Komentarz do dokumentu: Wyłączenie mężczyzn z prawa do wcześniejszej emerytury (Orzeczenia)
Autor: Piotr Kociubiński Data dodania: 2009-06-17 15:01:52
Wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt P 10/07) Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym mężczyźnie, który – odpowiednio jak kobieta, która nabywa to prawo po osiągnięciu wieku 55 lat i co najmniej 30-letniego okresu składkowego i nieskładkowego – osiągnął wiek 60 lat i co najmniej 35-letni okres składkowy i nieskładkowy, jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Ponadto Trybunał określił, iż art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych we wskazanym w sentencji zakresie traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Kwestionowany przepis, co do którego konstytucyjności wątpliwości powziął Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi, stanowił, iż:
„art. 29. 1. Ubezpieczeni urodzeni przed dniem 1 stycznia 1949 r., którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 27 pkt 1, mogą przejść na emeryturę:
1) kobieta - po osiągnięciu wieku 55 lat, jeżeli ma co najmniej 30-letni okres składkowy nieskładkowy albo jeżeli ma co najmniej 20-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz została uznana za całkowicie niezdolną do pracy,
2) mężczyzna - po osiągnięciu wieku 60 lat, jeżeli ma co najmniej 25-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy.”
Problematyka orzeczenia
Komentowane orzeczenie jest ciekawe ze względu nie tylko na problematykę związaną z samym zakwestionowanym przepisem – a w szczególności konstytucyjnością zróżnicowania przesłanek dla nabycia świadczeń emerytalnych w oparciu o kryterium płci – ale też i szereg zagadnień „wpadkowych”, których rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny pozostaje nie bez znaczenia dla dyskusji toczącej się wokół niektórych instytucji uregulowanych w ustawie zasadniczej i zasadności przeprowadzenia ewentualnych zmian w niej.
Konstytucyjność zróżnicowania przesłanek dla nabycia świadczeń emerytalnych w oparciu o kryterium płci
Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w oparciu o kryterium płci musi budzić od razu pewne uzasadnione doświadczeniami historycznymi opory i obawy. Szereg aktów prawa międzynarodowego wprost wskazuje, że stosowanie tego kryterium jest co do zasadny zakazane, podobne zapisy można było też odnaleźć w polskich aktach rangi konstytucyjnej. Zazwyczaj wiązało się ono bowiem z prawną dyskryminacją kobiet, czy to w sferze politycznej, czy to rodzinnej lub społecznej. Szereg wprowadzanych regulacji antydyskryminacyjnych miał więc na celu równouprawnienie kobiet i mężczyzn, jednakże semantycznie wyrażał pewien patriarchalizm, stanowiąc o „zrównaniu” kobiet z mężczyznami, nie zaś ich wzajemnej „równości”.
Pewnym novum na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego jest tu art. 33 Konstytucji RP z 1997 r., który stanowi, iż:
„1. Kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym.
2. Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń.”
Norma ta nie jest obarczona wspomnianą wcześniej arbitralnością sformułowań i z pewnością lepiej służy faktycznemu równouprawnieniu kobiet.
Mogą się jednak pojawić pewne wątpliwości na tle relacji między tą normą a zasadą równości i zakazu dyskryminacji wyrażoną w poprzedzającej ją jednostce redakcyjnej o brzmieniu:
„art. 32. 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.”
Pojawić się tu musi pytanie o celowość wprowadzania do Konstytucji dodatkowej normy regulującej kwestię równości kobiet i mężczyzn, a co za tym idzie, o ewentualne skutki przyjęcia poglądu bazującego na założeniu racjonalności ustrojodawcy, iż art. 33 stanowi lex specialis wobec regulacji art. 32.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
Niestety, Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie wypowiada się w przedmiotowej kwestii w komentowanym wyroku. Należy więc przyjąć, że milcząco podtrzymuje on swój pogląd wyrażony w szeregu wcześniejszych orzeczeń, iż nie sposób oderwać regulacji art. 33 od zasady wyrażonej w art. 32, a stanowi ona tylko jej uszczegółowienie i potwierdzenie. Art. 33 Konstytucji nie jest zresztą jedyną „wtórną” regulacją potwierdzającą równość podmiotów, szereg zbliżonych odnaleźć można w dalszych przepisach Konstytucji.
Z pewnością brak wyraźnego ustosunkowania się przez Trybunał do wskazanego wyżej problemu należy jednak ocenić negatywnie, a to ze względu na szczególny przedmiot niniejszego orzeczenia. Zakwestionowana regulacja jest bowiem rzadkim przypadkiem zróżnicowania sytuacji prawnej mężczyzny i kobiety na niekorzyść tego pierwszego. O ile na gruncie utrwalonego orzecznictwa powstałego na tle art. 32 jest to sytuacja konstytucyjnie akceptowalna, jako że mężczyzna jest podmiotem „podobnym” wobec kobiety, acz nie identycznym, w związku z czym musi być traktowany „podobnie”, co nie znaczy iż tak samo, o tyle wykładnia literalna art. 33 mogłaby sugerować, że sytuacja taka na gruncie konstytucyjnej aksjologii winna podlegać dyskwalifikacji. Oczywiście wskazać można szereg argumentów przemawiających za tezą przeciwną i zapewne biorąc je pod uwagę Trybunał nie kwestionuje samej zasady żróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, to ich przemilczenie należy uznać za poważną wadę komentowanego orzeczenia.
Stosowanie kryterium płci – jako uzasadnionej przyczyny dyferencjacji prawa ubezpieczeń społecznych – jak już wspomniałem, spotkało się z akceptacją Trybunału. Także w komentowanym orzeczeniu Trybunał powołał się na szereg argumentów przemawiających za jej zasadnością, w szczególności zróżnicowanymi uwarunkowaniami biologicznymi i społecznymi kobiet i mężczyzn (chociażby przez obarczenie tych pierwszych tak pracą zawodową, jak i obowiązkami domowymi oraz rodzinnymi związanymi z macierzyństwem i wychowaniem dzieci). Przyznanie kobietom przywilejów emerytalnych jest więc zdaniem sędziów Trybunału przykładem uprzywilejowania pozytywnego, które znajduje u nich zrozumienie i wbrew literalnej treści art. 32 ust. 2 Konstytucji spotkało się z ich akceptacją.
Trybunał Konstytucyjny analizując stan faktyczny leżący u podstaw pytania prawnego, które uruchomiło procedurę kontrolną, przedstawił jednocześnie argumenty przemawiające przeciwko dalszemu podtrzymywaniu tej regulacji. Wskazał on powołując się na dane Głównego Urzędu Statystycznego z 2005 r. na to, iż przeciętne trwanie życia mężczyzn w Polsce to niecałe 71 lat, podczas gdy dla kobiet średnia wynosi 79 lat i 6 miesięcy. Nadto, w Polsce występuje zjawisko nadumieralności mężczyzn we wszystkich grupach wiekowych, a różnica ta zwiększa się wraz z wiekiem. Co więcej, według danych ZUS, w wypadku osób, dla których emerytura była ostatnim świadczeniem w momencie wyjścia z systemu wypłatowego w 2005 r. (zupełnie na marginesie rozważań warto zwrócić uwagę na kunszt urzędników Zakładu, z jakim sformułowali oni wyrażenie synonimiczne dla „śmierci”), okres jej pobierania wynosił średnio dla mężczyzn 14 lat i 9 miesięcy, a w wypadku kobiet 18 lat. Powołane dane obrazują, że okres gromadzenia środków na przyszłą emeryturę jest niewspółmiernie długi w stosunku do okresu korzystania ze zgromadzonych środków.
Wątpliwości
Wątpliwe jest też, czy ową dyferencjację można współcześnie uzasadniać różnicami biologicznymi między kobietami i mężczyznami. Argument ten jest już dość leciwy, ponieważ został on sformułowany w czasach, gdy przeważająca część ludności aktywnej zawodowo zatrudniona była w rolnictwie i przemyśle, czyli branżach wiążących się z dużymi obciążeniami fizycznymi. Nie sposób nie dostrzec, iż obecnie proporcje uległy odwróceniu, większość społeczeństwa świadczy usługi niewymagające znacznej siły fizycznej ani szczególnej kondycji. Skoro więc odpadła przesłanka uzasadniająca różnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, należy sobie zadać pytanie czy podtrzymywanie na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych dyferencjacji ze względu na płeć, aby nie zmieniło swego charakteru z dyskryminacji pozytywnej kobiet na dyskryminację negatywną mężczyzn.
Przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego była jednak tylko norma różnicująca uprawnienia mężczyzn i kobiet przy ubieganiu się o tzw. wcześniejszą emeryturę. Przepis ten znajdował zastosowanie tylko wobec ubezpieczonych urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 r., a więc osób, których okres aktywności zawodowej w przeważającej mierze przypadł jeszcze w czasie odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej, a więc przyjąć należy, iż samo dokonanie stosownego rozróżnienia jest konstytucyjnie usprawiedliwione. Trybunał uznał jednak, iż odmowa ze strony ustawodawcy przyznania uprawnienia do ubiegania się o wcześniejszą emeryturę mężczyznom, którzy cechują się odpowiednio wyższym wiekiem oraz dłuższym okresem składkowym od kobiet jest nie do pogodzenia z treścią art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zupełnym milczeniem zbył wątpliwości Sądu Okręgowego w Łodzi co do zgodności polskiej regulacji ustawowej z prawem wspólnotowym, które, jak podniósł Sąd, co prawda pozostawia państwom członkowskim swobodę organizacji systemów zabezpieczenia społecznego – choćby na mocy art. 7 ust. 1a dyrektywy nr 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zabezpieczenia społecznego – jednak przy korzystaniu z tej swobody państwa muszą przestrzegać prawa europejskiego. Podstawowe znaczenia miałby zaś w tym zakresie mieć wyrażony w wielu aktach prawa wspólnotowego zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na płeć, szczególnie jeśli chodzi o stosowanie systemów emerytalnych i warunki objęcia nimi czy obowiązek opłacania i obliczania wysokości składek. Nie sposób ocenić takiego postępowania sędziów Trybunału inaczej jak negatywnie. Nawet jeśli uznali oni, iż nie leży w zakresie ich kompetencji orzekanie w tym zakresie, pogląd ten winien znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia.
Skutki prawne orzeczenia
Bardzo ciekawym zagadnieniem jest kwestia skutków, jakie dla systemu prawa wywołało niniejsze orzeczenie. Na wstępie rozważenia przez Trybunał wymagała kwestia charakteru skargi w niniejszej sprawie. Trybunał już we wcześniejszym swym orzecznictwie dokonał rozróżnienia zaniechań oraz pominięć legislacyjnych, uznając jednocześnie swą kompetencję do rozpoznawania tych ostatnich. Zaniechanie legislacyjne polega zdaniem Trybunału na tym, iż prawodawca pozostawia określone zagadnienie w całości poza uregulowaniem prawnym, natomiast w przypadku pominięcia prawodawca normując jakieś zagadnienie dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Sędziowie Trybunału uznali – trafnie – że w niniejszej sprawie mają do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca, regulując przesłanki przejścia na wcześniejszą emeryturę, zdecydował się przyznać to prawo kobietom po osiągnięciu odpowiedniego wiek i długiego stażu ubezpieczeniowego, a pominął w tym zakresie mężczyzn, również legitymujących się wiekiem i odpowiednio długim okresem ubezpieczeniowym. Stwierdziwszy więc niekonstytucyjność owego pominięcia sędziowie Trybunału stanęli przed problemem skutków tego faktu. Uznali oni, iż „orzeczeniu stwierdzającemu niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określoną treść normatywną, można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany tego przepisu, niezbędnej dla realizacji norm konstytucyjnych. Przyjęcie poglądu, że wyrok TK wywołuje skutek „rozporządzający” (uzupełnia przepis o elementy brakujące), wyraźnie wykracza poza konstytucyjne kompetencje TK. Trybunał nie przesądza również kształtu nowej regulacji, respektując swobodę ustawodawcy w tym zakresie, z zastrzeżeniem uwzględnienia zasad konstytucyjnych i wniosków zawartych w niniejszym wyroku.”
Co więcej, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucyjnego odroczył termin utraty mocy obowiązującej w przedmiotowym zakresie zakwestionowanej normy na okres 12 miesięcy. Wątpliwe jest jednak, czy Trybunał był ku temu legitymowany. Nieprzekonujące w szczególności jest uzasadnienie tego posunięcia skutkami orzeczenia dla budżetu, skoro w poprzedzającym akapicie Trybunał stanowczo stwierdził, iż orzeczeniu ustalającemu niekonstytucyjność pominięcia przypisać można tylko i wyłącznie skutek zobowiązujący ustawodawcę do stosownej zmiany zakwestionowanego przepisu, co zresztą później Trybunał powtarza. Skutki finansowe dla budżetu wejścia w życie takiego orzeczenia z dniem jego ogłoszenia byłyby więc żadne!
Rodzi to z kolei pytanie o wykładnię art. 190 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny odraczając termin utraty mocy obowiązującej danego pominięcia powołał się też na „wagę społeczną zakwestionowanej regulacji”, nie tłumacząc zupełnie, co pod tym pojęciem rozumie. Tymczasem treść art. 190 ust. 3 Konstytucji mogłaby sugerować, iż Trybunał może skorzystać z kompetencji do określenia terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu tylko w sytuacji, gdy mogłoby się to wiązać z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. Instytucja utrzymania w mocy przepisu, co do którego domniemanie konstytucyjności zostało bezwzględnie obalone, jest niewątpliwie zupełnie szczególną i wyjątkową regulacją i jako taka winna być, moim zdaniem, wykorzystywana zupełnie wyjątkowo.
Kontrowersyjna jest także kwestia, czy Trybunał mógł skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji w sytuacji, gdy postępowanie przed nim wszczęte zostało w drodze pytania prawnego tudzież skargi konstytucyjnej. Przyjęcie stanowiska, iż jest to dopuszczalne, może prowadzić do zupełnego wypaczenia wspomnianych instytucji służących ochronie konstytucyjnych praw i wolności, gdyż mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nielegalności danego rozstrzygnięcia prawodawcy, a zarazem pozbawić wnioskodawcę możliwości wywiedzenia z tego faktu skutków prawnych, a to z tego powodu, iż „odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu oznacza także, że do tego momentu stan prawny nie ulega zmianie, a więc zachowuje swoją moc obowiązującą dotychczasowa regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wyrok TK określa więc w odniesieniu do stanu normatywnego skutki na przyszłość i nie może być podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć”. Sędziowie Trybunału spostrzegli to niebezpieczeństwo i w związku z tym skonstatowali, że „termin odroczenia nie stoi jednak na przeszkodzie wyłączenia jego skutku wobec sprawy, która była przyczyną wszczęcia postępowania przed Trybunałem (...). Dla sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, która legła u podstaw pytania prawnego, istotne znaczenie ma moment ogłoszenia wyroku na sali rozpraw. Wraz z nim następuje bowiem uchylenie domniemania konstytucyjności, które przypisywane jest każdemu aktowi prawnemu wydanemu przez ustawodawcę. Fakt ten nie pozostaje bez znaczenia dla postępowania toczącego się przed sądem, który sformułował pytanie prawne. Wykładnia przepisu, który zastosowany będzie jako podstawa rozstrzygnięcia, musi uwzględniać fakt, że przepis ten został pozbawiony domniemania konstytucyjności.” Jest to swoista „nagroda” dla podmiotu inicjującego postępowanie.
Pytanie jednak, na ile ów „przywilej” znajduje uzasadnienie w Konstytucji. Sformułowany on został bowiem w uzasadnieniu wyroku, które jednak stosownie do zgodnych poglądów doktryny oraz samego Trybunału wyrokiem nie jest. Walor „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”, które stosownie do brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą przysługuje tylko samej sentencji, która podlega publikacji w stosownym organie urzędowym. Wysoce wątpliwe jest więc, czy Sąd Okręgowy w Łodzi, który skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, miał kompetencję do przyjęcia w okresie 12 miesięcy od publikacji wyroku z dnia 23 października 2007 r. – co nastąpiło tydzień później – iż art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym mężczyźnie, który – odpowiednio jak kobieta, która nabywa to prawo po osiągnięciu wieku 55 lat i co najmniej 30-letniego okresu składkowego i nieskładkowego – osiągnął wiek 60 lat i co najmniej 35-letni okres składkowy i nieskładkowy, jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wątpliwa jest też wartość „bonifikaty za aktywność” udzielonej sądowi, który zwrócił się z pytaniem prawnym. Uzasadnienie komentowanego wyroku jest bowiem wewnętrznie sprzeczne. Na wstępie, sędziowie Trybunału badając dopuszczalność danego pytania prawnego uznali, iż „dla wnioskodawcy, który ukończył 60 lat i ma ponadczterdziestoletni staż ubezpieczeniowy, jedyną możliwością zmiany zaskarżonej decyzji ZUS i uzyskania prawa do wcześniejszej emerytury jest orzeczenie przez TK, że pominięcie przez ustawodawcę w treści art. 29 ust. 1 60-letnich mężczyzn, którzy osiągnęli długoletni (co najmniej 35-letni) staż ubezpieczeniowy, nosi cechy dyskryminacji mężczyzn w stosunku do kobiet, które – po osiągnięciu wieku 55 lat oraz długoletniego stażu ubezpieczeniowego w wysokości 30 lat – mają możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę.” Jak to było wspominane już wcześniej, sędziowie Trybunału następnie uznali, że orzeczeniu stwierdzającemu pominięcie ustawodawcze można przypisać wyłącznie skutek zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany zakwestionowanego przepisu, a przyjęcie poglądu, iż wyrok uzupełnia przepis o elementy brakujące wykracza poza konstytucyjne kompetencje Trybunału. Udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność przedmiotowego pominięcia od początku nie mogło więc wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy toczonej przed łódzkim sądem.
Na tym tle zupełnie enigmatyczny jest pogląd Trybunału, iż „wykładnia przepisu, który zastosowany będzie jako podstawa rozstrzygnięcia, musi uwzględniać fakt, że przepis ten został pozbawiony domniemania konstytucyjności. Trybunał, orzekając o niekonstytucyjności danej regulacji, ma na celu zainicjowanie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stanowi w tym zakresie swoistą wskazówkę interpretacyjną. Natomiast ocena sytuacji i wybór środka naprawczego należą do pytającego sądu, orzekającego z wykorzystaniem przysługujących mu kompetencji i możliwością zastosowania różnych instrumentów w ramach danej procedury.” Jakież to „środki naprawcze” przysługują sądowi pytającemu w sytuacji, gdy „orzeczeniu (...) można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany tego przepisu” pozostanie już tajemnicą sędziów Trybunału.
Piotr Kociubiński
Ponadto Trybunał określił, iż art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych we wskazanym w sentencji zakresie traci moc obowiązującą z upływem 12 (dwunastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.
Kwestionowany przepis, co do którego konstytucyjności wątpliwości powziął Sąd Okręgowy – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Łodzi, stanowił, iż:
„art. 29. 1. Ubezpieczeni urodzeni przed dniem 1 stycznia 1949 r., którzy nie osiągnęli wieku emerytalnego określonego w art. 27 pkt 1, mogą przejść na emeryturę:
1) kobieta - po osiągnięciu wieku 55 lat, jeżeli ma co najmniej 30-letni okres składkowy nieskładkowy albo jeżeli ma co najmniej 20-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz została uznana za całkowicie niezdolną do pracy,
2) mężczyzna - po osiągnięciu wieku 60 lat, jeżeli ma co najmniej 25-letni okres składkowy i nieskładkowy oraz został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy.”
Problematyka orzeczenia
Komentowane orzeczenie jest ciekawe ze względu nie tylko na problematykę związaną z samym zakwestionowanym przepisem – a w szczególności konstytucyjnością zróżnicowania przesłanek dla nabycia świadczeń emerytalnych w oparciu o kryterium płci – ale też i szereg zagadnień „wpadkowych”, których rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny pozostaje nie bez znaczenia dla dyskusji toczącej się wokół niektórych instytucji uregulowanych w ustawie zasadniczej i zasadności przeprowadzenia ewentualnych zmian w niej.
Konstytucyjność zróżnicowania przesłanek dla nabycia świadczeń emerytalnych w oparciu o kryterium płci
Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów w oparciu o kryterium płci musi budzić od razu pewne uzasadnione doświadczeniami historycznymi opory i obawy. Szereg aktów prawa międzynarodowego wprost wskazuje, że stosowanie tego kryterium jest co do zasadny zakazane, podobne zapisy można było też odnaleźć w polskich aktach rangi konstytucyjnej. Zazwyczaj wiązało się ono bowiem z prawną dyskryminacją kobiet, czy to w sferze politycznej, czy to rodzinnej lub społecznej. Szereg wprowadzanych regulacji antydyskryminacyjnych miał więc na celu równouprawnienie kobiet i mężczyzn, jednakże semantycznie wyrażał pewien patriarchalizm, stanowiąc o „zrównaniu” kobiet z mężczyznami, nie zaś ich wzajemnej „równości”.
Pewnym novum na gruncie polskiego prawa konstytucyjnego jest tu art. 33 Konstytucji RP z 1997 r., który stanowi, iż:
„1. Kobieta i mężczyzna w Rzeczypospolitej Polskiej mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym.
2. Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagradzania za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń.”
Norma ta nie jest obarczona wspomnianą wcześniej arbitralnością sformułowań i z pewnością lepiej służy faktycznemu równouprawnieniu kobiet.
Mogą się jednak pojawić pewne wątpliwości na tle relacji między tą normą a zasadą równości i zakazu dyskryminacji wyrażoną w poprzedzającej ją jednostce redakcyjnej o brzmieniu:
„art. 32. 1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.
2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.”
Pojawić się tu musi pytanie o celowość wprowadzania do Konstytucji dodatkowej normy regulującej kwestię równości kobiet i mężczyzn, a co za tym idzie, o ewentualne skutki przyjęcia poglądu bazującego na założeniu racjonalności ustrojodawcy, iż art. 33 stanowi lex specialis wobec regulacji art. 32.
Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego
Niestety, Trybunał Konstytucyjny w ogóle nie wypowiada się w przedmiotowej kwestii w komentowanym wyroku. Należy więc przyjąć, że milcząco podtrzymuje on swój pogląd wyrażony w szeregu wcześniejszych orzeczeń, iż nie sposób oderwać regulacji art. 33 od zasady wyrażonej w art. 32, a stanowi ona tylko jej uszczegółowienie i potwierdzenie. Art. 33 Konstytucji nie jest zresztą jedyną „wtórną” regulacją potwierdzającą równość podmiotów, szereg zbliżonych odnaleźć można w dalszych przepisach Konstytucji.
Z pewnością brak wyraźnego ustosunkowania się przez Trybunał do wskazanego wyżej problemu należy jednak ocenić negatywnie, a to ze względu na szczególny przedmiot niniejszego orzeczenia. Zakwestionowana regulacja jest bowiem rzadkim przypadkiem zróżnicowania sytuacji prawnej mężczyzny i kobiety na niekorzyść tego pierwszego. O ile na gruncie utrwalonego orzecznictwa powstałego na tle art. 32 jest to sytuacja konstytucyjnie akceptowalna, jako że mężczyzna jest podmiotem „podobnym” wobec kobiety, acz nie identycznym, w związku z czym musi być traktowany „podobnie”, co nie znaczy iż tak samo, o tyle wykładnia literalna art. 33 mogłaby sugerować, że sytuacja taka na gruncie konstytucyjnej aksjologii winna podlegać dyskwalifikacji. Oczywiście wskazać można szereg argumentów przemawiających za tezą przeciwną i zapewne biorąc je pod uwagę Trybunał nie kwestionuje samej zasady żróżnicowania wieku emerytalnego kobiet i mężczyzn, to ich przemilczenie należy uznać za poważną wadę komentowanego orzeczenia.
Stosowanie kryterium płci – jako uzasadnionej przyczyny dyferencjacji prawa ubezpieczeń społecznych – jak już wspomniałem, spotkało się z akceptacją Trybunału. Także w komentowanym orzeczeniu Trybunał powołał się na szereg argumentów przemawiających za jej zasadnością, w szczególności zróżnicowanymi uwarunkowaniami biologicznymi i społecznymi kobiet i mężczyzn (chociażby przez obarczenie tych pierwszych tak pracą zawodową, jak i obowiązkami domowymi oraz rodzinnymi związanymi z macierzyństwem i wychowaniem dzieci). Przyznanie kobietom przywilejów emerytalnych jest więc zdaniem sędziów Trybunału przykładem uprzywilejowania pozytywnego, które znajduje u nich zrozumienie i wbrew literalnej treści art. 32 ust. 2 Konstytucji spotkało się z ich akceptacją.
Trybunał Konstytucyjny analizując stan faktyczny leżący u podstaw pytania prawnego, które uruchomiło procedurę kontrolną, przedstawił jednocześnie argumenty przemawiające przeciwko dalszemu podtrzymywaniu tej regulacji. Wskazał on powołując się na dane Głównego Urzędu Statystycznego z 2005 r. na to, iż przeciętne trwanie życia mężczyzn w Polsce to niecałe 71 lat, podczas gdy dla kobiet średnia wynosi 79 lat i 6 miesięcy. Nadto, w Polsce występuje zjawisko nadumieralności mężczyzn we wszystkich grupach wiekowych, a różnica ta zwiększa się wraz z wiekiem. Co więcej, według danych ZUS, w wypadku osób, dla których emerytura była ostatnim świadczeniem w momencie wyjścia z systemu wypłatowego w 2005 r. (zupełnie na marginesie rozważań warto zwrócić uwagę na kunszt urzędników Zakładu, z jakim sformułowali oni wyrażenie synonimiczne dla „śmierci”), okres jej pobierania wynosił średnio dla mężczyzn 14 lat i 9 miesięcy, a w wypadku kobiet 18 lat. Powołane dane obrazują, że okres gromadzenia środków na przyszłą emeryturę jest niewspółmiernie długi w stosunku do okresu korzystania ze zgromadzonych środków.
Wątpliwości
Wątpliwe jest też, czy ową dyferencjację można współcześnie uzasadniać różnicami biologicznymi między kobietami i mężczyznami. Argument ten jest już dość leciwy, ponieważ został on sformułowany w czasach, gdy przeważająca część ludności aktywnej zawodowo zatrudniona była w rolnictwie i przemyśle, czyli branżach wiążących się z dużymi obciążeniami fizycznymi. Nie sposób nie dostrzec, iż obecnie proporcje uległy odwróceniu, większość społeczeństwa świadczy usługi niewymagające znacznej siły fizycznej ani szczególnej kondycji. Skoro więc odpadła przesłanka uzasadniająca różnicowanie sytuacji prawnej kobiet i mężczyzn, należy sobie zadać pytanie czy podtrzymywanie na gruncie prawa ubezpieczeń społecznych dyferencjacji ze względu na płeć, aby nie zmieniło swego charakteru z dyskryminacji pozytywnej kobiet na dyskryminację negatywną mężczyzn.
Przedmiotem pytania prawnego skierowanego do Trybunału Konstytucyjnego była jednak tylko norma różnicująca uprawnienia mężczyzn i kobiet przy ubieganiu się o tzw. wcześniejszą emeryturę. Przepis ten znajdował zastosowanie tylko wobec ubezpieczonych urodzonych przed dniem 1 stycznia 1949 r., a więc osób, których okres aktywności zawodowej w przeważającej mierze przypadł jeszcze w czasie odmiennej sytuacji społeczno-gospodarczej, a więc przyjąć należy, iż samo dokonanie stosownego rozróżnienia jest konstytucyjnie usprawiedliwione. Trybunał uznał jednak, iż odmowa ze strony ustawodawcy przyznania uprawnienia do ubiegania się o wcześniejszą emeryturę mężczyznom, którzy cechują się odpowiednio wyższym wiekiem oraz dłuższym okresem składkowym od kobiet jest nie do pogodzenia z treścią art. 32 i art. 33 Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny zupełnym milczeniem zbył wątpliwości Sądu Okręgowego w Łodzi co do zgodności polskiej regulacji ustawowej z prawem wspólnotowym, które, jak podniósł Sąd, co prawda pozostawia państwom członkowskim swobodę organizacji systemów zabezpieczenia społecznego – choćby na mocy art. 7 ust. 1a dyrektywy nr 79/7/EWG z dnia 19 grudnia 1978 r. w sprawie stopniowego wprowadzania zasady równego traktowania mężczyzn i kobiet w dziedzinie zabezpieczenia społecznego – jednak przy korzystaniu z tej swobody państwa muszą przestrzegać prawa europejskiego. Podstawowe znaczenia miałby zaś w tym zakresie mieć wyrażony w wielu aktach prawa wspólnotowego zakaz jakiejkolwiek dyskryminacji ze względu na płeć, szczególnie jeśli chodzi o stosowanie systemów emerytalnych i warunki objęcia nimi czy obowiązek opłacania i obliczania wysokości składek. Nie sposób ocenić takiego postępowania sędziów Trybunału inaczej jak negatywnie. Nawet jeśli uznali oni, iż nie leży w zakresie ich kompetencji orzekanie w tym zakresie, pogląd ten winien znaleźć swój wyraz w treści uzasadnienia.
Skutki prawne orzeczenia
Bardzo ciekawym zagadnieniem jest kwestia skutków, jakie dla systemu prawa wywołało niniejsze orzeczenie. Na wstępie rozważenia przez Trybunał wymagała kwestia charakteru skargi w niniejszej sprawie. Trybunał już we wcześniejszym swym orzecznictwie dokonał rozróżnienia zaniechań oraz pominięć legislacyjnych, uznając jednocześnie swą kompetencję do rozpoznawania tych ostatnich. Zaniechanie legislacyjne polega zdaniem Trybunału na tym, iż prawodawca pozostawia określone zagadnienie w całości poza uregulowaniem prawnym, natomiast w przypadku pominięcia prawodawca normując jakieś zagadnienie dokonuje tego w sposób niepełny, fragmentaryczny. Sędziowie Trybunału uznali – trafnie – że w niniejszej sprawie mają do czynienia z sytuacją, w której ustawodawca, regulując przesłanki przejścia na wcześniejszą emeryturę, zdecydował się przyznać to prawo kobietom po osiągnięciu odpowiedniego wiek i długiego stażu ubezpieczeniowego, a pominął w tym zakresie mężczyzn, również legitymujących się wiekiem i odpowiednio długim okresem ubezpieczeniowym. Stwierdziwszy więc niekonstytucyjność owego pominięcia sędziowie Trybunału stanęli przed problemem skutków tego faktu. Uznali oni, iż „orzeczeniu stwierdzającemu niekonstytucyjność przepisu w zakresie, w jakim pomija on określoną treść normatywną, można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany tego przepisu, niezbędnej dla realizacji norm konstytucyjnych. Przyjęcie poglądu, że wyrok TK wywołuje skutek „rozporządzający” (uzupełnia przepis o elementy brakujące), wyraźnie wykracza poza konstytucyjne kompetencje TK. Trybunał nie przesądza również kształtu nowej regulacji, respektując swobodę ustawodawcy w tym zakresie, z zastrzeżeniem uwzględnienia zasad konstytucyjnych i wniosków zawartych w niniejszym wyroku.”
Co więcej, Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucyjnego odroczył termin utraty mocy obowiązującej w przedmiotowym zakresie zakwestionowanej normy na okres 12 miesięcy. Wątpliwe jest jednak, czy Trybunał był ku temu legitymowany. Nieprzekonujące w szczególności jest uzasadnienie tego posunięcia skutkami orzeczenia dla budżetu, skoro w poprzedzającym akapicie Trybunał stanowczo stwierdził, iż orzeczeniu ustalającemu niekonstytucyjność pominięcia przypisać można tylko i wyłącznie skutek zobowiązujący ustawodawcę do stosownej zmiany zakwestionowanego przepisu, co zresztą później Trybunał powtarza. Skutki finansowe dla budżetu wejścia w życie takiego orzeczenia z dniem jego ogłoszenia byłyby więc żadne!
Rodzi to z kolei pytanie o wykładnię art. 190 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny odraczając termin utraty mocy obowiązującej danego pominięcia powołał się też na „wagę społeczną zakwestionowanej regulacji”, nie tłumacząc zupełnie, co pod tym pojęciem rozumie. Tymczasem treść art. 190 ust. 3 Konstytucji mogłaby sugerować, iż Trybunał może skorzystać z kompetencji do określenia terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu tylko w sytuacji, gdy mogłoby się to wiązać z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. Instytucja utrzymania w mocy przepisu, co do którego domniemanie konstytucyjności zostało bezwzględnie obalone, jest niewątpliwie zupełnie szczególną i wyjątkową regulacją i jako taka winna być, moim zdaniem, wykorzystywana zupełnie wyjątkowo.
Kontrowersyjna jest także kwestia, czy Trybunał mógł skorzystać z kompetencji przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji w sytuacji, gdy postępowanie przed nim wszczęte zostało w drodze pytania prawnego tudzież skargi konstytucyjnej. Przyjęcie stanowiska, iż jest to dopuszczalne, może prowadzić do zupełnego wypaczenia wspomnianych instytucji służących ochronie konstytucyjnych praw i wolności, gdyż mogłoby doprowadzić do stwierdzenia nielegalności danego rozstrzygnięcia prawodawcy, a zarazem pozbawić wnioskodawcę możliwości wywiedzenia z tego faktu skutków prawnych, a to z tego powodu, iż „odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego w pytaniu prawnym przepisu oznacza także, że do tego momentu stan prawny nie ulega zmianie, a więc zachowuje swoją moc obowiązującą dotychczasowa regulacja z art. 29 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wyrok TK określa więc w odniesieniu do stanu normatywnego skutki na przyszłość i nie może być podstawą do kwestionowania wcześniej zapadłych rozstrzygnięć”. Sędziowie Trybunału spostrzegli to niebezpieczeństwo i w związku z tym skonstatowali, że „termin odroczenia nie stoi jednak na przeszkodzie wyłączenia jego skutku wobec sprawy, która była przyczyną wszczęcia postępowania przed Trybunałem (...). Dla sądu, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, która legła u podstaw pytania prawnego, istotne znaczenie ma moment ogłoszenia wyroku na sali rozpraw. Wraz z nim następuje bowiem uchylenie domniemania konstytucyjności, które przypisywane jest każdemu aktowi prawnemu wydanemu przez ustawodawcę. Fakt ten nie pozostaje bez znaczenia dla postępowania toczącego się przed sądem, który sformułował pytanie prawne. Wykładnia przepisu, który zastosowany będzie jako podstawa rozstrzygnięcia, musi uwzględniać fakt, że przepis ten został pozbawiony domniemania konstytucyjności.” Jest to swoista „nagroda” dla podmiotu inicjującego postępowanie.
Pytanie jednak, na ile ów „przywilej” znajduje uzasadnienie w Konstytucji. Sformułowany on został bowiem w uzasadnieniu wyroku, które jednak stosownie do zgodnych poglądów doktryny oraz samego Trybunału wyrokiem nie jest. Walor „orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego”, które stosownie do brzmienia art. 190 ust. 1 Konstytucji ma moc powszechnie obowiązującą przysługuje tylko samej sentencji, która podlega publikacji w stosownym organie urzędowym. Wysoce wątpliwe jest więc, czy Sąd Okręgowy w Łodzi, który skierował pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego, miał kompetencję do przyjęcia w okresie 12 miesięcy od publikacji wyroku z dnia 23 października 2007 r. – co nastąpiło tydzień później – iż art. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do emerytury w obniżonym wieku emerytalnym mężczyźnie, który – odpowiednio jak kobieta, która nabywa to prawo po osiągnięciu wieku 55 lat i co najmniej 30-letniego okresu składkowego i nieskładkowego – osiągnął wiek 60 lat i co najmniej 35-letni okres składkowy i nieskładkowy, jest niezgodny z art. 32 i art. 33 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Wątpliwa jest też wartość „bonifikaty za aktywność” udzielonej sądowi, który zwrócił się z pytaniem prawnym. Uzasadnienie komentowanego wyroku jest bowiem wewnętrznie sprzeczne. Na wstępie, sędziowie Trybunału badając dopuszczalność danego pytania prawnego uznali, iż „dla wnioskodawcy, który ukończył 60 lat i ma ponadczterdziestoletni staż ubezpieczeniowy, jedyną możliwością zmiany zaskarżonej decyzji ZUS i uzyskania prawa do wcześniejszej emerytury jest orzeczenie przez TK, że pominięcie przez ustawodawcę w treści art. 29 ust. 1 60-letnich mężczyzn, którzy osiągnęli długoletni (co najmniej 35-letni) staż ubezpieczeniowy, nosi cechy dyskryminacji mężczyzn w stosunku do kobiet, które – po osiągnięciu wieku 55 lat oraz długoletniego stażu ubezpieczeniowego w wysokości 30 lat – mają możliwość przejścia na wcześniejszą emeryturę.” Jak to było wspominane już wcześniej, sędziowie Trybunału następnie uznali, że orzeczeniu stwierdzającemu pominięcie ustawodawcze można przypisać wyłącznie skutek zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany zakwestionowanego przepisu, a przyjęcie poglądu, iż wyrok uzupełnia przepis o elementy brakujące wykracza poza konstytucyjne kompetencje Trybunału. Udzielenie przez Trybunał odpowiedzi na pytanie o konstytucyjność przedmiotowego pominięcia od początku nie mogło więc wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy toczonej przed łódzkim sądem.
Na tym tle zupełnie enigmatyczny jest pogląd Trybunału, iż „wykładnia przepisu, który zastosowany będzie jako podstawa rozstrzygnięcia, musi uwzględniać fakt, że przepis ten został pozbawiony domniemania konstytucyjności. Trybunał, orzekając o niekonstytucyjności danej regulacji, ma na celu zainicjowanie działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją. Orzeczenie Trybunału stanowi w tym zakresie swoistą wskazówkę interpretacyjną. Natomiast ocena sytuacji i wybór środka naprawczego należą do pytającego sądu, orzekającego z wykorzystaniem przysługujących mu kompetencji i możliwością zastosowania różnych instrumentów w ramach danej procedury.” Jakież to „środki naprawcze” przysługują sądowi pytającemu w sytuacji, gdy „orzeczeniu (...) można przypisać tylko i wyłącznie skutek ustalający niekonstytucyjność pominięcia i zobowiązujący prawodawcę do stosownej zmiany tego przepisu” pozostanie już tajemnicą sędziów Trybunału.
Piotr Kociubiński
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
