Orzeczenie: Nicolas Bressol i in., Céline Chaverot i in. przeciwko rządowi Wspólnoty Francuskiej Belgii
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z 13 kwietnia 2010 r. w sprawie Nicolas Bressol i in., Céline Chaverot i in. przeciwko rządowi Wspólnoty Francuskiej Belgii jest odpowiedzią na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczący wykładni art. 18 TFUE i art. 21 ust. 1 TFUE w związku z art. 165 ust. 1 TFUE i art. 166 ust. 1 TFUE, złożony przez belgijski Sąd Konstytucyjny w związku z zaistniałym przed tym sądem sporem dotyczącym oceny zgodności z konstytucją dekretu z 16 czerwca 2006 r. wydanego przez Wspólnotę Francuską, regulującego liczbę studentów niektórych kierunków na pierwszym etapie kształcenia wyższego
Wyrok Trybunału Sprawiedliwości (dalej: TS) z 13 kwietnia 2010 r. w sprawie Nicolas Bressol i in., Céline Chaverot i in. przeciwko rządowi Wspólnoty Francuskiej Belgii (sprawa C 73/08) jest odpowiedzią na wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, dotyczący wykładni art. 18 TFUE i art. 21 ust. 1 TFUE w związku z art. 165 ust. 1 TFUE i art. 166 ust. 1 TFUE, złożony przez belgijski Sąd Konstytucyjny w związku z zaistniałym przed tym sądem sporem dotyczącym oceny zgodności z konstytucją dekretu z 16 czerwca 2006 r. wydanego przez Wspólnotę Francuską, regulującego liczbę studentów niektórych kierunków na pierwszym etapie kształcenia wyższego (dalej: Dekret). Wyrok jest bardzo ważny – porusza kwestie takie jak obywatelstwo Unii Europejskiej (dalej: UE), swoboda przemieszczania się, prawo pobytu, dostęp do szkolnictwa wyższego dla studentów będących obywatelami innego państwa członkowskiego oraz zasada niedyskryminacji. Odpowiada na pytanie czy i w jakich okolicznościach limitowany przydział miejsc dla studentów nieposiadających miejsca zamieszkania w danym państwie, a ubiegających się o przyjęcie na kierunki w dziedzinie zdrowia publicznego, uzasadniony jest względami zagrożenia dla jakości kształcenia w dziedzinach medycznych i paramedycznych oraz ryzykiem niedoboru dyplomowanych pracowników w sektorach zdrowia publicznego
Na wstępie TS dokonał analizy aktów prawnych przywoływanych przez strony postępowania. Zgodnie z Międzynarodowym paktem praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych przyjętym przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w 1966 r. (dalej: Pakt) państwa-strony zobowiązują się zagwarantować wykonywanie praw w nim wymienionych bez żadnej dyskryminacji m.in. ze względu na pochodzenie narodowe, zaś kształcenie w szkołach wyższych ma być dostępne dla wszystkich w równym stopniu na podstawie kryterium zdolności. Zgodnie z Dyrektywą 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (dalej: Dyrektywa) obywatelstwo Unii Europejskiej nadaje podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i środków przyjętych w celu ich stosowania) i powinno stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, w przypadku gdy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Zgodnie z zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową wszyscy obywatele Unii zamieszkujący w państwie członkowskim na podstawie Dyrektywy powinni korzystać z równego traktowania tak jak jego obywatele we wszystkich dziedzinach objętych traktatem.
TS zadecydował, że pierwsze dwa pytania Sądu należy zbadać łącznie, gdyż w istocie zmierzają do odpowiedzi na pytanie czy prawo UE stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji państwa członkowskiego ograniczającej liczbę studentów nierezydentów mogących zapisać się po raz pierwszy na kierunki medyczne i paramedyczne w państwowych szkołach wyższych, w sytuacji, gdy dane państwo musi sprostać napływowi studentów z państwa sąsiedniego, które prowadzi restrykcyjną politykę i gdy liczba studentów zamieszkujących w tym pierwszym państwie, którzy uzyskują dyplom tych kierunków jest zbyt mała. TS zauważył, że Dekret przewidujący otwarty dostęp studentów do kierunków medycznych i paramedycznych jedynie dla studentów będących rezydentami (spełniających jednocześnie dwa wymogi: posiadanie głównego miejsca zamieszkania w Belgii oraz jeden z ośmiu wymienionych w art. 1 akapit pierwszy pkt 1–8 tego dekretu) kreuje nierówne traktowanie pomiędzy studentami będącymi i niebędącymi rezydentami, stawiając tych drugich w gorszej sytuacji. Bowiem studenci nie spełniający tych wymogów korzystają z ograniczonego dostępu do kształcenia: łączna ich liczba jest ograniczona w odniesieniu do każdej uczelni i kierunku do 30% wszystkich studentów zapisanych w poprzednim roku akademickim. W ramach tego „przydziału” nierezydenci są selekcjonowani w drodze losowania, czyli w sposób który nie uwzględnia ich wiedzy ani doświadczenia. Takie nierówne traktowanie stanowi zakazaną dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, chyba że jest obiektywnie uzasadnione: środek krajowy musi być właściwy dla zagwarantowania słusznego celu, który realizuje, i nie może wykraczać poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu. TS stwierdził, że odmiennego traktowania w analizowanych okolicznościach nie może uzasadniać obawa nadmiernego obciążenia dla systemu finansowania szkolnictwa wyższego ani utrzymanie homogeniczności systemu kształcenia wyższego. Zauważył, że nierówne traktowanie oparte pośrednio na przynależności państwowej może zostać uzasadnione przez cel polegający na zapewnieniu wysokiej jakości opieki medycznej, zrównoważonej i dostępnej dla wszystkich w zakresie, w jakim przyczynia się do osiągania wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, ale musi być właściwe dla zagwarantowania realizacji tego słusznego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia. W odpowiedzi na pierwsze i drugie pytanie prejudycjalne TS orzekł, że art. 18 TFUE i 21 TFUE stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu ograniczającemu liczbę studentów nierezydentów mogących zapisać się na kierunki medyczne i paramedyczne proponowane przez instytucje szkolnictwa wyższego, chyba że sąd krajowy, po dokonaniu oceny wszystkich elementów ważnych dla sprawy i przedstawionych przez różne władze, stwierdzi, że uregulowanie to okazuje się uzasadnione w świetle celu ochrony zdrowia publicznego. W szczególności analiza ta nie może opierać się na przesłankach jakimi rząd uzasadnił Dyrektywę, tzn. na myśleniu, że po ukończeniu studiów wszyscy studenci nierezydenci osiedlą się w państwie pochodzenia w celu wykonywania jednego z zawodów, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym. Ponadto analiza musi uwzględniać wpływ studentów nie będących rezydentami na realizację celu polegającego na zagwarantowaniu dostępności specjalistów w ramach Wspólnoty Francuskiej oraz uwzględniać możliwość, że studenci rezydenci postanowią wykonywać swój zawód po zakończeniu studiów w innym państwie członkowskim niż Królestwo Belgii, jak również fakt, że osoby, które nie studiowały we Wspólnocie Francuskiej osiedlą się tu w celu wykonywania zawodu, w tym jednego z analizowanych.
W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego rząd belgijski twierdził, że przyjęcie Dekretu było niezbędne dla poszanowania prawa do kształcenia mieszkańców Wspólnoty Francuskiej, które wynika z art. 13 ust. 2 lit. c) Paktu zawierającego jego zdaniem klauzulę standstill zmuszającą do zachowania szerokiego i demokratycznego dostępu do wysokiej jakości szkolnictwa wyższego, a w przypadku braku Dekretu zachowanie dostępu nie byłoby możliwe. TS zauważył, że z brzmienia analizowanych artykułów paktu wynika, że realizuje on ten sam cel co art. 18 TFUE i 21 TFUE, polegający na zagwarantowaniu zasady niedyskryminacji w zakresie dostępu do szkolnictwa wyższego. Jednakże Pakt nie wymaga od państwa-strony ani nie upoważnia go do zapewnienia szerokiego dostępu do wysokiej jakości szkolnictwa wyższego wyłącznie dla swoich obywateli, dlatego właściwe władze nie mogą powoływać się na art. 13 ust. 2 lit. c) paktu, jeżeli sąd krajowy uzna, że Dekret nie jest zgodny z art. 18 TFUE i 21 TFUE.
Wyrok jest bardzo ważny – dotyczy wprowadzonego Traktatem z Maastricht obywatelstwa UE, które przyznaje określone prawa osobom je posiadającym. Wiąże się z nim zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, w tym zastosowana w analizowanym przypadku metoda dyskryminacji pośredniej, która prowadzi do tego samego skutku. TS stwierdza, że swoboda pobytu i przemieszczania się, w tym dostępu do szkolnictwa wyższego dla studentów będących obywatelami innego państwa członkowskiego, może być ograniczona w uzasadnionych przypadkach jedynie ze względu na słuszny cel. Jednocześnie zastosowany środek krajowy powinien być proporcjonalny do tego celu i nie wykraczać poza to co jest niezbędne do jego osiągnięcia, a także zgodny z prawem UE. Na tle orzeczenia powstaje kilka wątpliwości. Problemem może być migracja potencjalnych studentów do krajów, w których język wykładowy na uczelniach jest bardziej znany (np. angielski czy niemiecki), co spowoduje znaczne obciążenie finansowe dla tych państw. Zgodnie z ogólną zasadą studenci posiadający obywatelstwo państwa członkowskiego mają na terytorium UE prawo do równego traktowania, co oznacza, że jeżeli w danym kraju nauka w państwowych szkołach wyższych jest bezpłatna, to państwo to będzie płacić również za studenta pochodzącego z innego kraju UE. I tak np. Polaka studiującego w Niemczech obowiązują opłaty za studia, prawo do stypendiów naukowych i opieki medycznej oraz zniżki na transport, analogicznie do uprawnień studentów miejscowych. Jednak pobyt studenta-obcokrajowca nie może być obciążeniem dla systemu socjalnego państwa przyjmującego. W sprawie Dany Bidar przeciwko London Borough of Ealing oraz Secretary of State for Education and Skills (sprawa C-209/03) TS orzekł, że państwo członkowskie ma prawo przyznawania pomocy w formie preferencyjnej pożyczki lub stypendium jedynie tym studentom, którzy wykażą określony stopień zintegrowania ze społeczeństwem tego państwa, np. jeśli zostanie stwierdzone, że zamieszkiwali w przyjmującym państwie przez pewien okres. W sprawie Jacqueline Förster przeciwko Hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (sprawa C 158/07) TS stwierdził, że warunek zamieszkiwania przez nieprzerwany okres pięciu lat nie wykracza poza to co jest niezbędne dla realizacji celu polegającego na zapewnieniu pewnego stopnia integracji studentów pochodzących z innych państw UE ze społeczeństwem państwa przyjmującego. Z pewnością TS wyda jeszcze nie jedno orzeczenie w przedmiocie dostępu do szkolnictwa wyższego i uprawnień socjalnych studentów będących obywatelami innego państwa członkowskiego.
Iwona Miedzińska
Na wstępie TS dokonał analizy aktów prawnych przywoływanych przez strony postępowania. Zgodnie z Międzynarodowym paktem praw gospodarczych, społecznych i kulturalnych przyjętym przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych w 1966 r. (dalej: Pakt) państwa-strony zobowiązują się zagwarantować wykonywanie praw w nim wymienionych bez żadnej dyskryminacji m.in. ze względu na pochodzenie narodowe, zaś kształcenie w szkołach wyższych ma być dostępne dla wszystkich w równym stopniu na podstawie kryterium zdolności. Zgodnie z Dyrektywą 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (dalej: Dyrektywa) obywatelstwo Unii Europejskiej nadaje podstawowe i indywidualne prawo do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (z zastrzeżeniem ograniczeń i warunków ustanowionych w traktacie i środków przyjętych w celu ich stosowania) i powinno stanowić podstawowy status obywateli państw członkowskich, w przypadku gdy korzystają z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu. Zgodnie z zakazem dyskryminacji ze względu na przynależność państwową wszyscy obywatele Unii zamieszkujący w państwie członkowskim na podstawie Dyrektywy powinni korzystać z równego traktowania tak jak jego obywatele we wszystkich dziedzinach objętych traktatem.
TS zadecydował, że pierwsze dwa pytania Sądu należy zbadać łącznie, gdyż w istocie zmierzają do odpowiedzi na pytanie czy prawo UE stoi na przeszkodzie obowiązywaniu regulacji państwa członkowskiego ograniczającej liczbę studentów nierezydentów mogących zapisać się po raz pierwszy na kierunki medyczne i paramedyczne w państwowych szkołach wyższych, w sytuacji, gdy dane państwo musi sprostać napływowi studentów z państwa sąsiedniego, które prowadzi restrykcyjną politykę i gdy liczba studentów zamieszkujących w tym pierwszym państwie, którzy uzyskują dyplom tych kierunków jest zbyt mała. TS zauważył, że Dekret przewidujący otwarty dostęp studentów do kierunków medycznych i paramedycznych jedynie dla studentów będących rezydentami (spełniających jednocześnie dwa wymogi: posiadanie głównego miejsca zamieszkania w Belgii oraz jeden z ośmiu wymienionych w art. 1 akapit pierwszy pkt 1–8 tego dekretu) kreuje nierówne traktowanie pomiędzy studentami będącymi i niebędącymi rezydentami, stawiając tych drugich w gorszej sytuacji. Bowiem studenci nie spełniający tych wymogów korzystają z ograniczonego dostępu do kształcenia: łączna ich liczba jest ograniczona w odniesieniu do każdej uczelni i kierunku do 30% wszystkich studentów zapisanych w poprzednim roku akademickim. W ramach tego „przydziału” nierezydenci są selekcjonowani w drodze losowania, czyli w sposób który nie uwzględnia ich wiedzy ani doświadczenia. Takie nierówne traktowanie stanowi zakazaną dyskryminację pośrednią ze względu na przynależność państwową, chyba że jest obiektywnie uzasadnione: środek krajowy musi być właściwy dla zagwarantowania słusznego celu, który realizuje, i nie może wykraczać poza to, co niezbędne dla osiągnięcia tego celu. TS stwierdził, że odmiennego traktowania w analizowanych okolicznościach nie może uzasadniać obawa nadmiernego obciążenia dla systemu finansowania szkolnictwa wyższego ani utrzymanie homogeniczności systemu kształcenia wyższego. Zauważył, że nierówne traktowanie oparte pośrednio na przynależności państwowej może zostać uzasadnione przez cel polegający na zapewnieniu wysokiej jakości opieki medycznej, zrównoważonej i dostępnej dla wszystkich w zakresie, w jakim przyczynia się do osiągania wysokiego poziomu ochrony zdrowia publicznego, ale musi być właściwe dla zagwarantowania realizacji tego słusznego celu i nie może wykraczać poza to, co niezbędne dla jego osiągnięcia. W odpowiedzi na pierwsze i drugie pytanie prejudycjalne TS orzekł, że art. 18 TFUE i 21 TFUE stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu ograniczającemu liczbę studentów nierezydentów mogących zapisać się na kierunki medyczne i paramedyczne proponowane przez instytucje szkolnictwa wyższego, chyba że sąd krajowy, po dokonaniu oceny wszystkich elementów ważnych dla sprawy i przedstawionych przez różne władze, stwierdzi, że uregulowanie to okazuje się uzasadnione w świetle celu ochrony zdrowia publicznego. W szczególności analiza ta nie może opierać się na przesłankach jakimi rząd uzasadnił Dyrektywę, tzn. na myśleniu, że po ukończeniu studiów wszyscy studenci nierezydenci osiedlą się w państwie pochodzenia w celu wykonywania jednego z zawodów, których dotyczy postępowanie przed sądem krajowym. Ponadto analiza musi uwzględniać wpływ studentów nie będących rezydentami na realizację celu polegającego na zagwarantowaniu dostępności specjalistów w ramach Wspólnoty Francuskiej oraz uwzględniać możliwość, że studenci rezydenci postanowią wykonywać swój zawód po zakończeniu studiów w innym państwie członkowskim niż Królestwo Belgii, jak również fakt, że osoby, które nie studiowały we Wspólnocie Francuskiej osiedlą się tu w celu wykonywania zawodu, w tym jednego z analizowanych.
W przedmiocie trzeciego pytania prejudycjalnego rząd belgijski twierdził, że przyjęcie Dekretu było niezbędne dla poszanowania prawa do kształcenia mieszkańców Wspólnoty Francuskiej, które wynika z art. 13 ust. 2 lit. c) Paktu zawierającego jego zdaniem klauzulę standstill zmuszającą do zachowania szerokiego i demokratycznego dostępu do wysokiej jakości szkolnictwa wyższego, a w przypadku braku Dekretu zachowanie dostępu nie byłoby możliwe. TS zauważył, że z brzmienia analizowanych artykułów paktu wynika, że realizuje on ten sam cel co art. 18 TFUE i 21 TFUE, polegający na zagwarantowaniu zasady niedyskryminacji w zakresie dostępu do szkolnictwa wyższego. Jednakże Pakt nie wymaga od państwa-strony ani nie upoważnia go do zapewnienia szerokiego dostępu do wysokiej jakości szkolnictwa wyższego wyłącznie dla swoich obywateli, dlatego właściwe władze nie mogą powoływać się na art. 13 ust. 2 lit. c) paktu, jeżeli sąd krajowy uzna, że Dekret nie jest zgodny z art. 18 TFUE i 21 TFUE.
Wyrok jest bardzo ważny – dotyczy wprowadzonego Traktatem z Maastricht obywatelstwa UE, które przyznaje określone prawa osobom je posiadającym. Wiąże się z nim zasada niedyskryminacji ze względu na przynależność państwową, w tym zastosowana w analizowanym przypadku metoda dyskryminacji pośredniej, która prowadzi do tego samego skutku. TS stwierdza, że swoboda pobytu i przemieszczania się, w tym dostępu do szkolnictwa wyższego dla studentów będących obywatelami innego państwa członkowskiego, może być ograniczona w uzasadnionych przypadkach jedynie ze względu na słuszny cel. Jednocześnie zastosowany środek krajowy powinien być proporcjonalny do tego celu i nie wykraczać poza to co jest niezbędne do jego osiągnięcia, a także zgodny z prawem UE. Na tle orzeczenia powstaje kilka wątpliwości. Problemem może być migracja potencjalnych studentów do krajów, w których język wykładowy na uczelniach jest bardziej znany (np. angielski czy niemiecki), co spowoduje znaczne obciążenie finansowe dla tych państw. Zgodnie z ogólną zasadą studenci posiadający obywatelstwo państwa członkowskiego mają na terytorium UE prawo do równego traktowania, co oznacza, że jeżeli w danym kraju nauka w państwowych szkołach wyższych jest bezpłatna, to państwo to będzie płacić również za studenta pochodzącego z innego kraju UE. I tak np. Polaka studiującego w Niemczech obowiązują opłaty za studia, prawo do stypendiów naukowych i opieki medycznej oraz zniżki na transport, analogicznie do uprawnień studentów miejscowych. Jednak pobyt studenta-obcokrajowca nie może być obciążeniem dla systemu socjalnego państwa przyjmującego. W sprawie Dany Bidar przeciwko London Borough of Ealing oraz Secretary of State for Education and Skills (sprawa C-209/03) TS orzekł, że państwo członkowskie ma prawo przyznawania pomocy w formie preferencyjnej pożyczki lub stypendium jedynie tym studentom, którzy wykażą określony stopień zintegrowania ze społeczeństwem tego państwa, np. jeśli zostanie stwierdzone, że zamieszkiwali w przyjmującym państwie przez pewien okres. W sprawie Jacqueline Förster przeciwko Hoofddirectie van de Informatie Beheer Groep (sprawa C 158/07) TS stwierdził, że warunek zamieszkiwania przez nieprzerwany okres pięciu lat nie wykracza poza to co jest niezbędne dla realizacji celu polegającego na zapewnieniu pewnego stopnia integracji studentów pochodzących z innych państw UE ze społeczeństwem państwa przyjmującego. Z pewnością TS wyda jeszcze nie jedno orzeczenie w przedmiocie dostępu do szkolnictwa wyższego i uprawnień socjalnych studentów będących obywatelami innego państwa członkowskiego.
Iwona Miedzińska
Pliki do pobrania:
Dodaj komentarz
Dodano: 2010-12-09 17:32:00
Modyfikowano: 2010-12-09 17:35:23
©2008 Wydział Prawa i Administracji UW. Wszelkie prawa zastrzeżone :: system CMS: MG
