Komentarz do dokumentu: Nerkowska przeciwko ZUS (Orzeczenia)
Autor: Anna Skorupa Data dodania: 2008-04-22 08:11:52
Anna Skorupa
Komentarz do Opinii Rzecznika Generalnego Poiaresa Maduro.
Stan faktyczny: Halina Nerkowska urodziła się 2 lutego 1946 r. na terenie dzisiejszej Białorusi. W wieku 3 lat jej rodzice zostali deportowani na Syberię na mocy wyroku sądowego. W kwietniu 1951 r. ubezpieczoną razem z bratem i ciotką także wysiedlono do ZSRR, gdzie mieszkała w ciężkich warunkach do stycznia 1957 r. Dopiero po upływie prawie sześciu lat pozwolono jej powrócić do Polski. Po okresie studiów i pracy w swoim kraju wyjechała z Polski w 1985 r., żeby osiedlić się w Niemczech.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie decyzją z dnia 4 października 2002 r. uznał jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z pobytem w miejscach odosobnienia. Następnie zawiesił wypłacanie renty (potwierdzając to wyrokiem z 22 maja 2003r.), powołując się na brak zamieszkania Nerkowskiej w Polsce. We wrześniu 2006 r. skarżąca złożyła nowy wniosek o wypłatę świadczenia rentowego. Decyzją z dnia 14 września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie ponownie odmówił wypłaty. Pani Nerkowska zwróciła się zatem do Sądu Okręgowego w Koszalinie o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy, podnosząc, że z uwagi na przystąpienie Polski do Unii Europejskiej jej obecne miejsce zamieszkania nie może stanowić uzasadnienia dla zawieszenia wypłaty świadczeń, do których ma ona prawo. Sąd ten postanowił w trybie art. 234 TWE zwrócił się do ETS z pytaniem: czy prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu, jakie wiąże art. 18 TWE z obywatelstwem Unii, stanowi przeszkodę w stosowaniu uregulowań krajowych, takich jak te w niniejszej sprawie, które uzależniają wypłatę świadczeń rentowych należnych z tytułu niezdolności do pracy w związku z pobytem w miejscu odosobnienia od posiadania przez uprawnionego miejsca zamieszkania na terytorium kraju.
Ocena Rzecznika Generalnego: Świadczenie dla ofiar skutków ma charakter odszkodowawczy, więc do państw członkowskich należy ustalenie ustroju renty, w szczególności warunków przyznania. Jednakże państwa członkowskie powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem przepisów traktatu, w szczególności tych dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Owa swoboda przemieszczania się i pobytu stanowi podstawową swobodę stanowiącą istotę obywatelstwa Unii. Pani Nerkowska jako obywatelka polska korzysta ze statusu obywatela UE i może się na niego powoływać także w stosunku to organów państwa członkowskiego, jeśli istnieje związek z prawem wspólnotowym. Pani Nerkowska skorzystała z prawa do swobodnego przemieszczania się i z tego powodu została potraktowana gorzej niż inni obywatele polscy, którym taka renta została przyznana, a którzy pozostają na terenie Polski. Jeśli państwo członkowskie powstrzymuje swoich obywateli przed opuszczeniem kraju, ograniczając pewne należne świadczenia, nie pozwala w pełni realizować ułatwień wynikających ze swobody przemieszczania się.
Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ograniczenie takie „może być z punktu widzenia prawa wspólnotowego uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych względach interesu ogólnego nie związanych z przynależnością państwową osób, których dotyczy, i jest proporcjonalne do słusznego celu, jaki realizuje prawo krajowe, zważywszy, że „środek jest proporcjonalny, gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Jeżeli chodzi o obiektywne względy interesu ogólnego, władze polskie utrzymują przede wszystkim, że ustawodawstwo krajowe, o którym mowa, ma na celu przyznanie świadczeń tytułem zadośćuczynienia za krzywdy i cierpienia spowodowane ogólnie represjami wojennymi i powojennymi, a w szczególności, w przypadku skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, spowodowane przymusowym wywiezieniem na Syberię. W ten sposób społeczeństwo polskie wyraża solidarność z ofiarami. Uwzględniając ten cel, słuszne jest jego zdaniem ograniczenie owego obowiązku solidarności jedynie do osób, które zachowują w wystarczającym stopniu związek z polskim społeczeństwem.
Niektóre świadczenia socjalne rzeczywiście wymagają istnienia więzi pomiędzy uprawnionym a państwem, jednakże ta więź nie może zawsze polegać na posiadaniu miejsca zamieszkania w danym państwie. Warunek ten jest nieproporcjonalny do celu, który ma być osiągnięty. Aby zasłużyć na uznanie i solidarność narodową za doznane cierpienia, czego wyraz stanowią przyznane świadczenia, wystarczy być z racji przynależności państwowej lub miejsca zamieszkania ofiarą represji. To fakt bycia ofiarą jako członek społeczeństwa, przez fakt posiadania miejsca zamieszkania lub przynależności państwowej w chwili działań represyjnych, stanowi więź, która uzasadnia wyraz solidarności społeczeństwa. Władze polskie uzasadniają również wymóg posiadania miejsca zamieszkania koniecznością kontroli spełnienia i dalszego spełniania wymogów przyznania renty inwalidzkiej. Ma on pozwalać odpowiednim służbom medycznym na ustalenie stanu zdrowia wnioskodawcy, ustalenie związku między stwierdzonym uszczerbkiem a deportacją, na ocenę niezdolności do pracy i w przypadku gdyby ustalono jej czasowy charakter – na poddanie uprawnionego nowym badaniom po upływie okresu, na jaki taka decyzja została wydana. Sama kontrola jest obiektywnie konieczna, ale miejsce zamieszkania już nie.
W argumentacji tej Polska odwołuje się do orzecznictwa Trybunału dopuszczającego wymóg posiadania miejsca zamieszkania jako odstępstwo od zasady eksportu świadczeń zabezpieczenia społecznego w przypadku świadczeń „ściśle związanych z otoczeniem socjalnym”. Ideą leżącą u podstaw tych rozwiązań jest to, że gdy kwota i charakter świadczeń zależą od poziomu i warunków życia właściwych dla kraju członkowskiego, który je przyznaje, wymóg posiadania miejsca zamieszkania postawiony dla jego uzyskania wydaje się słuszny, stosowny i niezbędny. Jednakże renta, której wypłaty odmówiono ma charakter zadośćuczynienia za krzywdy i nie jest związana z otoczeniem socjalnym, więc uzależnienie jej wypłaty od miejsca zamieszkania jest nieuzasadnione.
Komentarz do opinii: Wyrok ETS w tej sprawie jeszcze nie zapadł i teoretycznie opinia Rzecznika Generalnego w żaden sposób nie jest wiążąca dla Trybunału, ale spodziewany jest wyrok potwierdzający opinię M. Poiares Madura. Jeśli tak się stanie, będzie to kolejny dowód na to, iż instytucja obywatelstwa UE ma zastosowanie także w praktyce a art. 18 TWE stwarza realną możliwość swobodnego przemieszczania się na terenie całej Unii, bez ponoszenia z tego tytułu strat. Nie trzeba wybierać pomiędzy tą swobodą a prawem do świadczeń socjalnych. Oczywiście orzecznictwo Trybunału wymienia sytuacje, kiedy wypłaty pewnych świadczeń muszą być uzależnione od stałego zamieszkania w danym państwie, ale renta, o której mowa w opinii ma charakter specjalny, gdyż jest przeznaczona dla ofiar wojny i inwalidów wojennych i o jej wypłacie powinien decydować sam fakt tak traumatycznych przeżyć, a nie czy uprawniony skorzystał z możliwości, jakie daje rynek wewnętrzny UE. Można również zauważyć pewną dyskryminację obywateli polskich, którym została przyznana taka renta, a którzy wyjechali do innego państwa członkowskiego w stosunku do tych obywateli, którzy zostali.
Orzeczenie to z pewnością będzie rodziło skutki dla osób, które w sposób aktywny chciałyby korzystać z możliwości swobodnego przepływu osób, ale obawiają się utraty pewnych świadczeń socjalnych po opuszczeniu kraju. Również orzeczenie to może dać podstawy do występowania na drogę sądową przeciwko ZUS z tytułu odmowy wypłacania tych świadczeń socjalnych, które nie wymagały stałego zamieszkania w Polsce. Emerytom i rencistom daję to możliwość spędzenia emerytury w innym państwie członkowskim bez utraty rent czy emerytur. Reasumując krąg osób zainteresowanych wynikiem tej sprawy jest dość szeroki. Należy również zauważyć, iż art.19, 21, 22 rozporządzenia 1408/71/ EWG gwarantują prawa nabyte do świadczeń pieniężnych z tytułu inwalidztwa, wypadków przy pracy i innych i nie mogą zostać ograniczone lub wyeliminowane z tego powodu, że osoba do nich uprawniona mieszka na terytorium innego państwa członkowskiego niż państwo zobowiązane do wypłaty. (tzw. zasada praw nabytych).
W podobnej sprawie C-192/05 Tas-Hagen w 2006 r. ETS uznał przepisy holenderskie, które uzależniają wypłatę świadczeń dla cywilnych ofiar wojny od stałego zamieszkania na terytorium Holandii za sprzeczne z art. 18 TWE. Podobnego problemu dotyczy skierowane do ETS pytanie prejudycjalne od sądu w Stuttgardzie w sprawie C-221/07 Zabłocka Weyhermuller przeciwko Land Baden Wuttenberg. W sprawie tej chodzi o ewentualne potwierdzenie sprzeczności przepisów ustawy RFN przyznającej jedynie częściowe świadczenie z tytułu bycia ofiarą wojny osobom, które stale zamieszkują poza terytorium Niemiec, a którym to świadczenie zostało przyznane na mocy tej właśnie ustawy. Dla podsumowania można przytoczyć fragment opinii Rzecznika Generalnego M. Poiaresa Maduro, iż „Obywatelstwo Unii winno zachęcać państwa członkowskie do zaprzestania pojmowania słusznej więzi integracji wyłącznie w wąskich ramach społeczeństwa narodowego, lecz także w szerszych ramach społeczeństwa narodów Unii.”
Komentarz do Opinii Rzecznika Generalnego Poiaresa Maduro.
Stan faktyczny: Halina Nerkowska urodziła się 2 lutego 1946 r. na terenie dzisiejszej Białorusi. W wieku 3 lat jej rodzice zostali deportowani na Syberię na mocy wyroku sądowego. W kwietniu 1951 r. ubezpieczoną razem z bratem i ciotką także wysiedlono do ZSRR, gdzie mieszkała w ciężkich warunkach do stycznia 1957 r. Dopiero po upływie prawie sześciu lat pozwolono jej powrócić do Polski. Po okresie studiów i pracy w swoim kraju wyjechała z Polski w 1985 r., żeby osiedlić się w Niemczech.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie decyzją z dnia 4 października 2002 r. uznał jej prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy w związku z pobytem w miejscach odosobnienia. Następnie zawiesił wypłacanie renty (potwierdzając to wyrokiem z 22 maja 2003r.), powołując się na brak zamieszkania Nerkowskiej w Polsce. We wrześniu 2006 r. skarżąca złożyła nowy wniosek o wypłatę świadczenia rentowego. Decyzją z dnia 14 września 2006 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Koszalinie ponownie odmówił wypłaty. Pani Nerkowska zwróciła się zatem do Sądu Okręgowego w Koszalinie o przyznanie jej renty z tytułu niezdolności do pracy, podnosząc, że z uwagi na przystąpienie Polski do Unii Europejskiej jej obecne miejsce zamieszkania nie może stanowić uzasadnienia dla zawieszenia wypłaty świadczeń, do których ma ona prawo. Sąd ten postanowił w trybie art. 234 TWE zwrócił się do ETS z pytaniem: czy prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu, jakie wiąże art. 18 TWE z obywatelstwem Unii, stanowi przeszkodę w stosowaniu uregulowań krajowych, takich jak te w niniejszej sprawie, które uzależniają wypłatę świadczeń rentowych należnych z tytułu niezdolności do pracy w związku z pobytem w miejscu odosobnienia od posiadania przez uprawnionego miejsca zamieszkania na terytorium kraju.
Ocena Rzecznika Generalnego: Świadczenie dla ofiar skutków ma charakter odszkodowawczy, więc do państw członkowskich należy ustalenie ustroju renty, w szczególności warunków przyznania. Jednakże państwa członkowskie powinny wykonywać tę kompetencję z poszanowaniem przepisów traktatu, w szczególności tych dotyczących przyznanej wszystkim obywatelom Unii swobody przemieszczania się i przebywania na terytorium państw członkowskich. Owa swoboda przemieszczania się i pobytu stanowi podstawową swobodę stanowiącą istotę obywatelstwa Unii. Pani Nerkowska jako obywatelka polska korzysta ze statusu obywatela UE i może się na niego powoływać także w stosunku to organów państwa członkowskiego, jeśli istnieje związek z prawem wspólnotowym. Pani Nerkowska skorzystała z prawa do swobodnego przemieszczania się i z tego powodu została potraktowana gorzej niż inni obywatele polscy, którym taka renta została przyznana, a którzy pozostają na terenie Polski. Jeśli państwo członkowskie powstrzymuje swoich obywateli przed opuszczeniem kraju, ograniczając pewne należne świadczenia, nie pozwala w pełni realizować ułatwień wynikających ze swobody przemieszczania się.
Tymczasem z utrwalonego orzecznictwa wynika, że ograniczenie takie „może być z punktu widzenia prawa wspólnotowego uzasadnione jedynie wtedy, gdy jest oparte na obiektywnych względach interesu ogólnego nie związanych z przynależnością państwową osób, których dotyczy, i jest proporcjonalne do słusznego celu, jaki realizuje prawo krajowe, zważywszy, że „środek jest proporcjonalny, gdy pozostając zdatnym do osiągnięcia zamierzonego celu, nie wykracza poza to, co jest konieczne do jego osiągnięcia. Jeżeli chodzi o obiektywne względy interesu ogólnego, władze polskie utrzymują przede wszystkim, że ustawodawstwo krajowe, o którym mowa, ma na celu przyznanie świadczeń tytułem zadośćuczynienia za krzywdy i cierpienia spowodowane ogólnie represjami wojennymi i powojennymi, a w szczególności, w przypadku skarżącej w postępowaniu przed sądem krajowym, spowodowane przymusowym wywiezieniem na Syberię. W ten sposób społeczeństwo polskie wyraża solidarność z ofiarami. Uwzględniając ten cel, słuszne jest jego zdaniem ograniczenie owego obowiązku solidarności jedynie do osób, które zachowują w wystarczającym stopniu związek z polskim społeczeństwem.
Niektóre świadczenia socjalne rzeczywiście wymagają istnienia więzi pomiędzy uprawnionym a państwem, jednakże ta więź nie może zawsze polegać na posiadaniu miejsca zamieszkania w danym państwie. Warunek ten jest nieproporcjonalny do celu, który ma być osiągnięty. Aby zasłużyć na uznanie i solidarność narodową za doznane cierpienia, czego wyraz stanowią przyznane świadczenia, wystarczy być z racji przynależności państwowej lub miejsca zamieszkania ofiarą represji. To fakt bycia ofiarą jako członek społeczeństwa, przez fakt posiadania miejsca zamieszkania lub przynależności państwowej w chwili działań represyjnych, stanowi więź, która uzasadnia wyraz solidarności społeczeństwa. Władze polskie uzasadniają również wymóg posiadania miejsca zamieszkania koniecznością kontroli spełnienia i dalszego spełniania wymogów przyznania renty inwalidzkiej. Ma on pozwalać odpowiednim służbom medycznym na ustalenie stanu zdrowia wnioskodawcy, ustalenie związku między stwierdzonym uszczerbkiem a deportacją, na ocenę niezdolności do pracy i w przypadku gdyby ustalono jej czasowy charakter – na poddanie uprawnionego nowym badaniom po upływie okresu, na jaki taka decyzja została wydana. Sama kontrola jest obiektywnie konieczna, ale miejsce zamieszkania już nie.
W argumentacji tej Polska odwołuje się do orzecznictwa Trybunału dopuszczającego wymóg posiadania miejsca zamieszkania jako odstępstwo od zasady eksportu świadczeń zabezpieczenia społecznego w przypadku świadczeń „ściśle związanych z otoczeniem socjalnym”. Ideą leżącą u podstaw tych rozwiązań jest to, że gdy kwota i charakter świadczeń zależą od poziomu i warunków życia właściwych dla kraju członkowskiego, który je przyznaje, wymóg posiadania miejsca zamieszkania postawiony dla jego uzyskania wydaje się słuszny, stosowny i niezbędny. Jednakże renta, której wypłaty odmówiono ma charakter zadośćuczynienia za krzywdy i nie jest związana z otoczeniem socjalnym, więc uzależnienie jej wypłaty od miejsca zamieszkania jest nieuzasadnione.
Komentarz do opinii: Wyrok ETS w tej sprawie jeszcze nie zapadł i teoretycznie opinia Rzecznika Generalnego w żaden sposób nie jest wiążąca dla Trybunału, ale spodziewany jest wyrok potwierdzający opinię M. Poiares Madura. Jeśli tak się stanie, będzie to kolejny dowód na to, iż instytucja obywatelstwa UE ma zastosowanie także w praktyce a art. 18 TWE stwarza realną możliwość swobodnego przemieszczania się na terenie całej Unii, bez ponoszenia z tego tytułu strat. Nie trzeba wybierać pomiędzy tą swobodą a prawem do świadczeń socjalnych. Oczywiście orzecznictwo Trybunału wymienia sytuacje, kiedy wypłaty pewnych świadczeń muszą być uzależnione od stałego zamieszkania w danym państwie, ale renta, o której mowa w opinii ma charakter specjalny, gdyż jest przeznaczona dla ofiar wojny i inwalidów wojennych i o jej wypłacie powinien decydować sam fakt tak traumatycznych przeżyć, a nie czy uprawniony skorzystał z możliwości, jakie daje rynek wewnętrzny UE. Można również zauważyć pewną dyskryminację obywateli polskich, którym została przyznana taka renta, a którzy wyjechali do innego państwa członkowskiego w stosunku do tych obywateli, którzy zostali.
Orzeczenie to z pewnością będzie rodziło skutki dla osób, które w sposób aktywny chciałyby korzystać z możliwości swobodnego przepływu osób, ale obawiają się utraty pewnych świadczeń socjalnych po opuszczeniu kraju. Również orzeczenie to może dać podstawy do występowania na drogę sądową przeciwko ZUS z tytułu odmowy wypłacania tych świadczeń socjalnych, które nie wymagały stałego zamieszkania w Polsce. Emerytom i rencistom daję to możliwość spędzenia emerytury w innym państwie członkowskim bez utraty rent czy emerytur. Reasumując krąg osób zainteresowanych wynikiem tej sprawy jest dość szeroki. Należy również zauważyć, iż art.19, 21, 22 rozporządzenia 1408/71/ EWG gwarantują prawa nabyte do świadczeń pieniężnych z tytułu inwalidztwa, wypadków przy pracy i innych i nie mogą zostać ograniczone lub wyeliminowane z tego powodu, że osoba do nich uprawniona mieszka na terytorium innego państwa członkowskiego niż państwo zobowiązane do wypłaty. (tzw. zasada praw nabytych).
W podobnej sprawie C-192/05 Tas-Hagen w 2006 r. ETS uznał przepisy holenderskie, które uzależniają wypłatę świadczeń dla cywilnych ofiar wojny od stałego zamieszkania na terytorium Holandii za sprzeczne z art. 18 TWE. Podobnego problemu dotyczy skierowane do ETS pytanie prejudycjalne od sądu w Stuttgardzie w sprawie C-221/07 Zabłocka Weyhermuller przeciwko Land Baden Wuttenberg. W sprawie tej chodzi o ewentualne potwierdzenie sprzeczności przepisów ustawy RFN przyznającej jedynie częściowe świadczenie z tytułu bycia ofiarą wojny osobom, które stale zamieszkują poza terytorium Niemiec, a którym to świadczenie zostało przyznane na mocy tej właśnie ustawy. Dla podsumowania można przytoczyć fragment opinii Rzecznika Generalnego M. Poiaresa Maduro, iż „Obywatelstwo Unii winno zachęcać państwa członkowskie do zaprzestania pojmowania słusznej więzi integracji wyłącznie w wąskich ramach społeczeństwa narodowego, lecz także w szerszych ramach społeczeństwa narodów Unii.”
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
