Komentarz do dokumentu: Zgromadzenia spontaniczne (Orzeczenia)
Autor: Barbara Grabowska Data dodania: 2008-11-14 01:35:00
(NIE)SPONTANICZNA WOLNOŚĆ ZGROMADZEŃ
Trybunał Konstytucyjny 10 lipca 2008 r. wydał wyrok w sprawie, w której musiał zbadać zgodność z Konstytucją jednego z przepisów kodeksu wykroczeń mającego bezpośredni wpływ na wykonywanie i rozumienie konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Otóż skarżony przepis (art. 52 § 1 pkt 2 kodeksu wykroczeń) przewiduje karę aresztu do 14 dni, karę ograniczenia wolności albo karę grzywny za zwołanie zgromadzenia bez wymaganego zawiadomienia albo przewodniczenie takiemu zgromadzeniu lub zgromadzeniu zakazanemu.
Trybunał Konstytucyjny zajął się nad problemem zgodności tej regulacji z art. 57 Konstytucji oraz art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie,w jakim penalizuje on zwoływanie zgromadzenia spontanicznego bez wymaganego zawiadomienia lub przewodniczenie zgromadzeniu spontanicznemu, a więc takiemu, którego wcześniejsze zgłoszenie nie było możliwe z przyczyn niezależnych od organizatora, a odbycie zgromadzenia w innym terminie byłoby bezcelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.
Zakres rozważań Trybunału wynikał z formuły, jaką zastosował w pytaniu prawnym Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia, który skierował je do Trybunału Konstytucyjnego w wyniku rozpoznawania sprawy Dariusza Sz. obwinionego o przewodniczenie niezarejestrowanemu zgromadzeniu przed Pałacem Prezydenckim w dniu 10 lutego 2007 r., które związane było z przyjazdem do Polski Przewodniczącego Komisji Europejskiej. Informacja o tej wizycie była 10 lutego 2007 r. powszechnie dostępną w Internecie oraz w innych środkach przekazu masowego. Obwiniony, za którego pośrednictwem informacja ta została rozesłana do mediów, przewodniczył w tym dniu zgromadzeniu, które spontanicznie utworzyło się z osób przybył ok. godz. 15.00 pod Pałac Prezydencki, w reakcji na podaną w mediach informację.
Sąd grodzki uznał obwinionego za winnego zarzucanego mu czynu (naruszenia wymogu zawartego w art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach). Obwiniony złożył od niego sprzeciw, w którym podniósł m.in. naruszenie art. 57 Konstytucji. W związku z powziętymi wątpliwościami, sąd rozpoznający sprzeciw od wyroku nakazowego skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, w którym zarzucił art. 52 § 1 pkt 2 k.w. w zakresie penalizacji zwoływania i przewodniczenia zgromadzeniom spontanicznym, naruszenie konstytucyjnej zasady wolności zgromadzeń.
Trybunał przystępując do badania konstytucyjności normy, która przewiduje penalizowanie braku notyfikacji w przypadku zgromadzenia spontanicznego, dokonał bardzo gruntownej analizy konstytucyjnej wolności zgromadzeń oraz jej znaczenia i funkcji pełnionych w demokratycznym państwie prawa. Wyszedł od wskazania zasadniczych cech zgromadzeń (zebranie kilku osób w jednym miejscu, psychiczny związek między zebranymi osobami wynikający z chęci wymiany poglądów lub opinii, okazjonalny charakter, brak trwałych więzi między uczestnikami – grupa ludzi anonimowych (wyjątkem jest organizator zgromadzenia), intencjonalność – konkretny cel zgromadzenia, pewne minimum organizacji - istnienie organizatora, celu, miejsca). Przypomniał, powołując się na swoje dotychczasowe orzecznictwo, że „zasadniczymi elementami treści normatywnej konstytucyjnej wolności zgromadzeń publicznych są: pokojowy charakter zgromadzeń, anonimowość uczestników zgromadzeń publicznych, brak więzów organizacyjnych między nimi oraz między organizatorem a uczestnikami”.
Słusznie także Trybunał dokonał wnikliwej analizy pojęcia stanowiącego sedno pytania prawnego, a zatem „zgromadzenia spontanicznego” oraz wyjaśnił różnice terminologiczne, jakie mogą w związku z tym pojęciem powstać (i). Niestety czyni to pod koniec uzasadnienia. Zwrócił ponadto uwagę na rolę, jaką zgromadzenia pełnią we współczesnym świecie. Są bowiem środkiem komunikacji społecznej (formą szczególnego sposobu wyrażania poglądów, przekazywania informacji, oddziaływania na postawy innych osób) oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej (także w sprawowaniu władzy), z drugiej strony konstytucyjna wolność zgromadzeń ma na celu ochronę procesów komunikacji społecznej. Z uwagi na interes społeczny, który znajduje się u podstaw takiej regulacji, stanowi ona warunek i konieczną część składową demokracji. Ponadto jest środkiem artykulacji interesów i poglądów, instrumentem ochrony mniejszości oraz podnosi poziom legitymacji i akceptacji rozstrzygnięć organów przedstawicielskich.
Trybunał zaznaczył przy tym, że zgromadzenia pełnią funkcje stabilizacyjną, kontrolną oraz opiniotwórczą. Wpływają one na reguły, jakie powinny rządzić decyzjami władzy publicznej skierowanymi do zgromadzeń, m.in.: wynika z nich obowiązek zapewnienia ochrony grupom organizującym demonstracje i biorącym w nich udział; zakaz stosowania środków represyjnych po odbyciu zgromadzenia w stosunku do biorących w nim pokojowy udział; zasada, że nie może stanowić podstawy ograniczenia wolności zgromadzeń występująca w praktyce niesymetryczność między celami i rezultatami korzystania z wolności zgromadzeń a przypisywanymi znaczeniami, funkcjami, celami czy intencjami organizatorów/uczestników; zakaz odbierania tej wolności przez władze publiczne z powodu róznić światopoglądowych lub gdy głoszone treści są niezgodne z systemem wartości reprezentowanych przez piastunów władzy publicznej.
Trybunał zwrócił uwagę, że podstawową cechą gwarantującą zgromadzeniom ich ochronę, a która także wpływa na pełnione przez nie funkcje, jest jego pokojowy charakter. Brak tej cechy w zgromadzeniu może powodować zaklasyfikowanie go jako zbiegowiska, które gdyby miało charakter niebezpieczny w rozumieniu art. 254 k.k., mogłoby pociągać za sobą odpowiedzialność karną jej uczestników za czynny udział w nim. Zdaniem Trybunału pokojowym można nazwać zgromadzenie, które musi przebiegać z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego, co wyklucza stosowanie przez uczestników przemocy oraz przymusu. Brak pokojowego charakteru pociąga za sobą decyzję zakazującą odbycia takiego zgromadzenia. Regułą jest jednak, że zgromadzenie podlega konstytucyjnej ochronie, jeśli ma pokojowy charakter.
Trybunał poświęcił także znaczną część uzasadnienia omówieniu zagadnienia ograniczeń wolności zgromadzeń, którym rządzi zasada proporcjonalności i związanym z nią wymogiem ich „konieczności w demokratycznym państwie prawa” (nakazu stosowania środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów, stosowania środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki, zachowania odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki, a ciężarem nałożonym na jednostkę). Słusznie zwrócono także uwagę, że koniecznym jest, aby ograniczenia wolności zgromadzeń nie prowadziły do zamrożenia debaty społecznej i wymuszonego milczenia o nieujawnionych zjawiskach, a zatem należy poddać skrupulatnej kontroli niezbędność takiego ograniczenia.
Na gruncie prawa polskiego podstawowym ograniczeniem wolności zgromadzeń jest obowiązek notyfikacji (zgłoszenia) zgromadzenia (jego brak skutkuje odpowiedzialnością na podstawie art. 52 § 1 pkt 2 k.w.). Jej celem jest zarówno formalna rejestracja zgromadzenia, jak również umożliwienie organom administracji publicznej podjęcie stosownych działań (mogących zapobiec zwołaniu zgromadzenia, którego cele są sprzeczne z ustawą lub zapewniających ochronę grupom organizującym zgromadzenie i biorącym w nim udział). Brak notyfikacji z całą pewnością stanowi naruszenie wymogów proceduralnych, natomiast zdaniem Trybunału nie może uznać, że przemawia to za nielegalnością zgromadzenia, ponieważ oznaczałoby to ograniczenie konstytucyjnej wolności organizowania zgromadzeń pokojowych tylko do zgromadzeń planowanych i organizowanych po zawiadomieniu właściwego organu, co zdaniem Trybunału stanowi interpretację wykraczająca poza ramy ograniczeń koniecznych w państwie demokratycznym.
Powołano się przy tym na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznał w wyroku z 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom (skarga nr 25691/04), że „uchybienie obowiązkowi notyfikacji nie jest wystarczającą (proporcjonalną) przesłanką uznania zgromadzenia za nielegalne”. Trybunał przychylił się do tego stanowiska i uznał, że zgromadzeniami nielegalnymi na gruncie prawa polskiego są zgromadzenia zakazane na podstawie art. 8 prawa o zgromadzeniach, zgromadzenia rozwiązane na podstawie art. 10 ust. 5 lub art. 12 ust. 1 prawa o zgromadzeniach oraz zgromadzenia zwołane z naruszeniem ustaw szczególnych np. ustawy o stanie wojennym czy Ordynacja wyborcza). Taka klasyfikacja wynika m.in. z rozdziału, jakiego dokonuje sam art. 52 § 1 pkt 2 k.w., który wymienia przewodniczenie z jednej strony zgromadzeniom niezgłoszonym, z drugiej – zakazanym.
Trybunał przystępując do kluczowych ustaleń dotyczących zgodności art. 52 § 1 pkt 2 k.w. z Konstytucją przywołał wytyczne OBWE odnoszące się do wolności pokojowego zgromadzania się, a które zdaniem Trybunału mogą stanowić ważną wskazówkę interpretacyjną przy ocenie zdarzeń, które tak jak zgromadzenia spontaniczne nie znajdują wyrazu normatywnego w aktualnych uregulowaniach w prawie polskim. Stanowią one jeden z argumentów za uznaniem zgromadzeń spontanicznych za zgromadzenia legalne.
Trybunał stanął na stanowisku, że cele notyfikacji (czyli umożliwienie organom administracji realizacji zadań w zakresie ochrony porządku społecznego, zagwarantowanie pokojowego przebiegu demonstracji, ochrona uczestników zgromadzenia) nie przemawiają za uznaniem, że zgromadzenia spontaniczne powinny być zwolnione z tego obowiązku. Zdaniem Trybunału należałoby się zastanowić nad uelastycznieniem form tego wymogu. Wskazał przy tym, że skarżony przepis podlega zasadom, jakie rządzą kodeksem wykroczeń, a zatem, że w sprawie o wykroczenia należy ustalić m.in. materialną cechę wykroczenia – społeczną szkodliwość oraz że uzasadnieniem zastosowania kary wobec sprawcy czynu zabronionego stanowi wina.
Zdaniem Trybunału istnieje możliwość interpretacji i stosowania tego przepisu w zgodzie z Konstytucją. Otóż orzekając o społecznym niebezpieczeństwie czynu polegającego na zaniechaniu notyfikacji zgromadzenia i o winie sprawcy tego czynu, sąd ma obowiązek ocenić, czy do zaniechania notyfikacji doszło z uwagi na nagłość wydarzeń, czy zgromadzenia zgodnie z art. 57 Konstytucji podlegało konstytucyjnej ochronie i z tego punktu widzenia przeanalizować przesłanki karania za wykroczenie.
Trybunał stanął na stanowisku, że depenalizacja obowiązku notyfikacji w stosunku do zgromadzeń spontanicznych byłaby „kontrproduktywna z punktu widzenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń”. W ocenie Trybunału prowadziłoby to do obniżenia standardu ochrony wolności zgromadzeń (spontanicznych). Ponadto argumentem przeciwko takiej depenalizacji w opinii Trybunału jest brak procedury kontroli następczej, w której dokonywano by analizy czy dane zgromadzenie można byłoby uznać za spontaniczne a kiedy za „normalne”. W końcu stanowiłoby to zdaniem Trybunału „pokusę do nadużywania wolności zgromadzeń” poprzez omijanie obowiązku zawiadomienia o planowanej demonstracji.
Wychodząc od wskazania zakresu wolności organizowania zgromadzeń, która wynika z art. 57 Konstytucji (a na którą składa się swoboda wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, formy wyrażania poglądów oraz swobodne ustalanie przebiegu zgromadzenia i prowadzenia obrad) Trybunał wskazał, że jej konsekwencją jest szereg obowiązków po stronie władzy publicznej (takich jak usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń, zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, podjęcie pewnych kroków pozytywnych wpływających na urzeczywistnienie tego prawa), a których warunkiem prawidłowego wypełnienia w ocenie Trybunału jest właśnie istnienie wymogu notyfikacji.
Sądy, którym przyjdzie dokonać oceny, czy w danym przypadku doszło do wypełnienia hipotezy z art. 52 § 1 pkt 2 k.w., powinny przede wszystkim zbadać czy w danych okolicznościach istniała obiektywna możliwość zawiadomienia o zgromadzeniu, a w konsekwencji czy są podstawy do ukarania osoby obwinionej.
Trybunał Konstytucyjny wydał 10 lipca 2008 r. de facto wyrok interpretacyjny, w którym uznał, że penalizacja zwołania albo przewodniczenia zgromadzeniu spontanicznemu (czyli takiemu, którego wcześniejsze zgłoszenie nie było możliwe z przyczyn niezależnych od organizatora, a odbycie zgromadzenia w innym terminie byłoby bezcelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej) jest zgodna z konstytucyjną wolnością zgromadzeń przy uznaniu, że sąd, który będzie miał zastosować ten przepis, poprawnie zbada wszystkie okoliczności sprawy i będzie wykładał ten przepis w świetle ustaleń poczynionych przez Trybunał m.in. w wyroku P 15/08, a zatem w zgodzie z Konstytucją.
Na tym gruncie pojawia się kilka wątpliwości. Po pierwsze, uznanie tej regulacji za zgodną z Konstytucją powoduje "podniesienie poprzeczki" dla sądów. Został bowiem przypomniany im obowiązek wykładni przepisów ustawy w zgodzie z Konstytucją, który przez wiele sądów bywa niestety często zapomniany. Rodzi zatem nadzieję, że wyrok ten może podnieść poziom świadomości i kultury prawnej sądów.
Powstaje jednak pytanie, czy takie rozstrzygnięcie nie stwarza lub też czy nie potęguje stopień niepewności po stronie obywatela, który znajdzie się przed obliczem sądu rozstrzygającego daną sprawę związaną z wolnością zgromadzeń (spontanicznych w szczególności). Może to powodować (albo co najmniej spotęgować) dowolność po stronie Temidy przy ocenie czy dane zgromadzenie należy uznać za spontaniczne, a zatem takie które podlega konstytucyjnej ochronie.
Po drugie, taka niepewność co do tego, jak dany sąd zaklasyfikuje danego zgromadzenie może powodować po stronie organizatorów takiego zgromadzenia swoisty mrożący efekt (cheeling effect), który paraliżująco wpłynie na debatę publiczną i cały proces komunikacji społecznej.
Po trzecie, Trybunał zauważył, że na gruncie prawa polskiego zgromadzenia spontaniczne nienotyfikowane podlegają ochronie konstytucyjnej. W kontekście podjętego rozstrzygnięcia należy jednak postawić pytanie, czy równie skutecznej (efektywnej) ochronie podlegają na gruncie przepisów polskiego prawa także organizatorzy czy przewodniczący takich zgromadzeń, jeśli w przypadku braku notyfikacji takich zgromadzeń w dalszym ciągu zastosowanie ma do nich art. 52 § 1 pkt 2 k.w.?
Z całą pewności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2007 r. (sygn. akt P 15/08) stanowi istotny element współtworzący ustalenia polskiej doktryny i judykatury w odniesieniu do wolności zgromadzeń (podobną rolę pełni np. wyrok ETPC w sprawie Bączkowski przeciwko Polsce czy wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r. - sygn. akt K 21/05). Bardzo wysoko należy ocenić poziom uzasadnienia oraz uwzględnienia przy podjęciu tego rozstrzygnięcia właściwie wszystkich argumentów, jakie pojawiły się dotychczas w piśmiennictwie, jak również tych które podniosły strony postępowania. Praktyczna jego wartość będzie jednak znacznie większa, jeśli sądy, którym przyjdzie zmierzyć ze sprawami analogicznymi do tej, która była podstawą skierowania do TK pytania prawnego, będą brały go pod uwagę przy ich rozstrzyganiu stosując jednocześnie celowościowe rozumienie konstytucyjnej wolności zgromadzeń.
Barbara Grabowska
(i) Zgromadzenie zorganizowane (gdy zostało wcześniej przygotowane – notyfikowane je lub uzyskano stosowne zezwolenie), spontanicznye (nieprzygotowane wcześniej, w sposób niezaplanowany takie zgrupowanie osób przekształciło się w zgromadzenie) oraz nagłe (nieprzygotowane wcześnie, a wywołane nagłym niespodziewanym impulsem lub wydarzeniem, przez co nie zostało poddane formalnym procedurom).
Trybunał Konstytucyjny 10 lipca 2008 r. wydał wyrok w sprawie, w której musiał zbadać zgodność z Konstytucją jednego z przepisów kodeksu wykroczeń mającego bezpośredni wpływ na wykonywanie i rozumienie konstytucyjnej wolności zgromadzeń. Otóż skarżony przepis (art. 52 § 1 pkt 2 kodeksu wykroczeń) przewiduje karę aresztu do 14 dni, karę ograniczenia wolności albo karę grzywny za zwołanie zgromadzenia bez wymaganego zawiadomienia albo przewodniczenie takiemu zgromadzeniu lub zgromadzeniu zakazanemu.
Trybunał Konstytucyjny zajął się nad problemem zgodności tej regulacji z art. 57 Konstytucji oraz art. 11 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zakresie,w jakim penalizuje on zwoływanie zgromadzenia spontanicznego bez wymaganego zawiadomienia lub przewodniczenie zgromadzeniu spontanicznemu, a więc takiemu, którego wcześniejsze zgłoszenie nie było możliwe z przyczyn niezależnych od organizatora, a odbycie zgromadzenia w innym terminie byłoby bezcelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej.
Zakres rozważań Trybunału wynikał z formuły, jaką zastosował w pytaniu prawnym Sąd Rejonowy dla Warszawy Śródmieścia, który skierował je do Trybunału Konstytucyjnego w wyniku rozpoznawania sprawy Dariusza Sz. obwinionego o przewodniczenie niezarejestrowanemu zgromadzeniu przed Pałacem Prezydenckim w dniu 10 lutego 2007 r., które związane było z przyjazdem do Polski Przewodniczącego Komisji Europejskiej. Informacja o tej wizycie była 10 lutego 2007 r. powszechnie dostępną w Internecie oraz w innych środkach przekazu masowego. Obwiniony, za którego pośrednictwem informacja ta została rozesłana do mediów, przewodniczył w tym dniu zgromadzeniu, które spontanicznie utworzyło się z osób przybył ok. godz. 15.00 pod Pałac Prezydencki, w reakcji na podaną w mediach informację.
Sąd grodzki uznał obwinionego za winnego zarzucanego mu czynu (naruszenia wymogu zawartego w art. 7 ust. 1 Prawa o zgromadzeniach). Obwiniony złożył od niego sprzeciw, w którym podniósł m.in. naruszenie art. 57 Konstytucji. W związku z powziętymi wątpliwościami, sąd rozpoznający sprzeciw od wyroku nakazowego skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne, w którym zarzucił art. 52 § 1 pkt 2 k.w. w zakresie penalizacji zwoływania i przewodniczenia zgromadzeniom spontanicznym, naruszenie konstytucyjnej zasady wolności zgromadzeń.
Trybunał przystępując do badania konstytucyjności normy, która przewiduje penalizowanie braku notyfikacji w przypadku zgromadzenia spontanicznego, dokonał bardzo gruntownej analizy konstytucyjnej wolności zgromadzeń oraz jej znaczenia i funkcji pełnionych w demokratycznym państwie prawa. Wyszedł od wskazania zasadniczych cech zgromadzeń (zebranie kilku osób w jednym miejscu, psychiczny związek między zebranymi osobami wynikający z chęci wymiany poglądów lub opinii, okazjonalny charakter, brak trwałych więzi między uczestnikami – grupa ludzi anonimowych (wyjątkem jest organizator zgromadzenia), intencjonalność – konkretny cel zgromadzenia, pewne minimum organizacji - istnienie organizatora, celu, miejsca). Przypomniał, powołując się na swoje dotychczasowe orzecznictwo, że „zasadniczymi elementami treści normatywnej konstytucyjnej wolności zgromadzeń publicznych są: pokojowy charakter zgromadzeń, anonimowość uczestników zgromadzeń publicznych, brak więzów organizacyjnych między nimi oraz między organizatorem a uczestnikami”.
Słusznie także Trybunał dokonał wnikliwej analizy pojęcia stanowiącego sedno pytania prawnego, a zatem „zgromadzenia spontanicznego” oraz wyjaśnił różnice terminologiczne, jakie mogą w związku z tym pojęciem powstać (i). Niestety czyni to pod koniec uzasadnienia. Zwrócił ponadto uwagę na rolę, jaką zgromadzenia pełnią we współczesnym świecie. Są bowiem środkiem komunikacji społecznej (formą szczególnego sposobu wyrażania poglądów, przekazywania informacji, oddziaływania na postawy innych osób) oraz formą uczestnictwa w debacie publicznej (także w sprawowaniu władzy), z drugiej strony konstytucyjna wolność zgromadzeń ma na celu ochronę procesów komunikacji społecznej. Z uwagi na interes społeczny, który znajduje się u podstaw takiej regulacji, stanowi ona warunek i konieczną część składową demokracji. Ponadto jest środkiem artykulacji interesów i poglądów, instrumentem ochrony mniejszości oraz podnosi poziom legitymacji i akceptacji rozstrzygnięć organów przedstawicielskich.
Trybunał zaznaczył przy tym, że zgromadzenia pełnią funkcje stabilizacyjną, kontrolną oraz opiniotwórczą. Wpływają one na reguły, jakie powinny rządzić decyzjami władzy publicznej skierowanymi do zgromadzeń, m.in.: wynika z nich obowiązek zapewnienia ochrony grupom organizującym demonstracje i biorącym w nich udział; zakaz stosowania środków represyjnych po odbyciu zgromadzenia w stosunku do biorących w nim pokojowy udział; zasada, że nie może stanowić podstawy ograniczenia wolności zgromadzeń występująca w praktyce niesymetryczność między celami i rezultatami korzystania z wolności zgromadzeń a przypisywanymi znaczeniami, funkcjami, celami czy intencjami organizatorów/uczestników; zakaz odbierania tej wolności przez władze publiczne z powodu róznić światopoglądowych lub gdy głoszone treści są niezgodne z systemem wartości reprezentowanych przez piastunów władzy publicznej.
Trybunał zwrócił uwagę, że podstawową cechą gwarantującą zgromadzeniom ich ochronę, a która także wpływa na pełnione przez nie funkcje, jest jego pokojowy charakter. Brak tej cechy w zgromadzeniu może powodować zaklasyfikowanie go jako zbiegowiska, które gdyby miało charakter niebezpieczny w rozumieniu art. 254 k.k., mogłoby pociągać za sobą odpowiedzialność karną jej uczestników za czynny udział w nim. Zdaniem Trybunału pokojowym można nazwać zgromadzenie, które musi przebiegać z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego, co wyklucza stosowanie przez uczestników przemocy oraz przymusu. Brak pokojowego charakteru pociąga za sobą decyzję zakazującą odbycia takiego zgromadzenia. Regułą jest jednak, że zgromadzenie podlega konstytucyjnej ochronie, jeśli ma pokojowy charakter.
Trybunał poświęcił także znaczną część uzasadnienia omówieniu zagadnienia ograniczeń wolności zgromadzeń, którym rządzi zasada proporcjonalności i związanym z nią wymogiem ich „konieczności w demokratycznym państwie prawa” (nakazu stosowania środków, które umożliwiają skuteczną realizację zamierzonych celów, stosowania środków niezbędnych, tzn. środków najmniej uciążliwych dla jednostki, zachowania odpowiedniej proporcji między korzyścią, którą przynoszą zastosowane środki, a ciężarem nałożonym na jednostkę). Słusznie zwrócono także uwagę, że koniecznym jest, aby ograniczenia wolności zgromadzeń nie prowadziły do zamrożenia debaty społecznej i wymuszonego milczenia o nieujawnionych zjawiskach, a zatem należy poddać skrupulatnej kontroli niezbędność takiego ograniczenia.
Na gruncie prawa polskiego podstawowym ograniczeniem wolności zgromadzeń jest obowiązek notyfikacji (zgłoszenia) zgromadzenia (jego brak skutkuje odpowiedzialnością na podstawie art. 52 § 1 pkt 2 k.w.). Jej celem jest zarówno formalna rejestracja zgromadzenia, jak również umożliwienie organom administracji publicznej podjęcie stosownych działań (mogących zapobiec zwołaniu zgromadzenia, którego cele są sprzeczne z ustawą lub zapewniających ochronę grupom organizującym zgromadzenie i biorącym w nim udział). Brak notyfikacji z całą pewnością stanowi naruszenie wymogów proceduralnych, natomiast zdaniem Trybunału nie może uznać, że przemawia to za nielegalnością zgromadzenia, ponieważ oznaczałoby to ograniczenie konstytucyjnej wolności organizowania zgromadzeń pokojowych tylko do zgromadzeń planowanych i organizowanych po zawiadomieniu właściwego organu, co zdaniem Trybunału stanowi interpretację wykraczająca poza ramy ograniczeń koniecznych w państwie demokratycznym.
Powołano się przy tym na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który uznał w wyroku z 17 lipca 2007 r. w sprawie Bukta i inni przeciwko Węgrom (skarga nr 25691/04), że „uchybienie obowiązkowi notyfikacji nie jest wystarczającą (proporcjonalną) przesłanką uznania zgromadzenia za nielegalne”. Trybunał przychylił się do tego stanowiska i uznał, że zgromadzeniami nielegalnymi na gruncie prawa polskiego są zgromadzenia zakazane na podstawie art. 8 prawa o zgromadzeniach, zgromadzenia rozwiązane na podstawie art. 10 ust. 5 lub art. 12 ust. 1 prawa o zgromadzeniach oraz zgromadzenia zwołane z naruszeniem ustaw szczególnych np. ustawy o stanie wojennym czy Ordynacja wyborcza). Taka klasyfikacja wynika m.in. z rozdziału, jakiego dokonuje sam art. 52 § 1 pkt 2 k.w., który wymienia przewodniczenie z jednej strony zgromadzeniom niezgłoszonym, z drugiej – zakazanym.
Trybunał przystępując do kluczowych ustaleń dotyczących zgodności art. 52 § 1 pkt 2 k.w. z Konstytucją przywołał wytyczne OBWE odnoszące się do wolności pokojowego zgromadzania się, a które zdaniem Trybunału mogą stanowić ważną wskazówkę interpretacyjną przy ocenie zdarzeń, które tak jak zgromadzenia spontaniczne nie znajdują wyrazu normatywnego w aktualnych uregulowaniach w prawie polskim. Stanowią one jeden z argumentów za uznaniem zgromadzeń spontanicznych za zgromadzenia legalne.
Trybunał stanął na stanowisku, że cele notyfikacji (czyli umożliwienie organom administracji realizacji zadań w zakresie ochrony porządku społecznego, zagwarantowanie pokojowego przebiegu demonstracji, ochrona uczestników zgromadzenia) nie przemawiają za uznaniem, że zgromadzenia spontaniczne powinny być zwolnione z tego obowiązku. Zdaniem Trybunału należałoby się zastanowić nad uelastycznieniem form tego wymogu. Wskazał przy tym, że skarżony przepis podlega zasadom, jakie rządzą kodeksem wykroczeń, a zatem, że w sprawie o wykroczenia należy ustalić m.in. materialną cechę wykroczenia – społeczną szkodliwość oraz że uzasadnieniem zastosowania kary wobec sprawcy czynu zabronionego stanowi wina.
Zdaniem Trybunału istnieje możliwość interpretacji i stosowania tego przepisu w zgodzie z Konstytucją. Otóż orzekając o społecznym niebezpieczeństwie czynu polegającego na zaniechaniu notyfikacji zgromadzenia i o winie sprawcy tego czynu, sąd ma obowiązek ocenić, czy do zaniechania notyfikacji doszło z uwagi na nagłość wydarzeń, czy zgromadzenia zgodnie z art. 57 Konstytucji podlegało konstytucyjnej ochronie i z tego punktu widzenia przeanalizować przesłanki karania za wykroczenie.
Trybunał stanął na stanowisku, że depenalizacja obowiązku notyfikacji w stosunku do zgromadzeń spontanicznych byłaby „kontrproduktywna z punktu widzenia konstytucyjnej wolności zgromadzeń”. W ocenie Trybunału prowadziłoby to do obniżenia standardu ochrony wolności zgromadzeń (spontanicznych). Ponadto argumentem przeciwko takiej depenalizacji w opinii Trybunału jest brak procedury kontroli następczej, w której dokonywano by analizy czy dane zgromadzenie można byłoby uznać za spontaniczne a kiedy za „normalne”. W końcu stanowiłoby to zdaniem Trybunału „pokusę do nadużywania wolności zgromadzeń” poprzez omijanie obowiązku zawiadomienia o planowanej demonstracji.
Wychodząc od wskazania zakresu wolności organizowania zgromadzeń, która wynika z art. 57 Konstytucji (a na którą składa się swoboda wyboru czasu i miejsca zgromadzenia, formy wyrażania poglądów oraz swobodne ustalanie przebiegu zgromadzenia i prowadzenia obrad) Trybunał wskazał, że jej konsekwencją jest szereg obowiązków po stronie władzy publicznej (takich jak usunięcie przeszkód w zakresie korzystania z wolności zgromadzeń, zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, podjęcie pewnych kroków pozytywnych wpływających na urzeczywistnienie tego prawa), a których warunkiem prawidłowego wypełnienia w ocenie Trybunału jest właśnie istnienie wymogu notyfikacji.
Sądy, którym przyjdzie dokonać oceny, czy w danym przypadku doszło do wypełnienia hipotezy z art. 52 § 1 pkt 2 k.w., powinny przede wszystkim zbadać czy w danych okolicznościach istniała obiektywna możliwość zawiadomienia o zgromadzeniu, a w konsekwencji czy są podstawy do ukarania osoby obwinionej.
Trybunał Konstytucyjny wydał 10 lipca 2008 r. de facto wyrok interpretacyjny, w którym uznał, że penalizacja zwołania albo przewodniczenia zgromadzeniu spontanicznemu (czyli takiemu, którego wcześniejsze zgłoszenie nie było możliwe z przyczyn niezależnych od organizatora, a odbycie zgromadzenia w innym terminie byłoby bezcelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej) jest zgodna z konstytucyjną wolnością zgromadzeń przy uznaniu, że sąd, który będzie miał zastosować ten przepis, poprawnie zbada wszystkie okoliczności sprawy i będzie wykładał ten przepis w świetle ustaleń poczynionych przez Trybunał m.in. w wyroku P 15/08, a zatem w zgodzie z Konstytucją.
Na tym gruncie pojawia się kilka wątpliwości. Po pierwsze, uznanie tej regulacji za zgodną z Konstytucją powoduje "podniesienie poprzeczki" dla sądów. Został bowiem przypomniany im obowiązek wykładni przepisów ustawy w zgodzie z Konstytucją, który przez wiele sądów bywa niestety często zapomniany. Rodzi zatem nadzieję, że wyrok ten może podnieść poziom świadomości i kultury prawnej sądów.
Powstaje jednak pytanie, czy takie rozstrzygnięcie nie stwarza lub też czy nie potęguje stopień niepewności po stronie obywatela, który znajdzie się przed obliczem sądu rozstrzygającego daną sprawę związaną z wolnością zgromadzeń (spontanicznych w szczególności). Może to powodować (albo co najmniej spotęgować) dowolność po stronie Temidy przy ocenie czy dane zgromadzenie należy uznać za spontaniczne, a zatem takie które podlega konstytucyjnej ochronie.
Po drugie, taka niepewność co do tego, jak dany sąd zaklasyfikuje danego zgromadzenie może powodować po stronie organizatorów takiego zgromadzenia swoisty mrożący efekt (cheeling effect), który paraliżująco wpłynie na debatę publiczną i cały proces komunikacji społecznej.
Po trzecie, Trybunał zauważył, że na gruncie prawa polskiego zgromadzenia spontaniczne nienotyfikowane podlegają ochronie konstytucyjnej. W kontekście podjętego rozstrzygnięcia należy jednak postawić pytanie, czy równie skutecznej (efektywnej) ochronie podlegają na gruncie przepisów polskiego prawa także organizatorzy czy przewodniczący takich zgromadzeń, jeśli w przypadku braku notyfikacji takich zgromadzeń w dalszym ciągu zastosowanie ma do nich art. 52 § 1 pkt 2 k.w.?
Z całą pewności wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2007 r. (sygn. akt P 15/08) stanowi istotny element współtworzący ustalenia polskiej doktryny i judykatury w odniesieniu do wolności zgromadzeń (podobną rolę pełni np. wyrok ETPC w sprawie Bączkowski przeciwko Polsce czy wyrok Trybunały Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2006 r. - sygn. akt K 21/05). Bardzo wysoko należy ocenić poziom uzasadnienia oraz uwzględnienia przy podjęciu tego rozstrzygnięcia właściwie wszystkich argumentów, jakie pojawiły się dotychczas w piśmiennictwie, jak również tych które podniosły strony postępowania. Praktyczna jego wartość będzie jednak znacznie większa, jeśli sądy, którym przyjdzie zmierzyć ze sprawami analogicznymi do tej, która była podstawą skierowania do TK pytania prawnego, będą brały go pod uwagę przy ich rozstrzyganiu stosując jednocześnie celowościowe rozumienie konstytucyjnej wolności zgromadzeń.
Barbara Grabowska
(i) Zgromadzenie zorganizowane (gdy zostało wcześniej przygotowane – notyfikowane je lub uzyskano stosowne zezwolenie), spontanicznye (nieprzygotowane wcześniej, w sposób niezaplanowany takie zgrupowanie osób przekształciło się w zgromadzenie) oraz nagłe (nieprzygotowane wcześnie, a wywołane nagłym niespodziewanym impulsem lub wydarzeniem, przez co nie zostało poddane formalnym procedurom).
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
