Komentarz autorstwa Karoliny Rusiłowicz do wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE) w sprawie C-83/11 Secretary of State for the Home Department przeciwko Rahman i inni1) , która dotyczy prawa wjazdu i pobytu określonym kategoriom osób posiadających więzi rodzinne z obywatelem UE, lecz pozostających poza definicją członka rodziny obywatela UE.

Dyrektywa 2004/38/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich 2) (dalej: dyrektywa 2004/38/WE) przyznaje prawo wjazdu i pobytu członkom rodziny obywateli UE, tak jak zostali oni zdefiniowani w prawie krajowym państw członkowskich.

Natomiast na podstawie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE, państwo członkowskie, zgodnie ze swoim ustawodawstwem, ułatwia wjazd i pobyt członkom następującym grupom osób:
a) wszelkim innych członkom rodziny, bez względu na ich przynależność państwową, którzy nie są objęci definicją „członka rodziny”, a w kraju, z którego przybyli, pozostają na utrzymaniu lub są członkami gospodarstwa domowego obywatela Unii, posiadającymi pierwotne prawo pobytu, lub gdzie istnieją poważne względy zdrowotne ściśle wymagające osobistej opieki obywatela Unii nad członkiem rodziny.
b) partnerowi, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku.
Te kategorie osób są nazywane „innymi członkami rodziny” lub „członkami rodziny rozszerzonej”.

Stan faktyczny sprawy rozpatrywanej przez TSUE dotyczył wniosku złożonego przez brata, brata przyrodniego oraz bratanka obywatela Bangladeszu, mieszkającego w Zjednoczonym Królestwie i pozostającego w związku małżeńskim z obywatelką Irlandii. Wnioskodawcy nie byli członkami rodziny obywatela UE w rozumieniu przepisów brytyjskich, jednak w toku postępowania powoływali się na to, że pozostawali na utrzymaniu obywatela UE.

Sprawa wszczęta wnioskiem sądu brytyjskiego o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym stworzyła TSUE pierwszą okazję do przedstawienia stanowiska w zakresie wykładni art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE. Uzasadniając wniosek, Upper Tribunal zwrócił uwagę na problem rozróżnienia w praktyce praw przysługującym „członkom rodziny” oraz „członkom rodziny rozszerzonej” w odniesieniu do prawa wjazdu i pobytu oraz wskazał na brak orzecznictwa krajowego w tym zakresie3) .

Istota pytania sądu brytyjskiego polegała na tym, czy dyrektywa 2004/38/WE nakłada na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia środków mających na celu ułatwianie wjazdu i pobytu osobom objętym zakresem zastosowania art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE, a jeśli tak – jaki miałby być charakter środków, które państwa członkowskie miałyby obowiązek przyjąć. Jeśli natomiast państwa nie przyjęły środków w ustawodawstwie krajowym, to czy cudzoziemiec może bezpośrednio polegać na przepisie dyrektywy.
Kolejne pytania dotyczyły konkretnie art. 3 ust. 2 lit a dyrektywy 2004/38/WE. Kwestiami wymagającymi w ocenie sądu wyjaśnienia było m.in. to, czy państwa mogą nałożyć dodatkowe wymogi odnośnie do charakteru lub czasu trwania zależności członka rodziny rozszerzonej od obywatela UE (rozumianej zgodnie z przepisem jako pozostawanie na jego/jej utrzymaniu, bycie członkiem gospodarstwa domowego lub wymaganie jego/jej opieki).

Charakter ułatwiania wjazdu i pobytu
Ze sformułowania „ułatwia wjazd i pobyt”, zawartego w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE w odniesieniu do członków rodziny rozszerzonej nie wynika gwarancja automatycznego prawa wjazdu i pobytu, jak w przypadku osób objętych definicją członka rodziny.
Potwierdza to motyw 6 dyrektywy 2004/38/WE, dostarczający wskazówek interpretacyjnych dla określenia obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 2: „aby utrzymać szeroko pojętą jedność rodziny oraz bez uszczerbku dla zakazu dyskryminacji ze względu na przynależność państwową, przyjmujące Państwo Członkowskie powinno zbadać w oparciu o własne ustawodawstwo sytuację osób, które nie są objęte definicją członka rodziny na mocy niniejszej dyrektywy i nie korzystają z automatycznego prawa do wjazdu i pobytu w przyjmującym Państwie Członkowskim, w celu podjęcia decyzji, czy można udzielić takim osobom pozwolenia na wjazd i pobyt ze względu na ich związek z obywatelem Unii lub wszelkie inne okoliczności, na przykład zależność finansową lub fizyczną od tego obywatela Unii.” W drugim akapicie art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE stwierdza się natomiast, że przyjmujące państwo członkowskie dokonuje szczegółowej analizy osobistych okoliczności i uzasadnia każdą odmowę wjazdu lub pobytu wobec tych osób.

Nie ulega zatem wątpliwości, że sytuacja prawna członków rodziny rozszerzonej jest odmienna od osób zdefiniowanych jako członkowie rodziny. Problematyczne jest jednak określenie zakresu obowiązku „ułatwiania” wjazdu i pobytu wobec członków rodziny rozszerzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE.
W wyroku TSUE podniósł wprost, że dyrektywa 2004/38/WE nie zobowiązuje państw członkowskich do uwzględnienia każdego wniosku o zezwolenie na wjazd lub pobyt złożonego przez osoby określone w jej art. 3 ust. 2. TSUE wywodził dalej, że przepis ten poprzez użycie sformułowania „ułatwia” nakłada na państwa członkowskie obowiązek pewnego uprzywilejowania – w stosunku do wniosków o zezwolenie na wjazd i pobyt złożonych przez innych obywateli państw trzecich – wniosków złożonych przez osoby, które wykazują określony charakter związku z obywatelem UE. Obowiązek uprzywilejowania powienien przejawić się w przyjęciu w krajowym ustawodawstwie kryteriów wjazdu i pobytu, które są oparte o zwykłe rozumienie określenia „ułatwia” i które nie pozbawiają tego przepisu skuteczności. Jednak TSUE podkreślił, że każde państwo członkowskie dysponuje szerokim zakresem swobodnego uznania co do wyboru czynników, które mają być wzięte pod uwagę.

TSUE tym samym wyraźnie odciął się od uznania, że osoby określone w art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE korzystają z tzw. „domniemania przyjęcia”, który to efekt podnosiło w swoim stanowisku AIRE Centre, organizacja będąca stroną w postępowaniu krajowym. W swoim wyroku TSUE nie poparł także w całości wywodów rzecznika generalnego Yves'a Bota, w który w opinii z dnia 27 marca 2012 r.4)  podnosił, że choć przepis zawiera odesłanie do ustawodawstwa krajowego, zakres swobodnego uznania pozostawiony państwom członkowskim zawiera podwójne ograniczenie:  ewentualna odmowa wjazdu czy pobytu nie może stanowić w sposób nieuzasadniony przeszkodę w wykonywaniu przez danego obywatela Unii prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich oraz nie może w sposób nieproporcjonalny naruszać jego prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego5) .

Skutek bezpośredni
Co więcej, TSUE, przychylając się do stanowiska m.in. rządu polskiego, uznał, że przepis art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38 nie jest na tyle precyzyjny, by umożliwić wnioskującemu o zezwolenie na wjazd i pobyt bezpośrednie oparcie się na tym przepisie w celu powołania się na kryteria oceny, które powinny jego zdaniem mieć zastosowanie do jego wniosku. Nie zgodził się tym samym z oceną zaprezentowanej w opinii rzecznika generalnego, który uznał, że ciążący na państwach członkowskich szczególny obowiązek proceduralny, dotyczący zapewnienia w prawie krajowym możliwości uzyskania przez osoby z art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE zezwolenia na wjazd i pobyt, wykazuje podwójny charakter precyzyjności i bezwarunkowości, który jest wymagany, aby przepis dyrektywy mógł wywierać bezpośredni skutek.

Znaczenie wyroku w kontekście prawa polskiego
Kwestia skutku bezpośredniego przepisu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE jest szczególnie doniosła w kontekście okoliczności, że polski ustawodawca nie przewidział regulacji odnoszących się do ułatwiania wjazdu i pobytu członkom rodziny rozszerzonej w przepisach ustawy o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (dalej: ustawa o wjeździe).6) 

Ma to znaczenie o tyle, że na art. 3 ust. 2 lit b dyrektywy 2004/38/WE (czyli na obowiązek ułatwiania wjazdu i pobytu w odniesieniu do partnera, z którym obywatel Unii pozostaje w stałym, należycie poświadczonym związku) mogliby powoływać się także partnerzy obywatela UE, pozostający z nim w zarejestrowanym związku partnerskim, wobec okoliczności, że pozostają oni poza definicją członka rodziny przewidzianej w prawie krajowym. Na takim stanowisku stanęła również Komisja Europejska, która wszczęła w związku z tym postępowanie w sprawie naruszenia prawa przeciwko Polsce (nr sprawy NIF 2011/2074).

Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt b dyrektywy 2004/38/WE „członek rodziny” oznacza partnera, z którym obywatel UE zawarł zarejestrowany związek partnerski, na podstawie ustawodawstwa danego państwa członkowskiego, jeżeli ustawodawstwo przyjmującego państwa członkowskiego uznaje równoważność między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, oraz zgodnie z warunkami ustanowionymi w odpowiednim ustawodawstwie przyjmującego państwa członkowskiego.

W art. 2 pkt 4 ustawy o wjeździe, „członek rodziny” oznacza cudzoziemca będącego lub niebędącego obywatelem UE, który jest: a) małżonkiem obywatela UE, b) bezpośrednim zstępnym obywatela UE lub jego małżonka, w wieku do 21 lat lub pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka, c) bezpośrednim wstępnym obywatela UE lub jego małżonka, pozostającego na utrzymaniu obywatela UE lub jego małżonka. Polskie ustawodawstwo nie uznaje równoważności między zarejestrowanym związkiem partnerskim a małżeństwem, zatem w definicji członka rodziny w ustawie o wjeździe nie uwzględniono partnerów obywateli UE pozostających z nimi w zarejestrowanych związkach partnerskich.

Z wyroku TSUE wynika jednak, że art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE może nie mieć tak doniosłych skutków. Członek rodziny rozszerzonej obywatela UE nie może się powołać na bezpośredni skutek przepisu. Natomiast nawet w sytuacji transponowania art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE do prawa krajowego, problematyczne wydaje się ewentualne zawężenie stosowania art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE poprzez nałożenie dodatkowych kryteriów w prawie krajowym względem członków rodziny rozszerzonej. Z wyroku TSUE, odnoszącego się w drugiej części pytań prejudycjalnych do art. 3 ust. 2 lit a (czyli osób pozostających na utrzymaniu, będących członkami gospodarstwa domowego lub potrzebującymi opieki obywatela UE) wynika, że państwa członkowskie mogą, korzystając z zakresu swobodnego uznania, nałożyć szczególne wymogi dotyczące charakteru lub czasu trwania tej zależności, o ile nie pozbawi to przepisu skuteczności. Mogłoby się to także odnosić do art. 3 ust. 2 lit. b dyrektywy 2004/38/WE, choć znaczące jest, że w opinii rzecznika generalnego, niemożliwe jest uzależnienie praw przyznanych partnerowi, z którym obywatel pozostaje w stałym związku, od spełnienia wymogu zarejestrowania związku partnerskiego lub przesłanki równoważności między związkiem partnerskim a małżeństwem, która przewidziana została w odniesieniu do definicji członka rodziny w art. 2 pkt 2 lit. b dyrektywy 2004/38/WE.

Konkludując należy podkreślić, że z wyroku TSUE bezsprzecznie wynika, że osoba objęta art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE ma prawo do tego, by sąd sprawdził, czy ustawodawstwo krajowe i jego zastosowanie nie wykroczyły poza granice wyznaczonego w dyrektywie zakresu uznania.

Ciekawy w tym kontekście może okazać się wyrok w postępowaniu toczącym się obecnie przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, które zostało wszczęte ze skargi obywatela państwa trzeciego, pozostającego w związku partnerskim zarejestrowanym w Wielkiej Brytanii z obywatelem UE. Przekraczając granicę Polski na lotnisku w Poznaniu, posiadał ważny paszport oraz kartę pobytu członka rodziny obywatela Unii Europejskiej, o której mowa w art. 10 ust. 1 dyrektywy 2004/38/WE. Otrzymał decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP, wydawaną zgodnie z art. 13 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia kodeks graniczny Schengen7) , w formie standardowego formularza, na którym funkcjonariusz Straży Granicznej zaznaczył ogólną przesłankę odmowy – był to brak wizy lub dokumentu pobytowego. Cudzoziemiec został poinformowany przez funkcjonariusza Straży Granicznej, że nie spełnia warunków wjazdu, ponieważ Polska nie respektuje związków homoseksualnych. W związku z tym, powinien on posiadać polską wizę.

Z dyrektywy 2004/38/WE wynika wprost obowiązek dokonania szczegółowej analizy okoliczności osobistych członka rodziny rozszerzonej i uzasadnienia ewentualnej odmowy wjazdu i pobytu. TSUE w swoim wyroku nie przyniósł wiele więcej. Po okresie liberalnej wykładni, jaka przejawiała się w jego orzecznictwie w odniesieniu do obywatelstwa UE8)  i która to tendencja do szerokiego ujmowania praw obywateli UE w zakresie realizacji podstawowych swobód rzutowała także na zakres uprawnień członków rodziny obywatela UE, jako swojego rodzaju „skutek uboczny” , TSUE zachowawczo odniósł się do wykładni przepisu art. 3 ust. 2 dyrektywy 2004/38/WE. Przepis ten natomiast ma potencjał, aby w praktyce poszerzyć prawa członka rodziny rozszerzonej w zakresie swobody przemieszczania się i pobytu w państwach członkowskich UE, w pewnym stopniu „uzupełniając” krajowe definicje członka rodziny, zróżnicowane w odniesieniu do uznawania zarejestrowanych związków partnerskich.