Komentarz do dokumentu: Zaliczenie wartości utraconego mienia zabużańskiego (Orzeczenia)
Autor: Julita Zawadzka Data dodania: 2009-06-15 12:13:39
Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2007 r., I CSK 315/2007[1]
1.
Glosowany wyrok dotyczy problematyki rekompensat za mienie pozostawione na Wschodzie w związku ze zmianą granic państwa polskiego po drugiej wojnie światowej, a ściślej rzecz ujmując – kwestii dopuszczalności występowania z roszczeniami odszkodowawczymi wobec Skarbu Państwa za szkody poniesione przez tzw. zabużan.
Wyrok ten określić można jako orzeczenie okresu „schyłkowego” w orzecznictwie sądów cywilnych dotyczącym problematyki roszczeń odszkodowawczych zabużan wobec Skarbu Państwa. Kierunek orzekania sądów w podobnych sprawach został bowiem wytyczony już wcześniejszymi orzeczeniami Sądu Najwyższego[2]. Oobecnie linię orzeczniczą w tym przedmiocie można określić jako ustabilizowaną i nie wydaje się, by uległa ona zmianie. Nie będzie zatem przesadą stwierdzenie, że dziś kwestia rozstrzygnięcia w każdej kolejnej sprawie dotyczącej roszczeń odszkodowawczych zabużan jest z góry przesądzona. Nie nastręcza większych trudności przewidzenie ani samego rozstrzygnięcia, ani też jego uzasadnienia. Analizując najnowsze orzecznictwo dotyczące tej problematyki można stwierdzić, że w ocenie sądów w przedmiocie naprawienia szkody wyrządzonej zabużanom wszystko zostało już wyjaśnione i w każdej kolejnej sprawie sądy podążać będą tą właśnie drogą wytoczoną dotychczasowym orzecznictwem. Co więcej, można się spodziewać, że wobec takiego stanowiska sądów oraz wobec kształtu obecnej regulacji ustawowej praw zabużan, liczba postępowań w tym przedmiocie będzie się systematycznie zmniejszać, stąd też obecną fazę orzecznictwa w tej kwestii można określić jako „schyłkową”.
Stan faktyczny
Przed wyjaśnieniem najistotniejszych kwestii podnoszonych w glosowanym wyroku należy przedstawić w kilku słowach stan faktyczny. W roku 1944 matka powódki, Krystyny M., została zmuszona do opuszczenia stanowiącego jej własność mienia nieruchomego położonego na kresach wschodnich w powiecie lidzkim, w województwie nowogrodzkim (tereny dzisiejszej Białorusi) i przesiedlenia się na terytorium Polski.
Decyzją z dnia 23 listopada 2003 roku, wydaną przez właściwego miejscowo starostę, powódka uzyskała potwierdzenie prawa do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie. Po uzyskaniu powyższej decyzji, w okresie od listopada 2003 roku do stycznia 2004 roku, powódka wystąpiła do szesnastu starostów z terenu całego kraju o udzielenie informacji o nieruchomościach Skarbu Państwa, w odniesieniu do których mogłaby zrealizować przysługujące jej tzw. prawo zaliczenia. Powódka została jednak poinformowana przez każdego ze starostów o braku takich nieruchomości. Próbowała również telefonicznie uzyskać informacje o możliwości nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, jednak również wówczas informowano ją o braku takich nieruchomości. Powódka nie brała udziału w żadnym przetargu organizowanym z udziałem zabużan. Z treści uzasadnienia nie wynika wprost, że przetargi takie w ogóle nie były organizowane.
Wobec braku możliwości zrealizowania przysługującego jej prawa zaliczenia, powódka wystąpiła z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa, domagając się zapłaty kwoty odpowiadającej określonej w decyzji starosty wartości pozostawionego na Wchodzie mienia. Sądy obu instancji oddaliły jednak powództwo wskazując, że powódka nie wykazała w toku postępowania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, tj. nie wskazała, jakie działanie albo zaniechanie organów państwowych miało stanowić źródło szkody. Nie wykazała także poniesionej szkody ani związku przyczynowego. Od wyroku sądu drugiej instancji powódka wniosła skargę kasacyjną, ale również ona została przez Sąd Najwyższy oddalona glosowanym wyrokiem.
Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy regulujące kwestię roszczeń zabużan, jak również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie ich zgodności z Konstytucją, należy zasadniczo zgodzić się z sądami orzekającymi w sprawie, że powództwo podlegało oddaleniu. Podobnie, za słuszne należy także uznać przyjęcie, że przyczyną oddalenia powództwa jest brak wykazania przez powódkę przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, takich jak bezprawne działanie/zaniechanie wyrządzające szkodę, szkoda i normalny związek przyczynowy pomiędzy szkodą a działaniem/zaniechaniem Skarbu Państwa.
Wydaje się jednak, że – powtarzając de facto rozstrzygnięcia zapadłe dotychczas w podobnych sprawach – sądy nie dostrzegły kilku elementów wyróżniających przedstawiony stan faktyczny i powodujących, że odwołanie się do dotychczasowych – podobnych – rozstrzygnięć, nie było wystarczające dla dokonania prawidłowej oceny okoliczności sprawy.
2.
Dla zobrazowania wzmiankowanych wyżej specyficznych okoliczności rozstrzyganej przez sądy sprawy, przypomnieć należy podstawowe informacje dotyczące sposobu realizacji przez zabużan prawa do rekompensaty, a w szczególności zmian regulacji prawnych dotyczących tej problematyki w czasie relewantnym dla stanu faktycznego, na tle którego zapadł glosowany wyrok.[3]
Do dnia 8 stycznia 2003 roku, tj. do dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 roku (K 33/02), prawo do rekompensaty zabużanie mogli realizować wykorzystując tzw. prawo zaliczania[4] w sposób określony najpierw w art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.)[5], następnie zaś w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.)[6]. Jednocześnie, art. 213 u.g.n. wyłączał z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których zabużanie mogli realizować przysługujące im prawo zaliczania, nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (u.z.u.g.n.r.)[7] zamieszczony został przepis, zgodnie z którym do czasu uregulowania w odrębnej ustawie form zadośćuczynienia z tytułu utraty mienia i zasad przywracania własności zabużanom, wyłączona została możliwość zaliczania wartości tego mienia na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Wreszcie, art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (u.g.a.m.w.)[8], wyłączał zastosowanie przepisów art. 212 u.g.n., regulujących prawo zaliczania, do mienia Skarbu Państwa będącego w trwałym zarządzie lub użytkowaniu jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, nie wykorzystywanym przez te jednostki do realizacji ich zadań, a także mienia pozostałego po likwidacji państwowych osób prawnych, dla których organem założycielskim lub organem nadzoru był Minister Obrony Narodowej.
W stanie prawnym ukształtowanym wskazanymi powyżej regulacjami, a także wskutek przekształceń własnościowych będących wynikiem przywrócenia samorządu terytorialnego, bardzo szybko okazało się, że realizacja prawa zaliczania przez osoby uprawnione jest w praktyce niemożliwa, a co najmniej niezmiernie trudna. Prawo to realizowane być mogło bowiem tylko w odniesieniu do mienia państwowego, a tymczasem w roku 1990 znaczna część nieruchomości stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa stała się własnością gmin, co oznaczało wyłączenie tych składników mienia państwowego z zasięgu zabużan. Dalsze wyłączenia nastąpiły w drodze powołanych wyżej ustaw.
Stan taki istniał do 8 stycznia 2003 roku, tj. do dnia wejścia w życie wspomnianego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 roku, na podstawie którego utraciły moc obowiązującą wskazane przepisy u.g.n. oraz u.g.a.m.w. w zakresie, w jakim wyłączały określone kategorie nieruchomości z zasięgu zabużan. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że wprowadzenie wyłączeń poszczególnych składników mienia państwowego z kręgu nieruchomości, w stosunku do których zabużanie mogli zrealizować przyznane im prawo zaliczania spowodowało, że uprawnienie to stało się prawem pozornym (według określenia Trybunału: pozorem prawa, nudum ius), pozbawionym swojej realnej wartości, ponieważ nieruchomości, które pozostały zabużanom „do dyspozycji” w następstwie wspomnianych wyłączeń były tak nieliczne, że skorzystanie z prawa zaliczania było de facto niemożliwe. A jeśli nawet osobie uprawnionej udało się z niego skorzystać, to ponosiła jednocześnie uszczerbek majątkowy, ponieważ jeśli organizowany był przetarg na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, w którym mogli uczestniczyć zabużanie, to podbijali oni cenę sprzedaży do wysokości kilkakrotnie przewyższającej wartość nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego), co powodowało obniżenie rzeczywistej wartości przysługującego im prawa zaliczenia.
Mimo że od dnia 8 stycznia 2003 roku nie istniały w obrocie prawnym przepisy wyłączające możliwość skorzystania z prawa zaliczania w odniesieniu do nabycia nieruchomości rolnych Skarbu Państwa oraz do nieruchomości znajdujących się w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, ani Agencja Nieruchomości Rolnych ani też Agencja Mienia Wojskowego, nie przystąpiły ponownie do organizowania przetargów na zbycie nieruchomości państwowych. Obie Agencje informowały zabużan o trwających pracach nad nową ustawą o realizacji prawa zaliczania i wstrzymywały się z organizowaniem przetargów do czasu zakończenia prac legislacyjnych. Starostowie zaś, mimo że przetargi organizowali, to jednak sporadycznie, co powodowało, że ceny nieruchomości osiągane w przetargach znacznie przekraczały rzeczywistą ich wartość.
Taki właśnie stan prawny i faktyczny istniał w momencie (23 listopada 2003 roku), gdy powódka uzyskała w drodze administracyjnej ustalenie wartości mienia pozostawionego na Wschodzie i potwierdzenie uprawnień repatrianckich. W takim też stanie prawnym starostowie, do których powódka zwracała się z prośbą o udzielenie informacji dotyczących nieruchomości, w odniesieniu do których mogłaby skorzystać z przysługującego jej prawa zaliczenia, udzielali jej odpowiedzi, że nie dysponują takimi nieruchomościami, w następstwie czego powódka pozwała Skarb Państwa o naprawienie szkody.
Zmiana powyższego stanu rzeczy nastąpiła z dniem 30 stycznia 2004 roku, tj. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (ustawa o zaliczaniu)[9]. Ustawa ta podtrzymywała dotychczasową formę realizacji uprawnień zabużan, a więc nadal rekompensata następowała poprzez prawo zaliczenia, jednak wolą ustawodawcy osoba uprawniona do rekompensaty mogła zaliczyć na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego jedynie 15% wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, przy czym wysokość zaliczonej kwoty nie mogła przewyższać 50 000 PLN. Wprowadzone w ten sposób ograniczenia kwotowe i procentowe prawa zaliczenia były nad wyraz niekorzystne dla zabużan, którzy dotychczas nie skorzystali z prawa do rekompensaty. O ile bowiem przed rokiem 2003 (na gruncie regulacji u.z.u.g.n.r. oraz u.g.n.) mogli oni liczyć teoretycznie na pełną rekompensatę (i wielu takową otrzymało), o tyle osoby – takie jak powódka – które późno, bo dopiero w końcu roku 2003, rozpoczęły starania o uzyskanie ekwiwalentu, miały prawo do rekompensaty obejmującej co do zasady 15 % wartości mienia pozostawionego na Wschodzie. Jeśli zaś wartość ta przekraczała kwotę 50 000 zł, to osoba uprawniona nie mogła liczyć nawet na 15-procentową rekompensatę, gdyż jej uprawnienie ulegało ustawowemu obniżeniu do poziomu 50 000 zł. Co więcej, prawo do zaliczenia nie przysługiwało osobie, która na podstawie innych przepisów, w tym przepisów o gospodarce nieruchomościami, o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, uzyskała uprzednio częściową rekompensatę w postaci prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. Jakiekolwiek zatem uprzednie częściowe zrealizowanie prawa do rekompensaty oznaczało pozbawienie prawa zaliczania przewidzianego omawianą ustawą, niezależnie od tego, w jakiej wysokości nastąpiło to wcześniejsze skorzystanie z prawa zaliczania.
Powyższe regulacje ustawy o zaliczaniu zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją (wyrok z dnia 15 grudnia 2004 roku, K 2/04)[10] i utraciły moc z dniem 27 grudnia 2004 roku.[11] W wyroku tym Trybunał nie zanegował jednak samej dopuszczalności procentowego ograniczenia prawa zabużan, co dało asumpt do utrzymania takiej formy ograniczenia w kolejnej ustawie.
Obecnie podstawą prawną realizacji uprawnień zabużan jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej[12] (ustawa o rekompensacie), która weszła w życie z dniem 7 października 2005 roku, zastępując ustawę o zaliczaniu. Na jej podstawie zabużanie mają prawo dokonać zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych na Wschodzie w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Jako alternatywną formę realizacji prawa do rekompensaty ustawodawca przewidział świadczenie pieniężne w wysokości 20% wartości pozostawionych nieruchomości, wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.
3.
Powyższe, z konieczności skrótowe, przedstawienie zmian stanu prawnego w zakresie realizacji roszczeń zabużan, było niezbędne dla przeanalizowania słuszności stanowisk zajętych przez sądy orzekające w sprawie. Dodatkowo należy wskazać (choć w wyroku nie zostało to stwierdzone wprost), że pozew został złożony później niż w styczniu 2004 roku[13]. Ponadto, za podstawę faktyczną roszczeń odszkodowawczych powódki sądy przyjęły okoliczności sprzed 1 września 2004 roku, co wynika z faktu, że analizowaną przez sądy podstawą prawną roszczenia były przepisy k.c. obowiązujące tą datą, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca)[14]. Zgodnie zaś z art. 5 tejże ustawy przepisy k.c. w brzmieniu wynikającym z nowelizacji znajdowały zastosowanie tylko do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 1 września 2004 roku.[15]
Brak odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za nie zrealizowane prawo do zaliczenia wartości mienia
W powództwie Krystyna M. nie wskazała wprost ani podstawy prawnej dochodzonego roszczenia, ani też działań podmiotów publicznych, które – jako działania bezprawne - mogłyby stanowić przyczynę szkody, jaką powódka doznała. Skłoniło to sądy do analizowania poszczególnych działań podmiotów publicznych, mogących stanowić potencjalne źródło roszczeń odszkodowawczych.
W pierwszej kolejności sądy odrzuciły możliwość zasądzenia odszkodowania w wysokości wskazanej przez powódkę w oparciu o bezprawne naruszenie umów republikańskich. W tym zakresie sady odwołały się do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 roku, a mianowicie, że:
„Umowy republikańskie nie ustanowiły bezpośredniej podstawy dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez zabużan, pozostawiając ustawodawcy swobodę co do sposobu, w jaki zostanie ukształtowany mechanizm kompensacyjny.”
Należy zatem przyjąć, że sądy uznały za własną całe rozległe uzasadnienie takiego stanowiska Trybunału zawarte w powyższym wyroku. W konsekwencji tego, sądy stwierdziły, że państwo polskie podejmuje działania legislacyjne zmierzające do wywiązania się ze zobowiązań, jakie przyjęło na siebie w umowach republikańskich, już począwszy od dekretu o reformie rolnej. Zaniechanie państwa polskiego nie może stanowić bezprawnego działania uprawniającego zabużan do żądania od Skarbu Państwa wyrównania szkody w postaci pozostawionego na Wschodzie mienia.
Choć sądy nie rozważały wprost tej podstawy, wskazać należy dodatkowo, że podstawę prawną ewentualnych roszczeń stanowić mogłoby nienależyte wywiązywanie się przez państwo polskie ze zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych. W tym celu konieczne byłoby jednak orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny bezprawności działań legislacyjnych, polegających na wprowadzaniu do polskiego porządku prawnego regulacji niezgodnych z umowami republikańskimi. Jak jednak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 listopada 2003 roku[16], przyjęcie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z prawem wymagałoby przedsądu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego bezprawność ustawy, ponieważ sąd nie jest uprawniony do dokonywania takiej samodzielnej oceny. Jednocześnie, wzorca kontroli zgodności z prawem ustaw dotyczących realizacji przez zabużan prawa do rekompensaty nie mogłyby stanowić umowy republikańskie z uwagi na fakt, że nie są one częścią polskiego porządku prawnego, a tym bardziej nie są aktami wyższej rangi niż ustawy.
Wobec powyższego, podstawę prawną roszczeń zabużan wobec Skarbu Państwa stanowić może tylko naruszenie regulacji prawa wewnętrznego, poprzez które państwo polskie przyjęło na siebie zobowiązanie do zrekompensowania strat poniesionych przez zabużan. Podkreśla się jednak przy tym, iż kwestia określenia zakresu i sposobu zrekompensowania tych strat stanowi „przedmiot autonomicznej decyzji ustawodawcy”, jeśli zatem wolą ustawodawcy realizacja prawa do rekompensaty miała odbywać się poprzez przyznane zabużanom prawo zaliczania, to zasadności wprowadzenia takiej formy rekompensowania zabużanom poniesionych przez nich strat nie można kwestionować, zaś źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa może być bezprawna ingerencja władzy publicznej w to właśnie prawo, podlegające ochronie właściwej innym prawom majątkowym. Dalej sądy rozważały, czy taką bezprawną ingerencją może być uchwalenie przez ustawodawcę przepisów ograniczających możliwość zrealizowania przez zabużan prawa zaliczania, które to przepisy zostały następnie uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Sądy doszły do wniosku, że w świetle wyroku Trybunału z 19 grudnia 2002 roku bezprawność działania ustawodawcy zwykłego jest w tym zakresie „oczywista”.
Przyjętą przez sądy ewentualną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa był zatem czyn niedozwolony polegający na wprowadzeniu niezgodnych z Konstytucją regulacji prawnych naruszających przysługujące zabużanom prawo zaliczenia, prowadzący do powstania szkody w postaci zmniejszenia wartości tego prawa. W dalszej kolejności sądy przystępowały więc do analizy, czy to bezprawne działanie spowodowało powstanie szkody w majątku pozwanej, a więc – czy zostały spełnione pozostałe (obok bezprawności) przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
W ocenie sądów, powódka nie podejmowała żadnych konkretnych działań zmierzających do zrealizowania przysługującego jej prawa i nie wykazała, że gdyby nie bezprawne działania ustawodawcy, to jej aktywność doprowadziłaby do realizacji prawa zaliczania, podczas gdy jest to niezbędne dla uznania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wydanie przepisów ograniczających w sposób niezgodny z Konstytucją prawo powódki. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, konieczne jest wykazanie, w jaki sposób obowiązywanie niezgodnych z Konstytucją przepisów prawa oddziaływało na indywidualną sytuację powódki, prowadząc w efekcie do ograniczenia jej prawa do zaliczenia, co oznacza, że powódka obowiązana była do przedstawienia konkretnych działań podejmowanych w celu skorzystania z prawa zaliczenia.
Zdaniem Sądu Najwyższego, „Wyrazem takiej aktywności nie może być samo tylko składanie podań czy wniosków o informacje o organizowanych przetargach (...). Zaniechanie wystąpienia o przyznanie określonej nieruchomości państwowej sprawia, że brak jest w istocie podstaw do ustalenia, jakie działania, jakich organów i z jakich przyczyn naraziły powódkę na szkodę (...).” Sądy przyjęły, że w niniejszej sprawie powódka nie wykazała, by przysługujące jej prawo zaliczania wskutek działań podmiotów publicznych zostało pozbawione jego pierwotnej wartości.
4.
Powyższe stwierdzenie sądów orzekających w sprawie budzi zastrzeżenia. Zwrócić należy bowiem uwagę na okoliczność, która – jak się wydaje – nie miała dla sądów większego znaczenia. Otóż w czasie, kiedy powódka podjęła działania mające na celu realizację jej prawa do zaliczania, w obrocie prawnym nie funkcjonowały już przepisy ograniczające zakres nieruchomości Skarbu Państwa „dostępnych” dla zabużan. Wobec tego, w czasie, gdy zwracała się do starostów z prośbą o udzielenie informacji o organizowanych przetargach, ograniczenia te już nie istniały. To zaś oznacza, że powódka nie mogła zrealizować przysługującego jej prawa zaliczenia mimo braku ograniczeń tego prawa, które przecież zostały wyeliminowane przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego jeszcze zanim uzyskała ona w drodze administracyjnej potwierdzenie przysługującego jej prawa zaliczenia.
Można się zastanawiać, czy przegrana powódki nie była wynikiem nieprawidłowo prowadzonego postępowania. Wydaje się bowiem, że przy udziale profesjonalnego pełnomocnika okoliczności sprawy przedstawione zostałyby w inny sposób i w innym kierunku zmierzałoby postępowanie dowodowe. Sądy orzekające w sprawie uznały jednak, że kwestie roszczeń zabużańskich zostały już wyczerpująco wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, wobec czego pomoc profesjonalnego pełnomocnika nie jest powódce potrzebna, mimo że (jak należy przypuszczać) nie była ona w stanie samodzielnie ponieść kosztów obsługi prawnej.
Jak już powyżej wskazano, trudno było powiązać ewentualną szkodę powstałą w majątku powódki (abstrahując na razie od kwestii istnienia i wysokości szkody, o czym niżej) z uchwaleniem przez ustawodawcę niezgodnych z Konstytucją przepisów ograniczających zakres nieruchomości, w odniesieniu do których zabużanie mogli realizować przysługujące im prawo zaliczania. Powódka podjęła bowiem starania o zrealizowanie swojego prawa w czasie, kiedy przepisy te nie obowiązywały już niemal od roku.[17] Rozważania sądów dotyczące możliwości kwalifikacji bezprawia normatywnego w postaci uchwalenia sprzecznych z Konstytucją przepisów jako deliktu normatywnego nie wyjaśniają zatem rzeczywistych przyczyn oddalenia powództwa. Również „oczywista” bezprawność działań ustawodawcy stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie ma istotnego znaczenia dla oceny zasadności powództwa Krystyny M.
Bezprawie legislacyjne, jakiego dopuścił się ustawodawca uchwalając przepisy ingerujące w istotę prawa zaliczania, mimo że oczywiste i stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie mogło stanowić przyczyny sprawczej powstania szkody w majątku powódki, gdyż nie mogła ona zrealizować przysługującego jej prawa mimo braku tych przepisów w obrocie prawnym. W tym kontekście zauważyć należy, iż słusznie przyjął orzekający w sprawie sąd apelacyjny, że „gdyby powódka nie mogła skorzystać ze swego uprawnienia wobec obowiązywania przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK 2002, nr 17A, poz. 97) za niezgodne z Konstytucją RP, to za taką szkodę odpowiada Skarb Państwa.” Jako że obowiązywanie przepisów niezgodnych z Konstytucją nie było – w sytuacji powódki – przyczyną, dla której nie mogła ona zrealizować przysługującego jej prawa – Skarb Państwa nie mógł ponosić wobec niej odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne.
5.
W sytuacji powódki nie jest natomiast wykluczone (brak jednak w tym przedmiocie rozważań w uzasadnieniu glosowanego wyroku), że szkoda w jej majątku powstała, lecz nie na skutek bezprawia legislacyjnego (co rozważały sądy), ale na skutek niezgodnego z prawem stosowania przepisów przez podmioty władzy publicznej, które obowiązane były do organizowania przetargów z udziałem zabużan. Z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego wynika, że postępowanie dowodowe nie zmierzało jednak w kierunku wykazania niezgodności z prawem praktyk organów administracji. Skądinąd zaś wiadomo, że samo uchylenie przez Trybunał ograniczeń prawa zaliczania nie spowodowało spodziewanego rezultatu w postaci wznowienia przetargów z udziałem zabużan przez Agencję Nieruchomości Rolnych oraz Agencję Mienia Wojskowego. Obie Agencje, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyjęły taktykę oczekiwania na uchwalenie nowej ustawy o realizacji praw zabużan, która to ustawa – wg założeń już wówczas znanych – ograniczać miała procentowo i kwotowo prawo zaliczania. Powołując się na konieczność zapewnienia równych praw wszystkim uprawnionym – Agencje wstrzymały organizowanie przetargów na zbycie nieruchomości Skarbu Państwa do czasu wejścia w życie ustawy o zaliczaniu.[18] Nie można zatem wykluczyć, że zaniechanie organów obowiązanych do organizowania przetargów z udziałem zabużan doprowadziło do powstania szkody w majątku powódki.[19]
Powódka jednak nie wykazała inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Ze stanu faktycznego nie wynika, by w jakikolwiek sposób próbowała zrealizować swoje prawo w odniesieniu do nieruchomości rolnych bądź też nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego. Stąd też w toku postępowania nie powoływała się na bezprawne zaniechanie organizowania przetargów z udziałem zabużan przez te podmioty. Jedyną aktywnością powódki ukierunkowaną na realizację prawa zaliczania było zasięganie u starostów powiatowych – drogą korespondencyjną i telefoniczną - informacji o nieruchomościach, w odniesieniu do których mogłaby skorzystać z przysługującego jej prawa zaliczania. Nasuwa się zatem wniosek, że wytoczenie powództwa nie zostało poprzedzone niezbędnymi działaniami „przygotowawczymi”, które mogły zwiększyć szanse na uwzględnienie powództwa.
6.
Jak już wskazano, w świetle danych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego nie można stwierdzić, jakie były przyczyny, dla których starostowie nie organizowali przetargów z udziałem zabużan. Nie można stwierdzić, czy przyczyną tego była niechęć do uzyskania zapłaty za nieruchomości w postaci „pieniądza zabużańskiego” i oczekiwanie na nowy stan prawny, który miał zostać ukształtowany ustawą o zaliczaniu, czy też rzeczywiście brak nieruchomości państwowych, którymi gospodarowali interpelowani starostowie, a które mogłyby zostać przeznaczone na sprzedaż zabużanom.
Powódka mogła podjąć próbę dowodzenia, że podstawą udzielanych jej odpowiedzi była pierwsza ze wskazanych przyczyn, a więc, że starostowie dysponowali nieruchomościami Skarbu Państwa, które mogły być zbyte na rzecz zabużan, jednak zaniechali organizowania przetargów, gdyż sprzedaż nieruchomości zabużanom była dla nich z oczywistych względów nieopłacalna. Jeśli dowód taki powiódłby się - pozwoliłoby to przypisać Skarbowi Państwa[20] odpowiedzialność za bezprawne zaniechanie starostów, którzy w sposób niezgodny z prawem utrudniali zabużanom realizację ich uprawnień. Sądy orzekające w sprawie nie wykluczały możliwości przyjęcia takiej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, wskazywały jednak na brak dostatecznych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że miało miejsce bezprawne zaniechanie organów władzy publicznej. Nie można zatem wykluczyć, że powództwo mogłoby odnieść spodziewany skutek (a co najmniej mogło mieć większe szanse na uwzględnienie), gdyby zostało w sposób profesjonalny przygotowane, w szczególności - poprzedzone szerszą akcją informacyjną i szczegółową analizą podstaw informacji otrzymywanych od starostów. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Sąd Apelacyjny, na stronie powodowej ciąży obowiązek wykazania, że stan ukształtowany poprzez konkretne działania lub zaniechania podmiotów publicznych „oddziaływał na indywidualną sytuację powódki, prowadząc w efekcie do ograniczenia jej prawa do zaliczenia.” Rzeczywiście, biorąc pod uwagę brak inicjatywy dowodowej ze strony powódki we wskazanym wyżej zakresie, można było stwierdzić, że w postępowaniu brak było danych pozwalających przyjąć, że Starostowie dopuścili się bezprawnego zaniechania. Jeśli jednak powiódłby się taki dowód, to można by przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną ich zaniechaniem.
7.
Interesującym zagadnieniem jest jednak pytanie, jak przedstawiałaby się ta sytuacja, gdyby przyczyną odmownych odpowiedzi starostów na zapytania powódki był rzeczywiście brak nieruchomości państwowych, którymi gospodarowaliby starostowie, a które mogłyby potencjalnie zostać przeznaczone na sprzedaż zabużanom. W wyroku z dnia 19 stycznia 2005 roku,[21] Sąd Najwyższy jako „przedwczesne” ocenił stanowisko sądu apelacyjnego, który przyjął, że powodom nie przysługują roszczenia odszkodowawcze, ponieważ nie wykazali oni, iż w następstwie zastosowania w stosunku do nich przepisów uchylonych następnie przez Trybunał Konstytucyjny, wartość przysługującego im prawa uległa zmniejszeniu. Zakwestionowanie stanowiska sądu apelacyjnego nastąpiło w sytuacji, w której powodowie przedstawili w toku postępowania korespondencję prowadzoną z niemal stu starostami i oddziałami Agencji Mienia Wojskowego, a wynikało z niej, że negatywne odpowiedzi w przedmiocie organizowania przetargów wynikają z braku nieruchomości, które mogłyby zostać przeznaczone na sprzedaż zabużanom. Jak zatem widać, nie bez znaczenia dla stanowiska Sądu Najwyższego było możliwie jak najpełniejsze przedstawienie rzeczywistych uwarunkowań realizacji prawa zaliczania.
W takim przypadku, gdy brak przetargów organizowanych przez starostów wynikałby z braku nieruchomości państwowych znajdujących się w ich dyspozycji i mogących służyć realizacji prawa zabużan, z oczywistych względów bezzasadny byłby kierowany pod adresem starostów zarzut bezprawnego zaniechania organizowania przetargów. Pojawia się jednak pytanie, czy w związku z tym można by postawić ustawodawcy zarzut, że wykreowana przez niego konstrukcja prawa zaliczania jest nieodpowiednia, ponieważ obecna jego postać - wobec braku nieruchomości, w odniesieniu do których można by prawo to zrealizować - de facto nie pozwala na realizację uprawnień do rekompensaty, a więc, że ustawodawca wykreował prawo pozbawione wartości, czym naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa?
Zarzut taki mógłby być skuteczny, a co więcej, nawet Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Konstytucyjny postawiły polskiemu ustawodawcy podobny zarzut, sprowadzający się do wskazania, iż brak jest alternatywnych możliwości realizacji prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie dysponuje wystarczającym zasobem nieruchomości, mogących służyć zaspokojeniu roszczeń zabużan.
Rozważyć należy, czy tak określone bezprawne zachowanie ustawodawcy mogłoby stanowić źródło odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, jednakże problematyczna mogłaby być kwestia podstawy prawnej takiej odpowiedzialności. W pierwszej kolejności należałoby rozstrzygnąć, czy źródłem takiej odpowiedzialności miałoby być działanie władzy publicznej (organów władzy ustawodawczej) polegające na skonstruowaniu prawa pozbawionego realnej wartości, czy też zaniechanie polegające na niezapewnieniu odpowiedniego mechanizmu pozwalającego zabużanom skutecznie realizować przysługujące im prawo do rekompensaty.
Nie wchodząc w tym miejscu głębiej w tę problematykę należy tylko wskazać, że w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 roku Sąd Najwyższy stwierdził, że zachowanie ustawodawcy może być kwalifikowane jako delikt normatywny polegający na „zaniechaniu zapewnienia przez państwa takiego instrumentarium prawnego, które stwarzałoby właściwą, a nie tylko pozorowaną możliwość realizacji przez powodów ich prawa zaliczania.”[22] Przyjęcie takiego stanowiska w analizowanym przypadku prowadziłoby jednak również do konieczności oddalenia powództwa, ponieważ przed dniem 1 września 2004 r. - dniem wejścia w życie art. 4171 § 4 k.c. - nie istniała podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne,[23] a to właśnie przepisy obowiązujące przed wskazaną datą były podstawą orzekania w sprawie z powództwa Krystyny M.
Analizy wymaga zatem pytanie, czy powództwo Krystyny M. miałoby szanse na uwzględnienie przy założeniu, że źródłem szkody jest bezprawne działanie (nie zaś zaniechanie) ustawodawcy, który skonstruował prawo pozbawione wartości, czym naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak już wielokrotnie wskazywano, do stanu faktycznego, na tle którego zapadło glosowane orzeczenie, znajdują zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 roku. W tym okresie zaś w doktrynie pojawiały się głosy, że podstawę prawną odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone wydaniem niezgodnej z prawem ustawy może stanowić art. 77 ust. 1 Konstytucji.[24] Obwarowane to było jednak całym szeregiem dodatkowych wymogów, pośród których w pierwszej kolejności wskazywano potwierdzenie bezprawności działania ustawodawcy poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, następnie zaś konieczność wykazania przez domniemanego poszkodowanego, że jego konkretny indywidualny interes został naruszony poprzez przepis niezgodny z Konstytucją.[25] Stąd stwierdzić należy, że mimo iż przed wejściem w życie ustawy nowelizującej wymogu takiego nie wyrażały wprost przepisy ustawowe, to jednak również wówczas dla dochodzenia roszczeń z tytułu odpowiedzialności państwa za delikt normatywny konieczne było uprzednie stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisów, które w ocenie poszkodowanego spowodowały powstanie uszczerbku w jego majątku.
Pozostaje zatem ocenić, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 roku (K 33/02) mógłby zostać uznany za orzeczenie stwierdzające niezgodność z Konstytucją działania ustawodawcy polegającego na wprowadzeniu przepisów powołujących do życia prawo pozbawione rzeczywistej wartości. Wyrokiem tym Trybunał co prawda orzekał w przedmiocie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.n., u.g.a.m.w., ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz u.z.u.g.n.r., jednakże w uzasadnieniu wypowiedział się w kwestiach bardziej ogólnych, odnosząc się krytycznie wprost do elementów konstrukcyjnych prawa zaliczenia. Trybunał stwierdził mianowicie, że prawo zaliczenia „zostało tak ukształtowane, że nie może być w istniejącym otoczeniu prawnym urzeczywistnione, a w takiej sytuacji staje się iluzoryczne, czysto pozorne. Nie chodzi przy tym jedynie o przejściową, uwarunkowaną określonymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi niemożliwość realizacji, lecz o tworzenie takich konstrukcji ustawowych, które ex thesi wyłączają taką możliwość.” (wyróżnienie własne). Z jednej strony można by twierdzić, że poprzez taką ocenę Trybunał Konstytucyjny nie zanegował zgodności z Konstytucją samej przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawa zaliczania. Trybunał orzekł tylko o niezgodności z Konstytucją niektórych przepisów ograniczających możliwości realizacji prawa zaliczania, pozostawiając nienaruszoną samą konstrukcję tego prawa. Co więcej, Trybunał wielokrotnie podkreślał, tak w tym orzeczeniu, jak i w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 roku, że kwestia wyboru sposobu wywiązywania się ustawodawcy z obowiązków państwa wobec zabużan, stanowi przedmiot autonomicznej decyzji ustawodawcy: „Trybunał nie oceniał celowości wyboru przez ustawodawcę konkretnego sposobu zaspokojenia interesów majątkowych zabużan, ponieważ ustalenie kształtu konkretnych rozwiązań instytucjonalnych mieści się w ramach autonomii legislacyjnej. Przedmiotem oceny z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych był więc już istniejący w ustawie mechanizm kompensacji.”[26]
Z drugiej jednak strony sam Trybunał odrzucił zapatrywanie prezentowane w postępowaniu do sygnatury K 33/02 przez Prokuratora Generalnego, jakoby „ustawodawca świadomie przyznał [prawu zaliczenia] niską wartość, a więc z założenia nadał temu prawu taki, a nie inny kształt”, wobec czego co prawda „można czynić zarzut, że z uwagi na niską wartość prawo to niedostatecznie realizuje publicznoprawne zobowiązania państwa, ale jest to kwestia, która nie poddaje się kontroli w płaszczyźnie konstytucyjnej ochrony praw majątkowych, a tym samym nie można jej oceniać pod kątem dochowania przez ustawodawcę warunków dopuszczalności stanowienia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.” W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybór środków zmierzających do zrekompensowania zabużanom strat związanych z opuszczeniem wschodnich ziem dawnej RP rzeczywiście pozostaje w gestii ustawodawcy, nie oznacza to jednak, że dopuszczalna jest zupełna dowolność ustawodawcy i nie zwalnia ustawodawcy z obowiązku poszanowania zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, z której wynika zakaz kreowania praw pozornych, pozbawionych realnej wartości, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z założeniami, celem danej regulacji było zrekompensowanie strat materialnych osób uprawnionych.
Mimo takiego stanowiska Trybunału wobec konstrukcji prawa zaliczenia, nie można stwierdzić, że powyższy wyrok Trybunału stanowi przedsąd wystarczający dla przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie polegające na powołaniu do życia prawa pozornego, niemożliwego w praktyce do zrealizowania. Obowiązujące ustawy korzystają bowiem z domniemania legalności i zgodności z Konstytucją, dopóki niezgodność ta nie zostanie wykazana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Mimo zaś doniosłego znaczenia uzasadnień wyroków Trybunału, uzasadnienia te nie mają mocy wiążącej, wobec czego tezy w nich zawarte nie mogą stanowić podstawy przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie normatywne.
8.
Na zakończenie warto zasygnalizować problem określenia wysokości szkody doznanej przez osobę uprawnioną, gdyby istniały podstawy do przyjęcia, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę poniesioną przez powódkę w wyniku bezprawnych działań ustawodawcy polegających na powołaniu do życia prawa pozbawionego realnej wartości i niemożliwego w praktyce do zrealizowania. Jeśli bowiem przetargi na zbycie składników mienia państwowego byłyby organizowane, a powódka wzięłaby w nich udział, ale wobec wielości licytantów musiałaby nabyć nieruchomość po cenie znacznie przewyższającej jej rzeczywistą wartość, to nie ulegałoby wątpliwości (w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego[27]), że powódka poniosłaby szkodę, a jej wartość odpowiada różnicy pomiędzy wartością prawa zaliczania, jaką miałoby ono, gdyby powódka nabyła nieruchomość.
Sąd Najwyższy nie wypowiadał się zaś w kwestii sposobu obliczania wysokości szkody w odniesieniu do przypadków, w których osoba uprawniona nie przystępowała do przetargów, gdyż nie były one organizowane. Podstawową trudnością, również w takich sytuacjach, jest określenie wysokości szkody poniesionej przez uprawnionego. Uszczerbek w prawie zaliczania wynika z porównania potencjalnej jego wartości określanej poprzez ustalenie, w jaki sposób majątek uprawnionego mógłby ulec zwiększeniu, gdyby prawo to zostało w sposób prawidłowy zrealizowane, z rzeczywistą wartością tego prawa, wyrażającą się w zwiększeniu się stanu majątkowego uprawnionego w wyniku zrealizowania prawa zaliczenia w takich warunkach, w jakich de facto dochodziło do jego realizacji. Wobec tego, jeśli prawo zaliczenia nie miało żadnej realnej wartości, szkoda uprawionego będzie się wyrażała w różnicy pomiędzy wartością majątku w sytuacji, gdyby prawo zaliczenia zostałoby w sposób prawidłowy zrealizowane, a stanem majątkowym uprawnionego w sytuacji braku zrealizowania tego prawa.
9.
W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż wątpliwa wydaje się zasadność powództwa Krystyny M. nawet w sytuacji, w której powódka wykazałaby, że nie mogła zrealizować przysługującego jej prawa zaliczania, ponieważ mimo zasięgania informacji od szerokiego kręgu podmiotów obowiązanych do organizowania przetargów na zbycie mienia państwowego, nie uzyskała wiadomości o żadnych nieruchomościach, w odniesieniu do których mogłaby swoje prawo zrealizować, wobec czego istniały podstawy, by przyjąć, iż skorzystanie z prawa zaliczania jest w praktyce niemożliwe. Niemożliwość realizacji prawa zaliczania wynikałaby co prawda z wadliwego ukształtowania tegoż prawa przez ustawodawcę, który podtrzymywał taką formę rekompensowania zabużanom poniesionych przez nich strat, mimo że w praktyce skorzystanie z prawa zaliczania napotykało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, stając się w istocie tylko mglistą szansą na uzyskanie rekompensaty, a nie rzeczywiście przysługującym prawem. Jednak w relewantnym czasie Skarb Państwa nie ponosił odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne, zaś warunkiem przypisania mu odpowiedzialności za bezprawne zaniechanie był prejudykat w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, za taki nie mógłby jednak zostać uznany wyrok Trybunału z dnia 19 grudnia 2002 roku, gdyż w sentencji nie zawierał orzeczenia o niezgodności z prawem działania ustawodawcy polegającego na skonstruowaniu prawa majątkowego niemożliwego w praktyce do realizacji.
Oczywiście, można mieć liczne zastrzeżenia co do słuszności stanowiska ustawodawcy wobec tzw. „kwestii zabużańskiej”. Nie mniejsze zastrzeżenia można formułować w odniesieniu do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie, w szczególności w kwestii zgodności ograniczeń prawa zaliczenia zawartych w ustawie o rekompensacie z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Jednak kształt przepisów ustawowych regulujących prawo do rekompensaty oraz zapatrywania Trybunału na poczynania legislacyjne ustawodawcy są głównymi determinantami obecnego stanowiska sądów cywilnych orzekających w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych zgłaszanych przez zabużan wobec Skarbu Państwa, czego najlepszym przykładem jest glosowany wyrok, który de facto nie zawiera własnych rozważań ani Sądu Najwyższego, ani też innych sądów rozpoznających sprawę, a tylko odnosi się do ustalonego już orzecznictwa sądów cywilnych oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Julita Zawadzka
-------------------------------------------------------------
[1] Wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w systemie LEX nr 371449.
[2] W szczególności wyrokiem z dnia 21 listopada 2003 roku, I CK 323/02, OSNIC 2004 nr 6, poz. 103.
[3] Rozmiary glosy nie pozwalają na przedstawienie „rodowodu” tzw. kwestii zabużańskiej, przyjąć jednak należy, że co najmniej w podstawowym zarysie są to kwestie znane i nie wymagają przypomnienia. Szerokie omówienie historycznych uwarunkowań sporu o „mienie zabużańskie” zawarte zostało m. in. w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 2002 roku, K 33/2002. Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w zbiorze OTK ZU 2002 nr 7 seria A poz. 97.
[4] W ocenie Trybunału Konstytucyjnego prawo to jest publicznym prawem majątkowym przyznanym przez ustawodawcę zabużanom. Treścią tego prawa jest jego zdolność do umorzenia określonego zobowiązania przysługującego Skarbowi Państwa wobec zabużan, przede wszystkim ceny sprzedaży nieruchomości państwowych lub opłat z tytułu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Innymi słowy – zabużanie mogą nabyć określony składnik mienia państwowego (przede wszystkim nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczone na sprzedaż lub prawo użytkowania wieczystego tychże nieruchomości), jednak na poczet ceny sprzedaży lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego zostaje im zaliczona wartość prawa do rekompensaty ustalona w drodze administracyjnej i potwierdzona decyzją organu administracji.
[5] Tekst pierwotny: Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99; tekst jednolity: Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74 oraz Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.
[6] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741, tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.
[7] Dz. U. 1994 r. Nr 1 poz. 3.
[8] Tekst pierwotny: Dz. U. 1996 r. Nr 90 poz. 405; tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 163 poz. 1711 ze zm.
[9] Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 i Nr 273, poz. 2722.
[10] OTK ZU 2004/11A poz. 117. Sentencja wyroku została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 27 grudnia 2004 roku, Nr 273, poz. 2722.
[11] Przedmiotem kontroli zgodności z konstytucją były także inne niewymienione w niniejszej glosie przepisy ustawy o zaliczaniu, a ponadto ustawy z dnia sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst pierwotny: Dz. U. 1996 r., Nr 118 poz. 561; tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 171 poz. 1397 ze zm.). Wyrok Trybunału wszedł w życie z dniem 27 grudnia 2004 roku, jedynie utrata mocy obowiązującej kontrolowanych przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji została odsunięta w czasie do dnia 30 kwietnia 2005 roku. Kwestie te zostaną w niniejszej glosie pominięte ze względu na brak bezpośredniego powiązania z głównym tokiem wywodu.
[12] Dz. U. 2005 Nr 169, poz. 1418 ze zm.
[13] W styczniu 2004 roku bowiem powódka zasięgała jeszcze informacji o możliwości zrealizowania przysługującego jej prawa zaliczania, więc pozew wnieść musiała po tej dacie.
[14] Dz. U. Nr 162, poz. 1692.
[15] Z braku bliższych danych o przebiegu postępowania przyjmuję, że takie ustalenia sądów obu instancji były poprawne, SN zaś słusznie ich nie zakwestionował.
[16] I CK 323/02, OSNIC 2004 nr 6, poz. 103.
[17] Z opisu stanu faktycznego nie wynika, by przed listopadem 2003 roku powódka podejmowała działania zmierzające o realizacji jej prawa.
[18] Niezgodne z prawem praktyki organów administracji obowiązanych do organizowania przetargów z udziałem zabużan zostały szczegółowo opisane w wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 roku w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96).
[19] Z tym, że szkodą tą oczywiście nie była wartość mienia pozostawionego na Wschodzie, ale uszczerbek w prawie zaliczenia.
[20] solidarnie z jednostką samorządu terytorialnego – por. art. 4202 w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 roku.
[21] IV CK 262/2004; LexPolonica nr 1632467.
[22] IV CK 491/03, LexPolonica nr 367407.
[23] Por. uchwała Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 24 listopada 2005 roku, III CZP 82/2005, OSNC 2006/9 poz. 148 wraz z aprobującą glosą L. Boska, OSP 2006/9 s. 497 i n.
[24] Por. m. in. R. Szczepaniak, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1999 z. 3, s. 525: „(...) wydaje się, że nie ma obecnie zasadniczych przeszkód uniemożliwiających obciążenie ustawodawcy odpowiedzialnością za szkody wyrządzone wydaniem bezprawnej ustawy. Formuła art. 77 ust. 1 Konstytucji jest na tyle pojemna, że może stanowić podstawę podniesienia takich roszczeń.” Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 roku, IV CK 491/03, LexPolonica nr 367407: „W takiej sytuacji równoczesne niedopatrzenie się istnienia w aktualnym stanie prawnym podstaw dla roszczeń odszkodowawczych powodów dowodzi naruszenia przepisów art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c., które są przecież podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa także za skutki tzw. deliktu normatywnego (...).”
[25] Por. M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, Państwo i Prawo, 1999 nr 4, s. 12: „Sama wadliwość aktu normatywnego, nie powiązana z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danego podmiotu, domagającego się odszkodowania, nie mogłaby uzasadniać przyznania rekompensaty. Pojawiałyby się tu przede wszystkim zasadnicze trudności z kwalifikacją takiego podmiotu jako poszkodowanego, skoro nie można by przecież uznać, że wydanie aktu normatywnego stanowiło wymierzone przeciwko niemu działanie władzy publicznej. Nie odpowiadałaby w konsekwencji temu założeniu m. in. sytuacja, w której, co zresztą łatwo sobie wyobrazić praktyce, następowałaby po stronie obywatela jedynie „utrata szansy” (np. dokonania korzystnej inwestycji, nabycia prawa majątkowego, etc., a więc stan określany przez cywilistów mianem szkody ewentualnej – préjudice éventuel).”
[26] Wyrok z dnia 19 grudnia 2002 roku, K 33/02.
[27] Por. przede wszystkim powoływany już wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 roku, I CK 323/02, OSNIC 2004 nr 6, poz. 103.
1.
Glosowany wyrok dotyczy problematyki rekompensat za mienie pozostawione na Wschodzie w związku ze zmianą granic państwa polskiego po drugiej wojnie światowej, a ściślej rzecz ujmując – kwestii dopuszczalności występowania z roszczeniami odszkodowawczymi wobec Skarbu Państwa za szkody poniesione przez tzw. zabużan.
Wyrok ten określić można jako orzeczenie okresu „schyłkowego” w orzecznictwie sądów cywilnych dotyczącym problematyki roszczeń odszkodowawczych zabużan wobec Skarbu Państwa. Kierunek orzekania sądów w podobnych sprawach został bowiem wytyczony już wcześniejszymi orzeczeniami Sądu Najwyższego[2]. Oobecnie linię orzeczniczą w tym przedmiocie można określić jako ustabilizowaną i nie wydaje się, by uległa ona zmianie. Nie będzie zatem przesadą stwierdzenie, że dziś kwestia rozstrzygnięcia w każdej kolejnej sprawie dotyczącej roszczeń odszkodowawczych zabużan jest z góry przesądzona. Nie nastręcza większych trudności przewidzenie ani samego rozstrzygnięcia, ani też jego uzasadnienia. Analizując najnowsze orzecznictwo dotyczące tej problematyki można stwierdzić, że w ocenie sądów w przedmiocie naprawienia szkody wyrządzonej zabużanom wszystko zostało już wyjaśnione i w każdej kolejnej sprawie sądy podążać będą tą właśnie drogą wytoczoną dotychczasowym orzecznictwem. Co więcej, można się spodziewać, że wobec takiego stanowiska sądów oraz wobec kształtu obecnej regulacji ustawowej praw zabużan, liczba postępowań w tym przedmiocie będzie się systematycznie zmniejszać, stąd też obecną fazę orzecznictwa w tej kwestii można określić jako „schyłkową”.
Stan faktyczny
Przed wyjaśnieniem najistotniejszych kwestii podnoszonych w glosowanym wyroku należy przedstawić w kilku słowach stan faktyczny. W roku 1944 matka powódki, Krystyny M., została zmuszona do opuszczenia stanowiącego jej własność mienia nieruchomego położonego na kresach wschodnich w powiecie lidzkim, w województwie nowogrodzkim (tereny dzisiejszej Białorusi) i przesiedlenia się na terytorium Polski.
Decyzją z dnia 23 listopada 2003 roku, wydaną przez właściwego miejscowo starostę, powódka uzyskała potwierdzenie prawa do uzyskania rekompensaty za mienie pozostawione na Wschodzie. Po uzyskaniu powyższej decyzji, w okresie od listopada 2003 roku do stycznia 2004 roku, powódka wystąpiła do szesnastu starostów z terenu całego kraju o udzielenie informacji o nieruchomościach Skarbu Państwa, w odniesieniu do których mogłaby zrealizować przysługujące jej tzw. prawo zaliczenia. Powódka została jednak poinformowana przez każdego ze starostów o braku takich nieruchomości. Próbowała również telefonicznie uzyskać informacje o możliwości nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, jednak również wówczas informowano ją o braku takich nieruchomości. Powódka nie brała udziału w żadnym przetargu organizowanym z udziałem zabużan. Z treści uzasadnienia nie wynika wprost, że przetargi takie w ogóle nie były organizowane.
Wobec braku możliwości zrealizowania przysługującego jej prawa zaliczenia, powódka wystąpiła z powództwem przeciwko Skarbowi Państwa - Ministrowi Skarbu Państwa, domagając się zapłaty kwoty odpowiadającej określonej w decyzji starosty wartości pozostawionego na Wchodzie mienia. Sądy obu instancji oddaliły jednak powództwo wskazując, że powódka nie wykazała w toku postępowania przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, tj. nie wskazała, jakie działanie albo zaniechanie organów państwowych miało stanowić źródło szkody. Nie wykazała także poniesionej szkody ani związku przyczynowego. Od wyroku sądu drugiej instancji powódka wniosła skargę kasacyjną, ale również ona została przez Sąd Najwyższy oddalona glosowanym wyrokiem.
Biorąc pod uwagę obowiązujące przepisy regulujące kwestię roszczeń zabużan, jak również stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie ich zgodności z Konstytucją, należy zasadniczo zgodzić się z sądami orzekającymi w sprawie, że powództwo podlegało oddaleniu. Podobnie, za słuszne należy także uznać przyjęcie, że przyczyną oddalenia powództwa jest brak wykazania przez powódkę przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, takich jak bezprawne działanie/zaniechanie wyrządzające szkodę, szkoda i normalny związek przyczynowy pomiędzy szkodą a działaniem/zaniechaniem Skarbu Państwa.
Wydaje się jednak, że – powtarzając de facto rozstrzygnięcia zapadłe dotychczas w podobnych sprawach – sądy nie dostrzegły kilku elementów wyróżniających przedstawiony stan faktyczny i powodujących, że odwołanie się do dotychczasowych – podobnych – rozstrzygnięć, nie było wystarczające dla dokonania prawidłowej oceny okoliczności sprawy.
2.
Dla zobrazowania wzmiankowanych wyżej specyficznych okoliczności rozstrzyganej przez sądy sprawy, przypomnieć należy podstawowe informacje dotyczące sposobu realizacji przez zabużan prawa do rekompensaty, a w szczególności zmian regulacji prawnych dotyczących tej problematyki w czasie relewantnym dla stanu faktycznego, na tle którego zapadł glosowany wyrok.[3]
Do dnia 8 stycznia 2003 roku, tj. do dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 roku (K 33/02), prawo do rekompensaty zabużanie mogli realizować wykorzystując tzw. prawo zaliczania[4] w sposób określony najpierw w art. 81 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (u.g.g.w.n.)[5], następnie zaś w ustawie o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.)[6]. Jednocześnie, art. 213 u.g.n. wyłączał z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, w stosunku do których zabużanie mogli realizować przysługujące im prawo zaliczania, nieruchomości wchodzące w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa. W ustawie z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (u.z.u.g.n.r.)[7] zamieszczony został przepis, zgodnie z którym do czasu uregulowania w odrębnej ustawie form zadośćuczynienia z tytułu utraty mienia i zasad przywracania własności zabużanom, wyłączona została możliwość zaliczania wartości tego mienia na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.
Wreszcie, art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 30 maja 1996 r. o gospodarowaniu niektórymi składnikami mienia Skarbu Państwa oraz o Agencji Mienia Wojskowego (u.g.a.m.w.)[8], wyłączał zastosowanie przepisów art. 212 u.g.n., regulujących prawo zaliczania, do mienia Skarbu Państwa będącego w trwałym zarządzie lub użytkowaniu jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub nadzorowanych przez Ministra Obrony Narodowej, nie wykorzystywanym przez te jednostki do realizacji ich zadań, a także mienia pozostałego po likwidacji państwowych osób prawnych, dla których organem założycielskim lub organem nadzoru był Minister Obrony Narodowej.
W stanie prawnym ukształtowanym wskazanymi powyżej regulacjami, a także wskutek przekształceń własnościowych będących wynikiem przywrócenia samorządu terytorialnego, bardzo szybko okazało się, że realizacja prawa zaliczania przez osoby uprawnione jest w praktyce niemożliwa, a co najmniej niezmiernie trudna. Prawo to realizowane być mogło bowiem tylko w odniesieniu do mienia państwowego, a tymczasem w roku 1990 znaczna część nieruchomości stanowiących dotychczas własność Skarbu Państwa stała się własnością gmin, co oznaczało wyłączenie tych składników mienia państwowego z zasięgu zabużan. Dalsze wyłączenia nastąpiły w drodze powołanych wyżej ustaw.
Stan taki istniał do 8 stycznia 2003 roku, tj. do dnia wejścia w życie wspomnianego już wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 roku, na podstawie którego utraciły moc obowiązującą wskazane przepisy u.g.n. oraz u.g.a.m.w. w zakresie, w jakim wyłączały określone kategorie nieruchomości z zasięgu zabużan. W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że wprowadzenie wyłączeń poszczególnych składników mienia państwowego z kręgu nieruchomości, w stosunku do których zabużanie mogli zrealizować przyznane im prawo zaliczania spowodowało, że uprawnienie to stało się prawem pozornym (według określenia Trybunału: pozorem prawa, nudum ius), pozbawionym swojej realnej wartości, ponieważ nieruchomości, które pozostały zabużanom „do dyspozycji” w następstwie wspomnianych wyłączeń były tak nieliczne, że skorzystanie z prawa zaliczania było de facto niemożliwe. A jeśli nawet osobie uprawnionej udało się z niego skorzystać, to ponosiła jednocześnie uszczerbek majątkowy, ponieważ jeśli organizowany był przetarg na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, w którym mogli uczestniczyć zabużanie, to podbijali oni cenę sprzedaży do wysokości kilkakrotnie przewyższającej wartość nieruchomości (prawa użytkowania wieczystego), co powodowało obniżenie rzeczywistej wartości przysługującego im prawa zaliczenia.
Mimo że od dnia 8 stycznia 2003 roku nie istniały w obrocie prawnym przepisy wyłączające możliwość skorzystania z prawa zaliczania w odniesieniu do nabycia nieruchomości rolnych Skarbu Państwa oraz do nieruchomości znajdujących się w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego, ani Agencja Nieruchomości Rolnych ani też Agencja Mienia Wojskowego, nie przystąpiły ponownie do organizowania przetargów na zbycie nieruchomości państwowych. Obie Agencje informowały zabużan o trwających pracach nad nową ustawą o realizacji prawa zaliczania i wstrzymywały się z organizowaniem przetargów do czasu zakończenia prac legislacyjnych. Starostowie zaś, mimo że przetargi organizowali, to jednak sporadycznie, co powodowało, że ceny nieruchomości osiągane w przetargach znacznie przekraczały rzeczywistą ich wartość.
Taki właśnie stan prawny i faktyczny istniał w momencie (23 listopada 2003 roku), gdy powódka uzyskała w drodze administracyjnej ustalenie wartości mienia pozostawionego na Wschodzie i potwierdzenie uprawnień repatrianckich. W takim też stanie prawnym starostowie, do których powódka zwracała się z prośbą o udzielenie informacji dotyczących nieruchomości, w odniesieniu do których mogłaby skorzystać z przysługującego jej prawa zaliczenia, udzielali jej odpowiedzi, że nie dysponują takimi nieruchomościami, w następstwie czego powódka pozwała Skarb Państwa o naprawienie szkody.
Zmiana powyższego stanu rzeczy nastąpiła z dniem 30 stycznia 2004 roku, tj. w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (ustawa o zaliczaniu)[9]. Ustawa ta podtrzymywała dotychczasową formę realizacji uprawnień zabużan, a więc nadal rekompensata następowała poprzez prawo zaliczenia, jednak wolą ustawodawcy osoba uprawniona do rekompensaty mogła zaliczyć na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego jedynie 15% wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego, przy czym wysokość zaliczonej kwoty nie mogła przewyższać 50 000 PLN. Wprowadzone w ten sposób ograniczenia kwotowe i procentowe prawa zaliczenia były nad wyraz niekorzystne dla zabużan, którzy dotychczas nie skorzystali z prawa do rekompensaty. O ile bowiem przed rokiem 2003 (na gruncie regulacji u.z.u.g.n.r. oraz u.g.n.) mogli oni liczyć teoretycznie na pełną rekompensatę (i wielu takową otrzymało), o tyle osoby – takie jak powódka – które późno, bo dopiero w końcu roku 2003, rozpoczęły starania o uzyskanie ekwiwalentu, miały prawo do rekompensaty obejmującej co do zasady 15 % wartości mienia pozostawionego na Wschodzie. Jeśli zaś wartość ta przekraczała kwotę 50 000 zł, to osoba uprawniona nie mogła liczyć nawet na 15-procentową rekompensatę, gdyż jej uprawnienie ulegało ustawowemu obniżeniu do poziomu 50 000 zł. Co więcej, prawo do zaliczenia nie przysługiwało osobie, która na podstawie innych przepisów, w tym przepisów o gospodarce nieruchomościami, o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, uzyskała uprzednio częściową rekompensatę w postaci prawa własności albo użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa. Jakiekolwiek zatem uprzednie częściowe zrealizowanie prawa do rekompensaty oznaczało pozbawienie prawa zaliczania przewidzianego omawianą ustawą, niezależnie od tego, w jakiej wysokości nastąpiło to wcześniejsze skorzystanie z prawa zaliczania.
Powyższe regulacje ustawy o zaliczaniu zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją (wyrok z dnia 15 grudnia 2004 roku, K 2/04)[10] i utraciły moc z dniem 27 grudnia 2004 roku.[11] W wyroku tym Trybunał nie zanegował jednak samej dopuszczalności procentowego ograniczenia prawa zabużan, co dało asumpt do utrzymania takiej formy ograniczenia w kolejnej ustawie.
Obecnie podstawą prawną realizacji uprawnień zabużan jest ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej[12] (ustawa o rekompensacie), która weszła w życie z dniem 7 października 2005 roku, zastępując ustawę o zaliczaniu. Na jej podstawie zabużanie mają prawo dokonać zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych na Wschodzie w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Jako alternatywną formę realizacji prawa do rekompensaty ustawodawca przewidział świadczenie pieniężne w wysokości 20% wartości pozostawionych nieruchomości, wypłacane ze środków Funduszu Rekompensacyjnego.
3.
Powyższe, z konieczności skrótowe, przedstawienie zmian stanu prawnego w zakresie realizacji roszczeń zabużan, było niezbędne dla przeanalizowania słuszności stanowisk zajętych przez sądy orzekające w sprawie. Dodatkowo należy wskazać (choć w wyroku nie zostało to stwierdzone wprost), że pozew został złożony później niż w styczniu 2004 roku[13]. Ponadto, za podstawę faktyczną roszczeń odszkodowawczych powódki sądy przyjęły okoliczności sprzed 1 września 2004 roku, co wynika z faktu, że analizowaną przez sądy podstawą prawną roszczenia były przepisy k.c. obowiązujące tą datą, tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 roku o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (dalej: ustawa nowelizująca)[14]. Zgodnie zaś z art. 5 tejże ustawy przepisy k.c. w brzmieniu wynikającym z nowelizacji znajdowały zastosowanie tylko do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu jej wejścia w życie, tj. po dniu 1 września 2004 roku.[15]
Brak odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za nie zrealizowane prawo do zaliczenia wartości mienia
W powództwie Krystyna M. nie wskazała wprost ani podstawy prawnej dochodzonego roszczenia, ani też działań podmiotów publicznych, które – jako działania bezprawne - mogłyby stanowić przyczynę szkody, jaką powódka doznała. Skłoniło to sądy do analizowania poszczególnych działań podmiotów publicznych, mogących stanowić potencjalne źródło roszczeń odszkodowawczych.
W pierwszej kolejności sądy odrzuciły możliwość zasądzenia odszkodowania w wysokości wskazanej przez powódkę w oparciu o bezprawne naruszenie umów republikańskich. W tym zakresie sady odwołały się do stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 roku, a mianowicie, że:
„Umowy republikańskie nie ustanowiły bezpośredniej podstawy dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych przez zabużan, pozostawiając ustawodawcy swobodę co do sposobu, w jaki zostanie ukształtowany mechanizm kompensacyjny.”
Należy zatem przyjąć, że sądy uznały za własną całe rozległe uzasadnienie takiego stanowiska Trybunału zawarte w powyższym wyroku. W konsekwencji tego, sądy stwierdziły, że państwo polskie podejmuje działania legislacyjne zmierzające do wywiązania się ze zobowiązań, jakie przyjęło na siebie w umowach republikańskich, już począwszy od dekretu o reformie rolnej. Zaniechanie państwa polskiego nie może stanowić bezprawnego działania uprawniającego zabużan do żądania od Skarbu Państwa wyrównania szkody w postaci pozostawionego na Wschodzie mienia.
Choć sądy nie rozważały wprost tej podstawy, wskazać należy dodatkowo, że podstawę prawną ewentualnych roszczeń stanowić mogłoby nienależyte wywiązywanie się przez państwo polskie ze zobowiązań wynikających z umów międzynarodowych. W tym celu konieczne byłoby jednak orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny bezprawności działań legislacyjnych, polegających na wprowadzaniu do polskiego porządku prawnego regulacji niezgodnych z umowami republikańskimi. Jak jednak słusznie zauważył Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 21 listopada 2003 roku[16], przyjęcie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego niezgodnego z prawem wymagałoby przedsądu w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego bezprawność ustawy, ponieważ sąd nie jest uprawniony do dokonywania takiej samodzielnej oceny. Jednocześnie, wzorca kontroli zgodności z prawem ustaw dotyczących realizacji przez zabużan prawa do rekompensaty nie mogłyby stanowić umowy republikańskie z uwagi na fakt, że nie są one częścią polskiego porządku prawnego, a tym bardziej nie są aktami wyższej rangi niż ustawy.
Wobec powyższego, podstawę prawną roszczeń zabużan wobec Skarbu Państwa stanowić może tylko naruszenie regulacji prawa wewnętrznego, poprzez które państwo polskie przyjęło na siebie zobowiązanie do zrekompensowania strat poniesionych przez zabużan. Podkreśla się jednak przy tym, iż kwestia określenia zakresu i sposobu zrekompensowania tych strat stanowi „przedmiot autonomicznej decyzji ustawodawcy”, jeśli zatem wolą ustawodawcy realizacja prawa do rekompensaty miała odbywać się poprzez przyznane zabużanom prawo zaliczania, to zasadności wprowadzenia takiej formy rekompensowania zabużanom poniesionych przez nich strat nie można kwestionować, zaś źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej państwa może być bezprawna ingerencja władzy publicznej w to właśnie prawo, podlegające ochronie właściwej innym prawom majątkowym. Dalej sądy rozważały, czy taką bezprawną ingerencją może być uchwalenie przez ustawodawcę przepisów ograniczających możliwość zrealizowania przez zabużan prawa zaliczania, które to przepisy zostały następnie uznane przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z Konstytucją. Sądy doszły do wniosku, że w świetle wyroku Trybunału z 19 grudnia 2002 roku bezprawność działania ustawodawcy zwykłego jest w tym zakresie „oczywista”.
Przyjętą przez sądy ewentualną podstawą odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa był zatem czyn niedozwolony polegający na wprowadzeniu niezgodnych z Konstytucją regulacji prawnych naruszających przysługujące zabużanom prawo zaliczenia, prowadzący do powstania szkody w postaci zmniejszenia wartości tego prawa. W dalszej kolejności sądy przystępowały więc do analizy, czy to bezprawne działanie spowodowało powstanie szkody w majątku pozwanej, a więc – czy zostały spełnione pozostałe (obok bezprawności) przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa.
W ocenie sądów, powódka nie podejmowała żadnych konkretnych działań zmierzających do zrealizowania przysługującego jej prawa i nie wykazała, że gdyby nie bezprawne działania ustawodawcy, to jej aktywność doprowadziłaby do realizacji prawa zaliczania, podczas gdy jest to niezbędne dla uznania odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za wydanie przepisów ograniczających w sposób niezgodny z Konstytucją prawo powódki. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, konieczne jest wykazanie, w jaki sposób obowiązywanie niezgodnych z Konstytucją przepisów prawa oddziaływało na indywidualną sytuację powódki, prowadząc w efekcie do ograniczenia jej prawa do zaliczenia, co oznacza, że powódka obowiązana była do przedstawienia konkretnych działań podejmowanych w celu skorzystania z prawa zaliczenia.
Zdaniem Sądu Najwyższego, „Wyrazem takiej aktywności nie może być samo tylko składanie podań czy wniosków o informacje o organizowanych przetargach (...). Zaniechanie wystąpienia o przyznanie określonej nieruchomości państwowej sprawia, że brak jest w istocie podstaw do ustalenia, jakie działania, jakich organów i z jakich przyczyn naraziły powódkę na szkodę (...).” Sądy przyjęły, że w niniejszej sprawie powódka nie wykazała, by przysługujące jej prawo zaliczania wskutek działań podmiotów publicznych zostało pozbawione jego pierwotnej wartości.
4.
Powyższe stwierdzenie sądów orzekających w sprawie budzi zastrzeżenia. Zwrócić należy bowiem uwagę na okoliczność, która – jak się wydaje – nie miała dla sądów większego znaczenia. Otóż w czasie, kiedy powódka podjęła działania mające na celu realizację jej prawa do zaliczania, w obrocie prawnym nie funkcjonowały już przepisy ograniczające zakres nieruchomości Skarbu Państwa „dostępnych” dla zabużan. Wobec tego, w czasie, gdy zwracała się do starostów z prośbą o udzielenie informacji o organizowanych przetargach, ograniczenia te już nie istniały. To zaś oznacza, że powódka nie mogła zrealizować przysługującego jej prawa zaliczenia mimo braku ograniczeń tego prawa, które przecież zostały wyeliminowane przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego jeszcze zanim uzyskała ona w drodze administracyjnej potwierdzenie przysługującego jej prawa zaliczenia.
Można się zastanawiać, czy przegrana powódki nie była wynikiem nieprawidłowo prowadzonego postępowania. Wydaje się bowiem, że przy udziale profesjonalnego pełnomocnika okoliczności sprawy przedstawione zostałyby w inny sposób i w innym kierunku zmierzałoby postępowanie dowodowe. Sądy orzekające w sprawie uznały jednak, że kwestie roszczeń zabużańskich zostały już wyczerpująco wyjaśnione w orzecznictwie sądowym, wobec czego pomoc profesjonalnego pełnomocnika nie jest powódce potrzebna, mimo że (jak należy przypuszczać) nie była ona w stanie samodzielnie ponieść kosztów obsługi prawnej.
Jak już powyżej wskazano, trudno było powiązać ewentualną szkodę powstałą w majątku powódki (abstrahując na razie od kwestii istnienia i wysokości szkody, o czym niżej) z uchwaleniem przez ustawodawcę niezgodnych z Konstytucją przepisów ograniczających zakres nieruchomości, w odniesieniu do których zabużanie mogli realizować przysługujące im prawo zaliczania. Powódka podjęła bowiem starania o zrealizowanie swojego prawa w czasie, kiedy przepisy te nie obowiązywały już niemal od roku.[17] Rozważania sądów dotyczące możliwości kwalifikacji bezprawia normatywnego w postaci uchwalenia sprzecznych z Konstytucją przepisów jako deliktu normatywnego nie wyjaśniają zatem rzeczywistych przyczyn oddalenia powództwa. Również „oczywista” bezprawność działań ustawodawcy stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie ma istotnego znaczenia dla oceny zasadności powództwa Krystyny M.
Bezprawie legislacyjne, jakiego dopuścił się ustawodawca uchwalając przepisy ingerujące w istotę prawa zaliczania, mimo że oczywiste i stwierdzone wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie mogło stanowić przyczyny sprawczej powstania szkody w majątku powódki, gdyż nie mogła ona zrealizować przysługującego jej prawa mimo braku tych przepisów w obrocie prawnym. W tym kontekście zauważyć należy, iż słusznie przyjął orzekający w sprawie sąd apelacyjny, że „gdyby powódka nie mogła skorzystać ze swego uprawnienia wobec obowiązywania przepisów uznanych przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r., K 33/02 (OTK 2002, nr 17A, poz. 97) za niezgodne z Konstytucją RP, to za taką szkodę odpowiada Skarb Państwa.” Jako że obowiązywanie przepisów niezgodnych z Konstytucją nie było – w sytuacji powódki – przyczyną, dla której nie mogła ona zrealizować przysługującego jej prawa – Skarb Państwa nie mógł ponosić wobec niej odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne.
5.
W sytuacji powódki nie jest natomiast wykluczone (brak jednak w tym przedmiocie rozważań w uzasadnieniu glosowanego wyroku), że szkoda w jej majątku powstała, lecz nie na skutek bezprawia legislacyjnego (co rozważały sądy), ale na skutek niezgodnego z prawem stosowania przepisów przez podmioty władzy publicznej, które obowiązane były do organizowania przetargów z udziałem zabużan. Z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego wynika, że postępowanie dowodowe nie zmierzało jednak w kierunku wykazania niezgodności z prawem praktyk organów administracji. Skądinąd zaś wiadomo, że samo uchylenie przez Trybunał ograniczeń prawa zaliczania nie spowodowało spodziewanego rezultatu w postaci wznowienia przetargów z udziałem zabużan przez Agencję Nieruchomości Rolnych oraz Agencję Mienia Wojskowego. Obie Agencje, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyjęły taktykę oczekiwania na uchwalenie nowej ustawy o realizacji praw zabużan, która to ustawa – wg założeń już wówczas znanych – ograniczać miała procentowo i kwotowo prawo zaliczania. Powołując się na konieczność zapewnienia równych praw wszystkim uprawnionym – Agencje wstrzymały organizowanie przetargów na zbycie nieruchomości Skarbu Państwa do czasu wejścia w życie ustawy o zaliczaniu.[18] Nie można zatem wykluczyć, że zaniechanie organów obowiązanych do organizowania przetargów z udziałem zabużan doprowadziło do powstania szkody w majątku powódki.[19]
Powódka jednak nie wykazała inicjatywy dowodowej w tym zakresie. Ze stanu faktycznego nie wynika, by w jakikolwiek sposób próbowała zrealizować swoje prawo w odniesieniu do nieruchomości rolnych bądź też nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w dyspozycji Agencji Mienia Wojskowego. Stąd też w toku postępowania nie powoływała się na bezprawne zaniechanie organizowania przetargów z udziałem zabużan przez te podmioty. Jedyną aktywnością powódki ukierunkowaną na realizację prawa zaliczania było zasięganie u starostów powiatowych – drogą korespondencyjną i telefoniczną - informacji o nieruchomościach, w odniesieniu do których mogłaby skorzystać z przysługującego jej prawa zaliczania. Nasuwa się zatem wniosek, że wytoczenie powództwa nie zostało poprzedzone niezbędnymi działaniami „przygotowawczymi”, które mogły zwiększyć szanse na uwzględnienie powództwa.
6.
Jak już wskazano, w świetle danych zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego nie można stwierdzić, jakie były przyczyny, dla których starostowie nie organizowali przetargów z udziałem zabużan. Nie można stwierdzić, czy przyczyną tego była niechęć do uzyskania zapłaty za nieruchomości w postaci „pieniądza zabużańskiego” i oczekiwanie na nowy stan prawny, który miał zostać ukształtowany ustawą o zaliczaniu, czy też rzeczywiście brak nieruchomości państwowych, którymi gospodarowali interpelowani starostowie, a które mogłyby zostać przeznaczone na sprzedaż zabużanom.
Powódka mogła podjąć próbę dowodzenia, że podstawą udzielanych jej odpowiedzi była pierwsza ze wskazanych przyczyn, a więc, że starostowie dysponowali nieruchomościami Skarbu Państwa, które mogły być zbyte na rzecz zabużan, jednak zaniechali organizowania przetargów, gdyż sprzedaż nieruchomości zabużanom była dla nich z oczywistych względów nieopłacalna. Jeśli dowód taki powiódłby się - pozwoliłoby to przypisać Skarbowi Państwa[20] odpowiedzialność za bezprawne zaniechanie starostów, którzy w sposób niezgodny z prawem utrudniali zabużanom realizację ich uprawnień. Sądy orzekające w sprawie nie wykluczały możliwości przyjęcia takiej podstawy odpowiedzialności Skarbu Państwa, wskazywały jednak na brak dostatecznych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że miało miejsce bezprawne zaniechanie organów władzy publicznej. Nie można zatem wykluczyć, że powództwo mogłoby odnieść spodziewany skutek (a co najmniej mogło mieć większe szanse na uwzględnienie), gdyby zostało w sposób profesjonalny przygotowane, w szczególności - poprzedzone szerszą akcją informacyjną i szczegółową analizą podstaw informacji otrzymywanych od starostów. Zgodnie ze stanowiskiem zajętym przez Sąd Apelacyjny, na stronie powodowej ciąży obowiązek wykazania, że stan ukształtowany poprzez konkretne działania lub zaniechania podmiotów publicznych „oddziaływał na indywidualną sytuację powódki, prowadząc w efekcie do ograniczenia jej prawa do zaliczenia.” Rzeczywiście, biorąc pod uwagę brak inicjatywy dowodowej ze strony powódki we wskazanym wyżej zakresie, można było stwierdzić, że w postępowaniu brak było danych pozwalających przyjąć, że Starostowie dopuścili się bezprawnego zaniechania. Jeśli jednak powiódłby się taki dowód, to można by przyjąć, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną ich zaniechaniem.
7.
Interesującym zagadnieniem jest jednak pytanie, jak przedstawiałaby się ta sytuacja, gdyby przyczyną odmownych odpowiedzi starostów na zapytania powódki był rzeczywiście brak nieruchomości państwowych, którymi gospodarowaliby starostowie, a które mogłyby potencjalnie zostać przeznaczone na sprzedaż zabużanom. W wyroku z dnia 19 stycznia 2005 roku,[21] Sąd Najwyższy jako „przedwczesne” ocenił stanowisko sądu apelacyjnego, który przyjął, że powodom nie przysługują roszczenia odszkodowawcze, ponieważ nie wykazali oni, iż w następstwie zastosowania w stosunku do nich przepisów uchylonych następnie przez Trybunał Konstytucyjny, wartość przysługującego im prawa uległa zmniejszeniu. Zakwestionowanie stanowiska sądu apelacyjnego nastąpiło w sytuacji, w której powodowie przedstawili w toku postępowania korespondencję prowadzoną z niemal stu starostami i oddziałami Agencji Mienia Wojskowego, a wynikało z niej, że negatywne odpowiedzi w przedmiocie organizowania przetargów wynikają z braku nieruchomości, które mogłyby zostać przeznaczone na sprzedaż zabużanom. Jak zatem widać, nie bez znaczenia dla stanowiska Sądu Najwyższego było możliwie jak najpełniejsze przedstawienie rzeczywistych uwarunkowań realizacji prawa zaliczania.
W takim przypadku, gdy brak przetargów organizowanych przez starostów wynikałby z braku nieruchomości państwowych znajdujących się w ich dyspozycji i mogących służyć realizacji prawa zabużan, z oczywistych względów bezzasadny byłby kierowany pod adresem starostów zarzut bezprawnego zaniechania organizowania przetargów. Pojawia się jednak pytanie, czy w związku z tym można by postawić ustawodawcy zarzut, że wykreowana przez niego konstrukcja prawa zaliczania jest nieodpowiednia, ponieważ obecna jego postać - wobec braku nieruchomości, w odniesieniu do których można by prawo to zrealizować - de facto nie pozwala na realizację uprawnień do rekompensaty, a więc, że ustawodawca wykreował prawo pozbawione wartości, czym naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa?
Zarzut taki mógłby być skuteczny, a co więcej, nawet Europejski Trybunał Praw Człowieka i Trybunał Konstytucyjny postawiły polskiemu ustawodawcy podobny zarzut, sprowadzający się do wskazania, iż brak jest alternatywnych możliwości realizacji prawa do rekompensaty w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie dysponuje wystarczającym zasobem nieruchomości, mogących służyć zaspokojeniu roszczeń zabużan.
Rozważyć należy, czy tak określone bezprawne zachowanie ustawodawcy mogłoby stanowić źródło odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, jednakże problematyczna mogłaby być kwestia podstawy prawnej takiej odpowiedzialności. W pierwszej kolejności należałoby rozstrzygnąć, czy źródłem takiej odpowiedzialności miałoby być działanie władzy publicznej (organów władzy ustawodawczej) polegające na skonstruowaniu prawa pozbawionego realnej wartości, czy też zaniechanie polegające na niezapewnieniu odpowiedniego mechanizmu pozwalającego zabużanom skutecznie realizować przysługujące im prawo do rekompensaty.
Nie wchodząc w tym miejscu głębiej w tę problematykę należy tylko wskazać, że w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 roku Sąd Najwyższy stwierdził, że zachowanie ustawodawcy może być kwalifikowane jako delikt normatywny polegający na „zaniechaniu zapewnienia przez państwa takiego instrumentarium prawnego, które stwarzałoby właściwą, a nie tylko pozorowaną możliwość realizacji przez powodów ich prawa zaliczania.”[22] Przyjęcie takiego stanowiska w analizowanym przypadku prowadziłoby jednak również do konieczności oddalenia powództwa, ponieważ przed dniem 1 września 2004 r. - dniem wejścia w życie art. 4171 § 4 k.c. - nie istniała podstawa odpowiedzialności Skarbu Państwa za zaniechanie legislacyjne,[23] a to właśnie przepisy obowiązujące przed wskazaną datą były podstawą orzekania w sprawie z powództwa Krystyny M.
Analizy wymaga zatem pytanie, czy powództwo Krystyny M. miałoby szanse na uwzględnienie przy założeniu, że źródłem szkody jest bezprawne działanie (nie zaś zaniechanie) ustawodawcy, który skonstruował prawo pozbawione wartości, czym naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak już wielokrotnie wskazywano, do stanu faktycznego, na tle którego zapadło glosowane orzeczenie, znajdują zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 roku. W tym okresie zaś w doktrynie pojawiały się głosy, że podstawę prawną odpowiedzialności państwa za szkody wyrządzone wydaniem niezgodnej z prawem ustawy może stanowić art. 77 ust. 1 Konstytucji.[24] Obwarowane to było jednak całym szeregiem dodatkowych wymogów, pośród których w pierwszej kolejności wskazywano potwierdzenie bezprawności działania ustawodawcy poprzez orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, następnie zaś konieczność wykazania przez domniemanego poszkodowanego, że jego konkretny indywidualny interes został naruszony poprzez przepis niezgodny z Konstytucją.[25] Stąd stwierdzić należy, że mimo iż przed wejściem w życie ustawy nowelizującej wymogu takiego nie wyrażały wprost przepisy ustawowe, to jednak również wówczas dla dochodzenia roszczeń z tytułu odpowiedzialności państwa za delikt normatywny konieczne było uprzednie stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją przepisów, które w ocenie poszkodowanego spowodowały powstanie uszczerbku w jego majątku.
Pozostaje zatem ocenić, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 roku (K 33/02) mógłby zostać uznany za orzeczenie stwierdzające niezgodność z Konstytucją działania ustawodawcy polegającego na wprowadzeniu przepisów powołujących do życia prawo pozbawione rzeczywistej wartości. Wyrokiem tym Trybunał co prawda orzekał w przedmiocie zgodności z Konstytucją konkretnych przepisów u.g.n., u.g.a.m.w., ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji oraz u.z.u.g.n.r., jednakże w uzasadnieniu wypowiedział się w kwestiach bardziej ogólnych, odnosząc się krytycznie wprost do elementów konstrukcyjnych prawa zaliczenia. Trybunał stwierdził mianowicie, że prawo zaliczenia „zostało tak ukształtowane, że nie może być w istniejącym otoczeniu prawnym urzeczywistnione, a w takiej sytuacji staje się iluzoryczne, czysto pozorne. Nie chodzi przy tym jedynie o przejściową, uwarunkowaną określonymi okolicznościami faktycznymi i prawnymi niemożliwość realizacji, lecz o tworzenie takich konstrukcji ustawowych, które ex thesi wyłączają taką możliwość.” (wyróżnienie własne). Z jednej strony można by twierdzić, że poprzez taką ocenę Trybunał Konstytucyjny nie zanegował zgodności z Konstytucją samej przyjętej przez ustawodawcę konstrukcji prawa zaliczania. Trybunał orzekł tylko o niezgodności z Konstytucją niektórych przepisów ograniczających możliwości realizacji prawa zaliczania, pozostawiając nienaruszoną samą konstrukcję tego prawa. Co więcej, Trybunał wielokrotnie podkreślał, tak w tym orzeczeniu, jak i w wyroku z dnia 15 grudnia 2004 roku, że kwestia wyboru sposobu wywiązywania się ustawodawcy z obowiązków państwa wobec zabużan, stanowi przedmiot autonomicznej decyzji ustawodawcy: „Trybunał nie oceniał celowości wyboru przez ustawodawcę konkretnego sposobu zaspokojenia interesów majątkowych zabużan, ponieważ ustalenie kształtu konkretnych rozwiązań instytucjonalnych mieści się w ramach autonomii legislacyjnej. Przedmiotem oceny z punktu widzenia gwarancji konstytucyjnych był więc już istniejący w ustawie mechanizm kompensacji.”[26]
Z drugiej jednak strony sam Trybunał odrzucił zapatrywanie prezentowane w postępowaniu do sygnatury K 33/02 przez Prokuratora Generalnego, jakoby „ustawodawca świadomie przyznał [prawu zaliczenia] niską wartość, a więc z założenia nadał temu prawu taki, a nie inny kształt”, wobec czego co prawda „można czynić zarzut, że z uwagi na niską wartość prawo to niedostatecznie realizuje publicznoprawne zobowiązania państwa, ale jest to kwestia, która nie poddaje się kontroli w płaszczyźnie konstytucyjnej ochrony praw majątkowych, a tym samym nie można jej oceniać pod kątem dochowania przez ustawodawcę warunków dopuszczalności stanowienia ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw.” W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybór środków zmierzających do zrekompensowania zabużanom strat związanych z opuszczeniem wschodnich ziem dawnej RP rzeczywiście pozostaje w gestii ustawodawcy, nie oznacza to jednak, że dopuszczalna jest zupełna dowolność ustawodawcy i nie zwalnia ustawodawcy z obowiązku poszanowania zasady zaufania obywateli do państwa i prawa, z której wynika zakaz kreowania praw pozornych, pozbawionych realnej wartości, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z założeniami, celem danej regulacji było zrekompensowanie strat materialnych osób uprawnionych.
Mimo takiego stanowiska Trybunału wobec konstrukcji prawa zaliczenia, nie można stwierdzić, że powyższy wyrok Trybunału stanowi przedsąd wystarczający dla przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem działanie polegające na powołaniu do życia prawa pozornego, niemożliwego w praktyce do zrealizowania. Obowiązujące ustawy korzystają bowiem z domniemania legalności i zgodności z Konstytucją, dopóki niezgodność ta nie zostanie wykazana orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Mimo zaś doniosłego znaczenia uzasadnień wyroków Trybunału, uzasadnienia te nie mają mocy wiążącej, wobec czego tezy w nich zawarte nie mogą stanowić podstawy przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie normatywne.
8.
Na zakończenie warto zasygnalizować problem określenia wysokości szkody doznanej przez osobę uprawnioną, gdyby istniały podstawy do przyjęcia, że Skarb Państwa ponosi odpowiedzialność za szkodę poniesioną przez powódkę w wyniku bezprawnych działań ustawodawcy polegających na powołaniu do życia prawa pozbawionego realnej wartości i niemożliwego w praktyce do zrealizowania. Jeśli bowiem przetargi na zbycie składników mienia państwowego byłyby organizowane, a powódka wzięłaby w nich udział, ale wobec wielości licytantów musiałaby nabyć nieruchomość po cenie znacznie przewyższającej jej rzeczywistą wartość, to nie ulegałoby wątpliwości (w świetle dotychczasowego orzecznictwa Sądu Najwyższego[27]), że powódka poniosłaby szkodę, a jej wartość odpowiada różnicy pomiędzy wartością prawa zaliczania, jaką miałoby ono, gdyby powódka nabyła nieruchomość.
Sąd Najwyższy nie wypowiadał się zaś w kwestii sposobu obliczania wysokości szkody w odniesieniu do przypadków, w których osoba uprawniona nie przystępowała do przetargów, gdyż nie były one organizowane. Podstawową trudnością, również w takich sytuacjach, jest określenie wysokości szkody poniesionej przez uprawnionego. Uszczerbek w prawie zaliczania wynika z porównania potencjalnej jego wartości określanej poprzez ustalenie, w jaki sposób majątek uprawnionego mógłby ulec zwiększeniu, gdyby prawo to zostało w sposób prawidłowy zrealizowane, z rzeczywistą wartością tego prawa, wyrażającą się w zwiększeniu się stanu majątkowego uprawnionego w wyniku zrealizowania prawa zaliczenia w takich warunkach, w jakich de facto dochodziło do jego realizacji. Wobec tego, jeśli prawo zaliczenia nie miało żadnej realnej wartości, szkoda uprawionego będzie się wyrażała w różnicy pomiędzy wartością majątku w sytuacji, gdyby prawo zaliczenia zostałoby w sposób prawidłowy zrealizowane, a stanem majątkowym uprawnionego w sytuacji braku zrealizowania tego prawa.
9.
W podsumowaniu powyższych rozważań stwierdzić należy, iż wątpliwa wydaje się zasadność powództwa Krystyny M. nawet w sytuacji, w której powódka wykazałaby, że nie mogła zrealizować przysługującego jej prawa zaliczania, ponieważ mimo zasięgania informacji od szerokiego kręgu podmiotów obowiązanych do organizowania przetargów na zbycie mienia państwowego, nie uzyskała wiadomości o żadnych nieruchomościach, w odniesieniu do których mogłaby swoje prawo zrealizować, wobec czego istniały podstawy, by przyjąć, iż skorzystanie z prawa zaliczania jest w praktyce niemożliwe. Niemożliwość realizacji prawa zaliczania wynikałaby co prawda z wadliwego ukształtowania tegoż prawa przez ustawodawcę, który podtrzymywał taką formę rekompensowania zabużanom poniesionych przez nich strat, mimo że w praktyce skorzystanie z prawa zaliczania napotykało na trudne do przezwyciężenia przeszkody, stając się w istocie tylko mglistą szansą na uzyskanie rekompensaty, a nie rzeczywiście przysługującym prawem. Jednak w relewantnym czasie Skarb Państwa nie ponosił odpowiedzialności za zaniechanie legislacyjne, zaś warunkiem przypisania mu odpowiedzialności za bezprawne zaniechanie był prejudykat w postaci orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, za taki nie mógłby jednak zostać uznany wyrok Trybunału z dnia 19 grudnia 2002 roku, gdyż w sentencji nie zawierał orzeczenia o niezgodności z prawem działania ustawodawcy polegającego na skonstruowaniu prawa majątkowego niemożliwego w praktyce do realizacji.
Oczywiście, można mieć liczne zastrzeżenia co do słuszności stanowiska ustawodawcy wobec tzw. „kwestii zabużańskiej”. Nie mniejsze zastrzeżenia można formułować w odniesieniu do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w tym przedmiocie, w szczególności w kwestii zgodności ograniczeń prawa zaliczenia zawartych w ustawie o rekompensacie z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Jednak kształt przepisów ustawowych regulujących prawo do rekompensaty oraz zapatrywania Trybunału na poczynania legislacyjne ustawodawcy są głównymi determinantami obecnego stanowiska sądów cywilnych orzekających w przedmiocie roszczeń odszkodowawczych zgłaszanych przez zabużan wobec Skarbu Państwa, czego najlepszym przykładem jest glosowany wyrok, który de facto nie zawiera własnych rozważań ani Sądu Najwyższego, ani też innych sądów rozpoznających sprawę, a tylko odnosi się do ustalonego już orzecznictwa sądów cywilnych oraz Trybunału Konstytucyjnego.
Julita Zawadzka
-------------------------------------------------------------
[1] Wyrok wraz z uzasadnieniem dostępny w systemie LEX nr 371449.
[2] W szczególności wyrokiem z dnia 21 listopada 2003 roku, I CK 323/02, OSNIC 2004 nr 6, poz. 103.
[3] Rozmiary glosy nie pozwalają na przedstawienie „rodowodu” tzw. kwestii zabużańskiej, przyjąć jednak należy, że co najmniej w podstawowym zarysie są to kwestie znane i nie wymagają przypomnienia. Szerokie omówienie historycznych uwarunkowań sporu o „mienie zabużańskie” zawarte zostało m. in. w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 2002 roku, K 33/2002. Wyrok wraz z uzasadnieniem został opublikowany w zbiorze OTK ZU 2002 nr 7 seria A poz. 97.
[4] W ocenie Trybunału Konstytucyjnego prawo to jest publicznym prawem majątkowym przyznanym przez ustawodawcę zabużanom. Treścią tego prawa jest jego zdolność do umorzenia określonego zobowiązania przysługującego Skarbowi Państwa wobec zabużan, przede wszystkim ceny sprzedaży nieruchomości państwowych lub opłat z tytułu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Innymi słowy – zabużanie mogą nabyć określony składnik mienia państwowego (przede wszystkim nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczone na sprzedaż lub prawo użytkowania wieczystego tychże nieruchomości), jednak na poczet ceny sprzedaży lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego zostaje im zaliczona wartość prawa do rekompensaty ustalona w drodze administracyjnej i potwierdzona decyzją organu administracji.
[5] Tekst pierwotny: Dz. U. 1985 r. Nr 22 poz. 99; tekst jednolity: Dz. U. 1989 r. Nr 14 poz. 74 oraz Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.
[6] Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tekst pierwotny: Dz. U. 1997 r. Nr 115 poz. 741, tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.
[7] Dz. U. 1994 r. Nr 1 poz. 3.
[8] Tekst pierwotny: Dz. U. 1996 r. Nr 90 poz. 405; tekst jednolity: Dz. U. 2004 r. Nr 163 poz. 1711 ze zm.
[9] Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 i Nr 273, poz. 2722.
[10] OTK ZU 2004/11A poz. 117. Sentencja wyroku została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 27 grudnia 2004 roku, Nr 273, poz. 2722.
[11] Przedmiotem kontroli zgodności z konstytucją były także inne niewymienione w niniejszej glosie przepisy ustawy o zaliczaniu, a ponadto ustawy z dnia sierpnia 1996 roku o komercjalizacji i prywatyzacji (tekst pierwotny: Dz. U. 1996 r., Nr 118 poz. 561; tekst jednolity: Dz. U. 2002 r. Nr 171 poz. 1397 ze zm.). Wyrok Trybunału wszedł w życie z dniem 27 grudnia 2004 roku, jedynie utrata mocy obowiązującej kontrolowanych przepisów ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji została odsunięta w czasie do dnia 30 kwietnia 2005 roku. Kwestie te zostaną w niniejszej glosie pominięte ze względu na brak bezpośredniego powiązania z głównym tokiem wywodu.
[12] Dz. U. 2005 Nr 169, poz. 1418 ze zm.
[13] W styczniu 2004 roku bowiem powódka zasięgała jeszcze informacji o możliwości zrealizowania przysługującego jej prawa zaliczania, więc pozew wnieść musiała po tej dacie.
[14] Dz. U. Nr 162, poz. 1692.
[15] Z braku bliższych danych o przebiegu postępowania przyjmuję, że takie ustalenia sądów obu instancji były poprawne, SN zaś słusznie ich nie zakwestionował.
[16] I CK 323/02, OSNIC 2004 nr 6, poz. 103.
[17] Z opisu stanu faktycznego nie wynika, by przed listopadem 2003 roku powódka podejmowała działania zmierzające o realizacji jej prawa.
[18] Niezgodne z prawem praktyki organów administracji obowiązanych do organizowania przetargów z udziałem zabużan zostały szczegółowo opisane w wyroku Wielkiej Izby Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 22 czerwca 2004 roku w sprawie Broniowski przeciwko Polsce (skarga nr 31443/96).
[19] Z tym, że szkodą tą oczywiście nie była wartość mienia pozostawionego na Wschodzie, ale uszczerbek w prawie zaliczenia.
[20] solidarnie z jednostką samorządu terytorialnego – por. art. 4202 w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 września 2004 roku.
[21] IV CK 262/2004; LexPolonica nr 1632467.
[22] IV CK 491/03, LexPolonica nr 367407.
[23] Por. uchwała Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 24 listopada 2005 roku, III CZP 82/2005, OSNC 2006/9 poz. 148 wraz z aprobującą glosą L. Boska, OSP 2006/9 s. 497 i n.
[24] Por. m. in. R. Szczepaniak, Odpowiedzialność za szkodę wyrządzoną wydaniem aktu normatywnego, Kwartalnik Prawa Prywatnego 1999 z. 3, s. 525: „(...) wydaje się, że nie ma obecnie zasadniczych przeszkód uniemożliwiających obciążenie ustawodawcy odpowiedzialnością za szkody wyrządzone wydaniem bezprawnej ustawy. Formuła art. 77 ust. 1 Konstytucji jest na tyle pojemna, że może stanowić podstawę podniesienia takich roszczeń.” Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 30 czerwca 2004 roku, IV CK 491/03, LexPolonica nr 367407: „W takiej sytuacji równoczesne niedopatrzenie się istnienia w aktualnym stanie prawnym podstaw dla roszczeń odszkodowawczych powodów dowodzi naruszenia przepisów art. 77 ust. 1 Konstytucji i art. 417 k.c., które są przecież podstawą odpowiedzialności Skarbu Państwa także za skutki tzw. deliktu normatywnego (...).”
[25] Por. M. Safjan, Odpowiedzialność państwa na podstawie art. 77 Konstytucji RP, Państwo i Prawo, 1999 nr 4, s. 12: „Sama wadliwość aktu normatywnego, nie powiązana z konkretnymi aktami władzy publicznej wobec danego podmiotu, domagającego się odszkodowania, nie mogłaby uzasadniać przyznania rekompensaty. Pojawiałyby się tu przede wszystkim zasadnicze trudności z kwalifikacją takiego podmiotu jako poszkodowanego, skoro nie można by przecież uznać, że wydanie aktu normatywnego stanowiło wymierzone przeciwko niemu działanie władzy publicznej. Nie odpowiadałaby w konsekwencji temu założeniu m. in. sytuacja, w której, co zresztą łatwo sobie wyobrazić praktyce, następowałaby po stronie obywatela jedynie „utrata szansy” (np. dokonania korzystnej inwestycji, nabycia prawa majątkowego, etc., a więc stan określany przez cywilistów mianem szkody ewentualnej – préjudice éventuel).”
[26] Wyrok z dnia 19 grudnia 2002 roku, K 33/02.
[27] Por. przede wszystkim powoływany już wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 2003 roku, I CK 323/02, OSNIC 2004 nr 6, poz. 103.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
