Komentarz do dokumentu: Wysokość podstawy wymiaru emerytury lub renty (Orzeczenia)
Autor: Małgorzata Mędrala Data dodania: 2009-05-20 15:21:12
Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2008 r. w sprawie ze skargi konstytucyjnej Haliny S. o zbadanie zgodności art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim przepis ten ogranicza prawo wyboru 10 kolejnych lat do ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę, orzekł, iż przepis ten jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 65 ust. 2 Konstytucji.
Problematyka glosowanego orzeczenia
Głosowane orzeczenie porusza istotny społecznie aspekt polskiej regulacji systemowej, związany z prawem do zabezpieczenia społecznego, tj. w tym wypadku – z realizacją prawa do emerytury. Przedmiotem analizy Trybunału pod względem zgodności z Konstytucją był art. 15 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[1], zwanej ustawą emerytalną, określający główny sposób ustalania podstawy wymiaru emerytury według tzw. starych zasad, dotyczący osób urodzonych przed 1969 r.
Kwestionowany przepis przewiduje dwa sposoby obliczania podstawy wymiaru emerytury i renty. Według pierwszego z nich, mającego charakter zasadniczy, wymiar emerytury lub renty jest obliczany w oparciu o składki na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenie emerytalne i rentowe w okresie kolejnych 10 lat kalendarzowych, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę[2].
Druga metoda obliczania wymiaru emerytury następuje na wniosek zainteresowanego, tj. w oparciu o dane dotyczące składek płaconych podczas 20 lat kalendarzowych, przypadających przed rokiem zgłoszenia wniosku, wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu [3]. W praktyce przyjmuje się, że jeżeli zainteresowany przedstawi zarobki z okresu dłuższego niż wskazany w tym przepisie, to organ emerytalny sam wybierze najkorzystniejszy dla danej osoby okres 10 kolejnych lat lub 20 dowolnych lat ubezpieczenia, w odniesieniu do którego obliczy wysokość świadczenia[4].
Należy zwrócić uwagę, iż podstawa wymiaru stanowi parametr obliczenia wysokości trzech rodzajów świadczeń z ubezpieczenia społecznego: renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz emerytur obliczanych według zasad zawartych w art. 53 ustawy emerytalnej. Podkreślenia wymaga także okoliczność, iż emerytury w oparciu o zaskarżony przepis (według tzw. starych zasad) otrzymują obecnie następujące trzy kategorie osób[5]:
1) osoby, które urodziły się przed 1 stycznia 1949 r.[6];
2) osoby, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r., ale przed 1 stycznia 1969 r., jeżeli warunki wymagane do uzyskania emerytury spełniły do 31 grudnia 2008 r.;
3) osoby, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r., nie pobierały wcześniejszej emerytury na podstawie art. 46 lub art. 50 ustawy emerytalnej, nie były nigdy członkami otwartych funduszy emerytalnych i złożyły wniosek o przyznanie im tzw. emerytury mieszanej na podstawie art. 183 ustawy emerytalnej[7].
Podstawa wymiaru emerytury w ich wypadku zależy od tzw. kwoty bazowej oraz wartości okresów składkowych i nieskładkowych. Ustalenie podstawy wymiaru emerytury ma miejsce w razie pierwszorazowego wyliczenia wysokości emerytury[8] lub renty[9] oraz ponownego obliczania wysokości emerytury lub renty[10]. Zastosowanie kwestionowanego przepisu z czasem coraz bardziej maleje, gdyż wymiar emerytury młodszych ubezpieczonych zależy w zasadzie od stanu konta w ZUS (tzw. I filar) i rachunku w otwartych funduszy emerytalnych (tzw. II filar)[11].
Praktyka pokazała, iż stosowanie art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej wywołuje przede wszystkim dwa rodzaje wątpliwości. Pierwszy z nich powstaje na tle niezadowolenia niektórych zainteresowanych związanego z samą istotą regulacji, wprowadzającej ograniczenie możliwości wyboru okresu 10-letniego będącego podstawą obliczenia składek do wskaźnika emerytury z okresu ostatnich 20 lat przed złożeniem wniosku o emeryturę, podczas gdy w pewnych przypadkach korzystniejsze byłoby wybranie dla zainteresowanego tego okresu 10-letniego z okresu dłuższego niż ostatnie 20 lat przed przejściem na emeryturę.
Drugą grupę stanowią problemy związane z niedostosowaniem przepisów ustawy emerytalnej do przepisów o przechowywaniu dokumentacji płacowej, skutkujące trudnościami faktycznymi z udokumentowaniem wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia emerytury ze względu na brak dokumentów płacowych. Poprzednie przepisy nie przewidywały niestety obowiązku zakładów pracy przechowywania tego rodzaju dokumentacji przez tak długi okres.
Przedmiotem analizy konstytucyjności przez Trybunał w wyroku SK 96/06 była jedynie pierwsza z wymienionych sytuacji. Druga kwestia została jedynie zasygnalizowana przez skład orzekający z tego względu, iż zakresem kontroli w przedmiotowej sprawie nie były objęte przepisy o przechowywaniu dokumentacji płacowej. W chwili wydawania glosowanego wyroku była to jednak kwestia o istotnym społecznie znaczeniu i w końcowej części uzasadnienia wyroku skład orzekający zasygnalizował istotną lukę prawną w tym zakresie. Brak dokumentów potwierdzających wysokość zarobków w poszczególnych latach do momentu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. nowelizacji ustawy emerytalnej[12], na mocy której dodano w tejże ustawie przepisy art. 15 ust. 2a-2b[13], był poważnym problemem dla milionów ubezpieczonych, gdyż organy ubezpieczeniowe za takie okresy przyjmowały dochód zerowy.
Sama teza wyroku TK na temat zgodności art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej z Konstytucją jest trafna, aczkolwiek pewne zastrzeżenia wzbudzają niektóre z użytych w uzasadnieniu argumentów oraz pewna niekonsekwencja przy konstruowaniu stanowiska o zgodności zaskarżonego przepisu z jedną z zasad prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego, tj. zasadą adekwatności świadczenia emerytalnego do składki ubezpieczeniowej.
Waga glosowanego orzeczenia przejawia się w tym, iż ostatecznie przecięło ono spór na temat konstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę na potrzeby ustalania wysokości emerytury według tzw. starych zasad. Ponadto, poprzez sygnalizację luki prawnej w zakresie braku koordynacji zaskarżonego przepisu z poprzednimi regulacjami o przechowywaniu dokumentacji płacowej wyrok ten był także jednym z czynników, które zainicjowały nowelizację art. 15 ustawy emerytalnej poprzez dodanie w nim ust. 2a-b.
Warto zatem prześledzić podstawowe tezy Trybunału Konstytucyjnego postawione w orzeczeniu oraz nadać im szerszy kontekst prawny.
Stan faktyczny
Aby bliżej przedstawić tezę przedmiotowego orzeczenia konieczne jest odwołanie się do stanu faktycznego sprawy. Skarżąca Halina S. w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego 60 lat złożyła wniosek do ZUS o przyznanie emerytury. Do wniosku dołączyła częściową dokumentację płacową, bo pozostała nie zachowała się. ZUS ustalił, że wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury wyniósł 81.99 %. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie, w którym zaskarżono ten wskaźnik. Zostało ono oddalone zarówno przez Sąd Okręgowy (sąd I instancji), jak i Sąd Apelacyjny (sąd II instancji).
Podstawę prawną rozstrzygnięć obu sądów stanowił art. 15 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jak wskazano powyżej, zgodnie z nim emeryturę można obliczyć na podstawie kolejnych 10 lat kalendarzowych z ostatnich 20 lat poprzedzających bezpośrednio rok, w którym złożono wniosek o świadczenie. Skarżąca przepracowała wprawdzie 27 lat, ale przez ostatnie 13 lat przed złożeniem wniosku była na utrzymaniu męża. Gdyby ZUS do obliczania emerytury przyjął kolejnych 10 lat z całego okresu ubezpieczenia, wtedy wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wyniósłby dla niej 117,06 %, a emerytura byłaby wyższa o 222 zł miesięcznie. Sądy powołując się na zaskarżony przepis orzekły, że sposób obliczenia wskaźnika przez ZUS jest zgodny z obowiązującym prawem.
We wszystkich instancjach Halina S. kwestionowała zastosowanie wobec niej art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej m.in. z powodu sprzeczności tego przepisu z Konstytucją i wnosiła o określenie wysokości jej emerytury w oparciu o składki płacone w ciągu 10 kolejnych lat kalendarzowych wybranych z całego okresu ubezpieczenia.
W skardze przed TK skarżąca podniosła cztery grupy argumentów, w każdej z nich zarzucając naruszenie wskazanych przez nią przepisów konstytucyjnych, które stanowiły następnie w postępowaniu odpowiednio cztery wzorce kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Po pierwsze, zaskarżony przepis jest według skarżącej niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, ponieważ prowadzi do pozbawienia niektórych osób części należnego świadczenia emerytalnego – adekwatnego do uiszczanych składek. Po drugie, wskazana regulacja jest według niej sprzeczna z art. 2 Konstytucji, ponieważ prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywateli do prawa, bo w praktyce uzależnia uzyskanie emerytury w wysokości wyższej niż najniższa emerytura od podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez 20 lat bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do emerytury. Skoro zaś żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na ubezpieczonego takiego obowiązku, to ubezpieczony nie może ponosić negatywnych konsekwencji jego niedopełnienia. Kolejnym zarzutem skarżącej było, iż zakwestionowany przepis prowadzi także do złamania zasady sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie wyboru 10 kolejnych lat do 20 lat poprzedzających złożenie wniosku według jej argumentacji powoduje nierówność obywateli wobec prawa, a więc koliduje z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarżąca podniosła, iż ze względu na to, że prawo dopuszczało niszczenie dokumentacji płacowej obejmującej okres przed 1 stycznia 1980 r., skorzystanie przez tę osobę z drugiego sposobu obliczenia emerytury, przewidzianego w art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej, jest mało prawdopodobne. Tym samym osoby, które podlegały ubezpieczeniu po 1980 r. są w nieporównywalnie lepszej sytuacji, gdyż mają praktyczną możliwość wyboru jednego z dwóch sposobów obliczania emerytury. Ponadto, art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej jest – zdaniem skarżącej – niezgodny z art. 65 ust. 2 Konstytucji, „statuującym wolność wyboru zawodu oraz czasu i miejsca świadczenia pracy”, przez „stworzenie sytuacji, w której niewykonywanie pracy przez okres 10 kolejnych lat kalendarzowych z 20 bezpośrednio poprzedzających rok złożenia wniosku o emeryturę, pomimo braku takiego ustawowego obowiązku, wywołuje negatywne skutki prawne”.
W przedstawionych w toku postępowania przed Trybunałem opiniach Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu, wyrażono pogląd, iż zaskarżona regulacja nie koliduje z przepisami konstytucyjnymi, w szczególności nie narusza zasady równości obywateli wobec prawa, gdyż wprowadza jednolite kryteria nabywania świadczeń emerytalnych przez wszystkich oraz nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego gwarantowanego przepisami konstytucyjnymi.
Istotne w niniejszej sprawie było również stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, w którego opinii, art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 6 oraz art. 16 ustawy emerytalnej jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W ocenie Rzecznika zasada demokratycznego państwa prawnego, w tym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, obliguje do przyjmowania rozwiązań, które zapewniają realizację konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego „z wykorzystaniem istniejących możliwości systemowych”. Rzecznik zwrócił uwagę na istotny problem społeczny, iż ze względu na trudności z dostępem do dokumentacji płacowej i niewielką skuteczność zastępowania jej innymi środkami dowodowymi (np. zeznaniami świadków), znaczna część uprawnionych nie ma w praktyce możliwości skorzystania z prawa do wyboru jednej z metod obliczania emerytury lub renty, przewidzianej w art. 15 ustawy emerytalnej. Ponieważ zaś ustawodawca miał „pełną świadomość” tego faktu, należy uznać, że tworząc wskazane zasady obliczania emerytur i rent naruszył zasadę lojalności państwa względem adresatów norm prawnych. Zdaniem Rzecznika zakwestionowana regulacja uniemożliwia realizację postulatu wyliczenia emerytury i renty zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej, w proporcji do rzeczywiście wniesionego wkładu w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych.
Przedmiotem kontroli konstytucyjności zaskarżonego przepisu były cztery wzorce, tj.: art. 2 Konstytucji, wyrażający zasadę lojalności państwa względem obywateli, art. 32 ust. 1 Konstytucji, statuujący zasadę równości obywateli wobec prawa, art. 65 ust. 2 Konstytucji, wprowadzający zasadę wolności pracy oraz jej art. 67 ust. 1, ustanawiający konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego. W glosowanym orzeczeniu Trybunał stanął przed wieloma istotnymi społecznie problemami. Najdonioślejsze wiążą się z zagadnieniem charakteru polskiej regulacji systemowej prawa do zabezpieczenia społecznego. Ważnym zagadnieniem była kwestia sprawiedliwości społecznej zaskarżonej regulacji, a w szczególności ocena, czy nie narusza ona zasady równości obywateli wobec prawa.
Charakter konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego
Od wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego reguluje jej art. 67 ust. 1, który nie ustanawia bezpośrednio warunków nabycia, trwania i utraty prawa do ubezpieczenia społecznego, odsyłając w tej materii do ustawy[14]. Charakter prawa do zabezpieczenia społecznego w obecnym stanie prawnym był już częściowo przedmiotem analizy Trybunału m.in. w wyroku z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04[15] oraz wyroku z 8 maja 2000 r. SK 22/99[16]. Wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku jest kontynuacją dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału. Należy zgodzić się z interpretacją Trybunału, iż w obecnym systemie to do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Aktualnie przepisy konstytucyjne nie zawierają nakazu, jak wcześniejsze przepisy konstytucyjne, „rozwoju ubezpieczenia społecznego”, co poszerza możliwości dokonywania zmian przez ustawodawcę. Jak słusznie zauważył Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, w obecnym stanie konstytucyjnym zwerbalizowaną wartością konstytucyjną stała się również konieczność zachowania równowagi finansów publicznych[17], przy zastrzeżeniu, że „ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może jednak nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa” [18].
Konkludując, należy uznać za trafny pogląd składu orzekającego, że z art. 67 ust. 1 Konstytucji „nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia”. Kontrola konstytucyjności art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej w świetle art. 67 ust. 1 Konstytucji może więc zawsze sprowadzać się jedynie do oceny, czy zaskarżone rozwiązanie mieści się w zakresie swobody ustawodawcy. Możliwość wyboru przez ustawodawcę rozwiązań szczegółowych dotyczących realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego jest, jak wynika z uzasadnienia wyroku, jednak ograniczona obowiązkiem respektowania istoty tego prawa, którą jest zagwarantowanie „minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprzestały w związku z osiągnięciem tego wieku aktywności zawodowej”. Niestety, standard zabezpieczenia społecznego ustanowiony przez przepisy Konstytucji jest stosunkowo skromny. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej jest podstawą dwóch zakresów prawa do zabezpieczenia społecznego: minimalnego, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz „dodatkowego”, wynikającego z ustawy i wykraczającego poza konstytucyjne minimum na tyle, na ile jest to możliwe w świetle aktualnych możliwości finansowych budżetu państwa[19]. W świetle literalnej wykładni ustawy zasadniczej jest to pogląd słuszny.
Analizując powyższe, można zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, iż tak rozumianej istoty prawa do emerytury nie narusza obliczanie podstawy wymiaru świadczenia w oparciu o zasady przewidziane w art. 15 ustawy emerytalnej, które stanowią dodatkowe, ponadminimalne wymagania prawodawcy standardy zabezpieczenia społecznego. W szczególności mechanizmem gwarantującym ubezpieczonym minimalny poziom zabezpieczenia społecznego jest istniejąca w ustawie emerytalnej instytucja podwyższenia z urzędu wysokości emerytury obliczonej na podstawie tego przepisu do wysokości najniższej emerytury[20] .
Przekonywujące wydaje się także odwołanie w uzasadnieniu do standardów międzynarodowych, wyznaczonych m.in. przez ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe, w tym Europejską Kartę Społeczną, sporządzoną w Turynie dnia 18 października 1961 r.[21] oraz Konwencję nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętą w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. [22]. Polskie ustawodawstwo nie odbiega od nich. Podobnie jak w nim, normy Europejskiej Karty Społecznej ratyfikowanej w państwach - członkach Rady Europy jedynie lakonicznie stwierdzają obowiązek utrzymania w państwie systemu ubezpieczeń społecznych na odpowiednim poziomie, nie nakładając na państwa w tym przedmiocie żadnych konkretnych zobowiązań.
Zasada adekwatności składek do wysokości emerytury
O ile trudno polemizować z samym charakterem prawa do zabezpieczenia społecznego, o tyle wątpliwości budzą niektóre stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku związane z warunkiem „względnej proporcjonalności” składek i otrzymywanej emerytury przez zainteresowanych. Dążeniem ustawodawcy powinno być bowiem jak najadekwatniejsza korelacja składek do otrzymywanego świadczenia i tym samym jak najadekwetniejsze odzwierciedlenie w przyznanym świadczeniu dochodów osiąganych podczas całego okresu zatrudnienia. Słuszne wydaje się być w tym kontekście stwierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, iż emerytura – inaczej niż np. renta – jest jedynym świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, w stosunku do którego powinna obowiązywać zasada jak najpełniejszej ekwiwalentności oraz bezpośredniego związku składki na ubezpieczenie i otrzymywanego świadczenia. Skład orzekający w niniejszym orzeczeniu w niewielkim stopniu podejmuje analizę adekwatności składki z otrzymywanym świadczeniem na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej. Odwołanie się do zasady solidarności międzypokoleniowej czy szerszej zasady solidaryzmu społecznego jest według mnie, zbyt słabym argumentem, na usprawiedliwienie wyboru rozwiązania z pokrzywdzeniem niektórych grup ubezpieczeniowych.
Zgodzić się można natomiast z ostateczną konkluzją, iż zaskarżone rozwiązanie spełnia warunek „względnej” proporcjonalności wkładu ubezpieczonego w postaci składek do otrzymywanej emerytury. Za takim poglądem przemawia jednakże, nie jak wskazano w uzasadnieniu, idea solidarności międzypokoleniowej, lecz fakt, iż wybór przez zainteresowanego 10 dowolnych kolejnych lat z 20 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczenia jest stosunkowo długim przedziałem czasowym, pozwalającym na wyciągnięcie reprezentatywnych wniosków co do poziomu zarobków osób ubiegających się o emeryturę, ich rzeczywistego wkładu w budowę systemu ubezpieczeń społecznych, który przekłada się na odpowiednią wysokość świadczeń. Słuszne z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego wydają się być twierdzenia zawarte w dalszych wywodach uzasadnienia, iż wskazany okres jest dla znacznej części ubezpieczonych momentem ustabilizowania pozycji zawodowej i w związku z tym także uzyskiwania stosunkowo najwyższego wynagrodzenia. Równocześnie dopuszczalność wyboru dowolnych kolejnych 10 lat ze wskazanego przedziału pozwala w razie konieczności uniknąć obliczania emerytury w oparciu o zarobki najmniej korzystne. Nie bez znaczenia jest także fakt, że osoby zainteresowane zawsze mają możliwość skorzystania z alternatywnego sposobu obliczania wysokości emerytury, przewidzianego w art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej, tj. określenia wysokości świadczenia w oparciu o zarobki z dowolnych 20 lat z całego okresu podlegania ubezpieczeniu. W ten sposób istnieje więc jak najbardziej możliwość powoływania się na zarobki uzyskiwane w okresie wcześniejszym niż 20 lat przed przejściem na emeryturę.
Istotne dla wykazania jak najpełniejszej ekwiwalentności składki do otrzymywanego świadczenia według rozwiązania wprowadzonego art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej jest również, że w świetle przepisów obowiązujących do 1991 r. emerytury nie były rewaloryzowane, a ich wysokość była obliczana na podstawie wynagrodzenia jedynie z ostatnich 12 miesięcy zatrudnienia albo kolejnych 24 miesięcy zatrudnienia, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 12 lat zatrudnienia[23]. Dopiero ustawa rewaloryzacyjna rozpoczęła przebudowę systemu ubezpieczeń społecznych z systemu „zdefiniowanego świadczenia” w system „zdefiniowanej składki”, w której wymiar świadczenia „obrazuje bezpośrednio” wkład ubezpieczonego w budowanie tego systemu[24]. Stąd uzasadniony wydaje się pogląd, iż regulacja art. 15 ustawy emerytalnej stanowi obecnie najdokładniejszy z dotychczasowych regulacji obraz rzeczywistego wkładu ubezpieczonych w budowę systemu i przez to spełnia zasadę adekwatności składki do otrzymywanego świadczenia.
Ocena zaskarżonej regulacji w świetle pozostałych wzorców konstytucyjnych, tj.: zasady lojalności państwa względem obywateli (art. 2 Konstytucji), zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości (art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady wolności pracy (art. 65 ust. 2 Konstytucji).
Przedmiotem analizy w glosowanym orzeczeniu przez Trybunał była również zasada lojalności państwa względem obywateli, zwana tradycyjnie zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzeczeniu bardzo trafnie i dosadnie została ujęta przedmiotowa zasada jako „zakaz zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania, słowem – stworzenia organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela”.
Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu orzeczenia, zasadę obliczania emerytury na podstawie wynagrodzenia z kolejnych 10 lat, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających rok złożenia wniosku o emeryturę, wprowadzono do polskiego systemu przepisem art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy rewaloryzacyjnej. Została ona następnie utrzymana przez – zaskarżony w niniejszej sprawie – art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej, która weszła w życie 1 stycznia 1999 r. Dopiero więc po ogłoszeniu ustawy rewaloryzacyjnej w Dzienniku Ustaw z 15 listopada 1991 r. zainteresowani mogli w sposób świadomy podejmować decyzje co do swojego zatrudnienia, mając na uwadze perspektywę uzyskania świadczeń emerytalnych według nowych zasad. Ze względu jednak na brzmienie art. 67 ust. 1 Konstytucji, kolejne ustawy zwykłe mogą modyfikować lub ograniczać dotychczasowe ustawy emerytalne, gdyż nie jest to materia konstytucyjna.
Stad też zgodzić należy się z tezą, iż trudno mówić o naruszeniu zasady lojalności państwa względem obywateli w tym zakresie.
Nie bez znaczenia jest również fakt, iż na tle poprzedniego stanu prawnego, aczkolwiek obowiązywały inne reguły ustalania świadczeń emerytalnych, zawsze jednak dla wysokości emerytury kluczowe znaczenie miało wynagrodzenie uzyskiwane tuż przed przejściem na emeryturę. Stąd też także poprzednie regulację zachęcały do aktywności zawodowej tuż przed przejściem na emeryturę. Ponadto, słusznie na wstępie uzasadnienia orzeczenia wskazano, iż polska regulacja nie odbiega od europejskich. Podobne modele wskazywania „okresów referencyjnych” dla celów obliczania wysokości emerytur lub rent występują na przykład we Francji czy Czechach, gdzie odpowiednio przyjmuje się 25-letni i 30-letni okres pozostawania w ubezpieczeniu społecznym, bezpośrednio przed przejściem na emeryturę.
Z kolei, wyjątki od zasady równości obywateli wobec prawa w sferze prawa do zabezpieczenia społecznego muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; powinny być proporcjonalne oraz muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych[25]. Przekonywujące wydaje się stanowisko składu orzekającego, że skarżąca przyjęła błędne kryterium cechy relewantnej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli. Zasadna w szczególności w tym kontekście wydaje się być opinia Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu, że wskazany przepis traktuje jednakowo wszystkich uprawnionych do uzyskania emerytury, cechujących się tą samą cechą relewantną (tzn. tym samym okresem pozostawania w stosunku ubezpieczeniowym, jakim jest według niego 10 kolejnych lat wybranych z 20 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o emeryturę), oraz uwzględnia wszystkie okresy ubezpieczenia.
Zupełnie nietrafny jest natomiast zarzut skarżącej, iż kwestionowany przez nią przepis narusza zasadę dobrowolności pracy, wyrażoną w art. 65 ust.2 Konstytucji[26]. Przepis ten w żadnym wypadku nie narzuca nikomu obowiązku pracy w okresie 20 lat bezpośrednio poprzedzających przejście na emeryturę. Ponadto, jak podkreślono w uzasadnieniu orzeczenia, regulacja art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej nie wymaga, aby osoba ubiegająca się o emeryturę pracowała w tym okresie przez 10 lat bez żadnych przerw. Według art. 16 ustawy emerytalnej przy ustalaniu kolejnych 10 lat kalendarzowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy, przyjmuje się bowiem lata kalendarzowe następujące bezpośrednio po sobie, chociażby ubezpieczony w niektórych z tych lat przez okres roku lub w okresie krótszym niż rok nie pozostawał w ubezpieczeniu.
Na szczególną aprobatę zasługuje uwaga zawarta w wyroku, iż sposób obliczania emerytury w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej stanowi jedynie systemową „zachętę” do możliwie najdłuższej aktywności zawodowej, która jest uznana za korzystną z punktu widzenia ogólnej polityki społeczno-gospodarczej państwa i „premiowana” możliwością obliczenia wysokości świadczeń emerytalnych na podstawie wynagrodzenia z 10 kolejnych lat w ciągu 20 lat przed przejściem na emeryturę (art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej) albo 20 dowolnie wybranych lat z całego okresu zatrudnienia (art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej).
Praktyczne problemy związane z wykazywaniem wysokości zarobków w niektórych okresach ubezpieczenia
Na tle glosowanego wyroku poruszony został, aczkolwiek marginesowo, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem kontroli konstytucyjności w sprawie, istotny problem, jaki pojawił się w praktyce w związku z brakiem skorelowania art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej z przepisami dotyczącymi zasad przechowywania dokumentacji płacowej. Zagadnienie to ma ogromną wagę społeczną, gdyż w okresie PRL-u nie było obowiązku gromadzenia tego typu danych za cały okres aktywności zawodowej. W ten sposób po upływie pewnego okresu dokumenty płacowe były niszczone, czego efektem są obecne trudności starających się o emeryturę z wykazaniem zarobków z tamtych okresów. Do 1991 roku akta osobowe i płacowe stanowiące podstawę do wystawienia świadectwa pracy i poświadczenia wysokości wynagrodzenia były zaliczane do dokumentacji niearchiwalnej (kategoria B). W praktyce oznaczało to, że listy płac oraz karty wynagrodzeń mogły być niszczone już po 12 latach.
Przedmiotowa kwestia została podniesiona częściowo przez skarżącą przy zarzucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej co do tej grupy osób, a także w opinii RPO jako unormowanie naruszające zasadę zaufania obywateli do Państwa, wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Słusznie w swym stanowisku Rzecznik zauważył, iż ze względu na trudności z dostępem do dokumentacji płacowej i niewielką skuteczność zastępowania jej innymi środkami dowodowymi (np. zeznaniami świadków), znaczna część uprawnionych nie ma w praktyce możliwości skorzystania z prawa do wyboru jednej z metod obliczania emerytury lub renty, przewidzianej w art. 15 ustawy emerytalnej. Co więcej, w takich sytuacjach organy rentowe według przepisów obowiązujących w dniu wydawania wyroku przyjmowały zerowy dochód za dany okres do podstawy obliczenia emerytury ze względu na niewykazanie dochodów. Stąd słuszny i niezwykle istotny ze społecznego punktu widzenia był postulat zmian w tym zakresie zasadach obliczania rent i emerytur. Według propozycji przedstawionej przez RPO w wypadku pracownika zatrudnionego na cały etat „co najmniej od 1956 r.” podstawa składki na ubezpieczenie społeczne nie mogła być niższa niż płaca minimalna.
W glosowanym orzeczeniu Trybunał nie zajmował się niekonstytucyjnością przepisów związanych z przechowywaniem dokumentacji płacowej, problem ten został w nimjednak zasygnalizowany. Stanowiska TK oraz RPO w niniejszej sprawie stanowiły istotny krok w kierunku wprowadzenia od dnia 1 stycznia 2009 r. ust. 2a-b art. 15 ustawy emerytalnej w obecnym brzmieniu, według którego jeżeli nie można ustalić podstawy wymiaru składek w okresie pozostawania w stosunku pracy wskazanym do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, za podstawę wymiaru składek przyjmuje się kwotę obowiązującego w tym okresie minimalnego wynagrodzenia pracowników, proporcjonalnie do okresu podlegania ubezpieczeniu i wymiaru czasu pracy. Dzięki temu problem ten został w pewnym stopniu zminimalizowany.
Konkluzje
Podsumowując, stoję na stanowisku, że nie można kwestionować tezy glosowanego orzeczenia – wprowadzony sposób ustalania wysokości emerytury pozostaje w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi, w szczególności spełnia obecną konstytucyjną gwarancję prawa do zabezpieczenia społecznego, w postaci emerytury, w której duży zakres swobody pozostawiono ustawodawstwu zwykłemu. Stąd też Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Waga orzeczenia przejawiła się także w sygnalizacji luki prawnej w zakresie przepisów o przechowywaniu dokumentacji płacowej na tle poprzedniego stanu prawnego, co przyczyniło się m.in. do wprowadzenia ust. 2a-b art. 15 ustawy emerytalnej w obecnym brzmieniu od dnia 1 stycznia 2009 r. i tym samym zminimalizowania dostrzeżonego na kanwie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie problemu społecznego sporej grupy ubezpieczonych.
Małgorzata Mędrala
Przegląd literatury:
K. Antonów, Prawo do emerytury, Kraków 2003;
E. Dziubińska-Lechnio, E. Skowrońska, Podstawa wymiaru emerytury. Granice indywidualnego manewru, „Służba Pracownicza” 2007, nr 1;
M. Janiszewska-Wyszyńska, Zmiany w ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń, „Służba Pracownicza” 2005, nr 10;
I. Jędrasik-Jankowska, Emerytura i inne świadczenia związane z wiekiem, Warszawa 2007;
I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcie i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2007;
I. Jędrasik-Jankowska: Ubezpieczenia społeczne.T.2.Ubezpieczenia rentowe i emerytalne, wyd. I, Warszawa 2003, wyd. Lexis Nexis;
J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2003;
K. Kolasiński, Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego a nowy system ubezpieczeń społecznych, „Państwo i Prawo” 1999, z. 5;
Z. Salwa: Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, wyd. 10 uaktualnione, Warszawa, Wyd. LexisNexis, 2006;
G. Uścińska, B. Kazenas, Koordynacja polskiego systemu zabezpieczenia społecznego z regulacjami unijnymi, Warszawa 2002;
T. Zieliński, Ubezpieczenia społeczne pracowników, Warszawa 1994.
-------------------------------------------------------------
[1] Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.
[2] Art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej.
[3] Art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej.
[4] E. Dziubińska-Lechnio, E. Skowrońska, Podstawa wymiaru emerytury. Granice indywidualnego manewru, „Służba Pracownicza” 2007, nr 1, s. 26. Zob. także: uzasadnienie glosowanego wyroku.
[5] Zob. M. Janiszewska-Wyszyńska, Zmiany w ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń, „Służba Pracownicza” 2005, nr 10, s. 15.
[6] Por. dział II rozdział 2 ustawy emerytalnej.
[7] Dla tych osób emerytura obliczana jest częściowo w oparciu o art. 53, a częściowo na podstawie art. 26 ustawy emerytalnej.
[8] Art. 53 ustawy emerytalnej.
[9] Art. 62 ustawy emerytalnej.
[10] Art. 110-111 oraz art. 114 ustawy emerytalnej.
[11] Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2003, s. 143.
[12] Art. 1 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. z 2008 r. Nr 192 Poz.1180.
[13] Obecnie przepisy te mają następujące brzmienie: 2a. Jeżeli nie można ustalić podstawy wymiaru składek w okresie pozostawania w stosunku pracy wskazanym do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, za podstawę wymiaru składek przyjmuje się kwotę obowiązującego w tym okresie minimalnego wynagrodzenia pracowników, proporcjonalnie do okresu podlegania ubezpieczeniu i wymiaru czasu pracy.
2b. Przepisy ust. 2a stosuje się odpowiednio do osób uznanych za repatriantów.
[14] Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
[15] OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102.
[16] OTK ZU 2000/4 poz. 107.
[17] Art. 216 i art. 220 ust. 1 Konstytucji.
[18] Wyrok TK z 8 maja 2000 r. SK 22/99, OTK ZU 2000/4 poz. 107.
[19] Por. wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170.
[20] Art. 85 ust. 2-4 ustawy emerytalnej.
[21] Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, Zgodnie z art. 12 Karty wszyscy pracownicy i osoby będące na ich utrzymaniu mają prawo do zabezpieczenia społecznego.
[22] Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; Część V, art. 25-30.
[23] Art. 16 ust. 2 ustawy emerytalnej z 1982 r.
[24] Por. I. Jędrasik-Jankowska, Emerytura i inne świadczenia związane z wiekiem, Warszawa 2007, s. 51-53.
[25] Zob. np. wyrok z 21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/200; orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11, powoływane w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia.
[26] Zgodnie z nim obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę.
Problematyka glosowanego orzeczenia
Głosowane orzeczenie porusza istotny społecznie aspekt polskiej regulacji systemowej, związany z prawem do zabezpieczenia społecznego, tj. w tym wypadku – z realizacją prawa do emerytury. Przedmiotem analizy Trybunału pod względem zgodności z Konstytucją był art. 15 ust. 1 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych[1], zwanej ustawą emerytalną, określający główny sposób ustalania podstawy wymiaru emerytury według tzw. starych zasad, dotyczący osób urodzonych przed 1969 r.
Kwestionowany przepis przewiduje dwa sposoby obliczania podstawy wymiaru emerytury i renty. Według pierwszego z nich, mającego charakter zasadniczy, wymiar emerytury lub renty jest obliczany w oparciu o składki na ubezpieczenie społeczne lub ubezpieczenie emerytalne i rentowe w okresie kolejnych 10 lat kalendarzowych, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających bezpośrednio rok, w którym zgłoszono wniosek o emeryturę lub rentę[2].
Druga metoda obliczania wymiaru emerytury następuje na wniosek zainteresowanego, tj. w oparciu o dane dotyczące składek płaconych podczas 20 lat kalendarzowych, przypadających przed rokiem zgłoszenia wniosku, wybranych z całego okresu podlegania ubezpieczeniu [3]. W praktyce przyjmuje się, że jeżeli zainteresowany przedstawi zarobki z okresu dłuższego niż wskazany w tym przepisie, to organ emerytalny sam wybierze najkorzystniejszy dla danej osoby okres 10 kolejnych lat lub 20 dowolnych lat ubezpieczenia, w odniesieniu do którego obliczy wysokość świadczenia[4].
Należy zwrócić uwagę, iż podstawa wymiaru stanowi parametr obliczenia wysokości trzech rodzajów świadczeń z ubezpieczenia społecznego: renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej oraz emerytur obliczanych według zasad zawartych w art. 53 ustawy emerytalnej. Podkreślenia wymaga także okoliczność, iż emerytury w oparciu o zaskarżony przepis (według tzw. starych zasad) otrzymują obecnie następujące trzy kategorie osób[5]:
1) osoby, które urodziły się przed 1 stycznia 1949 r.[6];
2) osoby, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r., ale przed 1 stycznia 1969 r., jeżeli warunki wymagane do uzyskania emerytury spełniły do 31 grudnia 2008 r.;
3) osoby, które urodziły się po 31 grudnia 1948 r., nie pobierały wcześniejszej emerytury na podstawie art. 46 lub art. 50 ustawy emerytalnej, nie były nigdy członkami otwartych funduszy emerytalnych i złożyły wniosek o przyznanie im tzw. emerytury mieszanej na podstawie art. 183 ustawy emerytalnej[7].
Podstawa wymiaru emerytury w ich wypadku zależy od tzw. kwoty bazowej oraz wartości okresów składkowych i nieskładkowych. Ustalenie podstawy wymiaru emerytury ma miejsce w razie pierwszorazowego wyliczenia wysokości emerytury[8] lub renty[9] oraz ponownego obliczania wysokości emerytury lub renty[10]. Zastosowanie kwestionowanego przepisu z czasem coraz bardziej maleje, gdyż wymiar emerytury młodszych ubezpieczonych zależy w zasadzie od stanu konta w ZUS (tzw. I filar) i rachunku w otwartych funduszy emerytalnych (tzw. II filar)[11].
Praktyka pokazała, iż stosowanie art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej wywołuje przede wszystkim dwa rodzaje wątpliwości. Pierwszy z nich powstaje na tle niezadowolenia niektórych zainteresowanych związanego z samą istotą regulacji, wprowadzającej ograniczenie możliwości wyboru okresu 10-letniego będącego podstawą obliczenia składek do wskaźnika emerytury z okresu ostatnich 20 lat przed złożeniem wniosku o emeryturę, podczas gdy w pewnych przypadkach korzystniejsze byłoby wybranie dla zainteresowanego tego okresu 10-letniego z okresu dłuższego niż ostatnie 20 lat przed przejściem na emeryturę.
Drugą grupę stanowią problemy związane z niedostosowaniem przepisów ustawy emerytalnej do przepisów o przechowywaniu dokumentacji płacowej, skutkujące trudnościami faktycznymi z udokumentowaniem wysokości wynagrodzenia stanowiącego podstawę do wyliczenia emerytury ze względu na brak dokumentów płacowych. Poprzednie przepisy nie przewidywały niestety obowiązku zakładów pracy przechowywania tego rodzaju dokumentacji przez tak długi okres.
Przedmiotem analizy konstytucyjności przez Trybunał w wyroku SK 96/06 była jedynie pierwsza z wymienionych sytuacji. Druga kwestia została jedynie zasygnalizowana przez skład orzekający z tego względu, iż zakresem kontroli w przedmiotowej sprawie nie były objęte przepisy o przechowywaniu dokumentacji płacowej. W chwili wydawania glosowanego wyroku była to jednak kwestia o istotnym społecznie znaczeniu i w końcowej części uzasadnienia wyroku skład orzekający zasygnalizował istotną lukę prawną w tym zakresie. Brak dokumentów potwierdzających wysokość zarobków w poszczególnych latach do momentu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2009 r. nowelizacji ustawy emerytalnej[12], na mocy której dodano w tejże ustawie przepisy art. 15 ust. 2a-2b[13], był poważnym problemem dla milionów ubezpieczonych, gdyż organy ubezpieczeniowe za takie okresy przyjmowały dochód zerowy.
Sama teza wyroku TK na temat zgodności art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej z Konstytucją jest trafna, aczkolwiek pewne zastrzeżenia wzbudzają niektóre z użytych w uzasadnieniu argumentów oraz pewna niekonsekwencja przy konstruowaniu stanowiska o zgodności zaskarżonego przepisu z jedną z zasad prawa obywatela do zabezpieczenia społecznego, tj. zasadą adekwatności świadczenia emerytalnego do składki ubezpieczeniowej.
Waga glosowanego orzeczenia przejawia się w tym, iż ostatecznie przecięło ono spór na temat konstytucyjności rozwiązania przyjętego przez ustawodawcę na potrzeby ustalania wysokości emerytury według tzw. starych zasad. Ponadto, poprzez sygnalizację luki prawnej w zakresie braku koordynacji zaskarżonego przepisu z poprzednimi regulacjami o przechowywaniu dokumentacji płacowej wyrok ten był także jednym z czynników, które zainicjowały nowelizację art. 15 ustawy emerytalnej poprzez dodanie w nim ust. 2a-b.
Warto zatem prześledzić podstawowe tezy Trybunału Konstytucyjnego postawione w orzeczeniu oraz nadać im szerszy kontekst prawny.
Stan faktyczny
Aby bliżej przedstawić tezę przedmiotowego orzeczenia konieczne jest odwołanie się do stanu faktycznego sprawy. Skarżąca Halina S. w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego 60 lat złożyła wniosek do ZUS o przyznanie emerytury. Do wniosku dołączyła częściową dokumentację płacową, bo pozostała nie zachowała się. ZUS ustalił, że wskaźnik wysokości podstawy wymiaru emerytury wyniósł 81.99 %. Od tej decyzji wniesione zostało odwołanie, w którym zaskarżono ten wskaźnik. Zostało ono oddalone zarówno przez Sąd Okręgowy (sąd I instancji), jak i Sąd Apelacyjny (sąd II instancji).
Podstawę prawną rozstrzygnięć obu sądów stanowił art. 15 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Jak wskazano powyżej, zgodnie z nim emeryturę można obliczyć na podstawie kolejnych 10 lat kalendarzowych z ostatnich 20 lat poprzedzających bezpośrednio rok, w którym złożono wniosek o świadczenie. Skarżąca przepracowała wprawdzie 27 lat, ale przez ostatnie 13 lat przed złożeniem wniosku była na utrzymaniu męża. Gdyby ZUS do obliczania emerytury przyjął kolejnych 10 lat z całego okresu ubezpieczenia, wtedy wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wyniósłby dla niej 117,06 %, a emerytura byłaby wyższa o 222 zł miesięcznie. Sądy powołując się na zaskarżony przepis orzekły, że sposób obliczenia wskaźnika przez ZUS jest zgodny z obowiązującym prawem.
We wszystkich instancjach Halina S. kwestionowała zastosowanie wobec niej art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej m.in. z powodu sprzeczności tego przepisu z Konstytucją i wnosiła o określenie wysokości jej emerytury w oparciu o składki płacone w ciągu 10 kolejnych lat kalendarzowych wybranych z całego okresu ubezpieczenia.
W skardze przed TK skarżąca podniosła cztery grupy argumentów, w każdej z nich zarzucając naruszenie wskazanych przez nią przepisów konstytucyjnych, które stanowiły następnie w postępowaniu odpowiednio cztery wzorce kontroli konstytucyjności zakwestionowanego przepisu.
Po pierwsze, zaskarżony przepis jest według skarżącej niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, ponieważ prowadzi do pozbawienia niektórych osób części należnego świadczenia emerytalnego – adekwatnego do uiszczanych składek. Po drugie, wskazana regulacja jest według niej sprzeczna z art. 2 Konstytucji, ponieważ prowadzi do naruszenia zasady zaufania obywateli do prawa, bo w praktyce uzależnia uzyskanie emerytury w wysokości wyższej niż najniższa emerytura od podlegania ubezpieczeniu społecznemu przez 20 lat bezpośrednio przed uzyskaniem prawa do emerytury. Skoro zaś żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na ubezpieczonego takiego obowiązku, to ubezpieczony nie może ponosić negatywnych konsekwencji jego niedopełnienia. Kolejnym zarzutem skarżącej było, iż zakwestionowany przepis prowadzi także do złamania zasady sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie wyboru 10 kolejnych lat do 20 lat poprzedzających złożenie wniosku według jej argumentacji powoduje nierówność obywateli wobec prawa, a więc koliduje z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Skarżąca podniosła, iż ze względu na to, że prawo dopuszczało niszczenie dokumentacji płacowej obejmującej okres przed 1 stycznia 1980 r., skorzystanie przez tę osobę z drugiego sposobu obliczenia emerytury, przewidzianego w art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej, jest mało prawdopodobne. Tym samym osoby, które podlegały ubezpieczeniu po 1980 r. są w nieporównywalnie lepszej sytuacji, gdyż mają praktyczną możliwość wyboru jednego z dwóch sposobów obliczania emerytury. Ponadto, art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej jest – zdaniem skarżącej – niezgodny z art. 65 ust. 2 Konstytucji, „statuującym wolność wyboru zawodu oraz czasu i miejsca świadczenia pracy”, przez „stworzenie sytuacji, w której niewykonywanie pracy przez okres 10 kolejnych lat kalendarzowych z 20 bezpośrednio poprzedzających rok złożenia wniosku o emeryturę, pomimo braku takiego ustawowego obowiązku, wywołuje negatywne skutki prawne”.
W przedstawionych w toku postępowania przed Trybunałem opiniach Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu, wyrażono pogląd, iż zaskarżona regulacja nie koliduje z przepisami konstytucyjnymi, w szczególności nie narusza zasady równości obywateli wobec prawa, gdyż wprowadza jednolite kryteria nabywania świadczeń emerytalnych przez wszystkich oraz nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społecznego gwarantowanego przepisami konstytucyjnymi.
Istotne w niniejszej sprawie było również stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, w którego opinii, art. 15 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 6 oraz art. 16 ustawy emerytalnej jest niezgodny z art. 67 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W ocenie Rzecznika zasada demokratycznego państwa prawnego, w tym zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, obliguje do przyjmowania rozwiązań, które zapewniają realizację konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego „z wykorzystaniem istniejących możliwości systemowych”. Rzecznik zwrócił uwagę na istotny problem społeczny, iż ze względu na trudności z dostępem do dokumentacji płacowej i niewielką skuteczność zastępowania jej innymi środkami dowodowymi (np. zeznaniami świadków), znaczna część uprawnionych nie ma w praktyce możliwości skorzystania z prawa do wyboru jednej z metod obliczania emerytury lub renty, przewidzianej w art. 15 ustawy emerytalnej. Ponieważ zaś ustawodawca miał „pełną świadomość” tego faktu, należy uznać, że tworząc wskazane zasady obliczania emerytur i rent naruszył zasadę lojalności państwa względem adresatów norm prawnych. Zdaniem Rzecznika zakwestionowana regulacja uniemożliwia realizację postulatu wyliczenia emerytury i renty zgodnie z zasadami sprawiedliwości społecznej, w proporcji do rzeczywiście wniesionego wkładu w tworzenie funduszu ubezpieczeń społecznych.
Przedmiotem kontroli konstytucyjności zaskarżonego przepisu były cztery wzorce, tj.: art. 2 Konstytucji, wyrażający zasadę lojalności państwa względem obywateli, art. 32 ust. 1 Konstytucji, statuujący zasadę równości obywateli wobec prawa, art. 65 ust. 2 Konstytucji, wprowadzający zasadę wolności pracy oraz jej art. 67 ust. 1, ustanawiający konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego. W glosowanym orzeczeniu Trybunał stanął przed wieloma istotnymi społecznie problemami. Najdonioślejsze wiążą się z zagadnieniem charakteru polskiej regulacji systemowej prawa do zabezpieczenia społecznego. Ważnym zagadnieniem była kwestia sprawiedliwości społecznej zaskarżonej regulacji, a w szczególności ocena, czy nie narusza ona zasady równości obywateli wobec prawa.
Charakter konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego
Od wejścia w życie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. prawo obywateli do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego reguluje jej art. 67 ust. 1, który nie ustanawia bezpośrednio warunków nabycia, trwania i utraty prawa do ubezpieczenia społecznego, odsyłając w tej materii do ustawy[14]. Charakter prawa do zabezpieczenia społecznego w obecnym stanie prawnym był już częściowo przedmiotem analizy Trybunału m.in. w wyroku z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04[15] oraz wyroku z 8 maja 2000 r. SK 22/99[16]. Wykładnia przyjęta w niniejszym wyroku jest kontynuacją dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału. Należy zgodzić się z interpretacją Trybunału, iż w obecnym systemie to do ustawodawcy należy wybór rozwiązań, które uważa za optymalne z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju. Aktualnie przepisy konstytucyjne nie zawierają nakazu, jak wcześniejsze przepisy konstytucyjne, „rozwoju ubezpieczenia społecznego”, co poszerza możliwości dokonywania zmian przez ustawodawcę. Jak słusznie zauważył Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 24 października 2005 r., sygn. P 13/04, w obecnym stanie konstytucyjnym zwerbalizowaną wartością konstytucyjną stała się również konieczność zachowania równowagi finansów publicznych[17], przy zastrzeżeniu, że „ustawowa realizacja konstytucyjnego prawa socjalnego nie może jednak nigdy uplasować się poniżej minimum wyznaczonego przez istotę danego prawa” [18].
Konkludując, należy uznać za trafny pogląd składu orzekającego, że z art. 67 ust. 1 Konstytucji „nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia”. Kontrola konstytucyjności art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej w świetle art. 67 ust. 1 Konstytucji może więc zawsze sprowadzać się jedynie do oceny, czy zaskarżone rozwiązanie mieści się w zakresie swobody ustawodawcy. Możliwość wyboru przez ustawodawcę rozwiązań szczegółowych dotyczących realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego jest, jak wynika z uzasadnienia wyroku, jednak ograniczona obowiązkiem respektowania istoty tego prawa, którą jest zagwarantowanie „minimalnego poziomu świadczeń dla osób, które osiągnęły wiek emerytalny i zaprzestały w związku z osiągnięciem tego wieku aktywności zawodowej”. Niestety, standard zabezpieczenia społecznego ustanowiony przez przepisy Konstytucji jest stosunkowo skromny. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalił się pogląd, iż art. 67 ust. 1 ustawy zasadniczej jest podstawą dwóch zakresów prawa do zabezpieczenia społecznego: minimalnego, który ustawodawca ma obowiązek zagwarantować, oraz „dodatkowego”, wynikającego z ustawy i wykraczającego poza konstytucyjne minimum na tyle, na ile jest to możliwe w świetle aktualnych możliwości finansowych budżetu państwa[19]. W świetle literalnej wykładni ustawy zasadniczej jest to pogląd słuszny.
Analizując powyższe, można zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału, iż tak rozumianej istoty prawa do emerytury nie narusza obliczanie podstawy wymiaru świadczenia w oparciu o zasady przewidziane w art. 15 ustawy emerytalnej, które stanowią dodatkowe, ponadminimalne wymagania prawodawcy standardy zabezpieczenia społecznego. W szczególności mechanizmem gwarantującym ubezpieczonym minimalny poziom zabezpieczenia społecznego jest istniejąca w ustawie emerytalnej instytucja podwyższenia z urzędu wysokości emerytury obliczonej na podstawie tego przepisu do wysokości najniższej emerytury[20] .
Przekonywujące wydaje się także odwołanie w uzasadnieniu do standardów międzynarodowych, wyznaczonych m.in. przez ratyfikowane przez Polskę umowy międzynarodowe, w tym Europejską Kartę Społeczną, sporządzoną w Turynie dnia 18 października 1961 r.[21] oraz Konwencję nr 102 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącą minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, przyjętą w Genewie dnia 28 czerwca 1952 r. [22]. Polskie ustawodawstwo nie odbiega od nich. Podobnie jak w nim, normy Europejskiej Karty Społecznej ratyfikowanej w państwach - członkach Rady Europy jedynie lakonicznie stwierdzają obowiązek utrzymania w państwie systemu ubezpieczeń społecznych na odpowiednim poziomie, nie nakładając na państwa w tym przedmiocie żadnych konkretnych zobowiązań.
Zasada adekwatności składek do wysokości emerytury
O ile trudno polemizować z samym charakterem prawa do zabezpieczenia społecznego, o tyle wątpliwości budzą niektóre stwierdzenia w uzasadnieniu wyroku związane z warunkiem „względnej proporcjonalności” składek i otrzymywanej emerytury przez zainteresowanych. Dążeniem ustawodawcy powinno być bowiem jak najadekwatniejsza korelacja składek do otrzymywanego świadczenia i tym samym jak najadekwetniejsze odzwierciedlenie w przyznanym świadczeniu dochodów osiąganych podczas całego okresu zatrudnienia. Słuszne wydaje się być w tym kontekście stwierdzenie Rzecznika Praw Obywatelskich, iż emerytura – inaczej niż np. renta – jest jedynym świadczeniem z ubezpieczenia społecznego, w stosunku do którego powinna obowiązywać zasada jak najpełniejszej ekwiwalentności oraz bezpośredniego związku składki na ubezpieczenie i otrzymywanego świadczenia. Skład orzekający w niniejszym orzeczeniu w niewielkim stopniu podejmuje analizę adekwatności składki z otrzymywanym świadczeniem na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej. Odwołanie się do zasady solidarności międzypokoleniowej czy szerszej zasady solidaryzmu społecznego jest według mnie, zbyt słabym argumentem, na usprawiedliwienie wyboru rozwiązania z pokrzywdzeniem niektórych grup ubezpieczeniowych.
Zgodzić się można natomiast z ostateczną konkluzją, iż zaskarżone rozwiązanie spełnia warunek „względnej” proporcjonalności wkładu ubezpieczonego w postaci składek do otrzymywanej emerytury. Za takim poglądem przemawia jednakże, nie jak wskazano w uzasadnieniu, idea solidarności międzypokoleniowej, lecz fakt, iż wybór przez zainteresowanego 10 dowolnych kolejnych lat z 20 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o przyznanie świadczenia jest stosunkowo długim przedziałem czasowym, pozwalającym na wyciągnięcie reprezentatywnych wniosków co do poziomu zarobków osób ubiegających się o emeryturę, ich rzeczywistego wkładu w budowę systemu ubezpieczeń społecznych, który przekłada się na odpowiednią wysokość świadczeń. Słuszne z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego wydają się być twierdzenia zawarte w dalszych wywodach uzasadnienia, iż wskazany okres jest dla znacznej części ubezpieczonych momentem ustabilizowania pozycji zawodowej i w związku z tym także uzyskiwania stosunkowo najwyższego wynagrodzenia. Równocześnie dopuszczalność wyboru dowolnych kolejnych 10 lat ze wskazanego przedziału pozwala w razie konieczności uniknąć obliczania emerytury w oparciu o zarobki najmniej korzystne. Nie bez znaczenia jest także fakt, że osoby zainteresowane zawsze mają możliwość skorzystania z alternatywnego sposobu obliczania wysokości emerytury, przewidzianego w art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej, tj. określenia wysokości świadczenia w oparciu o zarobki z dowolnych 20 lat z całego okresu podlegania ubezpieczeniu. W ten sposób istnieje więc jak najbardziej możliwość powoływania się na zarobki uzyskiwane w okresie wcześniejszym niż 20 lat przed przejściem na emeryturę.
Istotne dla wykazania jak najpełniejszej ekwiwalentności składki do otrzymywanego świadczenia według rozwiązania wprowadzonego art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej jest również, że w świetle przepisów obowiązujących do 1991 r. emerytury nie były rewaloryzowane, a ich wysokość była obliczana na podstawie wynagrodzenia jedynie z ostatnich 12 miesięcy zatrudnienia albo kolejnych 24 miesięcy zatrudnienia, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 12 lat zatrudnienia[23]. Dopiero ustawa rewaloryzacyjna rozpoczęła przebudowę systemu ubezpieczeń społecznych z systemu „zdefiniowanego świadczenia” w system „zdefiniowanej składki”, w której wymiar świadczenia „obrazuje bezpośrednio” wkład ubezpieczonego w budowanie tego systemu[24]. Stąd uzasadniony wydaje się pogląd, iż regulacja art. 15 ustawy emerytalnej stanowi obecnie najdokładniejszy z dotychczasowych regulacji obraz rzeczywistego wkładu ubezpieczonych w budowę systemu i przez to spełnia zasadę adekwatności składki do otrzymywanego świadczenia.
Ocena zaskarżonej regulacji w świetle pozostałych wzorców konstytucyjnych, tj.: zasady lojalności państwa względem obywateli (art. 2 Konstytucji), zasady sprawiedliwości społecznej oraz zasady równości (art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady wolności pracy (art. 65 ust. 2 Konstytucji).
Przedmiotem analizy w glosowanym orzeczeniu przez Trybunał była również zasada lojalności państwa względem obywateli, zwana tradycyjnie zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W orzeczeniu bardzo trafnie i dosadnie została ujęta przedmiotowa zasada jako „zakaz zastawiania przez przepisy prawne pułapek, formułowania obietnic bez pokrycia bądź nagłego wycofywania się przez państwo ze złożonych obietnic lub ustalonych reguł postępowania, słowem – stworzenia organom państwowym możliwości nadużywania swojej pozycji wobec obywatela”.
Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu orzeczenia, zasadę obliczania emerytury na podstawie wynagrodzenia z kolejnych 10 lat, wybranych przez zainteresowanego z ostatnich 20 lat kalendarzowych poprzedzających rok złożenia wniosku o emeryturę, wprowadzono do polskiego systemu przepisem art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy rewaloryzacyjnej. Została ona następnie utrzymana przez – zaskarżony w niniejszej sprawie – art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej, która weszła w życie 1 stycznia 1999 r. Dopiero więc po ogłoszeniu ustawy rewaloryzacyjnej w Dzienniku Ustaw z 15 listopada 1991 r. zainteresowani mogli w sposób świadomy podejmować decyzje co do swojego zatrudnienia, mając na uwadze perspektywę uzyskania świadczeń emerytalnych według nowych zasad. Ze względu jednak na brzmienie art. 67 ust. 1 Konstytucji, kolejne ustawy zwykłe mogą modyfikować lub ograniczać dotychczasowe ustawy emerytalne, gdyż nie jest to materia konstytucyjna.
Stad też zgodzić należy się z tezą, iż trudno mówić o naruszeniu zasady lojalności państwa względem obywateli w tym zakresie.
Nie bez znaczenia jest również fakt, iż na tle poprzedniego stanu prawnego, aczkolwiek obowiązywały inne reguły ustalania świadczeń emerytalnych, zawsze jednak dla wysokości emerytury kluczowe znaczenie miało wynagrodzenie uzyskiwane tuż przed przejściem na emeryturę. Stąd też także poprzednie regulację zachęcały do aktywności zawodowej tuż przed przejściem na emeryturę. Ponadto, słusznie na wstępie uzasadnienia orzeczenia wskazano, iż polska regulacja nie odbiega od europejskich. Podobne modele wskazywania „okresów referencyjnych” dla celów obliczania wysokości emerytur lub rent występują na przykład we Francji czy Czechach, gdzie odpowiednio przyjmuje się 25-letni i 30-letni okres pozostawania w ubezpieczeniu społecznym, bezpośrednio przed przejściem na emeryturę.
Z kolei, wyjątki od zasady równości obywateli wobec prawa w sferze prawa do zabezpieczenia społecznego muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści; powinny być proporcjonalne oraz muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych[25]. Przekonywujące wydaje się stanowisko składu orzekającego, że skarżąca przyjęła błędne kryterium cechy relewantnej z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równego traktowania obywateli. Zasadna w szczególności w tym kontekście wydaje się być opinia Prokuratora Generalnego oraz Marszałka Sejmu, że wskazany przepis traktuje jednakowo wszystkich uprawnionych do uzyskania emerytury, cechujących się tą samą cechą relewantną (tzn. tym samym okresem pozostawania w stosunku ubezpieczeniowym, jakim jest według niego 10 kolejnych lat wybranych z 20 lat bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku o emeryturę), oraz uwzględnia wszystkie okresy ubezpieczenia.
Zupełnie nietrafny jest natomiast zarzut skarżącej, iż kwestionowany przez nią przepis narusza zasadę dobrowolności pracy, wyrażoną w art. 65 ust.2 Konstytucji[26]. Przepis ten w żadnym wypadku nie narzuca nikomu obowiązku pracy w okresie 20 lat bezpośrednio poprzedzających przejście na emeryturę. Ponadto, jak podkreślono w uzasadnieniu orzeczenia, regulacja art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej nie wymaga, aby osoba ubiegająca się o emeryturę pracowała w tym okresie przez 10 lat bez żadnych przerw. Według art. 16 ustawy emerytalnej przy ustalaniu kolejnych 10 lat kalendarzowych, o których mowa w art. 15 ust. 1 tej ustawy, przyjmuje się bowiem lata kalendarzowe następujące bezpośrednio po sobie, chociażby ubezpieczony w niektórych z tych lat przez okres roku lub w okresie krótszym niż rok nie pozostawał w ubezpieczeniu.
Na szczególną aprobatę zasługuje uwaga zawarta w wyroku, iż sposób obliczania emerytury w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej stanowi jedynie systemową „zachętę” do możliwie najdłuższej aktywności zawodowej, która jest uznana za korzystną z punktu widzenia ogólnej polityki społeczno-gospodarczej państwa i „premiowana” możliwością obliczenia wysokości świadczeń emerytalnych na podstawie wynagrodzenia z 10 kolejnych lat w ciągu 20 lat przed przejściem na emeryturę (art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej) albo 20 dowolnie wybranych lat z całego okresu zatrudnienia (art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej).
Praktyczne problemy związane z wykazywaniem wysokości zarobków w niektórych okresach ubezpieczenia
Na tle glosowanego wyroku poruszony został, aczkolwiek marginesowo, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem kontroli konstytucyjności w sprawie, istotny problem, jaki pojawił się w praktyce w związku z brakiem skorelowania art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej z przepisami dotyczącymi zasad przechowywania dokumentacji płacowej. Zagadnienie to ma ogromną wagę społeczną, gdyż w okresie PRL-u nie było obowiązku gromadzenia tego typu danych za cały okres aktywności zawodowej. W ten sposób po upływie pewnego okresu dokumenty płacowe były niszczone, czego efektem są obecne trudności starających się o emeryturę z wykazaniem zarobków z tamtych okresów. Do 1991 roku akta osobowe i płacowe stanowiące podstawę do wystawienia świadectwa pracy i poświadczenia wysokości wynagrodzenia były zaliczane do dokumentacji niearchiwalnej (kategoria B). W praktyce oznaczało to, że listy płac oraz karty wynagrodzeń mogły być niszczone już po 12 latach.
Przedmiotowa kwestia została podniesiona częściowo przez skarżącą przy zarzucie naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej co do tej grupy osób, a także w opinii RPO jako unormowanie naruszające zasadę zaufania obywateli do Państwa, wyrażoną w art. 67 ust. 2 Konstytucji. Słusznie w swym stanowisku Rzecznik zauważył, iż ze względu na trudności z dostępem do dokumentacji płacowej i niewielką skuteczność zastępowania jej innymi środkami dowodowymi (np. zeznaniami świadków), znaczna część uprawnionych nie ma w praktyce możliwości skorzystania z prawa do wyboru jednej z metod obliczania emerytury lub renty, przewidzianej w art. 15 ustawy emerytalnej. Co więcej, w takich sytuacjach organy rentowe według przepisów obowiązujących w dniu wydawania wyroku przyjmowały zerowy dochód za dany okres do podstawy obliczenia emerytury ze względu na niewykazanie dochodów. Stąd słuszny i niezwykle istotny ze społecznego punktu widzenia był postulat zmian w tym zakresie zasadach obliczania rent i emerytur. Według propozycji przedstawionej przez RPO w wypadku pracownika zatrudnionego na cały etat „co najmniej od 1956 r.” podstawa składki na ubezpieczenie społeczne nie mogła być niższa niż płaca minimalna.
W glosowanym orzeczeniu Trybunał nie zajmował się niekonstytucyjnością przepisów związanych z przechowywaniem dokumentacji płacowej, problem ten został w nimjednak zasygnalizowany. Stanowiska TK oraz RPO w niniejszej sprawie stanowiły istotny krok w kierunku wprowadzenia od dnia 1 stycznia 2009 r. ust. 2a-b art. 15 ustawy emerytalnej w obecnym brzmieniu, według którego jeżeli nie można ustalić podstawy wymiaru składek w okresie pozostawania w stosunku pracy wskazanym do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, za podstawę wymiaru składek przyjmuje się kwotę obowiązującego w tym okresie minimalnego wynagrodzenia pracowników, proporcjonalnie do okresu podlegania ubezpieczeniu i wymiaru czasu pracy. Dzięki temu problem ten został w pewnym stopniu zminimalizowany.
Konkluzje
Podsumowując, stoję na stanowisku, że nie można kwestionować tezy glosowanego orzeczenia – wprowadzony sposób ustalania wysokości emerytury pozostaje w zgodzie z przepisami konstytucyjnymi, w szczególności spełnia obecną konstytucyjną gwarancję prawa do zabezpieczenia społecznego, w postaci emerytury, w której duży zakres swobody pozostawiono ustawodawstwu zwykłemu. Stąd też Trybunał nie orzekł o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Waga orzeczenia przejawiła się także w sygnalizacji luki prawnej w zakresie przepisów o przechowywaniu dokumentacji płacowej na tle poprzedniego stanu prawnego, co przyczyniło się m.in. do wprowadzenia ust. 2a-b art. 15 ustawy emerytalnej w obecnym brzmieniu od dnia 1 stycznia 2009 r. i tym samym zminimalizowania dostrzeżonego na kanwie stanu faktycznego będącego podstawą rozstrzygnięcia w sprawie problemu społecznego sporej grupy ubezpieczonych.
Małgorzata Mędrala
Przegląd literatury:
K. Antonów, Prawo do emerytury, Kraków 2003;
E. Dziubińska-Lechnio, E. Skowrońska, Podstawa wymiaru emerytury. Granice indywidualnego manewru, „Służba Pracownicza” 2007, nr 1;
M. Janiszewska-Wyszyńska, Zmiany w ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń, „Służba Pracownicza” 2005, nr 10;
I. Jędrasik-Jankowska, Emerytura i inne świadczenia związane z wiekiem, Warszawa 2007;
I. Jędrasik-Jankowska, Pojęcie i konstrukcje prawne ubezpieczenia społecznego, Warszawa 2007;
I. Jędrasik-Jankowska: Ubezpieczenia społeczne.T.2.Ubezpieczenia rentowe i emerytalne, wyd. I, Warszawa 2003, wyd. Lexis Nexis;
J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2003;
K. Kolasiński, Konstytucyjne prawo do zabezpieczenia społecznego a nowy system ubezpieczeń społecznych, „Państwo i Prawo” 1999, z. 5;
Z. Salwa: Prawo pracy i ubezpieczeń społecznych, wyd. 10 uaktualnione, Warszawa, Wyd. LexisNexis, 2006;
G. Uścińska, B. Kazenas, Koordynacja polskiego systemu zabezpieczenia społecznego z regulacjami unijnymi, Warszawa 2002;
T. Zieliński, Ubezpieczenia społeczne pracowników, Warszawa 1994.
-------------------------------------------------------------
[1] Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zm.
[2] Art. 15 ust. 1 ustawy emerytalnej.
[3] Art. 15 ust. 6 ustawy emerytalnej.
[4] E. Dziubińska-Lechnio, E. Skowrońska, Podstawa wymiaru emerytury. Granice indywidualnego manewru, „Służba Pracownicza” 2007, nr 1, s. 26. Zob. także: uzasadnienie glosowanego wyroku.
[5] Zob. M. Janiszewska-Wyszyńska, Zmiany w ustalaniu podstawy wymiaru świadczeń, „Służba Pracownicza” 2005, nr 10, s. 15.
[6] Por. dział II rozdział 2 ustawy emerytalnej.
[7] Dla tych osób emerytura obliczana jest częściowo w oparciu o art. 53, a częściowo na podstawie art. 26 ustawy emerytalnej.
[8] Art. 53 ustawy emerytalnej.
[9] Art. 62 ustawy emerytalnej.
[10] Art. 110-111 oraz art. 114 ustawy emerytalnej.
[11] Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2003, s. 143.
[12] Art. 1 ustawy z dnia 4 września 2008 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Dz.U. z 2008 r. Nr 192 Poz.1180.
[13] Obecnie przepisy te mają następujące brzmienie: 2a. Jeżeli nie można ustalić podstawy wymiaru składek w okresie pozostawania w stosunku pracy wskazanym do ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty, za podstawę wymiaru składek przyjmuje się kwotę obowiązującego w tym okresie minimalnego wynagrodzenia pracowników, proporcjonalnie do okresu podlegania ubezpieczeniu i wymiaru czasu pracy.
2b. Przepisy ust. 2a stosuje się odpowiednio do osób uznanych za repatriantów.
[14] Zgodnie z art. 67 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa.
[15] OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102.
[16] OTK ZU 2000/4 poz. 107.
[17] Art. 216 i art. 220 ust. 1 Konstytucji.
[18] Wyrok TK z 8 maja 2000 r. SK 22/99, OTK ZU 2000/4 poz. 107.
[19] Por. wyrok TK z 11 grudnia 2006 r., sygn. SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170.
[20] Art. 85 ust. 2-4 ustawy emerytalnej.
[21] Dz. U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67, Zgodnie z art. 12 Karty wszyscy pracownicy i osoby będące na ich utrzymaniu mają prawo do zabezpieczenia społecznego.
[22] Dz. U. z 2005 r. Nr 93, poz. 775; Część V, art. 25-30.
[23] Art. 16 ust. 2 ustawy emerytalnej z 1982 r.
[24] Por. I. Jędrasik-Jankowska, Emerytura i inne świadczenia związane z wiekiem, Warszawa 2007, s. 51-53.
[25] Zob. np. wyrok z 21 czerwca 2001 r., sygn. SK 6/01, OTK ZU nr 5/200; orzeczenie z 23 października 1995 r., sygn. K. 4/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 11, powoływane w uzasadnieniu glosowanego orzeczenia.
[26] Zgodnie z nim obowiązek pracy może być nałożony tylko przez ustawę.
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
