Komentarz do dokumentu: Parlament przeciwko Rada (Orzeczenia)
Autor: Mariusz Lewandowski Data dodania: 2008-06-19 09:08:42
Wspólnotowy proces decyzyjny na przestrzeni rozwoju Wspólnot Europejskich, następnie Unii Europejskiej, podlegał ciągłej ewolucji. Od hegemonii Wysokiej Władzy oraz, przede wszystkim, Rady w zakresie prawodawstwa w ramach systemu Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali oraz w ramach pierwotnego Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą, po złożone procedury konsultacji, współpracy, czy współdecydowania, stanowiące o znaczącym udziale Parlamentu Europejskiego w kreowaniu standardów wspólnotowych, przewidziane w Traktacie z Maastricht, a także kolejnych traktatach reformujących, na Lizbońskim kończąc. Wspólnym mianownikiem reform zachodzących w procesie stanowienia prawa WE, było zwiększenie uprawnień oraz faktycznej roli Parlamentu Europejskiego w stosunku do pozostałych organów Wspólnoty: Komisji Europejskiej oraz Rady Unii Europejskiej. Polityka wzmocnienia pozycji PE stanowiła odpowiedź na zarzuty deficytu demokracji w procesach prawotwórczych UE oraz efemerycznej roli jej organu przedstawicielskiego. Należy zauważyć, iż odpowiedzią na ten `eurosceptycyzm` były reformy prawa pierwotnego, które dążyły do zrównania organów europejskich pod względem ich prerogatyw normotwórczych, a także działalność orzecznicza ETS in favorem poszerzania kompetencji PE. Europarlament poprzez intensywne przekształcenia systemowe stał się równorzędnym z RUE uczestnikiem wspólnotowego procesu decyzyjnego, jednocześnie należy zauważyć, iż krystalizowanie się jego pozycji w systemie instytucjonalnym UE nie zostało zakończone, wręcz przeciwnie postępuje równolegle do rozwoju integracji europejskiej i jest procesem niezwykle intensywnym. To pozwala nam określić PE mianem instytucji in statu nascendi.
Wyrok ETS w sprawie C-133/06 `Parlament przeciwko Rada` bezpośrednio odnosi się materii wspólnotowych procedur prawodawczych zagwarantowanych traktatowo oraz podziału kompetencji w/w organów.
Stan faktyczny
Rada Unii Europejskiej w 2005 roku przyjęła dyrektywę 2005/85/WE (w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich), która przewidywała przyjęcie przez RUE kwalifikowaną większością głosów, po konsultacji z PE, wspólnej listy tzw. bezpiecznych krajów trzecich oraz wspólnej listy europejskich bezpiecznych krajów trzecich. Parlament na mocy art. 2 ust. 34 Traktatu Nicejskiego wniósł skargę do ETS o stwierdzenie nieważności przepisów dyrektywy przewidujących zwykłą konsultację dla w/w czynności legislacyjnych RUE. PE argumentował, iż Rada niezgodnie z prawem wspólnotowym, przekraczając swoje kompetencje wprowadziła do wtórnego aktu prawa wspólnotowego (dyrektywy) podstawy prawne pozwalające jej na konkretne działa w obrocie UE (tutaj przyjmowanie list), tym samym, tworząc `zastrzeżenie prawodawcze`. Jednocześnie skarżący przypomniał, iż dla prawnej regulacji spraw uchodźców została przewidziana w TWE procedura współdecyzji, czego również Rada nie poszanowała. ETS po rozważeniu traktowych kompetencji RUE stwierdził, iż ten organ dokonując opisanych zabiegów naruszył postanowienia wspólnotowego prawa pierwotnego (TWE), co skutkowało uchyleniem przez Trybunał zaskarżonych przepisów.
Stan prawny
Punktem wyjścia dla wyroku ETS w opisywanej sprawie jest ścisły podział kompetencji między organami systemu instytucjonalnego WE oraz prawne relacje między nimi, a także ich obowiązek działania na podstawie i w zgodzie z traktatami. Stanowią o tym zasady systemowe prawa unii europejskiej, przede wszystkim zasada kompetencji powierzonych oraz zasada równowagi instytucjonalnej. Według zasady kompetencji powierzonych, synonimicznie nazwaną zasadą enumeratywnego upoważnienia (`rule of conferred powers`, art. 5 TWE), WE działa w granicach uprawnień powierzonych jej Traktatem oraz celów nim wyznaczonych. Wynika z tego expressis verbis, iż instytucje wspólnotowe w toku swojej działalności muszą postępować zgodnie z przyznanymi im kompetencjami, czyli w dziedzinach im powierzonych i jednocześnie w zakresie upoważnienia przyznanego Traktatem. Tym samym nie funkcjonuje w systemie WE domniemanie kompetencji wspólnotowych ani generalnego upoważnienia do działania (por. art. 146 § 2 Konstytucji RP przewidujący domniemanie kompetencji RM w sprawach polityki państwa nie zastrzeżonych dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego). Zasada równowagi instytucjonalnej (`rule of institutional balance`) oznacza, iż żadna z instytucji wspólnotowych nie zajmuje pozycji dominującej i działa w zakresie kompetencji powierzonych traktatem. Na tę zasadę składają się konieczność przestrzegania zasady kompetencji powierzonych, obowiązek przestrzegania procedur przez instytucje wspólnotowe oraz ich współdziałania. Zasada równowagi instytucjonalnej bezpośrednio odnosi się do relacji między organami WE i sposobu realizacji ich prerogatyw. Należy dodać, iż przywołana zasada, nie została explicite sformułowana w przepisach traktatów, lecz wykreowana przez ETS w toku jego działalności orzeczniczej, w kontekście wspomnianych zarzutów deficytu demokracji we wspólnotowym procesie decyzyjnym. Gwarancją przestrzegania przytoczonych zasad systemowych, decydujących o legalności oraz efektywności realizacji zadań przez instytucje wspólnotowe jest kompetencja ETS do orzekania o nieważności aktów przyjętych przez instytucje z przekroczeniem ich kompetencji. Legitymowani do wnoszenia takich skarg, zgodnie z art. 230 TWE w jego aktualnym brzmieniu, są państwa członkowskie, Rada, Komisja oraz Parlament Europejski. W opisywanej sprawie C-133/06 RUE działała z przekroczeniem swoich traktatowych kompetencji oraz naruszyła postanowienia TWE. Wyrok będący przedmiotem badania został poprzedzony wieloma orzeczenia ETS w ramach rozpoznawania wcześniejszych skarg, w których Trybunał również stał na straży przestrzegania prawa wspólnotowego oraz wymagań proceduralnych: sprawa S.A. Roquette Freres v. Rada (138/79, ECR 1980, s. 3333), PE v. Rada (C-70/88, ECR 1990, s. I-02041), PE v. Rada (C-65-93, ECR 1995, s. I-00643), PE v. Rada (C-21/94, ECR 1995, s. I-01827), PE v. Rada (C-392/95, ECR 1997, s. I-03213) oraz wiele innych.
`Krucjata` Parlamentu Europejskiego
Traktatowe reformy systemu instytucjonalnego UE, porozumienia zawierane między organami WE oraz linia orzecznicza ETS przychylna PE, stanowią o wzroście jego kompetencji i znaczenia na arenie wspólnotowej na przestrzeni rozwoju integracji europejskiej. Parlament początkowo jako jedynie organ stricte doradczy i kontrolny wobec Rady i Komisji, obecnie stał się równorzędnym filarem porządku instytucjonalnego Wspólnoty, o szerokich prerogatywach i niezwykłej sile politycznej. Z pewnością, w świetle poprzednich traktatów reformujących, mianowicie, Traktatu Amsterdamskiego z 1997 r., Traktatu Nicejskiego z 2001 r. oraz `czekającego` na wejście w życie (po ratyfikacji we wszystkich 27 państwach członkowskich) Traktatu Lizbońskiego z 2007 r., PE zasługuje na miano współprawodawcy prawa wspólnotowego. Dla uzyskania transparencji drogi Parlamentu do obecnego kształtu oraz zakresu uprawnień, można posłużyć się chronologicznie usystematyzowanym zestawieniem najważniejszych wydarzeń, które zadecydowały o aktualnej pozycji PE w obrocie WE.
1) 1951 r. - utworzenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali – PE (ówczesna nomenklatura Zgromadzenie) jako organ doradczy i kontrolny wobec Wysokiej Władzy i Rady
2) 1957 r. - utworzenie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej – PE nadal jako organ o niewielkim `przebiciu` prawodawczym
3) 1957 i 1965 r. - Traktaty Fuzyjne, trzy Wspólnoty Europejskie: EWWiS, EWG, Euratom mają wspólne organy
4) 1970 i 1975 r. - tzw. porozumienie budżetowe, przewidujące aktywny udział PE w uchwalaniu budżetu wspólnotowego, głównie w zakresie wydatków nieobligatoryjnych oraz prawo odrzucenia projektu budżetu i tzw. postępowanie rozjemcze
5) 1979 r. - pierwsze powszechne i bezpośrednie wybory do PE, który jako jedyny organ na forum międzynarodowym jest w ten sposób legitymowany do działania
6) 1980 r. - orzeczenie ETS w sprawie Izoglukozy, w którym Trybunał przesądził, iż brak uzyskania opinii PE przez RUE przed wydaniem aktów prawa wtórnego, w sprawach, gdzie TWE przewiduje obligatoryjną konsultacje między tymi organami jest przesłanką do ich unieważnienia
7) 1987 r. – Jednolity Akt Europejski, wprowadził do wspólnotowego procesu decyzyjnego procedurę współpracy (weto zawieszające PE) oraz procedurę akceptacji (sui generis weto absolutne PE)
8) 1992 r. – Traktat ustanawiający UE (Maastricht), wprowadzenie procedury współdecydowania (weto absolutne PE, postępowanie w Komitecie Pojednawczym). ustanowienie tzw. pośredniej inicjatywy ustawodawczej PE i udziału PE w powoływaniu Komisji Europejskiej
9) 1997 r. Traktat Amsterdamski i 2001 r. Traktat Nicejski rozszerzenie przedmiotowe zastosowania procedury współdecydowania, przewidującej równorzędność PE i RUE.
Należy także zaznaczyć, iż wzrost kompetencji PE przewidział oraz potwierdził działający w systemie Rady Europy Europejski Trybunał Praw Człowieka oraz działająca do 1998 r. Europejska Komisja Praw Człowieka, które uznały PE, w swoich orzeczeniach dotyczących wyborów europejskich, za ciało ustawodawcze (`legislation body`, por. Europejska Komisja Praw Człowieka sprawa Alliance des Belges v. Belgia, decyzja z 10 maja 1979 r., DR, str. 259 i n.; ETPCz sprawa Denise Mathhews v. UK, RUDH 1999 r., nr 7-9, str. 263 i n.).
Mariusz Lewandowski, absolwent prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego
Wyrok ETS w sprawie C-133/06 `Parlament przeciwko Rada` bezpośrednio odnosi się materii wspólnotowych procedur prawodawczych zagwarantowanych traktatowo oraz podziału kompetencji w/w organów.
Stan faktyczny
Rada Unii Europejskiej w 2005 roku przyjęła dyrektywę 2005/85/WE (w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczących procedur nadawania i cofania statusu uchodźcy w państwach członkowskich), która przewidywała przyjęcie przez RUE kwalifikowaną większością głosów, po konsultacji z PE, wspólnej listy tzw. bezpiecznych krajów trzecich oraz wspólnej listy europejskich bezpiecznych krajów trzecich. Parlament na mocy art. 2 ust. 34 Traktatu Nicejskiego wniósł skargę do ETS o stwierdzenie nieważności przepisów dyrektywy przewidujących zwykłą konsultację dla w/w czynności legislacyjnych RUE. PE argumentował, iż Rada niezgodnie z prawem wspólnotowym, przekraczając swoje kompetencje wprowadziła do wtórnego aktu prawa wspólnotowego (dyrektywy) podstawy prawne pozwalające jej na konkretne działa w obrocie UE (tutaj przyjmowanie list), tym samym, tworząc `zastrzeżenie prawodawcze`. Jednocześnie skarżący przypomniał, iż dla prawnej regulacji spraw uchodźców została przewidziana w TWE procedura współdecyzji, czego również Rada nie poszanowała. ETS po rozważeniu traktowych kompetencji RUE stwierdził, iż ten organ dokonując opisanych zabiegów naruszył postanowienia wspólnotowego prawa pierwotnego (TWE), co skutkowało uchyleniem przez Trybunał zaskarżonych przepisów.
Stan prawny
Punktem wyjścia dla wyroku ETS w opisywanej sprawie jest ścisły podział kompetencji między organami systemu instytucjonalnego WE oraz prawne relacje między nimi, a także ich obowiązek działania na podstawie i w zgodzie z traktatami. Stanowią o tym zasady systemowe prawa unii europejskiej, przede wszystkim zasada kompetencji powierzonych oraz zasada równowagi instytucjonalnej. Według zasady kompetencji powierzonych, synonimicznie nazwaną zasadą enumeratywnego upoważnienia (`rule of conferred powers`, art. 5 TWE), WE działa w granicach uprawnień powierzonych jej Traktatem oraz celów nim wyznaczonych. Wynika z tego expressis verbis, iż instytucje wspólnotowe w toku swojej działalności muszą postępować zgodnie z przyznanymi im kompetencjami, czyli w dziedzinach im powierzonych i jednocześnie w zakresie upoważnienia przyznanego Traktatem. Tym samym nie funkcjonuje w systemie WE domniemanie kompetencji wspólnotowych ani generalnego upoważnienia do działania (por. art. 146 § 2 Konstytucji RP przewidujący domniemanie kompetencji RM w sprawach polityki państwa nie zastrzeżonych dla innych organów państwowych i samorządu terytorialnego). Zasada równowagi instytucjonalnej (`rule of institutional balance`) oznacza, iż żadna z instytucji wspólnotowych nie zajmuje pozycji dominującej i działa w zakresie kompetencji powierzonych traktatem. Na tę zasadę składają się konieczność przestrzegania zasady kompetencji powierzonych, obowiązek przestrzegania procedur przez instytucje wspólnotowe oraz ich współdziałania. Zasada równowagi instytucjonalnej bezpośrednio odnosi się do relacji między organami WE i sposobu realizacji ich prerogatyw. Należy dodać, iż przywołana zasada, nie została explicite sformułowana w przepisach traktatów, lecz wykreowana przez ETS w toku jego działalności orzeczniczej, w kontekście wspomnianych zarzutów deficytu demokracji we wspólnotowym procesie decyzyjnym. Gwarancją przestrzegania przytoczonych zasad systemowych, decydujących o legalności oraz efektywności realizacji zadań przez instytucje wspólnotowe jest kompetencja ETS do orzekania o nieważności aktów przyjętych przez instytucje z przekroczeniem ich kompetencji. Legitymowani do wnoszenia takich skarg, zgodnie z art. 230 TWE w jego aktualnym brzmieniu, są państwa członkowskie, Rada, Komisja oraz Parlament Europejski. W opisywanej sprawie C-133/06 RUE działała z przekroczeniem swoich traktatowych kompetencji oraz naruszyła postanowienia TWE. Wyrok będący przedmiotem badania został poprzedzony wieloma orzeczenia ETS w ramach rozpoznawania wcześniejszych skarg, w których Trybunał również stał na straży przestrzegania prawa wspólnotowego oraz wymagań proceduralnych: sprawa S.A. Roquette Freres v. Rada (138/79, ECR 1980, s. 3333), PE v. Rada (C-70/88, ECR 1990, s. I-02041), PE v. Rada (C-65-93, ECR 1995, s. I-00643), PE v. Rada (C-21/94, ECR 1995, s. I-01827), PE v. Rada (C-392/95, ECR 1997, s. I-03213) oraz wiele innych.
`Krucjata` Parlamentu Europejskiego
Traktatowe reformy systemu instytucjonalnego UE, porozumienia zawierane między organami WE oraz linia orzecznicza ETS przychylna PE, stanowią o wzroście jego kompetencji i znaczenia na arenie wspólnotowej na przestrzeni rozwoju integracji europejskiej. Parlament początkowo jako jedynie organ stricte doradczy i kontrolny wobec Rady i Komisji, obecnie stał się równorzędnym filarem porządku instytucjonalnego Wspólnoty, o szerokich prerogatywach i niezwykłej sile politycznej. Z pewnością, w świetle poprzednich traktatów reformujących, mianowicie, Traktatu Amsterdamskiego z 1997 r., Traktatu Nicejskiego z 2001 r. oraz `czekającego` na wejście w życie (po ratyfikacji we wszystkich 27 państwach członkowskich) Traktatu Lizbońskiego z 2007 r., PE zasługuje na miano współprawodawcy prawa wspólnotowego. Dla uzyskania transparencji drogi Parlamentu do obecnego kształtu oraz zakresu uprawnień, można posłużyć się chronologicznie usystematyzowanym zestawieniem najważniejszych wydarzeń, które zadecydowały o aktualnej pozycji PE w obrocie WE.
1) 1951 r. - utworzenie Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali – PE (ówczesna nomenklatura Zgromadzenie) jako organ doradczy i kontrolny wobec Wysokiej Władzy i Rady
2) 1957 r. - utworzenie Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej i Europejskiej Wspólnoty Energii Atomowej – PE nadal jako organ o niewielkim `przebiciu` prawodawczym
3) 1957 i 1965 r. - Traktaty Fuzyjne, trzy Wspólnoty Europejskie: EWWiS, EWG, Euratom mają wspólne organy
4) 1970 i 1975 r. - tzw. porozumienie budżetowe, przewidujące aktywny udział PE w uchwalaniu budżetu wspólnotowego, głównie w zakresie wydatków nieobligatoryjnych oraz prawo odrzucenia projektu budżetu i tzw. postępowanie rozjemcze
5) 1979 r. - pierwsze powszechne i bezpośrednie wybory do PE, który jako jedyny organ na forum międzynarodowym jest w ten sposób legitymowany do działania
6) 1980 r. - orzeczenie ETS w sprawie Izoglukozy, w którym Trybunał przesądził, iż brak uzyskania opinii PE przez RUE przed wydaniem aktów prawa wtórnego, w sprawach, gdzie TWE przewiduje obligatoryjną konsultacje między tymi organami jest przesłanką do ich unieważnienia
7) 1987 r. – Jednolity Akt Europejski, wprowadził do wspólnotowego procesu decyzyjnego procedurę współpracy (weto zawieszające PE) oraz procedurę akceptacji (sui generis weto absolutne PE)
8) 1992 r. – Traktat ustanawiający UE (Maastricht), wprowadzenie procedury współdecydowania (weto absolutne PE, postępowanie w Komitecie Pojednawczym). ustanowienie tzw. pośredniej inicjatywy ustawodawczej PE i udziału PE w powoływaniu Komisji Europejskiej
9) 1997 r. Traktat Amsterdamski i 2001 r. Traktat Nicejski rozszerzenie przedmiotowe zastosowania procedury współdecydowania, przewidującej równorzędność PE i RUE.
Należy także zaznaczyć, iż wzrost kompetencji PE przewidział oraz potwierdził działający w systemie Rady Europy Europejski Trybunał Praw Człowieka oraz działająca do 1998 r. Europejska Komisja Praw Człowieka, które uznały PE, w swoich orzeczeniach dotyczących wyborów europejskich, za ciało ustawodawcze (`legislation body`, por. Europejska Komisja Praw Człowieka sprawa Alliance des Belges v. Belgia, decyzja z 10 maja 1979 r., DR, str. 259 i n.; ETPCz sprawa Denise Mathhews v. UK, RUDH 1999 r., nr 7-9, str. 263 i n.).
Mariusz Lewandowski, absolwent prawa Uniwersytetu Jagiellońskiego
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
