Komentarz do dokumentu: Działanie władzy publicznej (wynagrodzenie za szkodę) (Orzeczenia)
Autor: Piotr Kociubiński Data dodania: 2009-06-18 10:30:54
Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008 r. (sygn. akt 77/06) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 424¹ § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego w części obejmującej słowa „kończącego postępowanie w sprawie”, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zaskarżony skargą konstytucyjną wniesioną przez Małgorzatę Kaczmarek przepis stanowił, iż:
„§ 1. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
§ 2. W wyjątkowych wypadkach, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, skarga przysługuje także od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wydanego przez sąd pierwszej lub drugiej instancji, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.”
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zauważył, że prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, uregulowanie w art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi jedną z najważniejszych gwarancji państwa prawnego. Trybunał, powołując się na doktrynę, zauważa, iż przepis ten ma dwojaką naturę, z jednej strony wyrażając zasadę działania władzy publicznej w ramach i na podstawie przepisów prawa, z drugiej strony zaś ustanawiając publiczne prawo podmiotowe do egzekwowania odpowiedzialności władz publicznych za szkody wyrządzone bezprawnymi jej działaniami.
W konsekwencji sędziowie Trybunału doszli do dość zaskakującej konkluzji – uznali oni bowiem, iż konstytucyjne prawo do wymagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia tego prawa. Zdaniem Trybunału postępowanie odszkodowawcze nie musi toczyć się od początku do końca przed sądem, aczkolwiek w razie sporu co do odpowiedzialności odszkodowawczej państwa zainteresowany musi – w myśl art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji – mieć zagwarantowane prawo do rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie przez sąd. Dlatego też prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada w szczególności istnienie procedur umożliwiających ocenę zgodności z prawem działań organów władzy publicznej i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Granicę wyznacza skończona liczba instancji oceniających zgodność z prawem działań organów władzy publicznej, której to liczby nie należy nadmiernie mnożyć, gdyż nie jest to najskuteczniejszym sposobem zapewniającym przestrzeganie prawa przez organy władzy publicznej.
Trybunał Konstytucyjny zauważył jednak, iż szczególne problemy związane z dochodzeniem prawa do wynagrodzenia szkody powstają w związku z naruszeniem prawa przez organy władzy sądowniczej. Trafnie Trybunał zauważa bowiem, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, które w sposób definitywny rozstrzygnie określoną sprawę, będzie podlegać wykonaniu i poza wyjątkowymi sytuacjami nie będzie mogło zostać zmienione. Z tych i innych względów podstawowe znaczenie, zdaniem Trybunału, ma takie ukształtowanie postępowania sądowego, aby zapadło w nim wiążące rozstrzygnięcie zgodne z prawem i nie zachodziła konieczność wzruszania prawomocnego orzeczenia. Dochodzenie szkód wyrządzonych przez prawomocne orzeczenie sądowe zawsze w pewien sposób podważa autorytet władzy sądowniczej, nawet jeśli nie wiąże się z uchyleniem takiego orzeczenia.
Co więcej, sytuację komplikuje dodatkowo fakt, iż sądy są niezawisłe, a sędziowie niezawiśli i muszą samodzielnie dokonywać wykładni prawa i stosować je w konkretnych wypadkach. Trybunał jasno opowiedział się za poglądem głoszonym przez część teoretyków prawa, że prawo pozytywne nie zawsze determinuje jedno możliwe rozstrzygnięcie, ale często pozostawia niezależnym sądom pewien margines swobody przy rozpoznawaniu spraw i orzekaniu. Zdaniem Trybunału okoliczność, iż jakiś sąd inaczej interpretuje prawo bądź ocenia sytuację faktyczną i w konsekwencji uchyla orzeczenia w ramach kontroli instancyjnej, nie musi znaczyć, że sąd niższej instancji wykroczył poza granice przyznanej mu swobody. Nadto rozbieżność orzeczeń w podobnych sprawach również nie przesądza, iż jedno z nich jest niezgodne z prawem. Trybunał podniósł, że jedynie niewątpliwie i rażąco wadliwe orzeczenie może być tak oceniane.
Tak jasne i zdecydowane wyrażenie poglądu przez Trybunał Konstytucyjny jak powyżej zasługuje na aprobatę, wątpliwości wszakże można żywić co do samego jego meritum. Pogląd odmienny, w myśl którego w sytuacji tzw. luzu decyzyjnego organ tudzież sąd wcale nie dysponuje swobodą podjęcia jednej z wykluczających się decyzji, a tak naprawdę w takim wypadku istnieje jedno jedyne prawidłowe rozwiązanie, do którego dotarcie jest obowiązkiem danego organu, bynajmniej nie jest poglądem na tyle mniejszościowym i egzotycznym, by można było pozwolić sobie na jego tak bezrefleksyjne pominięcie. Zwłaszcza że przyjęcie tego drugiego poglądu mogłoby mieć kluczowe znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny uznał za słuszne twierdzenie skarżącej, iż szkody dla jednostki mogą wyniknąć nie tylko z prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie, ale także z innych orzeczeń i działań sądów podejmowanych w toku prowadzonego postępowania, w szczególności w trakcie postępowania egzekucyjnego i upadłościowego. Stanowisko te jest niewątpliwie trafne.
Zdaniem Trybunału należy tutaj jednak wziąć pod uwagę, iż wszelkie mechanizmy kontroli prawomocnych rozstrzygnięć niekończących postępowania w sprawie, wydanych w toku postępowania, mogą pośrednio prowadzić do podważania autorytetu władzy sądowniczej i stabilności orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, iż według Trybunału ustawodawca musi umożliwić zainteresowanym skuteczne dochodzenie wynagrodzenia szkody, jeżeli rozstrzygnięcia takie zostały wydane z naruszeniem prawa i spowodowały szkody majątkowe lub krzywdy o charakterze niemajątkowym, a jednocześnie nie jest możliwe dochodzenie tych szkód i krzywd w postępowaniu mającym za przedmiot szkody wyrządzone prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie.
Na podkreślenie wymaga objęcie przez Trybunał hipotezą normy art. 77 ust. 1 Konstytucji także krzywd niemajątkowych. Jakkolwiek Trybunał w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż pojęcia konstytucyjne są autonomiczne wobec pojęć ustawowych i nie mogą być interpretowane przez pryzmat tych ostatnich, na aprobatę zasługuje prewencyjne uprzedzenie ewentualnych sporów co do zawężającej wykładni rzeczonej normy konstytucyjnej.
Następnie przedmiotem swej analizy Trybunał czyni normy art. 424¹ § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego i uregulowanej w nich instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Trybunał zauważa, iż nie jest to jedyny typ instrumentu służącego uznaniu prawomocnego orzeczenia za niezgodne z prawem, podobną funkcję pełni bowiem w postępowaniu cywilnym skarga kasacyjna (chyba tylko przez niedopatrzenie określona w uzasadnieniu „kasacją”) oraz skarga o wznowienie postępowania. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi niejako dopełnienie pozostałych wspomnianych środków, przysługuje ona bowiem w razie, gdy wniesienie tych innych środków nie jest dopuszczalne.
Trybunał zauważył, iż podnoszona kwestia konstytucyjności zaskarżonego przepisu powstaje na tle regulacji Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa, a konkretnie art. 417 § 1 i art. 417¹ § 2 tej ustawy, które uzależniają skuteczność dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem prawomocne orzeczenie lub ostateczną decyzję od uprzedniego stwierdzenia we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Regulacje te stanowią jedną całość z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącymi środków prawnych od prawomocnych orzeczeń.
Rozważenia przez Trybunał wymagała kwestia charakteru skargi w niniejszej sprawie. Trybunał wyraził wątpliwość, czy aby skarżąca nie dochodzi kontroli tzw. zaniechania prawodawczego. Trybunał już we wcześniejszym swym orzecznictwie dokonał rozróżnienia zaniechań oraz pominięć legislacyjnych, uznając jednocześnie swą kompetencję do rozpoznawania tych ostatnich. Zaniechanie legislacyjne polega zdaniem Trybunału na tym, iż prawodawca pozostawia określone zagadnienie w całości poza uregulowaniem prawnym, natomiast w przypadku pominięcia prawodawca normując jakieś zagadnienie dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Trybunał zauważył jednak, iż art. 424¹ § 1 i 2 k.p.c. wprowadzając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ustanowił jednocześnie warunek, aby prawomocne orzeczenie było jednocześnie orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie. Wyeliminowanie tego warunku z treści zaskarżonego przepisu prowadzić by miało do otworzenia drogi do rozszerzenia zakresu tego środka zaskarżenia na prawomocne orzeczenia niekończące postępowania w sprawie. W konsekwencji, choć Trybunał nie stwierdził tego wprost, przedmiotem skargi nie jest ani zaniechanie prawodawcze, ani pominięcie prawodawcze, Trybunał zaś jest kompetentny do jej rozpatrzenia.
Trybunał przywołał następnie głosy doktryny, w myśl których dochodzenie naprawienia szkód wyrządzonych przez wydanie orzeczenia sądowego nieobjętego hipotezą art. 424¹ k.p.c. jest możliwe na zasadach ogólnych – na podstawie art. 417 k.c. Zdaniem Trybunału pogląd ten został przyjęty z pominięciem perspektywy konstytucyjnej, gdyż u źródeł rozwiązania przyjętego w art. 424¹ k.p.c. leży założenie, iż Konstytucja wymaga stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia sądowego w odrębnym postępowaniu. Celem tej konstrukcji miałoby być ograniczenie stosowania ogólnej formuły art. 417 k.p.c. ze względu na zasadę pewności prawa i potrzebę ochrony ukształtowanych stanów prawnych.
Powyższy pogląd nie wydaje mi się przekonujący. W szczególności odnoszę wrażenie, iż skonstruowanie dodatkowej przesłanki odpowiedzialności państwa za wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem tudzież ostateczną decyzją w postaci konieczności stwierdzenia tej bezprawności w drodze odrębnego postępowania, w oparciu o mające co prawda konstytucyjne źródła zasadę pewności prawa i inne wartości jest jednak nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem art. 77 ust. 1 Konstytucji. Niewątpliwie choćby ze względów pragmatycznych pogląd ten jest celowy, nie jest to jednak wystarczający powód dla pewnej „falandyzacji” przedmiotowej normy konstytucyjnej.
Dla potwierdzenia trafności niniejszej uwagi warto się zastanowić nad tym, czy w ogóle spełnione zostały konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Otóż regulujący tę materię art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy, na podstawie której sąd orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach określonych w Konstytucji. W szczególności wątpliwe jest spełnienie przesłanek naruszenia konstytucyjnego prawa oraz uczynienia tego przez sąd orzekający ostatecznie o prawach skarżącej określonych w Konstytucji. Samo nieuzyskanie stosownego prejudykatu jeszcze nie naruszyło jej praw. Doszłoby do tego dopiero wtedy, gdyby wniosła ona stosowne powództwo do sądu cywilnego o zapłatę odszkodowania, sąd zaś oddaliłby je ze względu na niedochowanie przesłanki orzeczenia prejudycjalnego stwierdzającego niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia. Ale wtedy przedmiotem skargi winny być stosowne normy Kodeksu cywilnego, nie zaś przepisy regulujące instytucję skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, gdyż ta ostatnia pełni rolę wyłącznie służebną, procesową.
Wykładnia Trybunału wywodząca z Konstytucji prawo do stosownej procedury stwierdzającej samą niezgodność z prawem niewzruszalnego orzeczenia zdaje mi się stanowczo zbyt daleko idącą, mym zdaniem zaś przedmiotowa skarga na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym winna się spotkać z odmową nadania jej dalszego biegu
Oczywiście Trybunał przyjmując sygnalizowany powyżej – mym zdaniem nietrafny – pogląd nie mógł nie dopatrzeć się niezgodności art. 424¹ § 1 i 2 k.p.c. w części obejmującej słowa „kończącego postępowanie w sprawie” z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. dochodzenia prawa do wynagrodzenia szkody, co jest niezgodne z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto Trybunał dopatrzył się niezgodności zakwestionowanych przepisów z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, z punktu widzenia prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej wspólną cechą istotną, uzasadniającą równe traktowanie, jest doznanie szkody wynikającej z wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. Trybunał słusznie bowiem zauważył, iż różnicowanie podmiotów prawa może wynikać nie tylko z użytego kryterium dotyczącego pewnej grupy podmiotów, lecz także z kryteriów dotyczących sytuacji prawnej, w której znajdują się te podmioty. Brak zaś w ocenie Trybunału przesłanek przemawiających za całkowitym wyłączeniem możliwości dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez wszelkie prawomocne orzeczenia niekończące postępowania. Takie zróżnicowanie, jego zdaniem, nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, ani nie znajduje oparcia w wartościach, zasadach czy normach konstytucyjnych. Inna jednak – co wymaga podkreślenia – by była ocena Trybunału ewentualnego zróżnicowania w zakresie procedur realizacji prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej.
Szczególnie zastanawiająca jest uwaga Trybunału, jakoby nie można było z góry wykluczyć, że szczególne względy mogą przemawiać za odejściem od zasady pełnej kompensacji przy wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niektóre rodzaje orzeczeń sądowych niekończących postępowania. Pogląd ten musi budzić zdumienie. Oczywiście samo ograniczenie prawa wyrażonego w art. 77 ust. 1 jest stosownie do postanowień Konstytucji dopuszczalne, wprost tą materię reguluje bowiem art. 31 ust. 3. Trudno jednak sobie wyobrazić sytuację, w której ze względu na wartości wyrażone w tej ostatniej normie istniałaby konieczność odejścia od zasady pełnej kompensacji przy wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niektóre rodzaje orzeczeń sądowych niekończących postępowania, a zarazem nie zachodziłaby konieczność wprowadzenia stosownych ograniczeń odnośnie szkód wyrządzonych przez orzeczenia kończące postępowanie.
Piotr Kociubiński
Zaskarżony skargą konstytucyjną wniesioną przez Małgorzatę Kaczmarek przepis stanowił, iż:
„§ 1. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem
prawomocnego orzeczenia przysługuje od prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe.
§ 2. W wyjątkowych wypadkach, gdy niezgodność z prawem wynika z naruszenia podstawowych zasad porządku prawnego lub konstytucyjnych wolności albo praw człowieka i obywatela, skarga przysługuje także od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie wydanego przez sąd pierwszej lub drugiej instancji, jeżeli strony nie skorzystały z przysługujących im środków prawnych, chyba że jest możliwa zmiana lub uchylenie orzeczenia w drodze innych przysługujących stronie środków prawnych.”
W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny zauważył, że prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej, uregulowanie w art. 77 ust. 1 Konstytucji, stanowi jedną z najważniejszych gwarancji państwa prawnego. Trybunał, powołując się na doktrynę, zauważa, iż przepis ten ma dwojaką naturę, z jednej strony wyrażając zasadę działania władzy publicznej w ramach i na podstawie przepisów prawa, z drugiej strony zaś ustanawiając publiczne prawo podmiotowe do egzekwowania odpowiedzialności władz publicznych za szkody wyrządzone bezprawnymi jej działaniami.
W konsekwencji sędziowie Trybunału doszli do dość zaskakującej konkluzji – uznali oni bowiem, iż konstytucyjne prawo do wymagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada stworzenie odpowiedniej procedury dochodzenia tego prawa. Zdaniem Trybunału postępowanie odszkodowawcze nie musi toczyć się od początku do końca przed sądem, aczkolwiek w razie sporu co do odpowiedzialności odszkodowawczej państwa zainteresowany musi – w myśl art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji – mieć zagwarantowane prawo do rozpatrzenia sprawy o odszkodowanie przez sąd. Dlatego też prawo do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej zakłada w szczególności istnienie procedur umożliwiających ocenę zgodności z prawem działań organów władzy publicznej i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w tej kwestii. Granicę wyznacza skończona liczba instancji oceniających zgodność z prawem działań organów władzy publicznej, której to liczby nie należy nadmiernie mnożyć, gdyż nie jest to najskuteczniejszym sposobem zapewniającym przestrzeganie prawa przez organy władzy publicznej.
Trybunał Konstytucyjny zauważył jednak, iż szczególne problemy związane z dochodzeniem prawa do wynagrodzenia szkody powstają w związku z naruszeniem prawa przez organy władzy sądowniczej. Trafnie Trybunał zauważa bowiem, że konstytucyjne prawo do sądu obejmuje prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia, które w sposób definitywny rozstrzygnie określoną sprawę, będzie podlegać wykonaniu i poza wyjątkowymi sytuacjami nie będzie mogło zostać zmienione. Z tych i innych względów podstawowe znaczenie, zdaniem Trybunału, ma takie ukształtowanie postępowania sądowego, aby zapadło w nim wiążące rozstrzygnięcie zgodne z prawem i nie zachodziła konieczność wzruszania prawomocnego orzeczenia. Dochodzenie szkód wyrządzonych przez prawomocne orzeczenie sądowe zawsze w pewien sposób podważa autorytet władzy sądowniczej, nawet jeśli nie wiąże się z uchyleniem takiego orzeczenia.
Co więcej, sytuację komplikuje dodatkowo fakt, iż sądy są niezawisłe, a sędziowie niezawiśli i muszą samodzielnie dokonywać wykładni prawa i stosować je w konkretnych wypadkach. Trybunał jasno opowiedział się za poglądem głoszonym przez część teoretyków prawa, że prawo pozytywne nie zawsze determinuje jedno możliwe rozstrzygnięcie, ale często pozostawia niezależnym sądom pewien margines swobody przy rozpoznawaniu spraw i orzekaniu. Zdaniem Trybunału okoliczność, iż jakiś sąd inaczej interpretuje prawo bądź ocenia sytuację faktyczną i w konsekwencji uchyla orzeczenia w ramach kontroli instancyjnej, nie musi znaczyć, że sąd niższej instancji wykroczył poza granice przyznanej mu swobody. Nadto rozbieżność orzeczeń w podobnych sprawach również nie przesądza, iż jedno z nich jest niezgodne z prawem. Trybunał podniósł, że jedynie niewątpliwie i rażąco wadliwe orzeczenie może być tak oceniane.
Tak jasne i zdecydowane wyrażenie poglądu przez Trybunał Konstytucyjny jak powyżej zasługuje na aprobatę, wątpliwości wszakże można żywić co do samego jego meritum. Pogląd odmienny, w myśl którego w sytuacji tzw. luzu decyzyjnego organ tudzież sąd wcale nie dysponuje swobodą podjęcia jednej z wykluczających się decyzji, a tak naprawdę w takim wypadku istnieje jedno jedyne prawidłowe rozwiązanie, do którego dotarcie jest obowiązkiem danego organu, bynajmniej nie jest poglądem na tyle mniejszościowym i egzotycznym, by można było pozwolić sobie na jego tak bezrefleksyjne pominięcie. Zwłaszcza że przyjęcie tego drugiego poglądu mogłoby mieć kluczowe znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.
Trybunał Konstytucyjny uznał za słuszne twierdzenie skarżącej, iż szkody dla jednostki mogą wyniknąć nie tylko z prawomocnych orzeczeń kończących postępowanie, ale także z innych orzeczeń i działań sądów podejmowanych w toku prowadzonego postępowania, w szczególności w trakcie postępowania egzekucyjnego i upadłościowego. Stanowisko te jest niewątpliwie trafne.
Zdaniem Trybunału należy tutaj jednak wziąć pod uwagę, iż wszelkie mechanizmy kontroli prawomocnych rozstrzygnięć niekończących postępowania w sprawie, wydanych w toku postępowania, mogą pośrednio prowadzić do podważania autorytetu władzy sądowniczej i stabilności orzeczeń kończących postępowanie w sprawie. Nie zmienia to jednak faktu, iż według Trybunału ustawodawca musi umożliwić zainteresowanym skuteczne dochodzenie wynagrodzenia szkody, jeżeli rozstrzygnięcia takie zostały wydane z naruszeniem prawa i spowodowały szkody majątkowe lub krzywdy o charakterze niemajątkowym, a jednocześnie nie jest możliwe dochodzenie tych szkód i krzywd w postępowaniu mającym za przedmiot szkody wyrządzone prawomocnym orzeczeniem kończącym postępowanie.
Na podkreślenie wymaga objęcie przez Trybunał hipotezą normy art. 77 ust. 1 Konstytucji także krzywd niemajątkowych. Jakkolwiek Trybunał w swym orzecznictwie wielokrotnie podkreślał, iż pojęcia konstytucyjne są autonomiczne wobec pojęć ustawowych i nie mogą być interpretowane przez pryzmat tych ostatnich, na aprobatę zasługuje prewencyjne uprzedzenie ewentualnych sporów co do zawężającej wykładni rzeczonej normy konstytucyjnej.
Następnie przedmiotem swej analizy Trybunał czyni normy art. 424¹ § 1 i 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego i uregulowanej w nich instytucji skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. Trybunał zauważa, iż nie jest to jedyny typ instrumentu służącego uznaniu prawomocnego orzeczenia za niezgodne z prawem, podobną funkcję pełni bowiem w postępowaniu cywilnym skarga kasacyjna (chyba tylko przez niedopatrzenie określona w uzasadnieniu „kasacją”) oraz skarga o wznowienie postępowania. Skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia stanowi niejako dopełnienie pozostałych wspomnianych środków, przysługuje ona bowiem w razie, gdy wniesienie tych innych środków nie jest dopuszczalne.
Trybunał zauważył, iż podnoszona kwestia konstytucyjności zaskarżonego przepisu powstaje na tle regulacji Kodeksu cywilnego dotyczących odpowiedzialności Skarbu Państwa, a konkretnie art. 417 § 1 i art. 417¹ § 2 tej ustawy, które uzależniają skuteczność dochodzenia odpowiedzialności odszkodowawczej za niezgodne z prawem prawomocne orzeczenie lub ostateczną decyzję od uprzedniego stwierdzenia we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Regulacje te stanowią jedną całość z przepisami Kodeksu postępowania cywilnego dotyczącymi środków prawnych od prawomocnych orzeczeń.
Rozważenia przez Trybunał wymagała kwestia charakteru skargi w niniejszej sprawie. Trybunał wyraził wątpliwość, czy aby skarżąca nie dochodzi kontroli tzw. zaniechania prawodawczego. Trybunał już we wcześniejszym swym orzecznictwie dokonał rozróżnienia zaniechań oraz pominięć legislacyjnych, uznając jednocześnie swą kompetencję do rozpoznawania tych ostatnich. Zaniechanie legislacyjne polega zdaniem Trybunału na tym, iż prawodawca pozostawia określone zagadnienie w całości poza uregulowaniem prawnym, natomiast w przypadku pominięcia prawodawca normując jakieś zagadnienie dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Trybunał zauważył jednak, iż art. 424¹ § 1 i 2 k.p.c. wprowadzając skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, ustanowił jednocześnie warunek, aby prawomocne orzeczenie było jednocześnie orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie. Wyeliminowanie tego warunku z treści zaskarżonego przepisu prowadzić by miało do otworzenia drogi do rozszerzenia zakresu tego środka zaskarżenia na prawomocne orzeczenia niekończące postępowania w sprawie. W konsekwencji, choć Trybunał nie stwierdził tego wprost, przedmiotem skargi nie jest ani zaniechanie prawodawcze, ani pominięcie prawodawcze, Trybunał zaś jest kompetentny do jej rozpatrzenia.
Trybunał przywołał następnie głosy doktryny, w myśl których dochodzenie naprawienia szkód wyrządzonych przez wydanie orzeczenia sądowego nieobjętego hipotezą art. 424¹ k.p.c. jest możliwe na zasadach ogólnych – na podstawie art. 417 k.c. Zdaniem Trybunału pogląd ten został przyjęty z pominięciem perspektywy konstytucyjnej, gdyż u źródeł rozwiązania przyjętego w art. 424¹ k.p.c. leży założenie, iż Konstytucja wymaga stwierdzenia niezgodności z prawem orzeczenia sądowego w odrębnym postępowaniu. Celem tej konstrukcji miałoby być ograniczenie stosowania ogólnej formuły art. 417 k.p.c. ze względu na zasadę pewności prawa i potrzebę ochrony ukształtowanych stanów prawnych.
Powyższy pogląd nie wydaje mi się przekonujący. W szczególności odnoszę wrażenie, iż skonstruowanie dodatkowej przesłanki odpowiedzialności państwa za wyrządzoną niezgodnym z prawem prawomocnym orzeczeniem tudzież ostateczną decyzją w postaci konieczności stwierdzenia tej bezprawności w drodze odrębnego postępowania, w oparciu o mające co prawda konstytucyjne źródła zasadę pewności prawa i inne wartości jest jednak nie do pogodzenia z literalnym brzmieniem art. 77 ust. 1 Konstytucji. Niewątpliwie choćby ze względów pragmatycznych pogląd ten jest celowy, nie jest to jednak wystarczający powód dla pewnej „falandyzacji” przedmiotowej normy konstytucyjnej.
Dla potwierdzenia trafności niniejszej uwagi warto się zastanowić nad tym, czy w ogóle spełnione zostały konstytucyjne przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi konstytucyjnej. Otóż regulujący tę materię art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi, iż każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy, na podstawie której sąd orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach określonych w Konstytucji. W szczególności wątpliwe jest spełnienie przesłanek naruszenia konstytucyjnego prawa oraz uczynienia tego przez sąd orzekający ostatecznie o prawach skarżącej określonych w Konstytucji. Samo nieuzyskanie stosownego prejudykatu jeszcze nie naruszyło jej praw. Doszłoby do tego dopiero wtedy, gdyby wniosła ona stosowne powództwo do sądu cywilnego o zapłatę odszkodowania, sąd zaś oddaliłby je ze względu na niedochowanie przesłanki orzeczenia prejudycjalnego stwierdzającego niezgodność z prawem prawomocnego orzeczenia. Ale wtedy przedmiotem skargi winny być stosowne normy Kodeksu cywilnego, nie zaś przepisy regulujące instytucję skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, gdyż ta ostatnia pełni rolę wyłącznie służebną, procesową.
Wykładnia Trybunału wywodząca z Konstytucji prawo do stosownej procedury stwierdzającej samą niezgodność z prawem niewzruszalnego orzeczenia zdaje mi się stanowczo zbyt daleko idącą, mym zdaniem zaś przedmiotowa skarga na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym winna się spotkać z odmową nadania jej dalszego biegu
Oczywiście Trybunał przyjmując sygnalizowany powyżej – mym zdaniem nietrafny – pogląd nie mógł nie dopatrzeć się niezgodności art. 424¹ § 1 i 2 k.p.c. w części obejmującej słowa „kończącego postępowanie w sprawie” z art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji. dochodzenia prawa do wynagrodzenia szkody, co jest niezgodne z art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Ponadto Trybunał dopatrzył się niezgodności zakwestionowanych przepisów z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji. Zdaniem Trybunału, z punktu widzenia prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej wspólną cechą istotną, uzasadniającą równe traktowanie, jest doznanie szkody wynikającej z wydania prawomocnego orzeczenia sądowego. Trybunał słusznie bowiem zauważył, iż różnicowanie podmiotów prawa może wynikać nie tylko z użytego kryterium dotyczącego pewnej grupy podmiotów, lecz także z kryteriów dotyczących sytuacji prawnej, w której znajdują się te podmioty. Brak zaś w ocenie Trybunału przesłanek przemawiających za całkowitym wyłączeniem możliwości dochodzenia wynagrodzenia szkód wyrządzonych przez wszelkie prawomocne orzeczenia niekończące postępowania. Takie zróżnicowanie, jego zdaniem, nie pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji, ani nie znajduje oparcia w wartościach, zasadach czy normach konstytucyjnych. Inna jednak – co wymaga podkreślenia – by była ocena Trybunału ewentualnego zróżnicowania w zakresie procedur realizacji prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organów władzy publicznej.
Szczególnie zastanawiająca jest uwaga Trybunału, jakoby nie można było z góry wykluczyć, że szczególne względy mogą przemawiać za odejściem od zasady pełnej kompensacji przy wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niektóre rodzaje orzeczeń sądowych niekończących postępowania. Pogląd ten musi budzić zdumienie. Oczywiście samo ograniczenie prawa wyrażonego w art. 77 ust. 1 jest stosownie do postanowień Konstytucji dopuszczalne, wprost tą materię reguluje bowiem art. 31 ust. 3. Trudno jednak sobie wyobrazić sytuację, w której ze względu na wartości wyrażone w tej ostatniej normie istniałaby konieczność odejścia od zasady pełnej kompensacji przy wynagrodzeniu szkody wyrządzonej przez niektóre rodzaje orzeczeń sądowych niekończących postępowania, a zarazem nie zachodziłaby konieczność wprowadzenia stosownych ograniczeń odnośnie szkód wyrządzonych przez orzeczenia kończące postępowanie.
Piotr Kociubiński
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
