasie wspierała NSZZ „Solidarność”.
Jak tylko pojawiła się ustawowa możliwość, skarżąca  wystąpiła do Instytutu Pamięci Narodowej o udostępnienie dotyczących jej dokumentów komunistycznych organów bezpieczeństwa. Pierwszy wniosek złożyła w lutym 2001 r. W odpowiedzi, w marcu 2004 r., uzyskała zaświadczenie z IPN, że nie jest pokrzywdzoną w rozumieniu ustawy o Instytucie Pamięci Narodowej. Jednocześnie IPN przedstawił skarżącej informację, że nie odnaleziono żadnych dokumentów jej dotyczących.
Kolejny wniosek o udostępnienie dokumentów skarżąca złożyła po tym, jak wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (dalej również: TK) z 26 października 2005 r., sygn. akt K 31/04 część przepisów ustawy o IPN uznana została za niekonstytucyjne. W międzyczasie skarżąca odnalazła swoje dane na tzw. liście Wildsteina. Lista ta stanowiła stworzony przez IPN katalog funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób, udostępniony w IPN od 26 listopada 2004 r.

Wniosek o udostępnienie dokumentów skarżąca złożyła w lipcu 2006 r. na podstawie bezpośrednio stosowanego art. 51 ust. 3 Konstytucji RP w związku z przywołanym wyrokiem TK. Skarżącej udostępniono w listopadzie 2006 r. dokumenty powstałe w związku z działaniami podejmowanymi wobec niej jako obiektu zainteresowań SB. Skarżącej nie udostępniono całości dokumentów, jak również nie umożliwiono uzyskania ich kopii. Zwróciła się ponownie o udostępnienie całości dokumentów, jednak odmówiono jej tego.
Kolejny wniosek o udostępnienie dokumentów skarżąca złożyła w marcu 2007 r., po znowelizowaniu ustawy o IPN przez ustawę lustracyjną z 2006 r. Nowelizacja usunęła m.in. instytucję pokrzywdzonego i zmieniła zasady dostępu do akt. W wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. K 2/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją m.in. art. 30 § 2 pkt 2 ustawy o IPN, nakazującego odmowę udostępnienia dokumentów, z których treści wynikało, że wnioskodawca: był traktowany przez organy bezpieczeństwa jako tajny informator lub pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji; zobowiązał się do dostarczania informacji organowi bezpieczeństwa państwa lub świadczenia takiemu organowi jakiejkolwiek pomocy w działaniach operacyjnych; realizował zadania zlecone przez organ bezpieczeństwa państwa, a w szczególności dostarczał temu organowi informacji.

W listopadzie 2007 r. Dyrektor Oddziału IPN w Warszawie wydał decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia skarżącej dwóch dotyczących jej dokumentów, uznając, że z ich treści wynika, iż była ona traktowana przez organy bezpieczeństwa jako tajny informator lub pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Pozostałe dokumenty zostały udostępnione. Ze względów proceduralnych decyzja ta uchylona została w lutym 2008 r. przez Prezesa IPN na skutek odwołania skarżącej. Jednakże analogiczną decyzję o odmowie udostępnienia tym razem trzech dokumentów Dyrektor Oddziału IPN w Warszawie wydał w czerwcu 2008 r. Prezes IPN utrzymał decyzję w mocy po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, w którym podkreślała ona niekonstytucyjność zastosowanej normy.
Skarżąca wniosła skargę na decyzję prezesa IPN do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ponownie wskazując na niekonstytucyjność stosowanych norm. W maju 2009 r. Sąd oddalił jednak skargę. W takiej sytuacji wniesiona została skarga kasacyjna od wyroku WSA do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W październiku 2009 r. NSA zawiesił postępowanie w sprawie w związku z pytaniem prawnym innego składu Sądu do Trybunału Konstytucyjnego o konstytucyjność przepisów ustawy o IPN, które stanowiły podstawę rozstrzygnięć w sprawie skarżącej. Wyrokiem z 20 października 2010 r., sygn. P 37/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. o tym, że art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN narusza prawo do ochrony życia prywatnego (art. 47 Konstytucji), prawo dostępu do dotyczących zainteresowanego urzędowych dokumentów i zbiorów danych (art. 51 ust. 3 Konstytucji) oraz prawo do żądania sprostowania informacji nieprawdziwych lub niepełnych (art. 51 ust. 4 Konstytucji).
W styczniu 2011 r. NSA podjął zawieszone postępowanie w sprawie skarżącej. Wyrokiem z 4 maja 2011 r. Sąd uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzje administracyjne o odmowie udostępnienia dokumentów wydane przez prezesa IPN i dyrektora Oddziału IPN w Warszawie. Sąd opierał się przy tym na wyroku TK, który za niekonstytucyjny uznał m.in. art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN, stanowiący podstawę prawną decyzji organów IPN.

W sierpniu 2011 r. dyrektor Oddziału IPN w Warszawie udostępnił skarżącej kopię wszystkich dotyczących jej dokumentów stworzonych przez komunistyczne organy bezpieczeństwa państwa.

2.    Lista Wildsteina i procedura autolustracyjna
W lutym 2005 r. skarżąca odnalazła swoje imię i nazwisko na tzw. liście Wildsteina. Od razu wystąpiła do prezesa IPN z wnioskiem o informację, czy są to jej dane. W styczniu 2006 r. IPN wydał skarżącej zaświadczenie stwierdzające, że jej dane osobowe tożsame są z danymi znajdującymi się w katalogu funkcjonariuszy, współpracowników, kandydatów na współpracowników organów bezpieczeństwa państwa oraz innych osób.
W październiku 2007 r. skarżąca wystąpiła do Sądu Okręgowego w Warszawie o wszczęcie wobec niej postępowania lustracyjnego na podstawie art. 20 ust. 5 ustawy lustracyjnej z 2006 r., tj. w trybie tzw. autolustracji. W uzasadnieniu wskazano, że opublikowanie jej danych osobowych w internecie na tzw. liście Wildsteina stanowi publiczne pomówienie jej o współpracę z organami bezpieczeństwa, biorąc pod uwagę, że lista w odbiorze społecznym postrzegana jest jako lista agentów i współpracowników. Skarżąca podkreśliła potrzebę ostatecznego rozwiania jakichkolwiek wątpliwości, jakoby rzekomo miała być współpracownikiem organów bezpieczeństwa.

Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z 18 grudnia 2007 r. odmówił wszczęcia postępowania lustracyjnego, uznając, że opublikowanie danych osobowych na tzw. liście Wildsteina nie stanowi publicznego pomówienia o współpracę w rozumieniu art. 20 ust. 5 ustawy lustracyjnej. Wskazał też, że media informowały, iż lista stanowi formę katalogu osób, których dane znajdują się w archiwach, czasem będących współpracownikami, ale również różnych innych osób. Skarżąca wniosła zażalenia na to postanowienie.
Postanowieniem z 29 lutego 2008 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, uznając, iż nie ma podstaw, by uznać, że skarżąca została publicznie pomówiona o współpracę z organami bezpieczeństwa. Z jednej strony lista zawiera dane osobowe nie tylko współpracowników, ale także pokrzywdzonych. Z drugiej strony w ocenie Sądu skarżąca nie wykazała żadnych negatywnych konsekwencji płynących z zamieszczenia jej danych na liście. Postanowienie to nie podlegało dalszemu zaskarżeniu.

Orzeczenie Trybunału
1.    Zarzut naruszenia prawa do poszanowania życia prywatnego (art. 8 Konwencji) w związku z brakiem możliwości uzyskania dostępu do całości akt przez okres ponad 10 lat
Trybunał wyszedł od tego, że z jego dotychczasowego orzecznictwa w sposób niebudzący wątpliwości wynika, iż przechowywanie informacji dotyczących prywatnego życia jednostki w niejawnym zbiorze oraz ich udostępnianie powinno być oceniane z perspektywy art. 8 ust. 1 Konwencji.

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżącej odmówiono dostępu do dokumentów, z których – w ocenie IPN – wynikało, że była ona traktowana przez komunistyczne organy bezpieczeństwa jako tajny informator lub pomocnik przy operacyjnym zdobywaniu informacji. Skarżąca była przedmiotem zainteresowania ze strony organów bezpieczeństwa, a w latach 70. organy próbowały nakłonić ją do współpracy, na co skarżąca stanowczo się nie zgodziła. Zaprzeczała jakiejkolwiek współpracy z organami bezpieczeństwa, podczas gdy organ państwa przechowujący dokumenty uznał, że znajdują się w nich dowody współpracy. Jednocześnie skarżąca nie miała dostępu do stosownych dokumentów, co umożliwiało zakwestionowanie twierdzeń wywodzonych na ich podstawie.
Trybunał odwołał się do swojego wcześniejszego orzecznictwa, w którym wywiódł istnienie spoczywającego na państwie pozytywnego obowiązku zapewnienia jednostce skutecznej i dostępnej procedury pozwalającej na uzyskanie dostępu do wszystkich właściwych i odpowiednich informacji. W szczególności w wyroku z 27 października 2009 r. w sprawie Haralambie przeciwko Rumunii (skarga nr 21737/03) Trybunał odniósł ten obowiązek do informacji o rejestrach osobowych stworzonych przez służby specjalne w okresie państwa totalitarnego.

W odniesieniu do niniejszej sprawy Trybunał uznał, że wobec osoby znajdującej się w takiej sytuacji jak skarżąca, tj. osoby, która ubiega się o pełny dostęp do swoich dokumentów stworzonych przez komunistyczne organy bezpieczeństwa w celu zakwestionowania jakichkolwiek podejrzeń o rzekomą współpracę z tymi organami, państwo zobowiązane jest zapewnić skuteczną i dostępną procedurę przed organami obecnie odpowiedzialnymi za te dokumenty. Przy czym podkreślić należy, że procedura taka powinna umożliwiać zainteresowanemu dostęp do wszelkich właściwych i odpowiednich informacji, które pozwalać będą na skuteczne odparcie zarzutów współpracy z organami bezpieczeństwa. Na takich samych zasadach procedura ta powinna zapewniać możliwość skorygowania wszelkich błędnych zapisów w dokumentach.

Trybunał wskazał, że w systemie, w którym akta byłych służb specjalnych przechowywane są przez organ państwa mający wyłączne i dyskrecjonalne uprawnienia do stwierdzania, że jednostka współpracowała z organami bezpieczeństwa, istnieją oczywiste zagrożenia dla dobrego imienia jednostki. Trybunał podkreślił, w ślad za polskim Trybunałem Konstytucyjnym, że nie można zapominać, iż dokumenty znajdujące się w IPN zgromadzone zostały często bez podstawy prawnej bądź nielegalnie. Historia państw postkomunistycznych pokazuje, że dokumenty byłych komunistycznych organów bezpieczeństwa mogą być używane w instrumentalny sposób w celach politycznych lub innych.

Trybunał również zwrócił uwagę, że skarżąca musiała zabiegać przez okres ponad 10 lat, sięgając do różnych procedur i zabiegów, zanim ostatecznie udało jej się uzyskać pełny dostęp do akt w dniu 22 sierpnia 2011 r. Było to możliwe po wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 października 2010 r. i nowelizacji ustawy o IPN, która usunęła ograniczenia w dostępie do akt. Tak długiego okresu nie można uznać za uzasadniony. Przez ten czas skarżąca musiała zmierzyć się z szeregiem przeszkód na drodze do uzyskania pełnego dostępu do swoich akt w IPN. Część z nich miała charakter ustawowy i były one stopniowo eliminowane trzema kolejnymi wyrokami Trybunału Konstytucyjnego. Ustawodawca nie zawsze jednak umiał prawidłowo wykonać orzeczenia TK. Dodatkowo skarżąca natknęła się na utrudnienia natury administracyjnej tworzone przez Instytut Pamięci Narodowej, który wykazał się niechęcią do zaakceptowania wykładni przepisów ustawy prezentowanej przez TK. Niektóre praktyki Instytutu, takie jak poleganie na klasyfikacji dokonanej przez totalitarne organy bezpieczeństwa, zostały zakwestionowane przez TK.

Trybunał wyraził też swoje zaskoczenie podejściem prezesa IPN, który oparł swoją decyzję o odmowie udostępnienia akt skarżącej na przepisie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o IPN w sytuacji, gdy kilka miesięcy wcześniej w postanowieniu z 28 maja 2008 r. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał, że przepis ten zawiera tę samą normę prawną, co uznany za niekonstytucyjny art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy, a jako przepis o charakterze proceduralnym nie może uzasadniać odmowy dostępu. W ocenie Trybunału jednoznaczne wskazania TK ignorowane były w praktyce organów IPN.

Trybunał zauważył również, że gdyby skarżąca dysponowała możliwością szybkiego uzyskania dostępu do stosownych dokumentów, kwestie związane z nieuprawnionymi wyciekami informacji z Instytutu nie miałyby znaczenia, ewentualnie skarżąca znajdowałaby się w pozycji pozwalającej jej na zakwestionowanie wszelkich stawianych jej zarzutów. Trybunał wskazał, że skarżąca podkreślała, iż uzyskanie dostępu do jej akt jest istotne w następstwie ujawnienia i publikacji listy Wildsteina.

Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności, Trybunał uznał, że Polska nie wywiązała się z ciążącego na niej pozytywnego obowiązku zapewnienia skarżącej skutecznej i dostępnej procedury pozwalającej jej na uzyskanie pełnego dostępu do wszelkich niezbędnych informacji, umożliwiających zakwestionowanie uznania jej przez organy bezpieczeństwa za źródło informacji. W takiej sytuacji doszło do naruszenia art. 8 Konwencji.
W następstwie stwierdzenia naruszenia prawa skarżącej do poszanowania życia prywatnego, Trybunał przyznał jej zadośćuczynienie w wysokości 5000 euro.

2.    Pozostałe zarzuty
Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 8 Konwencji w związku z tym, że władze pozwoliły, by lista nazwisk osób, których dokumenty znajdują się w Instytucie Pamięci Narodowej, wyciekła i została opublikowana jako tzw. lista Wildsteina. Skarżąca podniosła również, iż organy państwa nie podjęły odpowiednich kroków w celu uświadomienia społeczeństwu rzeczywistego charakteru tej listy, w szczególności zaś faktu, że nie ma ona charakteru listy tajnych i świadomych współpracowników. W konsekwencji, mimo że skarżąca nigdy nie sprawowała żadnej funkcji publicznej, jej prawo do poszanowania życia prywatnego zostało naruszone.

Ponadto skarżąca postawiła zarzut naruszenia art. 8 w związku z art. 13 Konwencji, wskazując, że państwo nie dopełniło obowiązku zapewnienia jej skutecznego środka ochrony w sytuacji opisanego wyżej naruszenia jej prawa do poszanowania życia prywatnego.
Trybunał stwierdził niedopuszczalność skargi i odrzucił ją w tym zakresie ze względu na niewyczerpanie drogi krajowej. Trybunał doszedł do takiego wniosku, pomimo że rząd wskazywał na fakt, iż powództwa o ochronę dóbr osobistych wniesione przeciwko Instytutowi Pamięci Narodowej bądź B. Wildsteinowi przez szereg osób, których nazwiska znalazły się na liście Wildsteina, co do zasady były oddalane. Jednocześnie skarżąca, podkreślając nieskuteczność postępowania cywilnego, wskazała, że bez powodzenia wystąpiła o wszczęcie postępowania autolustracyjnego. Trybunał uznał, że nie wszczęła żadnych postępowań krajowych, w których mogłaby zostać zbadana kwestia odpowiedzialności państwa za domniemany wyciek listy Wildsteina.

Znaczenie orzeczenia Trybunału
Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Joanna Szulc przeciwko Polsce ma o tyle istotne znaczenie, a wręcz przełomowy charakter, że jest pierwszym orzeczeniem dotyczącym problematyki dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy bezpieczeństwa państwa komunistycznego w polskich realiach, w szczególności w kontekście publikacji tzw. listy Wildsteina.

Orzeczenie jest zdecydowane, choć może pozostawiać pewien niedosyt. Skarga dotyczyła problematyki poszanowania prawa do prywatności na dwóch płaszczyznach: z jednej strony dostępu do materiałów archiwalnych przechowywanych przez Instytut Pamięci Narodowej; z drugiej zaś – problemu następstw publikacji listy Wildsteina dla skarżącej.

Trybunał zbadał skargę i stwierdził naruszenie art. 8 w odniesieniu do problemu dostępu do akt IPN. W tym zakresie Trybunał stanowczo podkreślił, że na państwie ciąży pozytywny obowiązek zapewnienia jednostkom skutecznych instrumentów pozwalających na uzyskanie dostępu do dotyczących ich dokumentów zebranych przez komunistyczne organy bezpieczeństwa i ewentualnie sprostowanie znajdujących się w nich informacji. Obowiązek ten jest tym bardziej istotny, gdy dobre imię jednostki narażone jest na uszczerbek na skutek pomówienia o negatywnie oceniane społecznie powiązania z tymi organami. Trybunał napiętnował tym samym kilkuletnią praktykę IPN przy udostępnianiu akt jednostkom. Europejski Trybunał Praw Człowieka zaprezentował jednocześnie dialog z polskim Trybunałem Konstytucyjnym, powołując się na jego orzecznictwo i płynące z niego tezy, a jednocześnie rozwijając je w celu zapewnienia maksymalnej ochrony jednostkom.

W chwili obecnej, na skutek 3 wyroków Trybunału Konstytucyjnego i nowelizacji ustawy o IPN, jednostki nie mają większych problemów z uzyskaniem dostępu do dokumentów. Natomiast nie zmienia to faktu, że wiele osób znajdowało się w sytuacji takiej jak skarżąca. Zanim uzyskały one pełny dostęp do akt, musiały przez szereg lat o to zabiegać i zmagać się z kolejnymi przeszkodami. Trybunał uznał, że okresu ponad 10 lat, jak miało to miejsce w odniesieniu do skarżącej, nie można uznać za uzasadniony.
Orzeczenie może pozostawiać jednak pewien niedosyt, albowiem Trybunał nie odniósł się w sposób całościowy do problemu tzw. listy Wildsteina, uznając, że skarżąca nie wykorzystała drogi krajowej, pomimo że odmówiono jej wszczęcia postępowania autolustracyjnego.

Sprawa unaocznia problemy, które Helsińska Fundacja Praw Człowieka piętnowała i którym starała się przeciwdziałać przez szereg lat.
Helsińska Fundacja Praw Człowieka przygotowała skargę do Trybunału i zapewniła skarżącej pełnomocnika w ramach działalności Programu „Prawa człowieka a rozliczenia z przeszłością”.