W precedensowym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odmowa przyznania świadczeń rodzinnych cudzoziemce, która nie jest w stanie bez własnej winy przedstawić dokumentu potwierdzającego swój stan cywilny jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa  i stanowi przykład dyskryminacji pośredniej.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła obywatelki Rosji narodowości czeczeńskiej, która otrzymała w Polsce ochronę uzupełniającą - formę ochrony międzynarodowej zbliżoną do statusu uchodźcy. cudzoziemka, matka czwórki dzieci, w jednym z Ośrodków Pomocy Społecznej w Warszawie starała się o przyznanie świadczenia rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dzieci, przysługującego wymienionym kategoriom cudzoziemców na podstawie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Cudzoziemce odmówiono świadczeń, ponieważ nie była ona w stanie przedstawić aktu zgonu swojego męża, który zaginął podczas wojny czeczeńsko-rosyjskiej. Organ administracji publicznej rozpatrujący wniosek cudzoziemki zażądał od niej aktu zgonu męża na podstawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy o świadczeniach rodzinnych, które określało, jakie dokładnie dokumenty ma przedstawić osoba starająca się o tego rodzaju pomoc.

Obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy
W swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne zawierające normy proceduralne mają służebny charakter w stosunku do podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Jedną z tych zasad jest obowiązek organu wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy z urzędu, podczas gdy strona ma jedynie współdziałać z organem, nie ciąży na niej bowiem obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi skutki prawne, jak ma to miejsce w przypadku procedury cywilnej. Zatem przepisy rozporządzenia nie mogą podważać zasad wynikających chociażby z art. 7, art. 77 § 1 czy art. 80 k.p.a., m.in. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną.

Nadmierny formalizm prawny
Kolejnym zagadnieniem, jakie poruszył w uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny  jest kwestia dowodowa, tj. ustalenie czy wnioskodawczyni samotnie wychowuje swoje dzieci, jaka jest sytuacja finansowa rodziny, czy otrzymuje ona jakąkolwiek pomoc od męża, jeśli ten żyje. Sąd wskazał, iż okoliczności te można ustalić środkami dowodowymi możliwymi do przeprowadzenia w sprawie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Należy zgodzić się z Sądem, że żądanie, by skarżąca wykazała swój stan cywilny wyłącznie w sposób określony przepisami rozporządzenia, w sytuacji w jakiej się ona znajduje, jest wyrazem nadmiernego formalizmu prawnego, który prowadzi z kolei do następstw sprzecznych z podstawowymi zasadami polskiego porządku prawnego. Można bowiem te fakty ustalić w inny sposób – Sąd zauważa, że dowodami najczęściej wyjaśniającymi sytuację rodzin starających się o różnego rodzaju świadczenia są, oprócz dokumentów, wywiady środowiskowe, a kwestie niewyjaśnione innymi środkami dowodowymi mogą być doprecyzowane poprzez dowód z przesłuchania strony. I w taki właśnie sposób organ mógłby ustalić sytuację materialną i osobistą wnioskodawczyni, nie wymagając okazania dokumentów, których bez własnej winy nie może ona uzyskać ani w kraju pochodzenia ani jego przedstawicielstwie dyplomatycznym (a o co została poproszona). Warto w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 9 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, dane cudzoziemca, na podstawie których jest możliwe ustalenie m.in., że cudzoziemcowi nadano lub odmówiono nadania statusu uchodźcy, azylu, zgody na pobyt tolerowany czy ochrony uzupełniającej - nie mogą być udostępniane władzom oraz instytucjom publicznym kraju jego pochodzenia. Przepis ten uwzględnia zalecenia UNHCR wskazujące na konieczność zachowania poufności danych o osobach ubiegających się o ochronę międzynarodową (zawarte m.in. w konkluzjach Komitetu Wykonawczego UNHCR dotyczących rejestracji uchodźców i osób ubiegających się o udzielenie statusu uchodźcy z 2001 r. (Nr 91 (L II) -2001), a także gwarantuje bezpieczeństwo cudzoziemca oraz jego bliskich pozostałych w kraju pochodzenia. Przyjmuje się, że adresatem zakazu udostępniania danych jest państwo, w którym osoba stara się lub uzyskała ochronę. Jednak wymaganie od cudzoziemca przez organy publiczne, by sam zgłosił się do władz swojego kraju i podał swoje dane pośrednio narusza dyspozycję art. 9 ustawy i stoi w sprzeczności z intencją ustawodawcy wprowadzającego ten przepis do porządku prawnego oraz celem przyznawania cudzoziemcom ochrony międzynarodowej.

Równość prawa i dyskryminacja pośrednia
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ważny z jeszcze innego powodu. Otóż Sąd przywołał jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych jaką jest zakaz dyskryminacji wyrażony w art. 32 Konstytucji RP. Sąd słusznie zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoich orzeczeniach, że z zasady tej wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Oznacza to, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. W tym miejscu dochodzimy do zagadnienia dyskryminacji pośredniej. Organy administracyjne powinny były wziąć pod uwagę okoliczności faktyczne co do sytuacji w Czeczenii i rzeczywistą sytuację uchodźców, którzy nie z własnej winy nie są w stanie przedstawić wymaganych dokumentów, zaświadczeń czy dyplomów. Zastosowanie ogólnych wymogów dowodowych w stosunku do cudzoziemki, przy pominięciu jej szczególnej sytuacji osobistej, stanowiło przejaw dyskryminacji pośredniej w rozumieniu przepisów dyrektywy Rady 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. wprowadzającej zasadę równego traktowania osób bez względu na pochodzenie rasowe lub etniczne. Jak widać Sąd wobec braku przepisu implementującego przepisy dyrektywy (w ówczesnym stanie prawnym, bowiem dziś obowiązuje już ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania) odniósł się do niej bezpośrednio. Ponadto Sąd wskazuje na słuszne rozumienie pojęcia dyskryminacji, co nie zawsze wydaje się oczywiste, nawet dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Ten ostatni w swoim uzasadnieniu do wyroku oddalającego skargę argumentował, że skoro prawo wymaga tego samego od obywateli polskich i cudzoziemców, to właśnie jest równym traktowaniem. Gdyby bowiem odstąpić od wymogu okazania stosownego dokumentu jedynie wobec osób o innym pochodzeniu rasowym czy etnicznym, to obywatele polscy znaleźliby się w gorszej sytuacji i to oni byliby dyskryminowani. Widać jak bardzo absurdalne jest takie rozumienie kwestii równości, ujawniające niestety brak podstawowej znajomości tematyki antydyskryminacyjnej i orzecznictwa sądów europejskich w tym zakresie.

Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 października 2010 r. jest orzeczeniem niezwykle istotnym, szczególnie z punktu widzenia kobiet cudzoziemek – uchodźczyń z krajów ogarniętych wojną i konfliktami. Jest to także pierwszy wyrok sądu administracyjnego tak dobitnie stwierdzający fakt zaistnienia dyskryminacji pośredniej, znacznie trudniejszej do udowodnienia od dyskryminacji bezpośredniej. Wyrok ten stanowi zatem jasny punkt na mapie polskiego orzecznictwa „antydyskryminacyjnego”, które wciąż jest wyjątkowo skąpe w tej materii. Mając na uwadze fakt, iż w styczniu br. weszła w życie tzw. ustawa równościowa, zgodnie z którą zakazana jest m.in. dyskryminacja pośrednia w zakresie dostępu i warunków korzystania z zabezpieczenia społecznego, można żywić nadzieję, że takich wyroków będzie coraz więcej i stanowić one będą inspirację i wytyczne dla organów administracyjnych oraz sądów niższego rzędu.

Katarzyna Wencel